“雙減”政策執(zhí)行的制度困境及其紓解

● 廖思倫 程紅艷

2021 年7 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見(jiàn)》（下文簡(jiǎn)稱“雙減”），重拳出擊解決中小學(xué)生“學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重”問(wèn)題，不啻為一劑猛藥良方。“雙減”政策既是對(duì)中小學(xué)生學(xué)業(yè)減負(fù)的有力關(guān)涉，也是對(duì)建立“公平而有質(zhì)量”的現(xiàn)代化教育理想的深度回應(yīng)，一經(jīng)出臺(tái)便受到全社會(huì)的廣泛關(guān)注，并迅速成為教育政策領(lǐng)域的熱點(diǎn)話題。“雙減”作為一項(xiàng)公共教育政策，如要實(shí)現(xiàn)其擘畫(huà)的教育理想，有效執(zhí)行至關(guān)重要。因?yàn)?，“在政策目?biāo)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中，90%都取決于政策的有效執(zhí)行”［1］。教育政策由于利益主體的廣涉性、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的長(zhǎng)期性、技術(shù)操作的高標(biāo)性等原因，使其執(zhí)行極具綜合性、復(fù)雜性與艱巨性。但是，“任何一項(xiàng)公共政策的執(zhí)行總是鑲嵌在特定的制度背景之中并被其約束”［2］。所以，基于制度視角分析“雙減”政策執(zhí)行，可以更好地揭示政策執(zhí)行中的深層機(jī)理。

“制度就是一套行為規(guī)則，它們被用于支配特定的行為模式與相互關(guān)系。”［3］首先，就制度的運(yùn)行來(lái)看，任何制度的產(chǎn)生、發(fā)展、衰落與消亡，都以消耗社會(huì)資源為代價(jià)，不存在“零成本”的制度運(yùn)行。其次，制度是一套行為規(guī)則的聯(lián)結(jié)?！叭魏我恢贫?，也必與其他制度發(fā)生交織影響。故凡一制度之成立，也絕非此項(xiàng)制度可以單獨(dú)成立的?！保?］各制度之間的不同關(guān)系，如協(xié)作、孤立與對(duì)抗等，會(huì)影響制度功能的發(fā)揮。最后，制度具有“屬人性”。制度是人類專屬產(chǎn)品，隨行為者行為變化而不斷發(fā)生流變。作為一種“經(jīng)濟(jì)人”，其利益追求的異質(zhì)性對(duì)制度運(yùn)行產(chǎn)生全面的影響?；诖?，本文聚焦“雙減”政策具體執(zhí)行階段，以線上、線下相結(jié)合的方式對(duì)來(lái)自廣西、湖南、湖北等省份的40 余位學(xué)生、家長(zhǎng)、教師以及政府部門(mén)官員進(jìn)行深度訪談，結(jié)合部分學(xué)校的實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)，剖析“雙減”政策執(zhí)行中的現(xiàn)實(shí)困境，并從制度運(yùn)行的資源消耗、制度之間的嵌入關(guān)系以及制度的屬人性特征三個(gè)層面進(jìn)行制度原因解構(gòu)，進(jìn)而提出有針對(duì)性的制度突圍路徑，以期提升政策執(zhí)行效果，助力政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、“雙減”政策執(zhí)行困境的主要表征

基于質(zhì)性研究的基本要求，采用便宜選樣原則，選取廣西、湖南和湖北3 個(gè)省份共45 位訪談對(duì)象，以線上、線下相結(jié)合的形式進(jìn)行半結(jié)構(gòu)化訪談。具體訪談對(duì)象包括：教師13 人、學(xué)生8 人、校長(zhǎng)6 人、家長(zhǎng)12 人、教育行政部門(mén)官員6 人。訪談的主要內(nèi)容包括學(xué)校作業(yè)管理、考試密度與難度、課后服務(wù)工作安排、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理、家長(zhǎng)作業(yè)輔導(dǎo)、政府政策執(zhí)行等方面。平均受訪時(shí)間23 分鐘，總時(shí)長(zhǎng)約1000 分鐘?；谑聦?shí)互證考慮，研究選取三省份7 所學(xué)校進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。其中：廣西桂林市2 所，全日制初中1 所，九年一貫制學(xué)校1 所；湖南2 所，1 所為鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中，1 所為長(zhǎng)沙市區(qū)的九年一貫制學(xué)校；湖北3 所，包括武漢市1 所全日制初中，黃岡市羅田縣1 所鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)和1 所縣城初中。訪談與調(diào)研對(duì)象，涉及不同省份、學(xué)齡階段以及多樣主體，具有合理性。將訪談以及實(shí)地調(diào)研材料整理成文稿材料之后，對(duì)訪談內(nèi)容進(jìn)行了質(zhì)性分析。可以發(fā)現(xiàn)，“雙減”政策在執(zhí)行中主要遭遇“路徑依賴”“消極變通”以及“規(guī)避敷衍”等困境。

（一）“雙減”政策執(zhí)行中的“路徑依賴”現(xiàn)象

路徑依賴是指“一旦政府在某一政策領(lǐng)域作出了最初的政策與制度選擇，由此形成的模式將被延續(xù)下去，除非有足夠的力量克服最初形成的慣性”［5］。政策執(zhí)行過(guò)程中的路徑依賴，會(huì)使政策執(zhí)行者以習(xí)慣性思維執(zhí)行新的政策，并在執(zhí)行過(guò)程中不斷自我強(qiáng)化。“雙減”是眾多中小學(xué)生減負(fù)政策中的一項(xiàng)重要“子政策”，“體現(xiàn)了人民至上的教育發(fā)展理念，是為建設(shè)高質(zhì)量教育體系所做出的事關(guān)基礎(chǔ)教育改革發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略決策，是重塑基礎(chǔ)教育公共服務(wù)體系與治理體系的關(guān)鍵舉措”［6］。政策出臺(tái)之后，各政策執(zhí)行者積極落實(shí)、主動(dòng)作為，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、政策制宜、資金支持等方面為政策執(zhí)行提供制度了保障。然而，從歷時(shí)態(tài)觀之，自新中國(guó)成立以來(lái)的在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域漫長(zhǎng)的、循環(huán)往復(fù)的“減負(fù)”政策過(guò)程中形成的慣性思維對(duì)“雙減”政策實(shí)施產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

