宅基地“三權(quán)分置”制度改革的潛在風(fēng)險及其管控

林 津吳 群劉向南＊

(1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇 南京 210095;2.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)不動產(chǎn)研究中心,江蘇 南京 210095;3.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國資源環(huán)境與發(fā)展研究院,江蘇 南京 210095)

宅基地制度作為農(nóng)村土地制度的關(guān)鍵組成部分之一,為中國農(nóng)民安居樂業(yè)、農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。然而,成型于計劃經(jīng)濟背景下的宅基地制度,與中國城鄉(xiāng)發(fā)展深化、社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型需求之間的矛盾日益突出,成為農(nóng)村土地制度中最落后的一項制度[1]。面對城鄉(xiāng)土地利用、鄉(xiāng)村發(fā)展滯后的矛盾,自2015年開始,國家以試點改革方式探索具有普遍價值的宅基地制度優(yōu)化方案。結(jié)合試點改革的階段性成果,2018年中央一號文件提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”,試圖以此為突破,有序推進宅基地制度改革。2020年,中央深改委審議通過了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》,中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部擴大范圍在全國104個縣(市、區(qū))和3個地級市組織開展新一輪的農(nóng)村宅基地制度改革試點,宅基地“三權(quán)分置”制度改革進入深化發(fā)展階段。

圍繞宅基地“三權(quán)分置”制度改革,大多研究集中于“三權(quán)”的內(nèi)涵和權(quán)利結(jié)構(gòu)、法理解釋和實現(xiàn)路徑。研究普遍認(rèn)為,宅基地“三權(quán)分置”重構(gòu)了宅基地權(quán)利束,實現(xiàn)了宅基地保障功能和財產(chǎn)功能的分離[2],進而能夠提高宅基地利用效率、增加農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入[3]?？梢钥闯?宅基地“三權(quán)分置”重在通過制度改革以調(diào)整原有制度安排的不足;然而,作為一項新的制度調(diào)整措施,其本身存在文本安排與實踐舉措不完善的問題[4],在改革過程中還面臨著制度環(huán)境協(xié)調(diào)性、社會經(jīng)濟環(huán)境不確定性、資源稟賦差異性等問題[5-6],從而可能引發(fā)潛在風(fēng)險,影響制度改革績效[7]。

制度風(fēng)險是指制度核心目標(biāo)實現(xiàn)偏差或者功能損失的不確定性[8]。治理結(jié)構(gòu)作為制度規(guī)則的具體組織與實施形式,能夠?qū)崿F(xiàn)特定制度安排下的資源配置與利益分配目標(biāo)[9],是實現(xiàn)制度安排預(yù)期績效的關(guān)鍵環(huán)節(jié),而制度實施過程中治理結(jié)構(gòu)的完善性和匹配性問題也可能導(dǎo)致制度實施績效降低[10],并引發(fā)制度風(fēng)險。不同學(xué)者從多方面開展了宅基地“三權(quán)分置”制度改革風(fēng)險研究,既有研究指出宅基地“三權(quán)分置”制度改革風(fēng)險生成的主要原因包括政策安排缺陷[11]、主體執(zhí)行偏差[12]、農(nóng)戶制度信任水平低[13]、歷史遺留問題的負面影響[14]等,進而導(dǎo)致“三權(quán)”權(quán)益難以有效實現(xiàn)的風(fēng)險[11-12、15],并引致鄉(xiāng)村治理失效與宏觀調(diào)控失靈風(fēng)險[16],影響宅基地“三權(quán)分置”制度功能的發(fā)揮。總體而言,既有研究重點關(guān)注了宅基地“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)安排,初步分析了宅基地“三權(quán)分置”實踐過程中存在的潛在風(fēng)險類型與成因,但是對產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)與宅基地“三權(quán)分置”制度改革風(fēng)險生成的深層影響機理則關(guān)注不足,也缺乏對宅基地“三權(quán)分置”實施過程中產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)的深入探討,這既不利于理清宅基地“三權(quán)分置”制度改革的實踐邏輯及風(fēng)險要點,也難以有效管控制度改革風(fēng)險并提升改革效益。

宅基地“三權(quán)分置”作為宅基地產(chǎn)權(quán)制度的優(yōu)化安排,在改革實踐過程中需要產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)的支撐以實現(xiàn)制度功能與績效?；诖?本文立足于改革實踐,以宅基地“三權(quán)分置”制度改革風(fēng)險為出發(fā)點,創(chuàng)新性地引入產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)視角,構(gòu)建產(chǎn)權(quán)制度風(fēng)險生成的理論分析框架,歸納總結(jié)實踐過程中形成的差別化產(chǎn)權(quán)組織與實施模式,著重分析宅基地“三權(quán)分置”制度改革風(fēng)險中的關(guān)鍵風(fēng)險因素與潛在風(fēng)險損失,在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的風(fēng)險管控對策,以期減少宅基地產(chǎn)權(quán)實施過程的非必要損失,為宅基地制度改革的穩(wěn)步推進和改革效益的提升提供理論參考,同時也有利于完善現(xiàn)有研究對宅基地“三權(quán)分置”制度改革風(fēng)險中產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)關(guān)注的不足。

一、產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)、交易成本與宅基地“三權(quán)分置”制度改革風(fēng)險生成的理論分析

