系統(tǒng)推進(jìn)討賴河流域高質(zhì)量發(fā)展的措施探析

劉開清，王 昱，趙映東，閆宏華

（1.甘肅省水利廳討賴河流域水資源利用中心，735000，酒泉；2.蘭州理工大學(xué)能動(dòng)學(xué)院，730050，蘭州）

討賴河流域地處河西走廊中部，屬黑河流域中西部子水系，是“一帶一路”西部重要節(jié)點(diǎn)城市——甘肅省酒泉市、嘉峪關(guān)市以及省屬國(guó)有企業(yè)酒泉鋼鐵（集團(tuán)）公司重要的水資源基地，在保障區(qū)域發(fā)展安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展中具有關(guān)鍵和全局的影響。發(fā)展新階段和新格局下，社會(huì)主要矛盾發(fā)生了變化，流域綜合治理的矛盾亦在發(fā)生轉(zhuǎn)化，流域高質(zhì)量發(fā)展是解決新時(shí)代流域治理矛盾的必由之路，須以流域發(fā)展的聯(lián)動(dòng)作用推動(dòng)新發(fā)展格局的構(gòu)建。

一、流域概況

討賴河流域匯集了6河3壩11條小河溝，均發(fā)源于南部祁連山區(qū)，在山前形成了祁連山國(guó)家公園綠色長(zhǎng)廊，繼而在酒泉盆地形成了以農(nóng)業(yè)灌溉為主的綠色走廊。討賴河流域自西往東依次為討賴河、洪水河、紅山河、觀山河、豐樂河、馬營(yíng)河。討賴河主要流經(jīng)青海省祁連縣、甘肅省張掖市肅南縣、嘉峪關(guān)市、酒泉市肅州區(qū)和金塔縣。討賴河、洪水河在酒泉三墩鎮(zhèn)以東交匯，流入鴛鴦池水庫，經(jīng)金塔縣引水灌溉后，至鼎新進(jìn)入黑河，最終注入內(nèi)蒙古額濟(jì)納旗居延海；其他河流經(jīng)調(diào)節(jié)灌溉后，在戈壁沙漠消失。

討賴河流域面積2.81萬km2，地表水資源量11.77億m3，地下水資源量7.16億m3，與地表水不重復(fù)的地下水資源量0.79億m3，水資源總量12.56億m3。主要擔(dān)負(fù)酒泉鋼鐵（集團(tuán)）公司、嘉峪關(guān)市、肅南縣、肅州區(qū)、金塔縣（鴛鴦灌區(qū)）、酒泉農(nóng)墾邊灣農(nóng)場(chǎng)等生活、生產(chǎn)、生態(tài)供水任務(wù)。討賴河地表水由甘肅省水利廳討賴河流域水資源利用中心統(tǒng)一調(diào)配管理，從1984年至今一直沿用“定時(shí)不定量”的分水制度；其他河流的地表水均由肅州區(qū)水務(wù)局管理，地下水按行政區(qū)劃管理。截至2020年，流域內(nèi)共有調(diào)蓄水庫58座，總庫容2.85億m3，區(qū)域生產(chǎn)總值570.85億元，人口88.43萬人，總有效灌溉面積182.68萬畝（1畝=1/15 hm2）。

二、影響和制約高質(zhì)量發(fā)展的主要問題

討賴河流域管理大致經(jīng)歷了供水管理、水資源管理、水資源需求管理三個(gè)階段，正向著河流健康管理、生態(tài)管理的新階段邁進(jìn)和跨越。健康管理階段的主要特征是資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)保育和空間均衡，落實(shí)過程中水是關(guān)鍵因子。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)踐均以流域?yàn)榛締卧c流域相關(guān)的水資源、水環(huán)境、水生態(tài)及水安全是主導(dǎo)區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展方向的核心要素，“以水而定、量水而行”是必然方向。