一方面，對(duì)“雙減”政策認(rèn)知受傳統(tǒng)慣習(xí)的影響。“雙減”政策是黨和國(guó)家站在新時(shí)代教育發(fā)展的戰(zhàn)略高度對(duì)基礎(chǔ)教育領(lǐng)域作出的重大改革舉措，對(duì)構(gòu)建“公平而有質(zhì)量”的基礎(chǔ)教育具有示范引領(lǐng)作用。然而，部分政策執(zhí)行者對(duì)“雙減”政策的思想認(rèn)識(shí)不足，依然停留在過(guò)往學(xué)生減負(fù)政策的刻板圖式之中。在采訪中，有教師就認(rèn)為：“‘雙減’政策，是一項(xiàng)好政策。這次學(xué)生減負(fù)政策的級(jí)別也提高了，說(shuō)明國(guó)家對(duì)中小學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)問(wèn)題高度重視。但是，學(xué)生減負(fù)都減了幾十年了，年年減，年年負(fù)，越減越負(fù)。實(shí)現(xiàn)‘雙減’政策目標(biāo)困難很大?！雹倭硪环矫?，在政策執(zhí)行中受行政思維慣性的影響。某些政府部門(mén)為了在短時(shí)間內(nèi)完成政策任務(wù)以獲取“政策績(jī)效”，將行政思維直接嫁接到“雙減”政策執(zhí)行中，偏重“強(qiáng)制性”政策執(zhí)行工具，忽略了政策執(zhí)行工具選擇的優(yōu)化配置。在學(xué)校政策執(zhí)行管理方面，以政治威壓、行政指令、強(qiáng)力問(wèn)責(zé)等方式推動(dòng)政策全面鋪開(kāi)。一位小學(xué)校長(zhǎng)表示：“教育局高度重視‘雙減’政策執(zhí)行情況，以各種方式了解、督促學(xué)校的政策實(shí)施情況。檢查、匯報(bào)、督察、通報(bào)、問(wèn)責(zé)，不一而足。命令較多，關(guān)懷較少。”②在校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理方面，沒(méi)有對(duì)“學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”與“非學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)中的“學(xué)科培訓(xùn)內(nèi)容”與“非學(xué)科培訓(xùn)內(nèi)容”進(jìn)行分類管理，以“一刀切”的方式對(duì)其關(guān)停、取締甚至強(qiáng)制其提供課后服務(wù)。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，“地方政府官員在整頓校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)時(shí)，那些已經(jīng)采取轉(zhuǎn)型措施的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)也被取消營(yíng)業(yè)執(zhí)照，重在發(fā)掘‘問(wèn)題’，弱化了政策指導(dǎo)”③。這種政策執(zhí)行方式具有操作簡(jiǎn)單、短期高效、覆蓋面廣等特點(diǎn)，政策執(zhí)行成本相對(duì)較低，可以在短時(shí)間內(nèi)普及政策，使政策最大限度運(yùn)行于既定軌道，但也容易挫傷政策目標(biāo)群體的積極性與主動(dòng)性，削弱政策執(zhí)行的內(nèi)生動(dòng)力。

（二）“雙減”政策執(zhí)行中的“消極變通”現(xiàn)象

“政策變通執(zhí)行是政策執(zhí)行者在政策執(zhí)行過(guò)程中對(duì)某一（幾）個(gè)政策元素作了變動(dòng)，致使政策沒(méi)能完全遵從政策制定者意圖的政策行為?！保?］從政策執(zhí)行的結(jié)果來(lái)看，政策變通分為積極與消極變通，積極變通發(fā)揮正面影響，消極變通與之相反。從政策執(zhí)行的元素來(lái)看，政策變通主要表現(xiàn)為內(nèi)容與目標(biāo)變通。在政策執(zhí)行中，內(nèi)容或目標(biāo)的任一變通都會(huì)產(chǎn)生不同的政策變通效應(yīng)，進(jìn)而導(dǎo)致不同的政策執(zhí)行結(jié)果。學(xué)校是落實(shí)“雙減”政策的主陣地，其政策執(zhí)行集中在作業(yè)布置、考試管理和課后服務(wù)三個(gè)方面。同時(shí)，“雙減”政策也對(duì)上述三個(gè)方面進(jìn)行了底線規(guī)定與硬性要求。但是，在執(zhí)行過(guò)程中亦存在部分消極變通現(xiàn)象。

1.在作業(yè)布置上，存在“明減實(shí)增”現(xiàn)象。“雙減”政策以學(xué)生作業(yè)管理為抓手，既在作業(yè)布置總量與完成時(shí)長(zhǎng)等方面進(jìn)行了明確規(guī)定，如“小學(xué)三至六年級(jí)書(shū)面作業(yè)平均完成時(shí)間不超過(guò)60 分鐘，初中書(shū)面作業(yè)平均完成不超過(guò)90 分鐘”，也強(qiáng)調(diào)要提升作業(yè)設(shè)計(jì)質(zhì)量?？傊褪且皽p量提質(zhì)”。“雙減”政策實(shí)施以后，中小學(xué)生課內(nèi)外作業(yè)負(fù)擔(dān)明顯減輕，家長(zhǎng)的作業(yè)輔導(dǎo)焦慮得到緩解，作業(yè)清單、公示與監(jiān)督制度被全面貫徹執(zhí)行。在采訪中，一位家長(zhǎng)表示：“‘雙減’之后，孩子的作業(yè)確實(shí)減少了，娛樂(lè)的時(shí)間也多了，對(duì)作業(yè)的抵觸情緒也減輕了?！雹苋欢谧鳂I(yè)布置方面依然存在“明減實(shí)增”等不良現(xiàn)象。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：“部分老師以‘必做題’和‘自選題’的形式隱晦增加作業(yè)布置量。同時(shí)，作業(yè)的難度不斷拔高，比較容易的常識(shí)性題目變得相對(duì)較少或者不再布置?！雹萃瑫r(shí)，還存在作業(yè)布置目標(biāo)“功利化”與內(nèi)容“隨意化”等問(wèn)題。

2.在考試安排上，存在“靈活處置”現(xiàn)象。當(dāng)前，考試依然是人才選拔與能力鑒定的主要手段，充當(dāng)著教育分流器的作用。由于人們對(duì)考試的過(guò)度追捧，導(dǎo)致其成為一種測(cè)量學(xué)生水平的異化工具，使學(xué)生淪為“考試機(jī)器”，學(xué)校則異化為“考試工廠”?！半p減”政策明確指出，要減少考試頻率、降低考試難度，克服“唯分?jǐn)?shù)”“唯排名”等傾向?！半p減”落地之后，中小學(xué)校在考試方面基本做到“減頻降難”，也不再公布考試排名，學(xué)生的考試壓力減輕。與此同時(shí)，也存在部分學(xué)校及教師對(duì)考試進(jìn)行“靈活處置”。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)：“以班級(jí)為單位的隨堂測(cè)，以教研室為單位的周測(cè)和以年級(jí)為單位的月測(cè)成為替代考試的流行方法。對(duì)于排名，則進(jìn)行匿名化處理，不標(biāo)明班級(jí)、姓名等具體信息，學(xué)校公布一個(gè)平均分?jǐn)?shù)，大家自行對(duì)照了解?！雹捱@種對(duì)考試的變通處理既不違背上級(jí)政策規(guī)定，又迎合了家長(zhǎng)以及教師的心理需求，但違背了政策精神實(shí)質(zhì)，弱化了政策執(zhí)行效果。

