瀾湄流域水利生態(tài)合作現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)及路徑深化

張汶海，葛金金，佟宇晨

（1.瀾湄水資源合作中心，100038，北京；2.中國水利水電科學(xué)研究院，100038，北京）

瀾滄江—湄公河流域（以下簡稱瀾湄流域）流經(jīng)中國、緬甸、老撾、泰國、柬埔寨和越南，于越南胡志明市流入南海，流域總面積79.5萬km2。目前瀾湄流域各國都處于經(jīng)濟社會快速發(fā)展階段，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對水資源的需求日益增長。同時，流域各國還共同面臨洪旱災(zāi)害頻發(fā)、局部地區(qū)水生態(tài)系統(tǒng)受損以及氣候變化帶來的不確定性等挑戰(zhàn)，不同程度地存在水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、水資源利用效率低、水治理能力有待提高等問題。近年，瀾湄國家、域內(nèi)外組織、國際機構(gòu)及世界大國等多方緊跟“綠色發(fā)展”國際主流趨勢，關(guān)注瀾湄流域水利生態(tài)發(fā)展存在的問題，并積極參與流域水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)保護相關(guān)的合作，推動了瀾湄流域水利生態(tài)合作發(fā)展。

自2016年瀾湄合作機制啟動以來，瀾湄合作取得了豐富成果，在水利生態(tài)領(lǐng)域開展了包括共享水文信息、應(yīng)對洪旱災(zāi)害、保障農(nóng)村清潔用水及綠色瀾湄計劃等相關(guān)合作。李克強總理出席瀾滄江—湄公河合作第三次領(lǐng)導(dǎo)人會議時強調(diào)“推動次區(qū)域合作拓展深化，打造水資源合作新亮點”。而當(dāng)前水利生態(tài)合作的廣度和深度與瀾湄合作的發(fā)展要求仍有一定差距。本文在梳理瀾湄流域水利生態(tài)合作現(xiàn)狀、分析瀾湄流域水利生態(tài)合作面臨的主要問題與挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，探析了瀾湄水利生態(tài)合作的深化路徑，以期促進瀾湄流域合作共贏與綠色發(fā)展。

一、瀾湄流域水生態(tài)保護合作現(xiàn)狀

1.國際社會廣泛關(guān)注

湄公河地區(qū)合作機制不斷涌現(xiàn)和發(fā)展。在已有機制中，有區(qū)域內(nèi)國家之間成立的，如瀾湄合作機制（LMC）、湄公河委員會（MRC）、伊洛瓦底江湄南河湄公河經(jīng)濟合作戰(zhàn)略（ACMECS）、柬老越發(fā)展三角區(qū)（CLV-DT）；有域外國家發(fā)起的機制，如美國的下湄公河倡議（LMI）、澳湄合作、日湄合作、韓湄合作、印湄合作；也有國際金融組織主導(dǎo)的機制，如世界銀行的湄公河水資源援助戰(zhàn)略（MWRAS）、亞洲開發(fā)銀行的大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作（GMS）。

隨著世界一體化進程加快，瀾湄流域水利生態(tài)合作參與方逐漸形成“你中有我、我中有你”的合作局面。這些機制通過發(fā)起專項合作倡議，建立保護管理體系、提供資金援助、開展技術(shù)交流與培訓(xùn)等多種途徑，融入瀾湄流域水利生態(tài)環(huán)境合作，加快了流域水利設(shè)施建設(shè)和生態(tài)保護相關(guān)項目推進，但部分西方發(fā)達國家及非政府組織在流域水利生態(tài)合作中沒有充分理解和尊重湄公河區(qū)域發(fā)展的客觀條件，片面強調(diào)對生態(tài)環(huán)境的保護，而忽視了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后、水利基礎(chǔ)設(shè)施嚴重不足、協(xié)調(diào)管理水平不高等事實。