1.制度性工程性缺水并存

討賴河流域各河流均以農(nóng)業(yè)灌溉為主，農(nóng)業(yè)灌溉用水占比80%以上。討賴河是流域內(nèi)最大的河流，地表水資源量占據(jù)全流域地表水量的55.82%，在長(zhǎng)期執(zhí)行“定時(shí)不定量”分水制度的過程中，形成了有統(tǒng)一管理、無靈活調(diào)度，有時(shí)間控制、無水量控制的管理模式。用水量隨來水自動(dòng)“豐增枯減”，豐水期取水增加、開荒種地，枯水期大量開采地下水，導(dǎo)致地下水水位持續(xù)降低。同時(shí)因種植結(jié)構(gòu)及種植比例的調(diào)整，時(shí)段性水資源的供需錯(cuò)位矛盾相對(duì)突出。此外，討賴河、洪水河上游缺乏必要的調(diào)蓄工程，下游金塔縣鴛鴦池水庫、解放村水庫大規(guī)模淤積，淤積庫容占比設(shè)計(jì)庫容的1/2左右，達(dá)7 000萬m3以上。

2.“四水四定”落實(shí)遲緩

“以水定城”方面，城市建設(shè)發(fā)展的沖動(dòng)和慣性并存，城市建設(shè)面積慣性擴(kuò)張，生態(tài)景觀水域、人工濕地面積增加1.6 km2以上?！耙运ǖ亍狈矫?，對(duì)比《討賴河流域分水制度》制定時(shí)的1973年灌溉面積及林草地面積，現(xiàn)增加了近1倍以上，尤其是近6年連續(xù)的豐水期，流域分水制度的不足充分顯現(xiàn)，形成了水資源取之不盡、用之不竭的思維慣性，盡管通過實(shí)施灌區(qū)續(xù)建配套及節(jié)水改造等措施，定額明顯下降，但落實(shí)深度節(jié)水、極限節(jié)水方面仍有差距，現(xiàn)有的土地面積畝均占有水量偏低，正常來水年份有效灌溉率處于較低水平?！耙运ㄈ恕狈矫妫騾^(qū)位因素、自然地理環(huán)境因素影響，人口自然增長(zhǎng)率較低，同時(shí)為應(yīng)對(duì)人口老齡化的高峰，處于鼓勵(lì)人口增長(zhǎng)的階段，水的剛性約束與人口規(guī)模分離脫節(jié)。“以水定產(chǎn)”方面，對(duì)水是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“最大限制性因子”認(rèn)識(shí)不到位，比較突出的問題是規(guī)模前置、建設(shè)前置，水資源論證滯后，產(chǎn)業(yè)確定后再尋求水資源的做法較為普遍，中水回用、用水效率、達(dá)標(biāo)排放等方面寬軟松。

3.流域生態(tài)環(huán)境脆弱

生態(tài)學(xué)健康評(píng)估及河流綜合健康評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，討賴河流域整體生態(tài)較為健康。但仍存在部分河段斷流、濕地萎縮、水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)、水體富營(yíng)養(yǎng)化、水源涵養(yǎng)能力降低、用水結(jié)構(gòu)不合理及效率偏低、水資源開發(fā)利用程度高等情況，整體生態(tài)環(huán)境比較脆弱。分析原因主要是降雨量少、蒸發(fā)量大、水資源相對(duì)匱乏以及人類活動(dòng)等。河流空間管控、岸線管控和利用以區(qū)域?yàn)橹?，存在開發(fā)與保護(hù)不夠協(xié)調(diào)、忽視防洪和生態(tài)環(huán)境功能、漠視水資源的剛性約束等問題。