3.在課后服務(wù)上，存在“名實(shí)不一”現(xiàn)象。開(kāi)展中小學(xué)課后服務(wù)，既是教育服務(wù)社會(huì)發(fā)展能力的基本內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)學(xué)生綜合素質(zhì)多元化發(fā)展的重要構(gòu)件?！半p減”政策規(guī)定，課后服務(wù)時(shí)間既可以指導(dǎo)學(xué)生完成作業(yè)，也可以對(duì)學(xué)困生進(jìn)行補(bǔ)習(xí)輔導(dǎo)與答疑，同時(shí)也可以為學(xué)有余力的學(xué)生拓展學(xué)習(xí)空間。政策出臺(tái)之后，大多數(shù)學(xué)校從課后服務(wù)時(shí)間保證、質(zhì)量提升、渠道拓展、資源籌集等方面不斷提升學(xué)校的課后服務(wù)水平。但是，“‘學(xué)生做作業(yè)’‘老師講作業(yè)’和‘鞏固課堂知識(shí)’成為學(xué)校提供課后服務(wù)的主要樣態(tài)。參加科普、文藝、勞動(dòng)、閱讀等活動(dòng)的比例較小，頻率較低，如每個(gè)班級(jí)每周的課后服務(wù)時(shí)間只有半個(gè)小時(shí)進(jìn)行戶外活動(dòng)等”。⑦盡管中小學(xué)課后服務(wù)時(shí)間能夠得到保證，但是存在課后服務(wù)形式單一、內(nèi)容“作業(yè)化”、限于課堂等“名實(shí)不一”現(xiàn)象。

（三）“雙減”政策執(zhí)行中的“敷衍規(guī)避”現(xiàn)象

“人、財(cái)、物、權(quán)”的合理配置是任何一項(xiàng)公共政策執(zhí)行的核心要素，也是公共政策執(zhí)行過(guò)程中最難啃的“硬骨頭”。為更好地促進(jìn)政策落地，“雙減”政策在解決教育資源分布不均衡，政策執(zhí)行經(jīng)費(fèi)保障不足等問(wèn)題作出了諸多規(guī)定與要求。如，在課后服務(wù)工作保障上，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)支持，確保經(jīng)費(fèi)籌措到位；又如，為提高中小學(xué)校及教師的積極性，強(qiáng)調(diào)在編制核定、職稱評(píng)聘、職務(wù)晉升等方面進(jìn)行傾斜等。但在政策的具體實(shí)施過(guò)程中，地方政府往往將主要精力聚焦在一些容易量化、操作簡(jiǎn)單、考核明確的硬性約束條款上，如學(xué)校是否教師要求家長(zhǎng)檢查與批改作業(yè)、是否提供與當(dāng)?shù)叵掳鄷r(shí)間相匹配的課后服務(wù)、課后服務(wù)時(shí)間是否有講授新課以及是否存在課后服務(wù)不規(guī)范收費(fèi)行為等。對(duì)那些操作困難、不易考核與量化的“提質(zhì)增效”政策內(nèi)容，如提高作業(yè)設(shè)計(jì)質(zhì)量、優(yōu)化課后服務(wù)水平、改善教學(xué)方式等方面則關(guān)注較少或者完全忽略。誠(chéng)如一位教師所言：“上級(jí)規(guī)定教師不能給一二年級(jí)學(xué)生布置書(shū)面作業(yè)，不能搞期中考試，這都是表面上的內(nèi)容，很容易監(jiān)督。但對(duì)于‘雙減’政策的內(nèi)在價(jià)值追求，如課堂教學(xué)優(yōu)化，作業(yè)設(shè)計(jì)質(zhì)量提升等方面則關(guān)注較少，甚至和‘雙減’政策之前沒(méi)有變化?！雹?/p>

另外，中小學(xué)校教師、家長(zhǎng)與校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之間存在規(guī)避政策執(zhí)行的隱性聯(lián)盟。首先，學(xué)校教師與家長(zhǎng)在作業(yè)管理與考試安排方面“保持默契”。如在作業(yè)布置方面，教師以“自選題”“電子作業(yè)”“親子互動(dòng)”等形式向家長(zhǎng)布置作業(yè)，家長(zhǎng)則主動(dòng)配合教師完成作業(yè)，同時(shí)，在監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行作業(yè)專項(xiàng)檢查時(shí)對(duì)教師進(jìn)行保護(hù)。其次，家長(zhǎng)與校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之間“相互合作”。一方面，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“化整為零”披著家教的外衣進(jìn)行小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，以“高端家政”“眾籌家教”“素質(zhì)提升”等形式上門(mén)為學(xué)生開(kāi)展學(xué)科培訓(xùn)，家長(zhǎng)則負(fù)責(zé)為其提供活動(dòng)場(chǎng)所，作為回報(bào)，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)則以一定折扣優(yōu)惠培訓(xùn)費(fèi)用；另一方面，家長(zhǎng)“積極作為”，為校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)規(guī)避政府部門(mén)檢查提供信息服務(wù)，如給校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“放風(fēng)”等。在訪談中，一位家長(zhǎng)談道：“‘雙減’之后，孩子作業(yè)量減少了，但是需要主動(dòng)加量，否則成績(jī)就會(huì)落后。自己又沒(méi)有時(shí)間給孩子輔導(dǎo)作業(yè)，所以要么請(qǐng)家教，要么就送到培訓(xùn)班。其實(shí)，這樣做，教師也樂(lè)意，家長(zhǎng)也輕松，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)更高興?！雹?/p>

二、“雙減”政策執(zhí)行困境的制度原因分析

政策執(zhí)行是“政策期望與（所感知的）政策結(jié)果之間所發(fā)生的活動(dòng)”［8］，政策執(zhí)行結(jié)果能否與政策期望具有良好的符應(yīng)關(guān)系，制度具有決定性作用。一方面，制度先于具體政策執(zhí)行而存在，政策執(zhí)行無(wú)法摒除各類先在制度的影響；另一方面，“制度是最強(qiáng)的社會(huì)賞罰機(jī)制，也是最為強(qiáng)大的行為塑導(dǎo)力量”［9］，制度對(duì)人的行為產(chǎn)生根本性、全面性、長(zhǎng)期性影響。因此，“‘雙減’政策作為新時(shí)代基礎(chǔ)教育改革發(fā)展的重大戰(zhàn)略布局”［10］，盡管在具體落實(shí)過(guò)程中深受執(zhí)行主體、目標(biāo)群體、政策本身等多重因素的限制，但制度背景是影響政策執(zhí)行效果的關(guān)鍵變量。

（一）“雙減”政策執(zhí)行受制度運(yùn)行交易成本的影響

“交易成本是制度建構(gòu)成本與運(yùn)行成本的總和”［11］，本質(zhì)在于制度建構(gòu)與運(yùn)行過(guò)程中的資源耗費(fèi)。政策本身是一種制度樣態(tài)，由于受人的有限理性、機(jī)會(huì)主義傾向、信息不對(duì)稱、資源的有限性等因素影響，在執(zhí)行過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生一定的交易成本。“雙減”政策執(zhí)行是一個(gè)動(dòng)態(tài)的變化過(guò)程，主要包括“執(zhí)行準(zhǔn)備”“正式執(zhí)行”與“執(zhí)行反饋”三個(gè)階段，不同政策執(zhí)行階段由于資源耗費(fèi)的差異性，所產(chǎn)生的交易成本也不盡一致。借鑒奧弗利·威廉姆森將交易成本劃分為“事前”與“事后”兩種類型的思想營(yíng)養(yǎng)，結(jié)合政策執(zhí)行的階段性過(guò)程，可以將“雙減”政策執(zhí)行的交易成本分為“事前”“事中”與“事后”三種類型（具體結(jié)構(gòu)模型如圖1所示）。當(dāng)然，“雙減”政策執(zhí)行各階段的交易成本具有一定的交互性，但在不同執(zhí)行階段各有偏重。同時(shí)，“雙減”政策執(zhí)行的交易成本既發(fā)生在政府部門(mén)，也存在于學(xué)校。