傳統(tǒng)的宅基地使用權(quán)難以有效區(qū)分內(nèi)含其中的身份性與財產(chǎn)性,這是制約宅基地有效利用的重要制度缺陷。宅基地“三權(quán)分置”制度改革正是對這一缺陷的直接響應(yīng),旨在通過資格權(quán)和使用權(quán)的分置,分離雜糅于使用權(quán)的身份性和財產(chǎn)性,明晰各權(quán)能內(nèi)涵,擴大宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開放性[17],以此調(diào)整對農(nóng)戶宅基地利用行為的許可與約束,糾正“兩權(quán)分離”結(jié)構(gòu)中宅基地資源利用與利益分配的偏差[18]。然而,產(chǎn)權(quán)安排不能決定產(chǎn)權(quán)實施,同一產(chǎn)權(quán)對不同產(chǎn)權(quán)主體、在不同實踐環(huán)境中都會產(chǎn)生實施方式與結(jié)果上的差異[19],宅基地“三權(quán)分置”制度改革中也會存在因產(chǎn)權(quán)安排、產(chǎn)權(quán)實施而引致產(chǎn)權(quán)改革實踐結(jié)果績效不足或與預(yù)期目標(biāo)產(chǎn)生偏差的風(fēng)險。

1.宅基地“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)的形成

在宅基地“三權(quán)分置”制度改革實踐中,宅基地產(chǎn)權(quán)主體及其利益相關(guān)主體圍繞宅基地資源利用、利益分配形成不同的產(chǎn)權(quán)組織及交易形式,有意識地建構(gòu)形成特定的治理結(jié)構(gòu)[20]。外部環(huán)境、要素特性、主體特征則是形成差別化治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵因素:其一,政策環(huán)境與市場環(huán)境直接影響宅基地的產(chǎn)權(quán)安全性和產(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)育程度。一方面,產(chǎn)權(quán)越安全,產(chǎn)權(quán)主體會形成越穩(wěn)定的利益預(yù)期,從而對產(chǎn)權(quán)主體的投資、交易行為產(chǎn)生顯著影響[21]。雖然在改革實踐中,資格權(quán)、使用權(quán)分別承載宅基地的居住保障和財產(chǎn)價值功能[22],但政策安排與執(zhí)行的不確定性將會對農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)安全感知及行為預(yù)期產(chǎn)生影響。另一方面,宅基地產(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)育程度越高、市場機制越完善,越能滿足農(nóng)戶的利益需求,進而也會對農(nóng)戶的市場參與行為形成激勵。其二,自然環(huán)境、地理區(qū)位和社會經(jīng)濟等因素塑造了中國農(nóng)村非均質(zhì)性的空間特征[23],宅基地的位置固定性也使其具有顯著的區(qū)位差異特征,并對宅基地潛在財產(chǎn)價值、利益獲取難易程度產(chǎn)生重要影響。而宅基地的自然要素特性也將直接影響農(nóng)戶宅基地利用行為的成本收益結(jié)構(gòu),成為農(nóng)戶行為實施的關(guān)鍵決策依據(jù)。其三,農(nóng)戶綜合能力的強化將會擴大農(nóng)戶的行為選擇集,并提升其配置與利用資源的效率[24],農(nóng)戶在宅基地利用行為利益預(yù)期方面的認(rèn)知則會進一步引導(dǎo)其行為選擇與實施。一般而言,農(nóng)戶家庭非農(nóng)收入越高、已在城鎮(zhèn)購房等具有較強綜合能力的農(nóng)戶更愿意流轉(zhuǎn)其宅基地使用權(quán)[25],但農(nóng)戶對宅基地價值的預(yù)期越高,也會更為珍惜且審慎處置其宅基地使用權(quán)[26]。

與此同時,農(nóng)戶宅基地“三權(quán)分置”實施還受到地方政府、村集體、其他利益相關(guān)者等外部主體的影響,主要表現(xiàn)為地方政府和村集體基于區(qū)域宅基地利用現(xiàn)狀及參與宅基地利用優(yōu)化的潛在利益,通過政策安排、村莊規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等方式予以農(nóng)戶宅基地居住利益保障,并對農(nóng)戶宅基地財產(chǎn)利益實現(xiàn)進行引導(dǎo)與規(guī)范,從而影響農(nóng)戶宅基地利用和交易的行為與結(jié)果。

2.交易成本與宅基地產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)績效損失

在“三權(quán)分置”、外部環(huán)境、要素特性、主體特征等的影響下,農(nóng)戶與村集體、地方政府綜合形成差別化的宅基地產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)[27]。然而,受宅基地“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)治理過程交易成本的影響,不同主體行為綜合影響下形成的產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)并非總能實現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”制度改革的預(yù)期績效,其中影響交易成本的關(guān)鍵在于治理結(jié)構(gòu)的完善性及其與交易屬性的匹配性[10]。其一,產(chǎn)權(quán)明晰、實施有效的運作機制有利于減少治理過程的交易成本,促進實現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的預(yù)期目標(biāo),而宅基地“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部運作機制存在的缺陷,將直接影響產(chǎn)權(quán)交易行為本身,也容易引發(fā)矛盾糾紛,增加產(chǎn)權(quán)交易過程中的非必要損耗,降低產(chǎn)權(quán)治理效率。其二,資產(chǎn)專用性、不確定性和交易頻率是影響交易成本的關(guān)鍵因素[10],不同環(huán)境、要素和主體特征塑造了差別化的交易屬性,基于交易屬性匹配的產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)能夠有效降低治理過程的交易成本,但綜合形成的宅基地“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)會因為主導(dǎo)主體選擇、集體行動等原因與交易屬性相沖突,從而產(chǎn)生大量交易成本,既無法有效提升宅基地資源配置效率,也可能導(dǎo)致福利損失。