4.體制機(jī)制需進(jìn)一步完善

區(qū)域初始水權(quán)不明晰，停留在“以時(shí)分水”階段，“時(shí)間水權(quán)”明晰，“水量水權(quán)”未明確和分配，地下水管理與地表水管理分離脫節(jié)，導(dǎo)致流域水資源開發(fā)利用總量界限模糊。水權(quán)交易停留在用水時(shí)段交易的萌芽階段。資產(chǎn)休眠，通過融資渠道謀劃項(xiàng)目的理念滯后，監(jiān)管手段、法規(guī)及制度體系建設(shè)需進(jìn)一步完善。

三、推進(jìn)流域高質(zhì)量發(fā)展的思路舉措

1.規(guī)劃引領(lǐng)，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展新格局

開展流域綜合規(guī)劃編制工作，系統(tǒng)謀劃討賴河流域發(fā)展水安全保障頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建流域高質(zhì)量發(fā)展的格局和機(jī)制。落實(shí)國(guó)家節(jié)水行動(dòng)，圍繞農(nóng)業(yè)節(jié)水增效、工業(yè)節(jié)水減排、生活水效提升等重點(diǎn)，通過加強(qiáng)宣傳教育、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、技術(shù)創(chuàng)新、管理升級(jí)等措施，推進(jìn)用水方式向集約節(jié)約轉(zhuǎn)變，節(jié)水型生產(chǎn)方式和生活方式基本形成。規(guī)劃流域主要河流控制性調(diào)蓄工程、“水盆子”工程建設(shè)布局，加快病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固及清淤進(jìn)度，實(shí)施水系連通、控制性工程聯(lián)合調(diào)度，構(gòu)建多源互補(bǔ)、互為備用的水源格局，增加流域內(nèi)水資源調(diào)蓄和供給能力，均衡水資源配置。開展流域水資源承載能力評(píng)價(jià)，足額保障河流生態(tài)水量下泄，完善流域防洪工程體系建設(shè)，落實(shí)水域岸線分區(qū)分類管控及空間帶修復(fù)，利用討賴河流域高含沙河（渠）沖淤排砂技術(shù)研究成果，人為干預(yù)水沙關(guān)系達(dá)到?jīng)_淤平衡；修復(fù)改善祁連山冰川與重點(diǎn)水源補(bǔ)給區(qū)水源涵養(yǎng)能力，開展河流生態(tài)廊道試點(diǎn)建設(shè)，復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境。通過流域水量分配、明晰水權(quán)、落實(shí)水資源論證制度、規(guī)范取水許可、嚴(yán)控用水強(qiáng)度等推動(dòng)區(qū)域總量管控指標(biāo)體系落地；改革創(chuàng)新系列體制機(jī)制，用足用活稅收和價(jià)格改革政策，緊跟國(guó)家產(chǎn)業(yè)體系導(dǎo)向，以資本運(yùn)作的思維謀劃項(xiàng)目建設(shè)，如針對(duì)討賴峽水庫建設(shè)資金籌措問題，可將水庫壩后電站建設(shè)成為抽水蓄能電站，吸引社會(huì)資本融資建設(shè)電站，以電站建設(shè)帶動(dòng)水庫建設(shè)等。

2.協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)地下水超采治理工作

地下水是自然水循環(huán)各環(huán)節(jié)之間相互聯(lián)系的重要紐帶，是流域重要的生態(tài)敏感因子之一，也是維系河流自然生態(tài)系統(tǒng)健康的重要戰(zhàn)略儲(chǔ)備資源。落實(shí)“定時(shí)不定量”分水制度的過程中，尤其是在緊急情況或干旱情況下，由地表水的爭(zhēng)用演變?yōu)閷?duì)地下水的掠奪性開采。全流域年均超采地下水2 302.92萬m3，其中淺層大型一般超采區(qū)1個(gè)，面積843.67 km2，年均超采量1 167.52萬m3；淺層中型一般超采區(qū)2個(gè)，面積696.46 km2，年均超采量636.40萬m3；淺層小型一般超采區(qū)1個(gè)，面積84.30 km2，年均超采量499.00萬m3。在當(dāng)前管理體制下，流域與區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，采取調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、水源置換工程建設(shè)等措施，按照區(qū)域地下水超采治理方案，明確地下水水位、水量雙控目標(biāo)及治理時(shí)限，納入市、省及國(guó)家管控指標(biāo)體系，通過監(jiān)測(cè)計(jì)量、水位通報(bào)、檢查考核等，逐漸將開采量控制在可開采量以內(nèi)。后續(xù)進(jìn)程中，借鑒石羊河綜合治理經(jīng)驗(yàn)，將流域作為實(shí)施水資源綜合管理的基本單元，同時(shí)通過流域立法，將地下水管理納入流域綜合管理之中，形成流域區(qū)域制衡聯(lián)合的地下水治理體系。