圖1 “雙減”政策執(zhí)行的交易成本圖示

1.事前交易成本。事前交易成本發(fā)生在“雙減”政策執(zhí)行準(zhǔn)備階段，主要包括三個(gè)方面：一是決策成本。政策由制定到執(zhí)行會(huì)發(fā)生一個(gè)政策再制定的過(guò)程。地方政府在執(zhí)行“雙減”政策時(shí)，會(huì)根據(jù)教育實(shí)踐需求與資源稟賦對(duì)政策文本進(jìn)行調(diào)適以增強(qiáng)政策執(zhí)行的針對(duì)性與可操作性，如地方政府部門(mén)會(huì)以中央的“雙減”政策為藍(lán)本制定更加契合地方教育實(shí)際的差異化執(zhí)行細(xì)則。二是形式成本，即地方政府為化解“雙減”政策執(zhí)行阻力向公眾進(jìn)行政策宣傳、解釋所產(chǎn)生的成本，主要目的在于獲取公眾對(duì)政策的熟悉、接受與認(rèn)同。三是組織成本，包括“雙減”政策正式執(zhí)行前地方政府部門(mén)在機(jī)構(gòu)、人員、資金等方面的籌備。

2.事中交易成本。事中交易成本是在“雙減”政策正式執(zhí)行階段進(jìn)行監(jiān)督和收集執(zhí)行信息所產(chǎn)生的成本。一方面，有效監(jiān)督是確保政策執(zhí)行在預(yù)定軌道的重要政策工具。對(duì)“雙減”政策執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督與檢查過(guò)程中所耗費(fèi)的人、財(cái)、物等資源消耗構(gòu)成了政策執(zhí)行的監(jiān)督成本。另一方面，地方政府需要通過(guò)收集“雙減”政策執(zhí)行中的政策反應(yīng)、執(zhí)行力度、資源配備、執(zhí)行困難和典型做法等信息，以對(duì)政策執(zhí)行情況進(jìn)行全面了解，同時(shí)為后期的政策調(diào)整提供依據(jù)，因此會(huì)產(chǎn)生一定的信息成本，如地方教育局要求學(xué)校對(duì)“雙減”政策執(zhí)行情況進(jìn)行日?qǐng)?bào)、周報(bào)、專項(xiàng)匯報(bào)等要求，主要是收集政策執(zhí)行的具體信息，以把握政策執(zhí)行具體情況。

3.事后交易成本。事后交易成本就是對(duì)政策執(zhí)行偏差進(jìn)行矯正的成本，主要發(fā)生在政策執(zhí)行反饋階段?！半p減”政策由中央政府部門(mén)制定，具有“統(tǒng)一性”與“集中性”特征，但基層政策執(zhí)行的文化環(huán)境、資源條件、教育水平等方面的特殊性與差異性，地方政府需要對(duì)統(tǒng)一政策進(jìn)行靈活處理，因此就形成了“政策的統(tǒng)一性與執(zhí)行靈活性之間的一個(gè)悖論”［12］?；鶎诱邎?zhí)行者會(huì)利用“靈活性需求”進(jìn)行投機(jī)行為，以追求自身利益，導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差。相關(guān)部門(mén)為了糾正政策執(zhí)行偏差，會(huì)在政策執(zhí)行評(píng)估總結(jié)階段對(duì)“雙減”政策執(zhí)行進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，從而產(chǎn)生交易成本。

由此可知，“雙減”作為一項(xiàng)新的教育公共政策，期望在短時(shí)間內(nèi)集中多方資源與注意力破解中小學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題，會(huì)導(dǎo)致地方政府與學(xué)校在人、財(cái)、物等方面的新資源消耗，產(chǎn)生較高的政策執(zhí)行交易成本。但是，“雙減”政策執(zhí)行效果（尤其是長(zhǎng)遠(yuǎn)效果）的顯現(xiàn)具有時(shí)滯性，教育利益增進(jìn)緩慢，教育總成本降低不顯著，二者之間的矛盾導(dǎo)致政策執(zhí)行“投入/產(chǎn)出”不明顯，政策執(zhí)行效果有限，后續(xù)動(dòng)力不足，并弱化了民眾對(duì)政策的認(rèn)同度。

（二）“雙減”政策執(zhí)行受“政策-制度”之間的嵌入關(guān)系影響

“當(dāng)從背景性制度的角度來(lái)審視政策執(zhí)行時(shí)，無(wú)疑會(huì)發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行不能脫離于現(xiàn)有的制度框架，它總是‘嵌入’在特定的制度背景之中。”［13］政策執(zhí)行效果受“政策-制度”之間不同嵌入關(guān)系的影響。如果兩者之間具有良好的‘嵌入性’，政策執(zhí)行阻力就相對(duì)較小，政策意圖達(dá)成的可能性就較大。反之亦然。“雙減”政策執(zhí)行于既定的制度背景之下，與先在的考試招生制度、資源供給制度、人事管理制度等有著錯(cuò)綜復(fù)雜的“嵌入”關(guān)系，并產(chǎn)生不同的政策執(zhí)行結(jié)果。

首先，當(dāng)“雙減”政策執(zhí)行的部分內(nèi)容與背景性制度相互沖突時(shí)，政策執(zhí)行者由于受到背景性制度力量的約束會(huì)偏離具體政策執(zhí)行要求，對(duì)部分政策條款進(jìn)行變通處理，同時(shí)也會(huì)帶來(lái)較大的政策執(zhí)行阻力，甚至產(chǎn)生政策認(rèn)同危機(jī)。如“雙減”政策在考試內(nèi)容、考試難度、考試次數(shù)等方面的規(guī)定由于與現(xiàn)有的中考、高考制度存在沖突，使得學(xué)校在具體政策執(zhí)行過(guò)程中對(duì)其進(jìn)行消極變通，甚至采取一些比較溫和的、隱蔽的和非公開(kāi)的方式加以抵制。在現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研中，一位中學(xué)教師就直接指出：“‘雙減’政策規(guī)定要減少考試頻率，降低考試難度，不允許期中考試，不能進(jìn)行考試排名，出發(fā)點(diǎn)是好的，體現(xiàn)了中央教育政策的戰(zhàn)略高度。但是，中考這個(gè)指揮棒依然存在，政策規(guī)定與這個(gè)指揮棒之間存在沖突。如果學(xué)校不考試了，就沒(méi)法鑒定學(xué)生的學(xué)習(xí)效果；如果學(xué)生中考考不好，考不上好高中，家長(zhǎng)不會(huì)放過(guò)我們，教師考核也很困難。所以，我們的日常教學(xué)中，只能在不踩紅線的前提下盡量進(jìn)行變通?！雹?/p>

