英國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃政策回顧及啟示

望開(kāi)磊

目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已突破60%，

城鎮(zhèn)化走向成熟階段，快速城鎮(zhèn)化趨勢(shì)開(kāi)始放緩，鄉(xiāng)村建設(shè)和振興走向加速。然而，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃工作仍是長(zhǎng)期以來(lái)的薄弱環(huán)節(jié)。

英國(guó)的鄉(xiāng)村保護(hù)經(jīng)過(guò)幾個(gè)世紀(jì)的傳承和發(fā)展，其鄉(xiāng)村地區(qū)呈現(xiàn)出優(yōu)美的自然生態(tài)風(fēng)光、與城鎮(zhèn)無(wú)差別的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，這既源于英國(guó)人對(duì)鄉(xiāng)村生活向往的傳統(tǒng)，也源于完善的鄉(xiāng)村發(fā)展政策、政府和社會(huì)組織共同的積極引導(dǎo)推動(dòng)，以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、旅游和建設(shè)開(kāi)發(fā)主體、鄉(xiāng)村社區(qū)居民的良性互動(dòng)和廣泛參與。

英國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展的簡(jiǎn)要?dú)v程

相對(duì)我國(guó)的鄉(xiāng)村，英國(guó)鄉(xiāng)村更趨于地理概念，指環(huán)境趨近于自然、人口密度低的地區(qū)，沒(méi)有與農(nóng)業(yè)的必然聯(lián)系。除了居民點(diǎn)，自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園等廣闊的區(qū)域都可稱作鄉(xiāng)村。英國(guó)從事農(nóng)業(yè)的人口不足10%，而在鄉(xiāng)村的居住者職業(yè)多元化。以英格蘭鄉(xiāng)村地區(qū)為例，商業(yè)、手工業(yè)、教育、投資等非農(nóng)崗位超過(guò)80%。從某種意義上講，英國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)是與城市一樣的生活場(chǎng)所，而非農(nóng)業(yè)區(qū)域。

作為最早城鎮(zhèn)化的國(guó)家，英國(guó)的農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村地區(qū)也經(jīng)歷過(guò)衰落。19世紀(jì)末，英國(guó)政府在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域也奉行其在工業(yè)領(lǐng)域的“自由經(jīng)濟(jì)”理念。受國(guó)際廉價(jià)農(nóng)產(chǎn)品的沖擊，到20世紀(jì)初，英國(guó)農(nóng)業(yè)嚴(yán)重衰退。兩次世界大戰(zhàn)期間的糧食緊缺暴露出英國(guó)初級(jí)產(chǎn)品依賴進(jìn)口的弊端，這促使人們強(qiáng)烈呼吁出臺(tái)農(nóng)業(yè)保護(hù)政策。因此，1940年的巴羅報(bào)告和1942年的蘇格蘭報(bào)告提出，英國(guó)政府將加大對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)的干預(yù)，這奠定了戰(zhàn)后英國(guó)農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村政策的基本導(dǎo)向。戰(zhàn)后至今，英國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)歷了生產(chǎn)主義、分化重組和城鄉(xiāng)融合等發(fā)展階段。

生產(chǎn)主義階段（20世紀(jì)40年代至70年代）：嚴(yán)格耕地保護(hù)政策下的鄉(xiāng)村衰落。該階段的直接誘因是戰(zhàn)后糧食危機(jī)。1947年，英國(guó)農(nóng)業(yè)法確立了耕地保護(hù)及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。然而，該策略主導(dǎo)下的鄉(xiāng)村僅經(jīng)歷了短暫的黃金時(shí)期便開(kāi)始走向衰落。激進(jìn)的補(bǔ)貼和規(guī)?；a(chǎn)的推進(jìn)，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)很快供過(guò)于求，而資本和市場(chǎng)向少量農(nóng)場(chǎng)主和農(nóng)業(yè)資本家的集中，則帶來(lái)了深層次的問(wèn)題：一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化沖擊了原有的鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)，傳統(tǒng)人口尤其是青年人口的大量外流導(dǎo)致了鄉(xiāng)村衰落；二是大機(jī)械農(nóng)業(yè)和殺蟲劑的應(yīng)用，急劇破壞了原有生態(tài)環(huán)境、景觀地貌和生物多樣性。直到20世紀(jì)60年代，英國(guó)政府才開(kāi)始重視這些負(fù)面影響并開(kāi)始調(diào)整政策。伴隨著傳統(tǒng)鄉(xiāng)村衰落的，則是城市居民對(duì)鄉(xiāng)村生活的向往。在19世紀(jì)末英國(guó)社會(huì)活動(dòng)家霍華德“田園城市”的巨大影響下，戰(zhàn)后的新城建設(shè)和城郊區(qū)域的地產(chǎn)開(kāi)發(fā)進(jìn)入高潮。1944年，大倫敦規(guī)劃以綠帶保護(hù)、人口疏解、郊區(qū)和新城建設(shè)為導(dǎo)向，確立了這一時(shí)期城鄉(xiāng)規(guī)劃的基本框架。