3.系統(tǒng)施策，落實(shí)水資源剛性約束制度

以現(xiàn)行分水時(shí)段對(duì)應(yīng)的多年平均水量為基礎(chǔ)，在進(jìn)行河流健康評(píng)估、扣減必需的生態(tài)水量后，得出區(qū)域可分配水量，加上地下水可開采量、非常規(guī)水量、其他水量等，確定區(qū)域總水量，以流域內(nèi)市縣（區(qū)）水資源承載能力評(píng)價(jià)成果及用水總量控制指標(biāo)為限，確定區(qū)域可用水量?，F(xiàn)階段，討賴河流域落實(shí)水資源剛性約束制度的重點(diǎn)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，主要矛盾是水地失衡?？赏ㄟ^農(nóng)業(yè)節(jié)水、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)及比例，提高畝產(chǎn)效益，守住耕地紅線，確保農(nóng)民收入不減少；亦可采取增加高效農(nóng)田、土地輪作休耕、退耕還林還草等措施，壓縮荒地面積，提高灌溉保證率，保障干旱年份的均衡用水和優(yōu)先次序。后續(xù)發(fā)展中，結(jié)合行業(yè)用水定額，制定水環(huán)境水資源承載評(píng)價(jià)技術(shù)指南，進(jìn)行水資源和水環(huán)境容量評(píng)估測(cè)算，最終落實(shí)“以水而定、量水而行”總要求。以綠色思維導(dǎo)向高質(zhì)量編制區(qū)域國(guó)土空間規(guī)劃，促進(jìn)跨部門、跨層級(jí)、跨維度空間治理智能協(xié)同，并由政府規(guī)范、指導(dǎo)、監(jiān)督國(guó)土空間規(guī)劃的高效實(shí)施和落地，作為“四水四定”的約束和最基本依據(jù)，以此確定城市開發(fā)邊界、人口規(guī)模、土地規(guī)模、產(chǎn)業(yè)規(guī)模及開發(fā)強(qiáng)度，以國(guó)土空間規(guī)劃引領(lǐng)區(qū)域綠色發(fā)展，構(gòu)建山水林田湖草沙冰生態(tài)要素與區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展融合的全要素規(guī)劃管控體系。

4.保護(hù)為先，維系河流生態(tài)健康

以河流水系為單元，定期開展河流生態(tài)健康評(píng)估，從徑流變差傾向率等級(jí)等11個(gè)指標(biāo)進(jìn)行定量定性評(píng)價(jià)，構(gòu)建空天地一體的監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。上游以祁連山區(qū)河流源頭區(qū)為重點(diǎn)，結(jié)合自然條件和水源涵養(yǎng)狀況，嚴(yán)格生態(tài)功能管控，預(yù)防水土流失，通過人工增雨雪、飛播造林等措施，豐富植物多樣性，提升源頭區(qū)水源涵養(yǎng)能力。中下游落實(shí)生態(tài)水量調(diào)度管控措施，提升河道生態(tài)需水保障程度，扭轉(zhuǎn)和改善生態(tài)水量不足、水環(huán)境本底較差、生態(tài)功能退化等問題。補(bǔ)齊工程短板，重點(diǎn)河段達(dá)到洪水防御設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)。開展全流域生態(tài)環(huán)境提升行動(dòng)，統(tǒng)籌水域、岸線及空間利用的整體性、系統(tǒng)性，協(xié)調(diào)推進(jìn)水系連通、河道清障、清淤疏浚、岸坡整治等多項(xiàng)措施，實(shí)施肅州區(qū)花城湖、清水河等農(nóng)村水系綜合整治，肅州區(qū)臨水河、金塔縣鴛鴦池水庫群等河湖水系連通項(xiàng)目，打造農(nóng)村水系綜合治理樣板，建設(shè)“水美鄉(xiāng)村”，形成以干支流為骨架，人工渠系、管網(wǎng)、湖泊、濕地為補(bǔ)充的生態(tài)廊道體系。