簡而言之,宅基地“三權(quán)分置”實踐過程中,農(nóng)戶和利益相關(guān)主體在外部環(huán)境、要素特性、主體特征的共同影響下,形成差別化的產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu),并直接影響宅基地“三權(quán)分置”的資源利用與利益分配結(jié)果(如圖1)。由于宅基地產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)存在內(nèi)在機制不健全和適應(yīng)性不足的可能性,導(dǎo)致在產(chǎn)權(quán)實施過程中難以有效支撐產(chǎn)權(quán)運作的需求,從而可能產(chǎn)生更多交易成本,誘發(fā)制度風(fēng)險,加劇過程損耗,導(dǎo)致資源利用不足、配置效率低下、福利分配失衡等制度績效損失。

圖1 宅基地“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)與制度風(fēng)險生成的理論框架

二、基于改革實踐的宅基地“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)類型劃分

宅基地“三權(quán)分置”制度改革旨在以權(quán)利細分的形式,在權(quán)利表達及其結(jié)構(gòu)安排上實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)功能與居住保障功能的均衡,并以多種方式實現(xiàn)“在居住保障功能穩(wěn)定中謀求財產(chǎn)功能”向“在財產(chǎn)功能實現(xiàn)中維護居住保障功能”的制度功能轉(zhuǎn)變[28]。遵循制度改革的目標(biāo)需求與運作邏輯,各改革試點根據(jù)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展需求、地理區(qū)位、宅基地利用現(xiàn)狀、農(nóng)民意愿和能力等基礎(chǔ)條件開展了差別化的探索實踐,綜合形成不同產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)。基于試點改革實踐,根據(jù)宅基地居住保障功能(資格權(quán)權(quán)益)與財產(chǎn)利益功能(使用權(quán)權(quán)益)的實現(xiàn)程度和方式差異,將宅基地“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)劃分為“弱市場＋自保障”“弱市場＋強保障”“強市場＋自保障”和“強市場＋強保障”等類型(如表1),不同類型產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)存在差別化的實踐基礎(chǔ)與運作特征(如表2)。

表1 宅基地“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)的理論類型

表2 宅基地“三權(quán)分置”不同產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)的特征比較

1.“弱市場＋自保障”型

在改革實踐中以宅基地自愿有償退出為典型模式,該模式是指農(nóng)戶在有穩(wěn)定居所的前提下將符合利用規(guī)范且閑置的宅基地移交給集體經(jīng)濟組織,并由集體經(jīng)濟組織給農(nóng)戶以對價補償,實現(xiàn)宅基地相關(guān)權(quán)利的經(jīng)濟價值。在宅基地“三權(quán)分置”背景下,農(nóng)戶宅基地有償退出包括單一資格權(quán)退出、單一使用權(quán)退出和資格權(quán)、使用權(quán)兩權(quán)一并退出3種類型[29],由集體經(jīng)濟組織根據(jù)農(nóng)戶退出宅基地的不同權(quán)利予以不同補償,集體經(jīng)濟組織則可利用農(nóng)戶退出的宅基地復(fù)墾為農(nóng)用地、重新分配再利用、轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地或用以發(fā)展集體經(jīng)濟。該模式中的產(chǎn)權(quán)交易雖然發(fā)生在農(nóng)戶與集體經(jīng)濟組織之間,但集體經(jīng)濟組織處于政府力量的扶持之下,后者能夠幫助農(nóng)戶突破資源稟賦特征、市場機制缺陷、自身行為能力不足的制約,擴展了農(nóng)戶宅基地經(jīng)濟利益的實現(xiàn)途徑。例如,福建省晉江市在農(nóng)戶宅基地退出中明確了貨幣補償、資產(chǎn)置換、指標(biāo)置換等不同退出補償方式,豐富了農(nóng)戶宅基地資產(chǎn)價值實現(xiàn)方式。江西省鷹潭市余江區(qū)建立了宅基地退出“權(quán)證”制度,即暫時退出宅基地資格權(quán)與使用權(quán),允許15年后享受優(yōu)惠政策的、確實不適宜城市生活的進城農(nóng)民,持有效的宅基地使用“權(quán)證”回本集體經(jīng)濟組織申請宅基地。

2.“弱市場＋強保障”型

在改革實踐中以宅基地置換為典型模式,該模式主要是由地方政府利用財政資金,通過在農(nóng)村集體土地上建設(shè)農(nóng)村社區(qū)、集中居住區(qū)等形式,實現(xiàn)農(nóng)民異地搬遷,在對原有宅基地進行整治復(fù)墾后,將結(jié)余耕地指標(biāo)用于市場化交易或轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地,實現(xiàn)宅基地的經(jīng)濟利益。其具有如下特點:其一,通常以空間規(guī)劃為引導(dǎo),以整村(組)統(tǒng)籌的方式推進,在宅基地產(chǎn)權(quán)交易上表現(xiàn)出政府主導(dǎo)、“批量化”、產(chǎn)權(quán)標(biāo)的轉(zhuǎn)變等特征;其二,該模式既能實現(xiàn)宅基地盤活利用的規(guī)?；?yīng),也能整合村莊資源、優(yōu)化村落布局,實現(xiàn)村莊面貌更新,提高農(nóng)民的居住水平和生活質(zhì)量;其三,將結(jié)余耕地指標(biāo)進行市場交易或轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地,實現(xiàn)了在切實保障農(nóng)戶居住需求的基礎(chǔ)上農(nóng)戶部分宅基地財產(chǎn)利益的變現(xiàn)。例如,安徽省滁州市南譙區(qū)元松村構(gòu)建了村企合作的宅基地再利用方式,首先由地方政府、村集體與本村農(nóng)民企業(yè)家確定合作關(guān)系,其次由地方政府、村集體與集體成員達成宅基地置換的一致同意,最后由村集體將原有宅基地騰退復(fù)墾后流轉(zhuǎn)給該企業(yè)用于精品水果產(chǎn)業(yè)園項目。該模式通過村企合作,不僅減少了宅基地產(chǎn)權(quán)治理過程中的不確定性,同時也保障了集體成員的居住利益,集體成員還能夠就近擇業(yè),促進增收。