分化重組階段（20世紀(jì)70年代至21世紀(jì)初）：鄉(xiāng)村文旅消費(fèi)興起與嚴(yán)格農(nóng)地保護(hù)政策的破冰。相對(duì)于德、法等歐洲大陸國(guó)家而言，英國(guó)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)并不占優(yōu)勢(shì)。隨著本國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的減少，農(nóng)民和農(nóng)場(chǎng)主迫于生存壓力，開(kāi)始尋求新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二、三產(chǎn)業(yè)在鄉(xiāng)村地區(qū)大量涌現(xiàn)，鄉(xiāng)村休閑旅游成為新的增長(zhǎng)點(diǎn)。同時(shí)，20世紀(jì)70年代以來(lái)，中心區(qū)人口外遷更加普遍，該發(fā)展階段的后果是鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，大量非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在鄉(xiāng)村發(fā)展，各類鄉(xiāng)村社區(qū)、中產(chǎn)階級(jí)居民點(diǎn)取代了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村莊。人口和產(chǎn)業(yè)的分化重組，推動(dòng)了鄉(xiāng)村從“生產(chǎn)”到“消費(fèi)”的轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)村消費(fèi)主義的盛行，反過(guò)來(lái)促使人們更加關(guān)注鄉(xiāng)村自然生態(tài)環(huán)境和地域文化傳統(tǒng)的傳承，同時(shí)，也使英國(guó)開(kāi)始反思嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)用地的策略，進(jìn)而推進(jìn)環(huán)境、社區(qū)和文化旅游的全面發(fā)展。1995年，英國(guó)建立國(guó)家公園管理委員會(huì)，以保護(hù)自然環(huán)境、生物多樣性和文化遺產(chǎn)為目標(biāo)，積極推動(dòng)資本運(yùn)作以及與地方政府的合作，以此提升其經(jīng)濟(jì)尤其是旅游價(jià)值。

城鄉(xiāng)融合階段（21世紀(jì)以來(lái)）：城鄉(xiāng)一體化。20世紀(jì)末，轉(zhuǎn)基因食品的出現(xiàn)促使人們對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式進(jìn)行反思。2003年，歐盟“共同農(nóng)業(yè)政策”改

革，其資金支持不再與產(chǎn)量掛鉤，而是將“環(huán)保”和“質(zhì)量”作為農(nóng)業(yè)補(bǔ)助的首要條件。在此背景下，英國(guó)也積極推動(dòng)有機(jī)農(nóng)業(yè)和地方性農(nóng)業(yè)，鼓勵(lì)傳統(tǒng)小型農(nóng)業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和人口持續(xù)向鄉(xiāng)村地區(qū)拓展，城鄉(xiāng)邊界持續(xù)模糊化，鄉(xiāng)村地區(qū)的人口構(gòu)成和產(chǎn)業(yè)走向穩(wěn)定和成熟，真正進(jìn)入“城鄉(xiāng)融合”的新發(fā)展階段。

英國(guó)鄉(xiāng)村規(guī)劃政策回顧

英國(guó)鄉(xiāng)村在很長(zhǎng)的歷史時(shí)間內(nèi)都不是規(guī)劃和發(fā)展的重點(diǎn)。戰(zhàn)后的規(guī)劃體系主要是應(yīng)對(duì)以倫敦為代表的大城市問(wèn)題，并刻意限制鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展；戰(zhàn)后的農(nóng)業(yè)政策也以嚴(yán)格的耕地保護(hù)為導(dǎo)向，在綜合性的環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施、本地社區(qū)發(fā)展方面都對(duì)廣大鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)生了負(fù)面影響。

到了20世紀(jì)八九十年代，英國(guó)才開(kāi)始重視鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展問(wèn)題。21世

紀(jì)初，英國(guó)政府牽頭專業(yè)團(tuán)隊(duì)在空間規(guī)劃改革的背景下，重新界定了“城”

“鄉(xiāng)”概念。新的“城”“鄉(xiāng)”概念不再考慮功能、產(chǎn)業(yè)、形態(tài)和景觀等復(fù)雜因素，而僅僅以人口密度來(lái)區(qū)分。改革的核心理念是徹底消除城鄉(xiāng)二元思想，重構(gòu)城鄉(xiāng)一體的空間規(guī)劃體系。在這一概念下，景區(qū)、自然保護(hù)地等被統(tǒng)稱為鄉(xiāng)村地區(qū)。

2004 年，英國(guó)空間規(guī)劃體系改革被看作是對(duì)戰(zhàn)后規(guī)劃體系的顛覆，對(duì)于鄉(xiāng)村規(guī)劃領(lǐng)域尤其具有重大的變革意義。新的規(guī)劃體系建立起“國(guó)家—區(qū)域（次區(qū)域）—地方”三級(jí)框架，且將鄉(xiāng)村地區(qū)納入新的統(tǒng)一空間框架中，而非傳統(tǒng)的“城—鄉(xiāng)”框架。該框架下，作為“地方”一級(jí)的空間范疇，鄉(xiāng)村地區(qū)和鄉(xiāng)村社區(qū)的作用得到極大強(qiáng)化。該舉措無(wú)疑促進(jìn)了鄉(xiāng)村的持續(xù)發(fā)展。