其次，如果“雙減”政策本身與背景性制度之間的激勵(lì)相左，且政策本身給予政策執(zhí)行者的激勵(lì)強(qiáng)于背景性制度所提供的激勵(lì)時(shí)，政策本身的約束力量就會(huì)大于背景性制度的約束力量，政策執(zhí)行者便會(huì)遵照現(xiàn)有政策約束選擇行為集合，“新政策”便會(huì)取代已有制度，成為一種新的行為規(guī)范，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)背景性制度的創(chuàng)制。政策對(duì)制度的創(chuàng)制主要發(fā)生在硬性政策約束領(lǐng)域之中?！半p減”政策在學(xué)校作業(yè)布置、考試安排、課后服務(wù)等方面設(shè)置的“紅線”“底線”等政策約束條款，政策執(zhí)行者出于避免被“一票否決”“問(wèn)責(zé)”或“免職”，會(huì)加大在這些方面的執(zhí)行力度，投入的資源與精力也相對(duì)充足，并結(jié)合自身學(xué)校實(shí)際情況進(jìn)行相應(yīng)的制度變革，政策執(zhí)行的直接效果也較為明顯。但需要指出的是，這種制度變革與創(chuàng)新主要受外部力量的驅(qū)動(dòng)，內(nèi)生動(dòng)力不足，所以長(zhǎng)期堅(jiān)守的難度較大，政策執(zhí)行效果可能比較短暫，缺乏長(zhǎng)期性。

最后，如果背景性制度對(duì)政策執(zhí)行者的約束力量大于“雙減”政策對(duì)執(zhí)行者的約束力量，同時(shí)背景性制度又無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生變革時(shí)，政策執(zhí)行的阻力過(guò)大，政策往往被擱置，政策意圖與價(jià)值追求便會(huì)落空。如“雙減”政策規(guī)定將教師參加課后服務(wù)表現(xiàn)作為職稱評(píng)審、職務(wù)晉升、表彰獎(jiǎng)勵(lì)與績(jī)效工資分配的重要參考，可以聘請(qǐng)退休教師、具備資質(zhì)的社會(huì)專業(yè)人員、志愿者以及校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供課后服務(wù)工作，以緩解學(xué)校教師的工作壓力，但由于現(xiàn)有教師職稱評(píng)審制度、職務(wù)晉升制度以及人事招聘制度的限制，學(xué)校在人、財(cái)、物等方面的自主權(quán)不足，導(dǎo)致政策難以執(zhí)行，無(wú)法發(fā)揮政策效力。在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：“校內(nèi)教師依然是承擔(dān)課后服務(wù)工作的絕對(duì)主體，校外師資引入普遍缺失。同時(shí)，對(duì)教師提供課后服務(wù)工作的報(bào)酬集中在‘物質(zhì)激勵(lì)’，與職稱評(píng)聘、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、職務(wù)晉升等榮譽(yù)制度關(guān)涉度較低?！?

（三）“雙減”政策執(zhí)行受制度行為主體之間的博弈行為影響

制度與人之間是一種相互建構(gòu)的關(guān)系，制度在塑造個(gè)體行為的同時(shí)也被行動(dòng)者所塑造。政策作為一種制度表達(dá)形式，其運(yùn)行過(guò)程無(wú)法規(guī)避各行為主體之間多樣關(guān)系聯(lián)結(jié)的制約。因此，政策執(zhí)行除受法律、規(guī)章、組織等正式制度約束之外，還受權(quán)力、道德、信念、人際關(guān)系等非正式制度的影響。其中，人際關(guān)系及其結(jié)構(gòu)特征對(duì)政策執(zhí)行結(jié)果具有重要影響?！氨蝗酥贫ā⒂扇藞?zhí)行，其最終目的在于影響人的教育政策不可能忽視人際關(guān)系的存在?！保?4］在教育政策執(zhí)行中，各行為主體基于自身利益訴求構(gòu)建起不同的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，或單獨(dú)或聯(lián)合進(jìn)行利益博弈?？梢哉f(shuō)，政策結(jié)果就是不同利益主體構(gòu)建的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)相互博弈的產(chǎn)物。所以，分析政策執(zhí)行中行為主體之間的博弈行為，就是分析其結(jié)成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)并由之產(chǎn)生的政策反應(yīng)。依據(jù)英國(guó)政策學(xué)者羅茨的政策網(wǎng)絡(luò)理論，結(jié)合“雙減”政策實(shí)施中各行為主體的關(guān)系樣態(tài)，可以將“雙減”政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)劃分為五種基本類型，即：政策社群（中央政府及各職能部門(mén)）、府際網(wǎng)絡(luò)（各層級(jí)地方政府及相關(guān)部門(mén)）、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)（中小學(xué)校和教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)）、議題網(wǎng)絡(luò)（家長(zhǎng)、媒體以及社會(huì)公眾等）和專業(yè)網(wǎng)絡(luò)（專家學(xué)者、智庫(kù)、政策研究機(jī)構(gòu)等）。其利益博弈主要表現(xiàn)在政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)（包括議題網(wǎng)絡(luò)）兩個(gè)方面。

1.政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)之間的利益博弈。“雙減”政策由中央政府部門(mén)制定，地方政府負(fù)責(zé)實(shí)施。地方政府居于“雙減”政策執(zhí)行中端，發(fā)揮承上啟下的作用，直接影響政策執(zhí)行走向與實(shí)施效果。受上下級(jí)行政隸屬關(guān)系影響，中央政府作為“委托方”保留了目標(biāo)設(shè)置、激勵(lì)分配與檢查驗(yàn)收等方面的控制權(quán)，地方政府作為“代理方”則在資源使用與配置等方面自主權(quán)不足。同時(shí)，地方政府在執(zhí)行“雙減”政策時(shí)面臨層層遞增的政策任務(wù)。二者之間的結(jié)構(gòu)性矛盾，使得地方政府在政策執(zhí)行中面臨“任務(wù)-資源”倒掛的窘境。面對(duì)完成政策任務(wù)的強(qiáng)大政治壓力，地方政府圍繞“政策執(zhí)行資源”與上級(jí)政府部門(mén)（之所以是上級(jí)政府部門(mén)而不是中央政府的原因在于“向直接上級(jí)負(fù)責(zé)”的行政邏輯）進(jìn)行利益博弈。誠(chéng)如一位縣教育局官員所言：“‘雙減’政策執(zhí)行需要資源支持，縣政府財(cái)力不足，無(wú)法為‘雙減’單獨(dú)劃撥資金，主要還是要向上級(jí)部門(mén)爭(zhēng)取。但上級(jí)政府部門(mén)沒(méi)有給出明確的政策安排，就只能向?qū)W生收取適當(dāng)費(fèi)用。因此，我們也就有了一定的執(zhí)行彈性空間?！?在“雙減”政策實(shí)施過(guò)程中，地方政府利用政策執(zhí)行信息優(yōu)勢(shì)，單獨(dú)或者聯(lián)合其他政府部門(mén)甚至中小學(xué)校向上級(jí)政府部門(mén)爭(zhēng)取政策資源支持，地方政府則會(huì)依據(jù)上級(jí)政府在政策執(zhí)行資源的供給程度做出不同的政策反應(yīng)。