3.“強市場＋自保障”型

在改革實踐中以農(nóng)房和宅基地流轉(zhuǎn)為典型模式,強調(diào)農(nóng)戶在有符合地方規(guī)定居住條件的基礎(chǔ)上,以市場化方式將宅基地使用權(quán)在地方政府許可的范圍內(nèi)交易。根據(jù)使用權(quán)讓渡后用途的差異,可細分為保持居住用途和轉(zhuǎn)為經(jīng)營用途兩種形式,前者在實踐中對受讓方有較多管制,包括受讓方戶籍性質(zhì)、現(xiàn)有居住情況等,后者的限制相對較少。在宅基地流轉(zhuǎn)模式中,農(nóng)戶可以在集體和地方政府許可的前提下,通過市場機制自主交易,也可由集體經(jīng)濟組織整合村莊宅基地資源,以市場化方式統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給符合地方發(fā)展和村莊規(guī)劃的第三方市場主體,實現(xiàn)規(guī)模效益;這樣既能夠以較高的集體信賴來維持產(chǎn)權(quán)交易的穩(wěn)定性,也能避免小農(nóng)戶與大市場進行多對多的直接交易,在提高市場化交易效率的同時減少交易過程的不必要成本。例如,浙江省義烏市允許農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)在市域范圍內(nèi)跨集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)讓,也允許農(nóng)戶將農(nóng)房用于電商、小商品生產(chǎn)等經(jīng)營性用途,其可以自辦企業(yè)、自行經(jīng)營,發(fā)揮宅基地的產(chǎn)業(yè)功能。上海市松江區(qū)則以鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織為主體,對閑置宅基地(農(nóng)房)采取作價回購、統(tǒng)一租賃或者農(nóng)戶入股合作等多種方式活化利用。

4.“強市場＋強保障”型

在改革實踐中以部分農(nóng)房租賃為典型模式,該模式中,農(nóng)戶在保留足夠家庭生活空間的基礎(chǔ)上將剩余農(nóng)房的使用權(quán)以租賃形式實現(xiàn)交易,從而實現(xiàn)使用權(quán)主體、使用方式多樣化的農(nóng)房和宅基地混合利用。在部分農(nóng)房租賃模式中,農(nóng)戶仍以該處宅基地與農(nóng)房為居住保障的必要條件,因此農(nóng)戶只能實現(xiàn)部分農(nóng)房的經(jīng)濟價值,或出租于社會主體用以居住或經(jīng)營,或自主經(jīng)營,突破了宅基地對本集體經(jīng)濟組織成員和僅限居住的身份及用途限制。例如,浙江省義烏市青巖劉村在完成舊村更新改造后,農(nóng)戶居住于四層半樓房的頂部一層半,將底層店面與2～3層房屋出租于電商企業(yè),實現(xiàn)閑置資產(chǎn)的盤活,形成居住、辦公、倉儲、經(jīng)營等多功能一體化利用。

三、宅基地“三權(quán)分置”制度改革的潛在風(fēng)險及其損失

1.兩類風(fēng)險:源于產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在運行機制和環(huán)境適配性缺陷

(1)產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)內(nèi)在運行機制缺陷導(dǎo)致的風(fēng)險。在制度改革探索的背景下,宅基地“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)可能存在內(nèi)在運行機制完善性和有效性的不足,容易損害農(nóng)戶居住及經(jīng)濟利益,增加產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)運行中的交易成本。其一,在“弱市場＋自保障”型治理結(jié)構(gòu)中,宅基地退出方式、補償資金來源、補償標(biāo)準(zhǔn)等方面存在的潛在缺陷直接影響農(nóng)戶與集體完成宅基地產(chǎn)權(quán)交易,而農(nóng)戶退出宅基地的數(shù)量、位置也容易對集體有效利用宅基地形成制約。其二,在“弱市場＋強保障”型治理結(jié)構(gòu)中,地方政府與村集體主導(dǎo)形成的宅基地與房屋置換方式、置換比例直接影響農(nóng)戶的居住利益和經(jīng)濟利益,安置區(qū)域的位置、配套設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等因素則對農(nóng)戶的居住滿意度、宜居度產(chǎn)生進一步影響,加大對農(nóng)戶居住利益保障的不確定性。其三,在“強市場＋自保障”型治理結(jié)構(gòu)中,農(nóng)戶宅基地產(chǎn)權(quán)交易過程存在信息不充分的可能性,供需雙方信息難以有效傳達,影響宅基地交易實現(xiàn),而農(nóng)戶在信息收集上處于劣勢,在契約簽訂過程中可能存在交易內(nèi)容的不完全,進而導(dǎo)致利益受損;同時,交易機制、利益分配機制等的不足也可能對宅基地利用秩序造成不利影響。其四,在“強市場＋強保障”型治理結(jié)構(gòu)中,交易信息流通、市場競爭與價格機制的不完善,會對農(nóng)戶房屋租賃、自主經(jīng)營行為及經(jīng)濟利益獲取造成負面影響;而規(guī)劃、監(jiān)管不足背景下的宅基地與農(nóng)房利用還將會對農(nóng)戶房屋質(zhì)量、居住安全性等產(chǎn)生威脅。