2.湄公河國家積極合作

在過去30年中，湄公河國家在流域建設(shè)的水利基礎(chǔ)設(shè)施，大部分存在功能單一（僅具有發(fā)電或灌溉功能）、技術(shù)落后、設(shè)施老化、生態(tài)建設(shè)跟不上等問題。隨著流域經(jīng)濟社會快速發(fā)展及人口增多，水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)范圍和需求增加，流域水利基礎(chǔ)設(shè)施體系有待進一步完善，水生態(tài)承載力水平亟待提高。因此，加強融入水生態(tài)保護理念的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍是瀾湄國家協(xié)調(diào)發(fā)展與保護的要義。近年，在推進流域水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保護流域生態(tài)環(huán)境方面，湄公河國家大都持積極態(tài)度，具體表現(xiàn)：在思想上接受水生態(tài)保護理念，在行動方式上包容各參與方提出的合作倡議，在建設(shè)規(guī)劃上尋找適合本國的綠色發(fā)展模式，在招商引資上廣泛爭取各界（包括域內(nèi)外國家、組織、機制等）的技術(shù)和資金方面的援助。

3.湄公河委員會升級蓄力

湄公河委員會（以下簡稱湄委會）是目前湄公河流域內(nèi)成立時間最長的區(qū)域性政府間國際組織。近年，湄委會致力于將自身角色從知識生產(chǎn)和分享者轉(zhuǎn)化為全流域水領(lǐng)域合作的協(xié)調(diào)者，加強與中國和緬甸的合作，開展流域規(guī)劃，積極應(yīng)對流域水災(zāi)害。

湄委會在水利生態(tài)合作制度、合作內(nèi)容、合作伙伴、合作資金等方面積極探索，在簽署的《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》基礎(chǔ)上不斷拓展延伸，通過制定《維持干流流量規(guī)程》和《流域水質(zhì)管理規(guī)程》等監(jiān)管制度，持續(xù)更新流域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃《湄公河流域發(fā)展戰(zhàn)略（2021—2030）》和《湄委會戰(zhàn)略規(guī)劃（2021—2025）》，加強與大湄公河次區(qū)域、“湄公河之友”等建立伙伴關(guān)系，積極與瀾湄水資源合作機制協(xié)作，與流域上游的中國、緬甸開展政策對話、信息共享、技術(shù)交流、聯(lián)合研究等合作，從1995年至今獲得成員國、合作伙伴國和國際組織累計近3億美元的資金和物資資助?？傮w上，湄委會正努力加強區(qū)域性的水利生態(tài)合作，探索合作創(chuàng)新事項，促進湄公河流域水利生態(tài)合作的可持續(xù)發(fā)展。

4.瀾湄合作機制注入新的“源頭活水”

瀾湄合作是瀾湄六國于2016年共建的新型次區(qū)域合作機制。瀾湄合作在“領(lǐng)導(dǎo)人引領(lǐng)、全方位覆蓋、各部門參與”的架構(gòu)下，按照政府引導(dǎo)、多方參與、項目為本的模式運作，旨在建設(shè)面向和平與繁榮的瀾湄國家命運共同體，樹立以合作共贏為特征的新型國際關(guān)系典范。在啟動以來的5年里，瀾湄合作機制經(jīng)歷了培育期、快速拓展期，現(xiàn)已邁入全面發(fā)展新階段。其中，水資源領(lǐng)域合作是瀾湄合作重點領(lǐng)域之一，也是瀾湄合作的主線，水利生態(tài)合作是瀾湄水資源領(lǐng)域的重點合作內(nèi)容。以《瀾湄合作五年行動計劃（2018—2022）》中流域水資源、水環(huán)境合作戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，六國采用多種合作模式，識別環(huán)境問題現(xiàn)狀，推動水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善流域生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境，增強合作共識，增進友好互信。

（1）合作制度設(shè)計逐漸成熟

瀾湄合作機制已建立起一套嚴謹且相對完善的決策與執(zhí)行體系。一方面，定期開展領(lǐng)導(dǎo)人、外長、部長、高官或聯(lián)合工作組政策對話，確保成員國各層級密切交流。另一方面，通過瀾湄環(huán)境合作圓桌會議、瀾湄水資源合作論壇等多種形式，建立成員國政府，國際組織、科研學(xué)者、民間團體和社會公眾等多方溝通平臺，就加強水利可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、流域水質(zhì)監(jiān)測、生物多樣性保護等多方關(guān)切議題交流。