2.府際網(wǎng)絡(luò)與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)（包括議題網(wǎng)絡(luò)）之間的博弈?！半p減”政策打破了中小學(xué)校及教師、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和家長(zhǎng)之間的利益均勢(shì)，并導(dǎo)致程度不一的利益增損：中小學(xué)校需要負(fù)責(zé)以前由校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的絕大部分課后服務(wù)工作以及部分托管工作，導(dǎo)致教師工作壓力驟增，學(xué)校管理負(fù)荷加重。一位教師在采訪中感嘆道：“我們就像長(zhǎng)時(shí)間站在齊脖子深的湍流之中，再來(lái)任何一個(gè)哪怕是微小的波浪，都會(huì)被淹沒(méi)?！?校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)則由于被“嚴(yán)治”“嚴(yán)管”，成為經(jīng)濟(jì)利益最大損失方?！半p減”實(shí)施之后，“線下校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)壓減率為92%，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)壓減率為87%”［15］。由于機(jī)構(gòu)裁減以及業(yè)務(wù)范圍縮小，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員面臨嚴(yán)峻的生存危機(jī)。就家長(zhǎng)來(lái)說(shuō)，對(duì)子女的教育結(jié)果焦慮，如學(xué)業(yè)完成、學(xué)業(yè)成就等，并沒(méi)有從根本上得到緩解。家長(zhǎng)在學(xué)校教育無(wú)法完全滿足教育需求的情況下，只能再去尋求校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的教育資源進(jìn)行彌補(bǔ)。由此，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的生存渴望、家長(zhǎng)的教育需求和學(xué)校的工作壓力緩釋意愿之間便重新結(jié)合而形成一個(gè)新的利益共同體，他們通過(guò)“合作”或者“非合作”的形式采取消極應(yīng)對(duì)、共同抵制、合謀規(guī)避等手段與地方政府進(jìn)行博弈，從而對(duì)“雙減”政策的持續(xù)深入推進(jìn)產(chǎn)生負(fù)面影響。

三、“雙減”政策執(zhí)行困境的制度突圍

“雙減”政策執(zhí)行于具體的制度場(chǎng)域之中，政策執(zhí)行者與制度環(huán)境之間的交互關(guān)系構(gòu)成了“雙減”政策執(zhí)行的“行動(dòng)舞臺(tái)”。所以，構(gòu)筑一種能夠帶來(lái)可靠承諾的制度環(huán)境為政策執(zhí)行提供適宜的制度支持尤為重要。主要在于：通過(guò)構(gòu)建有效的信息溝通機(jī)制，明晰政策執(zhí)行中的權(quán)責(zé)關(guān)系與保持適度的制度彈性，降低政策執(zhí)行的交易成本；以優(yōu)化政策執(zhí)行的條件性制度和改革關(guān)鍵性制度為抓手，構(gòu)建制度之間的良好嵌入關(guān)系；通過(guò)集蘊(yùn)政策價(jià)值共識(shí)，調(diào)適政策相關(guān)者利益沖突和構(gòu)建多中心治理格局形成多元主體合力。

（一）降低“雙減”政策執(zhí)行的交易成本

政策執(zhí)行中的交易成本是政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的一種必要“惡”，貫穿于政策執(zhí)行全過(guò)程。但是，如果政策執(zhí)行的交易成本過(guò)高，政策執(zhí)行的效益便會(huì)降低，進(jìn)而影響政策執(zhí)行效果以及政策目標(biāo)的達(dá)成。因此，降低政策執(zhí)行中的交易成本既是需要也是必須?！肮?jié)約交易成本具有潛在收益，規(guī)則和制度應(yīng)該而且確實(shí)應(yīng)該為服務(wù)于這一目的而發(fā)展?！保?6］制度具有為行動(dòng)者提供行動(dòng)信號(hào)、規(guī)范權(quán)責(zé)利關(guān)系以及自我調(diào)試等功能，為降低交易成本提供了包括加強(qiáng)信息溝通、明確權(quán)責(zé)關(guān)系、保持制度彈性等可操作規(guī)范?！半p減”政策執(zhí)行于既定的制度背景之中，降低執(zhí)行中的交易成本也須以制度建設(shè)為抓手。

1.構(gòu)建有效的信息溝通機(jī)制。信息不對(duì)稱是產(chǎn)生政策執(zhí)行交易成本的重要原因?！半p減”政策執(zhí)行是一種“委托-代理”模式，基層執(zhí)行者作為“代理人”可以直接感知政策執(zhí)行真實(shí)狀況，擁有政策執(zhí)行的信息優(yōu)勢(shì)。但由于受政策執(zhí)行壓力、個(gè)人利益等方面因素的影響，可能會(huì)產(chǎn)生信息掩蓋等行為，從而影響政策執(zhí)行效果。因此，需要構(gòu)建有效的信息溝通機(jī)制，對(duì)“雙減”政策執(zhí)行進(jìn)行及時(shí)、準(zhǔn)確、完備的信息反饋。一方面，充分利用現(xiàn)代化信息技術(shù)手段，加強(qiáng)“雙減”政策執(zhí)行信息收集，化解政策制定者的“信息孤島”境況；另一方面，要實(shí)現(xiàn)信息共享，加強(qiáng)平行主體間的信息交流，相互學(xué)習(xí)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。此外，要不斷完善信息甄別機(jī)制。信息甄別就是政策執(zhí)行監(jiān)督者對(duì)獲致的信息進(jìn)行分類處理，并從信息中提取政策功能。甄別“雙減”政策執(zhí)行中的反饋信息，可以從信息中評(píng)估“雙減”政策執(zhí)行的不同效益，并為“雙減”政策執(zhí)行的后續(xù)動(dòng)作提供信息支持。

2.樹(shù)立明晰的執(zhí)行權(quán)責(zé)關(guān)系。雖然有效的信息溝通可以降低政策執(zhí)行中的交易成本，但限于政策執(zhí)行者的機(jī)會(huì)主義行為，仍然容易脫離政策制定者的政策意圖。制度作為一種約束人的行為規(guī)范，為行為者提供了相對(duì)明確的行為邊界，減少行為者的不確定性行為，從而降低交易成本。一般來(lái)講，制度規(guī)范中的權(quán)責(zé)明晰程度與交易成本之間具有正相關(guān)。權(quán)責(zé)關(guān)系越明晰，行為者“能做”與“不能做”的界限越清楚，行動(dòng)便越具有確定性，相應(yīng)的交易成本也會(huì)減少。因此，降低“雙減”政策執(zhí)行中的交易成本需要進(jìn)一步明晰權(quán)責(zé)關(guān)系?！肮舱邎?zhí)行過(guò)程中的權(quán)力對(duì)稱是平衡各方關(guān)系的根本所在?！保?7］合理賦權(quán)既是“雙減”政策有效執(zhí)行的重要?jiǎng)恿Γ彩墙档驼邎?zhí)行交易成本的基本要義。因此，要充分賦予地方政府與中小學(xué)以自主權(quán)。另外，堅(jiān)持權(quán)責(zé)相應(yīng)原則。以較完善的監(jiān)督機(jī)制與懲罰措施，建立清晰的責(zé)任清單，壓實(shí)政策執(zhí)行責(zé)任，壓縮地方政府與中小學(xué)校在“雙減”政策執(zhí)行中發(fā)生行為失范的空間。