此外，英國(guó)2004年頒布的《第7號(hào)規(guī)劃政策文件：鄉(xiāng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展》綜合考慮了鄉(xiāng)村發(fā)展的方方面面，尤其以生態(tài)保護(hù)、社區(qū)治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境景觀改善、文化保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，是當(dāng)前英國(guó)鄉(xiāng)村規(guī)劃及管理的主要依據(jù)。

在操作層面，英國(guó)主要的鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展規(guī)劃則包括以鄉(xiāng)村聚落為主的地方空間規(guī)劃和以國(guó)家公園為代表的自然保護(hù)地空間規(guī)劃。

對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃政策的啟示

英國(guó)的規(guī)劃政策經(jīng)歷了“重城輕鄉(xiāng)”到“城鄉(xiāng)融合”的轉(zhuǎn)變。戰(zhàn)后幾十年對(duì)于鄉(xiāng)村發(fā)展的嚴(yán)格限制，雖導(dǎo)致了傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū)的衰落，但客觀上保護(hù)了自然生態(tài)環(huán)境，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看為可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行了必要的“留白”。20世紀(jì)80年代以來(lái)，嚴(yán)格的農(nóng)地保護(hù)政策經(jīng)歷了破冰階段，以適應(yīng)鄉(xiāng)村消費(fèi)發(fā)展和新鄉(xiāng)村居民的需求。21世紀(jì)初以來(lái)的規(guī)劃體系變革，則把鄉(xiāng)村地區(qū)納入統(tǒng)一的空間體系中，強(qiáng)調(diào)無(wú)差別化的空間政策。由此判斷，我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制也終將會(huì)被城鎮(zhèn)化進(jìn)程打破。而國(guó)土空間規(guī)劃體系變革中統(tǒng)一空間要素的理念，與本世紀(jì)初英國(guó)空間規(guī)劃體系變革的思想不謀而合。目前，業(yè)界對(duì)我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系的討論較多，而對(duì)于村莊規(guī)劃問(wèn)題的討論則相對(duì)不足，這也從側(cè)面反映出我國(guó)尚未真正開(kāi)始將鄉(xiāng)村地區(qū)作為與城市地區(qū)對(duì)等的空間資源要素來(lái)看待。對(duì)于我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃和政策制定，結(jié)合英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，筆者建議如下。

第一，應(yīng)從理念上深刻認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村地區(qū)的廣泛內(nèi)涵及其綜合性特征。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架下，鄉(xiāng)村地區(qū)未來(lái)發(fā)展的可能性遠(yuǎn)超傳統(tǒng)認(rèn)為的“三農(nóng)”范疇，其未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多元性和可能性將與城市無(wú)異。

第二，必須高度關(guān)注城鄉(xiāng)人口的雙向流動(dòng)。雖然我國(guó)不太可能出現(xiàn)歐美式的大規(guī)?！澳娉鞘谢边M(jìn)程，但居民下鄉(xiāng)的反向流動(dòng)必然帶來(lái)鄉(xiāng)村地區(qū)人口結(jié)構(gòu)的改變。這是對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)社會(huì)關(guān)系、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和空間形態(tài)的打破重組，也是走向城鄉(xiāng)融合的必然歷史進(jìn)程。而對(duì)這個(gè)進(jìn)程階段的判斷和應(yīng)對(duì)，是制定鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃政策的核心要求。

第三，對(duì)生態(tài)環(huán)境和地域傳統(tǒng)的嚴(yán)格保護(hù)，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村多元化發(fā)展的必要條件。離開(kāi)這個(gè)前提，任何政策和發(fā)展目標(biāo)都難以實(shí)現(xiàn)。

第四，從城鄉(xiāng)規(guī)劃到國(guó)土空間規(guī)劃，若以英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)類比，其方法層面轉(zhuǎn)變的本質(zhì)是從關(guān)注用地性質(zhì)的控制轉(zhuǎn)向關(guān)注空間屬性和使用方式的控制。目前，作為規(guī)劃管理工作的核心抓手，我國(guó)無(wú)論是城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的用地分類還是國(guó)土空間規(guī)劃領(lǐng)域的用地分類，都是在城市規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)管控的思路下建立起來(lái)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和方法。但隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系的持續(xù)變革，這套方法或難以適合廣闊的鄉(xiāng)村地區(qū)，尤其是未來(lái)需要承接多元、混合用途的鄉(xiāng)村地區(qū)，而新方法的建立又需要伴隨新的鄉(xiāng)村建設(shè)的完善，實(shí)則任重道遠(yuǎn)。（摘編自《中國(guó)土地》2023年第7期）