（2）務(wù)實合作項目成效凸顯

在瀾湄合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會議上，中國提出對湄公河國家提供16億美元貸款和100億美元信貸優(yōu)惠，其中包括南歐江、南塔河等重要水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2016年中國設(shè)立瀾湄合作專項基金，提出5年內(nèi)提供3億美元支持瀾湄六國提出的中小型合作項目。目前，流域大壩安全、綠色水電、濕地生態(tài)、生物多樣性等數(shù)十個合作項目已取得成效。中國政府通過持續(xù)的資金支持，精準(zhǔn)對接各國需求，加快推進水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強在瀾湄流域水資源開發(fā)與保護方面的政策對話、能力建設(shè)、聯(lián)合研究、溝通交流等，合作共識已經(jīng)得到瀾湄國家政府與民眾認同。

（3）合作伙伴關(guān)系日漸深化

瀾湄合作機制積極響應(yīng)“一帶一路”倡議，發(fā)揚伙伴精神，加強與東盟、大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作和與湄公河委員會等現(xiàn)有合作機制的協(xié)作，加強交流互鑒，拓展瀾湄水資源合作伙伴關(guān)系，凝聚促進流域可持續(xù)發(fā)展的資源和行動。在伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建方面，廣泛融入瀾湄區(qū)域內(nèi)智庫、高校、協(xié)會、企業(yè)和媒體的力量，與聯(lián)合國開發(fā)計劃署、聯(lián)合國兒基會、世界自然基金會、野生生物保護學(xué)會等國際組織聯(lián)合申請水利生態(tài)合作相關(guān)基金項目。在合作融資方面，引入了世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融機構(gòu)。在科學(xué)問題探討方面，積極開展2016年中國對湄公河應(yīng)急補水聯(lián)合評估、瀾滄江梯級水電對下游極端水文事件影響、瀾湄流域水文情勢變化及其適應(yīng)策略、生物多樣性等水利生態(tài)內(nèi)容的聯(lián)合研究，以新發(fā)展理念凝聚綠色發(fā)展共識。

二、合作面臨的問題與挑戰(zhàn)

1.流域水利基礎(chǔ)建設(shè)與生態(tài)保護需求不匹配

長期以來，流域水利基礎(chǔ)建設(shè)與生態(tài)保護需求不匹配。在流域生態(tài)保護規(guī)劃上，缺乏針對瀾湄全流域的水利工程整體規(guī)劃。湄公河干流開發(fā)以大型水電開發(fā)為主，支流右岸以中小型灌溉設(shè)施建設(shè)為主，左岸以大中型水電開發(fā)為主，缺乏考慮流域生態(tài)保護相關(guān)的重點骨干性工程建設(shè)。湄公河一些支流上建設(shè)的中小型水利設(shè)施，由于建設(shè)年代較早，在規(guī)劃編制、項目論證、工程建設(shè)以及運行調(diào)度等多個環(huán)節(jié)缺乏流域生態(tài)保護綜合評價；在水利設(shè)施建設(shè)和運營中，缺乏合理配置河道生態(tài)基流以及河岸帶保護措施；在河道治理中，對維持河道自然形態(tài)、河湖連通性、水體流動等流域生態(tài)保護內(nèi)容的綜合考慮不足。

近年，氣候變化影響更加凸顯了現(xiàn)有流域水生態(tài)保護設(shè)施體系的脆弱性。隨著全球氣候變化加劇，降雨徑流模式發(fā)生改變，瀾湄流域極端水文事件頻發(fā)，水資源短缺風(fēng)險增加。由于沿岸各國在流域干、支流缺乏完善的水生態(tài)應(yīng)急補水工程體系和生態(tài)應(yīng)急預(yù)案，在突發(fā)事件時子流域生態(tài)水量難以保障，造成流域生態(tài)系統(tǒng)功能受威脅等級上升。因此，如何發(fā)揮沿岸國家的共同力量，加強流域應(yīng)急補水工程建設(shè)，補齊水利基礎(chǔ)設(shè)施體系不完善的短板，維持生態(tài)水量，應(yīng)對氣候變化帶來的不確定性，仍然是瀾湄水利生態(tài)合作重要挑戰(zhàn)。