(2)產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)環(huán)境適配性缺陷導(dǎo)致的風(fēng)險。宅基地作為農(nóng)民安居樂業(yè)的基礎(chǔ),對于長期在農(nóng)村生活和從事生產(chǎn)活動的農(nóng)民而言,宅基地是其生存、發(fā)展的基礎(chǔ),具有較強的用途專用性。同時,宅基地在村莊區(qū)位和村莊內(nèi)部具體坐落兩個方面表現(xiàn)出較強的地理區(qū)位特性,直接影響了宅基地產(chǎn)權(quán)交易市場的發(fā)育。一般而言,城市郊區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)周邊、旅游景點周邊和具有較好資源稟賦的區(qū)域,宅基地產(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)育較好,市場機制運行與農(nóng)民宅基地經(jīng)濟利益有效實現(xiàn)的確定性較高,農(nóng)戶也有較高的頻率自發(fā)實現(xiàn)宅基地經(jīng)濟利益;反之,在城市遠郊區(qū)域和一般農(nóng)村,市場機制運行與農(nóng)民宅基地經(jīng)濟利益有效實現(xiàn)的不確定性較高?；诮灰壮杀咀钚』倪壿?不同交易屬性產(chǎn)生不同治理需求,但是地方政府作為宅基地“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)選擇的主導(dǎo)力量,受特定利益驅(qū)使,地方政府的產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)選擇決策可能與社會經(jīng)濟環(huán)境、宅基地特征、農(nóng)戶需求不相適應(yīng),從而加大產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)與交易屬性的匹配性缺陷,導(dǎo)致宅基地產(chǎn)權(quán)治理中產(chǎn)生大量非必要成本,或引致產(chǎn)權(quán)治理失效。例如,在土地指標(biāo)利益驅(qū)使下,地方政府強制要求居住現(xiàn)狀穩(wěn)定的村莊搬遷置換,或違背農(nóng)民意愿搬遷,不僅會造成房屋建設(shè)和利用的無謂損失,也會增加農(nóng)民群眾的抵觸心理,形成社會風(fēng)險和不良后果。在宅基地產(chǎn)權(quán)交易中,強管制政策將會制約市場在宅基地資源配置中的作用,也會倒逼宅基地隱形市場交易的發(fā)生;而對于城市遠郊區(qū)域、一般農(nóng)村,由于市場發(fā)育不足,市場機制難以實現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”的預(yù)期目標(biāo),將會造成政策閑置,宅基地資源難以盤活利用。

2.雙重損失:基于權(quán)益實現(xiàn)和資源利用的治理結(jié)構(gòu)績效損失

(1)宅基地權(quán)益難以充分實現(xiàn)。一是所有權(quán)主體權(quán)益難以保障。在宅基地資格權(quán)和使用權(quán)不斷強化的過程中,農(nóng)戶對宅基地的價值意識和利益訴求不斷增強,而在農(nóng)戶私權(quán)得以強化的同時,集體公權(quán)存在弱化的可能性。在偏向市場化的農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)、農(nóng)房租賃過程中,農(nóng)戶自主完成宅基地與房屋使用權(quán)的交易,影響集體所有權(quán)人對集體宅基地監(jiān)督、管理權(quán)能的實施。而在地方政府主導(dǎo)的置換保障模式中,地方政府會在土地利益驅(qū)使下異化其引導(dǎo)和扶持的功能,既對所有權(quán)主體的管理、決策職能造成損害,也會直接介入宅基地增減掛鉤指標(biāo)收益分配,損害所有權(quán)的收益權(quán)能。二是農(nóng)戶居住權(quán)益容易遭受損害。當(dāng)農(nóng)戶的居住權(quán)益與其他主體的經(jīng)濟利益相沖突時,農(nóng)戶的居住權(quán)益就可能被損害。在置換保障模式中,為了實現(xiàn)土地騰退的規(guī)模效益,地方政府或村集體可能會采取強制、誘導(dǎo)等方式讓農(nóng)民集中居住、上樓居住,異化為另一種形式的“征地拆遷”[12]。在自愿有償退出模式中,土地利益也會驅(qū)使地方政府和村集體人為推動農(nóng)民進城入鎮(zhèn)、退出宅基地[30],既損害了農(nóng)民的居住選擇權(quán),也會因進城農(nóng)民難以有效融入城市而導(dǎo)致更大的社會風(fēng)險。三是農(nóng)戶宅基地經(jīng)濟利益獲得受限。集體土地利益分配和農(nóng)房、宅基地產(chǎn)權(quán)市場交易收益是農(nóng)戶在宅基地“三權(quán)分置”實踐中取得宅基地經(jīng)濟利益的關(guān)鍵路徑。在置換保障、有償退出模式中,農(nóng)戶通過村集體和地方政府實現(xiàn)宅基地經(jīng)濟利益,但村集體和地方政府發(fā)布的補償標(biāo)準(zhǔn)、利益分配方案的科學(xué)性和合理性存在不確定性,因此會由于補償標(biāo)準(zhǔn)偏低而導(dǎo)致農(nóng)戶利益受損。在宅基地流轉(zhuǎn)、農(nóng)房租賃模式中,農(nóng)戶直接與市場主體進行交易,或由村集體代理交易,受到地方政策安排的影響,宅基地使用權(quán)的交易范圍、形式、用途受限,直接影響宅基地使用權(quán)的市場價值和農(nóng)民收益;而大部分農(nóng)戶由于綜合能力不足,使其在信息獲取不充分、信息不對稱影響下面臨利益被侵害的風(fēng)險,同時,由于市場環(huán)境、市場主體經(jīng)營行為的不確定性,也會導(dǎo)致農(nóng)戶收益的持續(xù)性、穩(wěn)定性受損。而產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)錯配則會進一步損害農(nóng)戶的居住與財產(chǎn)利益獲得。