3.創(chuàng)設(shè)適宜的制度彈性空間。制度安排受技術(shù)條件與物質(zhì)環(huán)境的影響，不同的技術(shù)條件與物質(zhì)環(huán)境決定了制度安排的差異性。技術(shù)條件與物質(zhì)環(huán)境的變化會(huì)引發(fā)相應(yīng)的制度安排變動(dòng)與調(diào)整，機(jī)械的、靜態(tài)的制度安排由于無(wú)法適應(yīng)變化的客觀情境而產(chǎn)生較高的交易成本。所以，適宜的制度彈性空間，有利于保持制度的靈活性，降低交易成本?！半p減”政策是一項(xiàng)中小學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)治理的“普遍性制度”，具有普適性與一般性特點(diǎn)。但“雙減”政策執(zhí)行的技術(shù)條件與物質(zhì)環(huán)境是特殊的、局域的，不同省域、區(qū)域、縣域、校域乃至班域的資源稟賦與教育情勢(shì)均存在差異性，這就決定了“雙減”政策在執(zhí)行過(guò)程中需要適當(dāng)?shù)膹椥?，以契合地方?shí)際。為此，一方面，要保持地方政府以及中小學(xué)校適宜的自由裁量權(quán)，做到因地制宜，視情施策。另一方面，提升“雙減”政策的修繕與調(diào)適能力，根據(jù)政策執(zhí)行條件與物質(zhì)環(huán)境的變化及時(shí)對(duì)政策加以調(diào)整。

（二）加強(qiáng)“雙減”政策執(zhí)行的制度協(xié)同

“政策領(lǐng)域及相關(guān)領(lǐng)域中業(yè)已存在的制度同樣影響著政策目標(biāo)的達(dá)成。”［18］因此，實(shí)現(xiàn)“雙減”政策與關(guān)聯(lián)制度的有效協(xié)同是取得良好政策效果的必要條件。制度協(xié)同就是各項(xiàng)制度安排圍繞核心目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有機(jī)結(jié)合與相互促進(jìn)。實(shí)現(xiàn)制度協(xié)同一般遵循兩條基本路徑：一是以政府為主導(dǎo)加強(qiáng)制度供給，通過(guò)適宜的輔助性制度安排，優(yōu)化政策執(zhí)行的制度條件支持。二是遵循“支配原理”的自我演化機(jī)制。協(xié)同治理理論指出，“占支配地位的序參數(shù)是一切事務(wù)有條不紊運(yùn)行的無(wú)形之手”［19］。關(guān)鍵性的制度變革，會(huì)觸發(fā)相關(guān)制度體系內(nèi)在的自我演化，從而實(shí)現(xiàn)制度的整體性變遷。實(shí)現(xiàn)“雙減”政策執(zhí)行的制度協(xié)同也應(yīng)遵循上述兩條途徑，即優(yōu)化條件性制度安排以及實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵性制度變革。

1.優(yōu)化條件性制度安排?！白钣行У闹贫劝才攀且环N函數(shù)，尤其是制度結(jié)構(gòu)中其他制度安排的函數(shù)?！保?0］“雙減”是一項(xiàng)系統(tǒng)性教育政策，內(nèi)嵌于其他教育制度之中，這些制度安排功能的完善程度以及與“雙減”政策的協(xié)同程度直接影響政策的執(zhí)行效果。所以，要加強(qiáng)“雙減”政策執(zhí)行的條件性制度設(shè)計(jì)，為政策執(zhí)行提供良好支持性條件。一方面，加強(qiáng)觀念制度支持?！皩W(xué)而優(yōu)則仕”“唯文憑”“唯論文”等功利化教育認(rèn)知慣習(xí)，“將教育的工具功能擴(kuò)大化、極端化，把工具理性置于價(jià)值理性之上”。［21］要實(shí)現(xiàn)教育觀念變革，遵循教育的價(jià)值理性，回歸教育本真，為“雙減”政策執(zhí)行提供文化支撐。另一方面，加強(qiáng)組織制度支持。組織制度的核心體現(xiàn)在“人事安排”和“資源調(diào)配”兩個(gè)方面。首先，完善“雙減”政策執(zhí)行的人事制度，如中小學(xué)校在課后服務(wù)工作中的用人自主權(quán)，以及職稱評(píng)審、職務(wù)晉升制度改革與完善等。其次，優(yōu)化教育資源供給制度。中小學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題的本質(zhì)在于基礎(chǔ)教育資源尤其是優(yōu)質(zhì)教育資源供給不足以及分布不均衡。加強(qiáng)教育資源供給，既要加大政府對(duì)基礎(chǔ)教育資源的投入力度，以提供教育資源供給總量，又要加強(qiáng)校外教育資源整合，以提高校外教育資源的利用效率，同時(shí)也要完善優(yōu)質(zhì)教育資源均衡配置，重點(diǎn)向薄弱省份、薄弱區(qū)域、薄弱學(xué)校傾斜，以實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展。

2.實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵性制度變革?！爸贫纫?guī)定人們的行為必須符合一定的規(guī)范，并提供一種秩序保障?！保?2］在教育政策執(zhí)行中，制度約束既構(gòu)成政策執(zhí)行者的行為邊界，框定教育政策執(zhí)行于特定的制度軌道之上，同時(shí)也是教育政策執(zhí)行的重要保障。關(guān)鍵性制度是指對(duì)人的行為活動(dòng)具有決定性的、不可或缺的制度。關(guān)鍵性制度對(duì)政策執(zhí)行兼具關(guān)鍵性約束與關(guān)鍵性支持雙重功能，如其能與具體政策相互配合，則能發(fā)揮事半功倍的執(zhí)行效能。現(xiàn)有的以中考和高考的教育分流制度，是影響教育改革成效的關(guān)鍵性制約因素，也是影響“雙減”政策執(zhí)行的關(guān)鍵制度?！皟纱我钥荚嚍橹饕绞降挠残越逃至髦鲗?dǎo)了基礎(chǔ)基教育，成為基礎(chǔ)教育的主要目標(biāo)和任務(wù)，導(dǎo)致教育之中過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)和學(xué)生負(fù)擔(dān)過(guò)重?！保?3］中小學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重和現(xiàn)有的中考、高考制度發(fā)揮的指揮棒作用如影隨形。因此，要以中考和高考制度的協(xié)同變革為突破口，變“關(guān)鍵性制度約束”為“關(guān)鍵性制度資源”，為“雙減”政策執(zhí)行提供“關(guān)鍵性制度資源”支持。