2.流域水利生態(tài)綜合管理能力有待提高

管理機制仍需優(yōu)化升級，以促進流域綜合管理取得實效。由于歷史文化、資源主權(quán)、政策制度和經(jīng)濟發(fā)展水平等因素制約，沿岸各國在流域水利合作的利益訴求和政策主張不盡相同，現(xiàn)階段在流域水利生態(tài)綜合管理方面采取協(xié)調(diào)一致的行動存在較大難度。

湄委會《湄公河流域發(fā)展戰(zhàn)略（2021—2030）》指出，未來將會加強瀾湄沿岸六國在水資源和生態(tài)相關(guān)方面的協(xié)作，通過成立全流域聯(lián)合專家組，提供流域規(guī)劃、綜合監(jiān)測、開發(fā)信息系統(tǒng)及流域管理與協(xié)調(diào)等技術(shù)支撐，提出流域綜合管理框架，滿足流域協(xié)調(diào)管理需求。

瀾湄合作是瀾湄六國共商、共建、共享的新型合作機制，與流域其他合作機制相比，在全流域關(guān)系協(xié)調(diào)上具有先天優(yōu)勢。在協(xié)調(diào)解決上下游、左右岸、干支流的全流域水資源開發(fā)與生態(tài)保護問題中發(fā)揮著不可替代的作用。但是，瀾湄合作機制仍需要不斷與時俱進，進一步加強瀾湄合作成員國中央政府、地方政府和流域機構(gòu)的水治理能力建設(shè)，通過推動政策改進與制度創(chuàng)新，促進利益相關(guān)方合作以及信息和經(jīng)驗交流與分享，并始終保持瀾湄國家水治理決策的科學(xué)性、透明性、有效性和包容性。

3.機制競爭與域外因素干擾

①機制協(xié)作難度加大。瀾湄流域涉及流域生態(tài)保護的相關(guān)機制較多，雖然各機制下主要合作領(lǐng)域不盡相同，但在流域水利生態(tài)合作體系架構(gòu)上趨于重疊，極易造成資源浪費，合作成本增加，合作難度加大。

②域外參與增加合作復(fù)雜性。域外國家通過資金和技術(shù)贊助等方式，參與流域水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)保護合作，形成區(qū)域發(fā)展“外部主導(dǎo)”局面，削弱了瀾湄六國在流域水利生態(tài)合作方面的話語權(quán)，并把流域生態(tài)保護局部領(lǐng)域問題上升至國際水安全高度，增大了解決問題的難度。

③不實輿論阻礙域內(nèi)合作信任。一些國際組織、科研機構(gòu)及媒體在水環(huán)境保護和水資源開發(fā)利用等區(qū)域敏感問題上制造不實輿論，散播“大壩威脅論”，夸大上游水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對流域下游水生態(tài)環(huán)境的不利影響。例如個別西方智庫，頻繁采用有待考量的數(shù)據(jù)，抹黑中國瀾滄江梯級水庫建設(shè)，夸大對湄公河水利生態(tài)的負面影響，并有目的地把流域生態(tài)問題上升到區(qū)域生態(tài)安全和民生危機等層面，造成域內(nèi)國家在水利生態(tài)合作上的信任危機。

三、深化瀾湄機制下水利生態(tài)合作建議

1.激發(fā)瀾湄流域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)生動力

在行動共識方面，為維持瀾湄流域生態(tài)穩(wěn)定，整體提升水利基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平，需要調(diào)動瀾湄六國政府的積極性，出臺配套政策，推動相關(guān)部門協(xié)作。

在規(guī)劃設(shè)計方面，應(yīng)充分考慮流域水利基礎(chǔ)設(shè)施的國家建設(shè)規(guī)劃以及遠景戰(zhàn)略需求，如老撾“陸鎖國變陸聯(lián)國計劃”，泰國“國家20年發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃 （2020—2037）”，柬埔寨“四角戰(zhàn)略”，越南“2021—2030年綠色增長國家戰(zhàn)略”，以及區(qū)域重要組織發(fā)起且流域國積極參與的重要戰(zhàn)略，如湄委會《湄公河流域發(fā)展戰(zhàn)略（2021—2030）》和《湄委會戰(zhàn)略規(guī)劃（2021—2025）》，“伊洛瓦底江－湄南河－湄公河”三河流域經(jīng)濟合作戰(zhàn)略，大湄公河次區(qū)域合作戰(zhàn)略等，并結(jié)合六國流域水利生態(tài)發(fā)展特征，共同制定符合流域國家中、長期發(fā)展的水利生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。