(2)宅基地再配置與再利用效益不足。一是宅基地再配置效率低下。市場機制和匹配性的缺陷使得在宅基地再配置中,過程成本難以有效降低,進而影響宅基地再配置效率提升。在置換保障模式中,一方面,由于地方政府、村集體與農(nóng)民間缺少關(guān)于安置方式的協(xié)商一致,為廣泛尋求農(nóng)民的配合將付出大量人力與協(xié)商成本,降低宅基地再配置效率;另一方面,部分新建農(nóng)村社區(qū)的選址布局和配套建設(shè)缺乏合理性,給農(nóng)民生產(chǎn)、生活帶來不便,同時也會因缺乏對村莊發(fā)展、人口流動規(guī)律的正確把握,以及配套產(chǎn)業(yè)不足,造成新建社區(qū)的閑置。在有償退出模式中,受到村集體經(jīng)濟實力不足、農(nóng)戶利益訴求高、宅基地處置難度大的制約,以至于產(chǎn)生宅基地難以退出再利用的問題。在宅基地流轉(zhuǎn)、農(nóng)房租賃模式中,宅基地產(chǎn)權(quán)交易范圍、交易對象的限制壓縮了宅基地產(chǎn)權(quán)交易的有效市場空間,導(dǎo)致宅基地產(chǎn)權(quán)交易的“薄市場”特征得以強化,制約了市場在宅基地要素再配置中的作用。二是宅基地再利用效果欠佳。在置換保障與有償退出模式中,地方政府和村集體能夠通過將宅基地復(fù)墾為耕地、轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地等方式實現(xiàn)宅基地再利用。對于前者,雖然能夠保障耕地數(shù)量不減少,但在土地復(fù)墾過程中耕地質(zhì)量較難提升,而一味追求耕地規(guī)模和指標(biāo)收益也不利于村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展;對于后者,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍、用途等仍受到較強的政府及規(guī)劃管控,其與城市國有建設(shè)用地仍未完全實現(xiàn)“同地同權(quán)同價”[31],使得集體與農(nóng)民利益在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中受損。宅基地復(fù)墾為耕地和轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地大多以規(guī)?；脼榛A(chǔ),而個別農(nóng)房處于閑置狀態(tài),或部分零散分布、獨立的閑置宅基地,在其退出后也面臨難以有效利用的困境。在宅基地流轉(zhuǎn)、農(nóng)房租賃模式中,雖然各地以項目制為推動,打造了盤活閑置農(nóng)房和宅基地、促進鄉(xiāng)村振興發(fā)展的樣板項目,但在政府支持、引導(dǎo)和投入下形成的典型案例,可復(fù)制性存在一定缺陷。各地普遍開展的民宿類、休閑類鄉(xiāng)村旅游項目,也存在同質(zhì)化問題,因缺乏區(qū)域資源稟賦優(yōu)勢、項目運作手段、實地體驗等核心競爭力,收益面臨較大不確定性[32],從長期來看可能導(dǎo)致項目投資失敗,進而引發(fā)宅基地二次閑置、集體利益受損等問題。而農(nóng)戶自發(fā)租賃、開展經(jīng)營活動,既有可能產(chǎn)生房屋安全性問題,也可能損害村莊宅基地利用的基本秩序。

四、宅基地“三權(quán)分置”制度改革的風(fēng)險管控:提升治理效率,改善結(jié)構(gòu)匹配

宅基地“三權(quán)分置”制度改革的風(fēng)險管控旨在提高產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)效率,避免改革實踐過程的風(fēng)險損失,而改革實踐的主要風(fēng)險成因在于產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在運行機制存在不足和環(huán)境適配性缺陷,為此,宅基地“三權(quán)分置”制度改革的風(fēng)險管控需要立足完善主體權(quán)益結(jié)構(gòu)、提升資源利用效率的制度目標(biāo),以宅基地產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化為核心,從如下兩個方面采取風(fēng)險管控措施。