（三）凝聚“雙減”政策執(zhí)行的多元力量

由于個(gè)體利益追求的多元、異質(zhì)等特征，使制度總是運(yùn)行在一種充滿張力的情境之中，并影響制度運(yùn)行效果。有效化解制度運(yùn)行中個(gè)體間的多元利益沖突，是形成制度運(yùn)行內(nèi)聚力，削弱制度運(yùn)行阻力的重要舉措?！半p減”政策利益相關(guān)者具有廣涉性，其利益追求的多元性與異質(zhì)性等特征成為影響政策的順利實(shí)施的重要因素。因此，需要化解“雙減”政策中“多種人”與“多元意向”之間的沖突，凝聚政策執(zhí)行中的多元力量。

1.集蘊(yùn)政策價(jià)值共識(shí)。觀念與制度具有內(nèi)在的一致性?！爸贫燃扔捎^念塑造，也由既定結(jié)構(gòu)中觀念傳播的方式塑造?！保?4］不同行動(dòng)者建立與制度價(jià)值指向一致的、穩(wěn)定的聯(lián)系，也即形成價(jià)值共識(shí)是制度有效運(yùn)行的基礎(chǔ)條件?！肮舱呤菍?duì)全社會(huì)的價(jià)值作權(quán)威分配?！保?5］公共政策作為一項(xiàng)具體制度，其本身內(nèi)蘊(yùn)著價(jià)值主張。教育政策的制定與實(shí)施，也是教育價(jià)值選擇與實(shí)踐的過(guò)程?！半p減”政策的核心命題是對(duì)教育價(jià)值的糾偏，即要將中小學(xué)生從沉重的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)中解放出來(lái)，為兒童生命的整全發(fā)展與幸福生活保駕護(hù)航。概言之，在于堅(jiān)守教育的公益性，促進(jìn)教育的公平性，遵循教育的規(guī)律性。價(jià)值理念是行為的先導(dǎo)，“科學(xué)落實(shí)‘雙減’，首先必須在思想上加理解和認(rèn)知，認(rèn)清國(guó)家教育現(xiàn)代化背景下‘雙減’的意蘊(yùn)與本質(zhì)，才能將‘雙減’從當(dāng)前治標(biāo)的改革運(yùn)動(dòng)轉(zhuǎn)化為治本的發(fā)展行動(dòng)”［26］。所以，需要在政策實(shí)施過(guò)程中，通過(guò)政府引領(lǐng)、媒體引導(dǎo)、全民參與等多形式、多渠道加強(qiáng)對(duì)“雙減”政策價(jià)值宣傳，強(qiáng)化政策利益相關(guān)者價(jià)值認(rèn)同，形成“雙減”政策價(jià)值“認(rèn)知共同體”，從價(jià)值層面清掃政策執(zhí)行障礙。

2.調(diào)適個(gè)體利益沖突?！靶袆?dòng)者是具有利益偏好的理性經(jīng)濟(jì)人，這是其采取行動(dòng)的前提與內(nèi)在機(jī)理?！保?7］制度規(guī)約下的行動(dòng)者總是以自身利益為出發(fā)點(diǎn)，選擇個(gè)人利益最大化的行動(dòng)方案。“利益是政策的本質(zhì)邏輯”［28］，追求利益最大化是政策利益相關(guān)者政策遵循的基本動(dòng)力。從利益分析的視角出發(fā)，“雙減”政策的實(shí)施過(guò)程是由利益的暫時(shí)失衡轉(zhuǎn)向新的利益均衡的制度演化過(guò)程，在這一過(guò)程中，需要妥善處理政策利益相關(guān)者的利益訴求。主要在于：首先，暢通利益表達(dá)制度。政策利益相關(guān)者在政策制定環(huán)節(jié)利益訴求的缺失會(huì)在政策執(zhí)行中進(jìn)行彌補(bǔ)。在“雙減”政策的具體實(shí)施中，要建立規(guī)范化、普遍化、多元化的利益對(duì)話協(xié)商機(jī)制，為政策利益相關(guān)者的利益表達(dá)提供組織條件與制度保障，化解中小學(xué)校教師、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、家長(zhǎng)等政策相關(guān)者因利益增損產(chǎn)生的利益矛盾。其次，完善利益補(bǔ)償制度。“政策是否明智，最終要依據(jù)所有社會(huì)成員的利益來(lái)判斷?！保?9］由于“雙減”政策的利益增損特征，無(wú)法做到“無(wú)害一人的增加利益總量”［30］，則須以利益補(bǔ)償?shù)男问綄?duì)利益損失方進(jìn)行適當(dāng)?shù)睦嬲疹櫍鐬樾Ｍ馀嘤?xùn)機(jī)構(gòu)參與課后服務(wù)工作提供制度支撐，完善校內(nèi)教師的物質(zhì)激勵(lì)制度與榮譽(yù)制度等。

3.完善多元共治制度。“雙減”政策實(shí)施是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，單純依靠政府部門(mén)或者學(xué)校的力量無(wú)法實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。需要構(gòu)建完善的多元共治制度，吸納多元主體共同參與，形成政策實(shí)施合力。一方面，充分發(fā)揮政府部門(mén)的主導(dǎo)作用?！半p減”政策的有效實(shí)施需要政府的主導(dǎo)作用與主動(dòng)作為，但是政府只是“關(guān)鍵角色”而不是“唯一主體”，需要包括家長(zhǎng)、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、公眾媒體等主體在內(nèi)的多元主體共同參與，由“單中心”走向“多中心”，由“政府獨(dú)唱”走向“社會(huì)共舞”。另一方面，完善多元主體參與的民主議政平臺(tái)。要不斷完善政策制定與執(zhí)行的公眾參與議政制度，拓寬社會(huì)公眾參與學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)治理的渠道與路徑，改變傳統(tǒng)的“你制定、我執(zhí)行”的單向度政策路徑，以“共治”促“善治”。

注釋：

①材料源自筆者于2022 年10 月對(duì)湖北某中學(xué)教師的訪談資料。

②材料源自筆者于2022 年6 月對(duì)廣西某中學(xué)校長(zhǎng)的訪談資料。

③材料源自筆者于2022 年4 月對(duì)廣西某市校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的訪談資料。

④材料源自筆者于2022 年9 月對(duì)湖北某中學(xué)學(xué)生家長(zhǎng)的訪談資料。

⑤材料源自筆者于2022 年10 月對(duì)湖南某小學(xué)的實(shí)地觀察資料。

⑥材料源自筆者于2022 年10 月對(duì)湖南某中學(xué)的實(shí)地觀察資料。

⑦料源源自筆者于2022 年6 月對(duì)廣西某中學(xué)的實(shí)地觀察資料。

⑧材料源自筆者于2022 年6 月對(duì)廣西某小學(xué)教師的訪談資料。

⑨材料源自筆者于2022 年3 月對(duì)廣西某中學(xué)學(xué)生家長(zhǎng)的訪談資料。

⑩材料源自筆者于2022 年10 月對(duì)湖北某中學(xué)教師的訪談資料。

?材料源自筆者于2022 年11 月對(duì)湖北某小學(xué)的實(shí)地觀察資料。

?材料源自筆者于2022 年6 月對(duì)湖北某縣教育局官員的實(shí)地采訪記錄。

?材料源自筆者于2022 年6 月對(duì)湖北省某中學(xué)教師的訪談資料。