5.高位推動(dòng)，打造智慧流域

基于水資源精細(xì)化管理、水旱災(zāi)害精準(zhǔn)預(yù)測(cè)、工程運(yùn)行掌控、河湖立體監(jiān)管，以“人工智能+”為主攻方向，啟動(dòng)智慧水利建設(shè)。通過多學(xué)科領(lǐng)域交叉，建立水文、生態(tài)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、地下水、城市、水庫及岸線模型集成系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等高新技術(shù)與流域管理工作的深度融合，構(gòu)建全面、多元、動(dòng)態(tài)的智慧水網(wǎng)，為流域高質(zhì)量發(fā)展管理與調(diào)控、生態(tài)治理措施和遠(yuǎn)景規(guī)劃提供科學(xué)依據(jù)。

6.健全機(jī)制，構(gòu)建現(xiàn)代水治理體系

強(qiáng)化河湖監(jiān)管，嚴(yán)格落實(shí)《甘肅省河湖長(zhǎng)制督察方案》和河長(zhǎng)湖長(zhǎng)考核制度，督促各級(jí)河長(zhǎng)湖長(zhǎng)切實(shí)履職盡責(zé)，抓好“一河一策”落實(shí)。圍繞河流保護(hù)、地下水管控、節(jié)約用水、河道采砂等重點(diǎn)領(lǐng)域，加快推進(jìn)水法規(guī)制度建設(shè)。研究制定水利工程安全保護(hù)、節(jié)約用水激勵(lì)、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制等相關(guān)政策，不斷完善依法治水的政策依據(jù)。推動(dòng)流域重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，深化“放管服”改革，推進(jìn)“減證便民”。推進(jìn)水權(quán)改革，借鑒疏勒河流域水權(quán)試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)，梯次開展流域各河流水權(quán)改革，建立水權(quán)水市場(chǎng)交易平臺(tái)，提升用水效率和效益。推進(jìn)水價(jià)改革，完善城鄉(xiāng)水價(jià)形成機(jī)制，推行階梯水價(jià)及水資源稅制度，建立反映供水成本、促進(jìn)節(jié)約用水、與投融資體制相適應(yīng)的水價(jià)形成機(jī)制。深入挖掘流域文化蘊(yùn)含的時(shí)代價(jià)值，延續(xù)歷史文脈，發(fā)揮水文化的教育、啟迪、激勵(lì)和凝聚作用，調(diào)動(dòng)各方積極性，務(wù)實(shí)高效推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。全面提升從業(yè)人員的能力素質(zhì)，強(qiáng)化水利工程、水土保持、水旱災(zāi)害防御等行業(yè)監(jiān)管水平。以資本運(yùn)作思維健全多元投融資機(jī)制，用好中長(zhǎng)期貸款、過橋貸款、地方政府專項(xiàng)債、抵押補(bǔ)充貸款等金融支持水利建設(shè)的優(yōu)惠政策。搭建流域各方參與的協(xié)商議事平臺(tái)，問需于民、問計(jì)于民，推動(dòng)流域多元治理，共建幸福河湖，增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。