1.健全交易體系,完善配套措施,提升宅基地產(chǎn)權(quán)治理效率

在健全宅基地產(chǎn)權(quán)交易體系方面,應(yīng)通過完善交易形式和市場機制,加強交易監(jiān)管與引導(dǎo),以此提升宅基地再配置效率,促進農(nóng)民獲得更多宅基地收益。首先要健全宅基地產(chǎn)權(quán)交易方式,允許農(nóng)戶以轉(zhuǎn)讓、租賃、置換、退出等多種方式實現(xiàn)宅基地使用權(quán)交易,擴大農(nóng)戶宅基地使用權(quán)交易的行為選擇集;同時,適度增加使用權(quán)主體和用途的開放性,允許宅基地在縣域集體經(jīng)濟組織成員中有條件流轉(zhuǎn),允許宅基地在符合規(guī)劃的條件下靈活用于各類經(jīng)營性用途,減少對宅基地的非必要管制,提升宅基地產(chǎn)權(quán)價值。其次要完善宅基地交易市場機制,一方面應(yīng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基準(zhǔn)地價體系,為農(nóng)戶流轉(zhuǎn)、退出宅基地提供價值參考,另一方面要建立宅基地使用權(quán)交易平臺,完善信息匯集與發(fā)布,提高信息流通能力,降低農(nóng)戶信息搜尋成本,并由地方政府提供規(guī)范的交易合同模板,提高交易合同內(nèi)容的規(guī)范性和完整性,規(guī)避機會主義行為。此外,還應(yīng)加強交易監(jiān)管,強化交易合規(guī)性監(jiān)督,農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)須經(jīng)集體經(jīng)濟組織同意,并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共資源交易中心統(tǒng)一登記備案管理。再次應(yīng)建立利益分配機制保障各主體經(jīng)濟權(quán)益。對于由農(nóng)戶流轉(zhuǎn)、租賃宅基地使用權(quán)或自主經(jīng)營的,農(nóng)戶在取得宅基地使用權(quán)租賃收益的同時,需要向集體經(jīng)濟組織繳納一定有償使用費或收益調(diào)節(jié)金,以保障所有權(quán)人收益,并增加村莊公共管理和服務(wù)費用。對于農(nóng)戶退出宅基地后宅基地轉(zhuǎn)化入市、增減掛鉤的,需要在集體與農(nóng)戶之間形成收益平衡,既保障農(nóng)戶短時收益,也需要增強集體經(jīng)濟實力,促進集體經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)戶持續(xù)收益。

宅基地“三權(quán)分置”的配套措施,既要服務(wù)于宅基地產(chǎn)權(quán)交易,也要保障農(nóng)戶居住權(quán)益不受損害。首先,明晰宅基地的權(quán)能主體。加快明晰宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)主體,通過確權(quán)、登記、發(fā)證進一步強化權(quán)利主體的產(chǎn)權(quán)安全性。其中,農(nóng)戶資格權(quán)需要由集體經(jīng)濟組織根據(jù)戶籍、權(quán)利義務(wù)關(guān)系等進行綜合認(rèn)定,在此基礎(chǔ)上,因地制宜建立宅基地資格權(quán)的多樣化實現(xiàn)形式,包括“一戶一宅”、農(nóng)民公寓、貨幣化補償、指標(biāo)市場化、房屋翻建等形式。其次,完善農(nóng)戶宅基地退出機制。一方面,禁止以進城居住為農(nóng)戶退出宅基地的條件,禁止強迫農(nóng)民退出宅基地;另一方面,為防止農(nóng)戶退出宅基地之后失去安身立命之所而影響社會穩(wěn)定,在確權(quán)頒證和自愿申請的基礎(chǔ)上,應(yīng)以有符合規(guī)定面積的穩(wěn)定居所為硬性條件,同時還應(yīng)綜合考慮農(nóng)戶家庭收入、就業(yè)等情況,由集體經(jīng)濟組織審核農(nóng)戶宅基地退出申請。對于選擇退出宅基地資格權(quán)以及與使用權(quán)一并退出的農(nóng)戶而言,應(yīng)探索建立資格權(quán)的暫時保留和退出重獲機制,避免農(nóng)戶在退地后流離失所。同時,集體經(jīng)濟組織還應(yīng)拓展宅基地退出補償資金來源,以充分保障宅基地退出機制的有效性。再次,因地制宜做好宅基地再利用的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與承接,避免扎堆開發(fā)鄉(xiāng)村旅游、民宿等項目,降低市場經(jīng)營風(fēng)險,防止農(nóng)村宅基地二次閑置,同時積極引導(dǎo)市場主體參與宅基地使用權(quán)盤活,豐富農(nóng)房和宅基地利用形態(tài),有效提高宅基地利用效率。最后,強化宅基地及農(nóng)房利用監(jiān)管。地方政府應(yīng)制訂農(nóng)村宅基地及農(nóng)房利用管理的基本規(guī)則,包括用途管制、安全審查、消防監(jiān)管等規(guī)定;由村集體完善村莊規(guī)劃和宅基地利用內(nèi)部規(guī)范,發(fā)揮集體內(nèi)部自治和監(jiān)督功能,維護宅基地及農(nóng)房利用的規(guī)范性,提升集體宅基地治理水平。

2.強化農(nóng)民主體地位,因地制宜推進改革,改善產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)適配性

宅基地“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)適配性提升的關(guān)鍵在于實現(xiàn)結(jié)構(gòu)選擇與農(nóng)戶需求、宅基地資源特性的匹配,因此要在尊重農(nóng)民主體選擇自由的基礎(chǔ)上,平衡政府與市場的資源配置功能,因地制宜、多樣化實現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”,從而避免宅基地產(chǎn)權(quán)治理過程中因結(jié)構(gòu)不匹配而造成的非必要損耗,提高宅基地資源的配置與利用效率。

農(nóng)民是宅基地利用的主要對象,同時也是宅基地制度改革的主要行動者。在改革實踐與風(fēng)險治理中必須強化農(nóng)民的主體地位,地方政府在制訂宅基地置換、再利用等方案過程中,需要切實尊重農(nóng)民意愿和居住現(xiàn)狀,應(yīng)充分聽取集體與農(nóng)民意見,保障農(nóng)戶的知情權(quán)、參與權(quán),同時增強政策中農(nóng)民選擇的多樣性,嚴(yán)禁以“一刀切”方式代替農(nóng)戶決策,以此減少或避免產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)與農(nóng)戶需求的不適配。同時需要規(guī)范地方政府行為,自上而下進行政策宣傳培訓(xùn),避免政策執(zhí)行偏差。