在資金支持方面，針對流域水利基礎(chǔ)設(shè)施具有資金投入量大、建設(shè)周期長等特點，瀾湄合作機制水利生態(tài)合作相關(guān)部門需要推動各國公共資金發(fā)揮引領(lǐng)作用。首先，需要設(shè)立短期、中期、長期不同融資目標(biāo)，根據(jù)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特點明確融資策劃方案，保證穩(wěn)定資金支持。在此基礎(chǔ)上，進一步探索激發(fā)商業(yè)性金融機構(gòu)資金投入的積極性，搭建政府與市場的橋梁紐帶，推動市場化運作，有效引導(dǎo)更多資金流向生態(tài)保護相關(guān)的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2.完善機制建設(shè)，提升務(wù)實合作成效

流域水利生態(tài)合作涉及瀾湄合作機制中多個部門，應(yīng)進一步加強機制內(nèi)跨部門（如瀾湄水資源合作中心、瀾湄環(huán)境合作中心等）溝通和協(xié)作，發(fā)揮信息溝通和資源互補的橋梁作用，提升瀾湄流域水利生態(tài)合作向務(wù)實、縱深發(fā)展。

集中瀾湄合作機制多部門的力量，構(gòu)建流域水利生態(tài)合作的磋商平臺，優(yōu)化利益相關(guān)者參與模式，為瀾湄六國政策對話、磋商、決策提供良好抓手，提升合作成效。

3.積極排除合作干擾阻力

遵循首屆瀾湄水資源部長級會議提出的“有事大家商量著辦”原則，加大沿岸六國對流域水利生態(tài)合作事務(wù)的主導(dǎo)與決策權(quán)利，并以促進瀾湄六國經(jīng)濟社會發(fā)展、增進人民福祉為基礎(chǔ)，維護瀾湄六國水資源合理開發(fā)與生態(tài)保護的正當(dāng)權(quán)益。

營造水利生態(tài)合作氛圍，排除合作干擾。通過關(guān)注瀾湄六國水利民生，傾聽流域生態(tài)保護相關(guān)民意，促進瀾湄國家相互信任、理解和支持。通過知識普及，交流研討、聯(lián)合研究等多種客觀主導(dǎo)方式，讓瀾湄流域現(xiàn)狀與事實公開、透明、及時展現(xiàn)給公眾，積極化解沿岸民眾對水電開發(fā)的負面看法。通過靈活應(yīng)對的方式協(xié)調(diào)利益沖突，與各方保持良好的合作關(guān)系，強化合作共贏理念，構(gòu)建區(qū)域雙邊和多邊合作的廣泛朋友圈。

春季的瀾滄江干流景洪水電站

四、結(jié) 語

瀾湄流域水利生態(tài)合作發(fā)生著多元變化，域內(nèi)外組織、機制和國家競爭與合作并存已成為新發(fā)展態(tài)勢。瀾湄合作機制推動次區(qū)域合作拓展深化，但開展流域水利生態(tài)合作的任務(wù)仍然艱巨，不僅要面對流域自身水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足和水生態(tài)保護綜合管理能力不足等短板，還要應(yīng)對氣候變化及域外勢力干擾阻力的新變化。當(dāng)前，通過激發(fā)瀾湄流域水利生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的內(nèi)生動力，達成行動共識，保障多渠道、可持續(xù)的資金投入，實現(xiàn)水利基礎(chǔ)設(shè)施體系升級顯得尤為重要和迫切。從中遠期來看，加快完善流域水利生態(tài)合作機制建設(shè)、促進高效磋商體系優(yōu)化、著力提升利益相關(guān)方的合作成效，應(yīng)作為瀾湄機制在水資源領(lǐng)域合作拓展深化的重點。從長遠期展望，積極面對干擾阻力，加強正確合作引導(dǎo)，保障流域水利合作可持續(xù)性，有利于實現(xiàn)構(gòu)建瀾湄國家命運共同體，在瀾湄區(qū)域踐行“一帶一路”綠色發(fā)展新理念，推進《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程》實施。