宅基地“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)適配性的提升還必須重視宅基地利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)性作用,因地制宜制定差別化治理結(jié)構(gòu)。首先,需要結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃,根據(jù)村莊發(fā)展趨勢、人口變化和區(qū)位條件,明確村莊分類;其次,根據(jù)村莊的資源稟賦條件,制定不同的發(fā)展模式,科學(xué)制定村莊宅基地布局及利用規(guī)劃,合理引導(dǎo)宅基地資源有效利用。對于城郊融合類村莊,需要積極推動村莊宅基地利用融入城市發(fā)展規(guī)劃,合理調(diào)整村莊居住、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等的用地布局,在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上以農(nóng)民公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)實現(xiàn)農(nóng)戶居住置換;對于集聚提升類村莊,允許農(nóng)戶零散退出宅基地,強化村莊內(nèi)部宅基地的再分配,同時鼓勵農(nóng)戶和集體經(jīng)濟組織積極參與農(nóng)房和村莊面貌更新,在完成村莊更新后,鼓勵集體成員自發(fā)或依托集體經(jīng)濟組織將宅基地、農(nóng)房用于符合規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)及居住用途;對于特色保護類村莊,結(jié)合村莊特色資源保護和利用規(guī)劃,鼓勵閑置宅基地以租賃、入股方式流轉(zhuǎn),或由集體經(jīng)濟組織吸引社會資本,統(tǒng)一改造具有保護、開發(fā)、利用價值的閑置農(nóng)房宅基地;對于搬遷撤并類村莊,有序引導(dǎo)農(nóng)民自愿有償退出閑置宅基地和宅基地置換,后由地方政府和集體經(jīng)濟組織通過土地整治實現(xiàn)增減掛鉤指標(biāo)交易或異地入市,為集體和農(nóng)民創(chuàng)造更多宅基地經(jīng)濟收益,但需要避免該模式的泛化、濫用,切實尊重農(nóng)民意愿。再次,結(jié)合村莊發(fā)展的規(guī)劃定位,匹配多種、適宜的產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)。對于地方政府而言,不能過度限制村莊發(fā)展的產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)選擇,應(yīng)根據(jù)村莊發(fā)展定位,結(jié)合農(nóng)民意愿和需求,因地制宜制定綜合性、差別化治理結(jié)構(gòu),既能滿足農(nóng)戶需求,也有利于更好地支撐村莊發(fā)展,促進鄉(xiāng)村振興。

五、結(jié)論與啟示

宅基地“三權(quán)分置”是宅基地制度改革的深化,國家試圖以權(quán)利細分的形式健全宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),并探索完善“三權(quán)”實現(xiàn)路徑與形式,以保障各主體權(quán)益,提高宅基地資源利用效率。然而,由于制度改革過程內(nèi)含不確定性和交易成本,存在引發(fā)制度功能損失的可能性。因此,本文立足宅基地“三權(quán)分置”制度改革實踐,以產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)構(gòu)建了宅基地“三權(quán)分置”制度改革風(fēng)險生成的理論框架。在此基礎(chǔ)上,本文總結(jié)提出,各地在改革實踐中形成了“弱市場＋自保障”“弱市場＋強保障”“強市場＋自保障”和“強市場＋強保障”等宅基地“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu),但既有產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)存在內(nèi)在運行機制缺陷和環(huán)境適配性缺陷的不確定性,進而可能產(chǎn)生主體權(quán)益難以充分實現(xiàn)、宅基地再配置與再利用效益不足等潛在制度損失。為有效推進宅基地“三權(quán)分置”制度改革的風(fēng)險管控,提高制度改革的現(xiàn)實績效,本文從健全交易體系,完善配套措施,提升宅基地產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)效率;強化農(nóng)民主體地位,因地制宜推進改革,改善產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)適配性等方面提出了風(fēng)險管控的具體措施。

本文的啟示在于:雖然產(chǎn)權(quán)明晰與權(quán)能強化能夠在充分的市場環(huán)境中提高權(quán)利主體的利益水平,促進資源高效利用,但受制于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的具體內(nèi)容、產(chǎn)權(quán)實施的現(xiàn)實基礎(chǔ),市場化產(chǎn)權(quán)交易并非總能實現(xiàn)其預(yù)期績效,現(xiàn)實績效的提升還應(yīng)關(guān)注產(chǎn)權(quán)實施的具體組織形式。宅基地“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)作為宅基地產(chǎn)權(quán)實施的創(chuàng)新探索,各試點地區(qū)雖然在實踐中根據(jù)宅基地居住保障功能和財產(chǎn)利益功能實現(xiàn)程度的差異形成了不同的產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu),但地方改革探索中形成的產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)也存在潛在風(fēng)險,容易降低改革的現(xiàn)實效益。因此,宅基地“三權(quán)分置”制度改革不能僅停留在健全權(quán)能結(jié)構(gòu)上,更應(yīng)基于地方自然地理特征、社會經(jīng)濟特征等基礎(chǔ)條件構(gòu)建有利于產(chǎn)權(quán)效力提升、制度功能發(fā)揮的實踐模式,逐步形成適應(yīng)鄉(xiāng)村振興、宅基地合理有效利用的產(chǎn)權(quán)治理機制,實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)與治理的有機融合,進而促進產(chǎn)權(quán)實踐效益提升以及產(chǎn)權(quán)制度改革目標(biāo)實現(xiàn)。