行政審批局模式：何以有效，何以無(wú)效？

胡稅根 結(jié)宇龍

摘 要：近年來(lái)，成立行政審批局是地方行政審批制度改革的重要選項(xiàng)，但有關(guān)該模式效果的爭(zhēng)議持續(xù)不斷。因此，有必要對(duì)行政審批局模式的政策實(shí)施效果開(kāi)展科學(xué)評(píng)估。立足優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的背景，基于市場(chǎng)主體視角，利用2011-2018年我國(guó)281個(gè)地級(jí)市的面板數(shù)據(jù)，通過(guò)傾向得分匹配倍差法（PSM-DID）檢視行政審批局模式的政策效果。平均處理效應(yīng)與動(dòng)態(tài)處理效應(yīng)表明，采取行政審批局模式能夠顯著、持久地提升市場(chǎng)投資水平，而對(duì)新建企業(yè)、專利研發(fā)、交易費(fèi)用的改善不具有明顯效果。異質(zhì)性檢驗(yàn)表明，在中東部地區(qū)，政策效果不明顯或較消極;在西部及東北地區(qū)，政策普遍呈現(xiàn)出潛在或顯著的積極作用;在省會(huì)及副省級(jí)城市，政策對(duì)市場(chǎng)投資、專利研發(fā)、交易費(fèi)用均有潛在或顯著的改善作用;在普通地級(jí)市，政策僅對(duì)市場(chǎng)投資領(lǐng)域具有顯著促進(jìn)效果?；诖耍姓徟贫雀母锏穆窂竭x擇應(yīng)該因地制宜，行政審批局的建設(shè)需要揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)整體智治，推動(dòng)其在行政審批制度改革模式的競(jìng)爭(zhēng)中顯現(xiàn)優(yōu)勢(shì)。

關(guān)鍵詞：行政審批局;行政審批制度改革;市場(chǎng)主體;政策評(píng)估

行政審批制度改革是轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政體制改革以及健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要措施。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，“進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革”。為打造服務(wù)型政府和法治政府，持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，我國(guó)各地政府積極推動(dòng)行政審批制度改革。其中，組建行政審批局是近年來(lái)影響較廣、爭(zhēng)議較大的一種改革模式。行政審批局模式主要依托行政審批中心模式演進(jìn)形成，核心是相對(duì)集中行政審批權(quán)，即把分散在各部門的審批職權(quán)相對(duì)集中到行政審批局，原則上由其行使有關(guān)本級(jí)政府的行政審批權(quán)力。行政審批局人員的編制獨(dú)立，完全由該部門進(jìn)行派遣、管理與考核。它的直接法源是《行政許可法》第二十五條，“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)?！毙姓徟帜Ｊ阶钤缬?008年在成都市武侯區(qū)實(shí)踐。黨的十八大以來(lái)，中央編辦和國(guó)務(wù)院法制辦印發(fā)《相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作方案的通知》，確立改革試點(diǎn)。以天津?yàn)I海新區(qū)、寧夏銀川市為代表的地方先行先試，推動(dòng)行政審批局模式在全國(guó)范圍內(nèi)由“點(diǎn)”到“面”的擴(kuò)散。行政審批局模式正成為地方政府行政審批制度改革的重要選項(xiàng)。截至2020年底，全國(guó)已有106個(gè)地級(jí)市成立行政審批局。

隨著行政審批局的數(shù)量增加、層級(jí)拓展以及規(guī)模擴(kuò)大，該模式的實(shí)踐效果引起了廣泛的關(guān)注和討論。從實(shí)踐層面來(lái)看，率先或規(guī)?；男姓徟帜Ｊ教剿髦饕性谖鞑考皷|北地區(qū)，如四川、寧夏、遼寧、廣西。而行政審批制度改革本身活躍的東南沿海地區(qū)，如浙江、廣東、上海，則對(duì)該模式持保守、觀望態(tài)度。從學(xué)術(shù)層面來(lái)看，持贊成的觀點(diǎn)認(rèn)為，行政審批局的成立有助于簡(jiǎn)化審批事項(xiàng)，壓縮審批程序[1];降低制度性交易成本[2];節(jié)約行政成本[3];規(guī)范行政權(quán)力[4];建設(shè)法治政府[5];優(yōu)化公共服務(wù)與市場(chǎng)監(jiān)管[6];撬動(dòng)行政管理體制改革[7]等。該種觀點(diǎn)認(rèn)為設(shè)立行政審批局是深化行政審批制度改革的“必選項(xiàng)”[8]。持反對(duì)或?qū)徤鞯挠^點(diǎn)則認(rèn)為，行政審批局模式高度集權(quán)，有悖于簡(jiǎn)政放權(quán)的改革目標(biāo)[9];同樣效率低下[10];復(fù)雜性或現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)型審批的專業(yè)性不足[11];縱向協(xié)調(diào)困難[12];部門間權(quán)責(zé)較難劃分及轉(zhuǎn)移[13];導(dǎo)致公共事務(wù)管理過(guò)程的割裂與脫節(jié)[14];提升尋租風(fēng)險(xiǎn)[15];存在“信息孤島”[16]等。該種觀點(diǎn)認(rèn)為推廣行政審批局應(yīng)慎之又慎[17]。

學(xué)界對(duì)行政審批局模式的效果評(píng)價(jià)主要集中在改革帶來(lái)的短期直接效益，以及改革對(duì)政府自身建設(shè)的影響。具體的政策評(píng)估方法上，大部分學(xué)者采用規(guī)范性研究，以理論推導(dǎo)為主對(duì)行政審批局模式進(jìn)行整體性審視[18][19]。部分學(xué)者采用案例研究法，對(duì)樣本地區(qū)的行政審批局實(shí)踐采取問(wèn)卷調(diào)查、訪談、數(shù)據(jù)描述，進(jìn)而描摹改革的現(xiàn)狀與效果[20][21]。雖然從數(shù)量上看，相關(guān)研究已較為豐富，但是評(píng)估對(duì)象及方法的局限制約著對(duì)該模式政策效果的科學(xué)評(píng)判。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)逐步建立健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。黨的十八屆三中全會(huì)提出，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。近年來(lái)，國(guó)家強(qiáng)調(diào)在市場(chǎng)決定資源配置的條件下，建設(shè)有為政府，通過(guò)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)離不開(kāi)市場(chǎng)主體，經(jīng)濟(jì)建設(shè)也需要充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性與創(chuàng)造力。因此，從市場(chǎng)主體視角出發(fā)，關(guān)注行政審批對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的影響，應(yīng)該成為行政審批制度改革的關(guān)鍵評(píng)價(jià)維度?；谝延醒芯颗c實(shí)踐，本文從市場(chǎng)主體角度出發(fā)，利用我國(guó)281個(gè)地級(jí)市2011-2018年的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，通過(guò)傾向得分匹配倍差法模型（PSM-DID）方法，探究行政審批局模式的政策效果。

一、研究假設(shè)

行政審批局模式的探索，應(yīng)該回應(yīng)行政審批制度改革的核心目標(biāo)，即以行政審批相對(duì)人為中心，轉(zhuǎn)變政府職能，對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行革除創(chuàng)新[22]。近年來(lái)，各地的行政審批制度改革積極推進(jìn)。已有研究實(shí)證，成立行政審批中心、壓縮行政審批辦理事項(xiàng)與時(shí)間、推進(jìn)“放管服”改革等措施實(shí)踐，對(duì)于激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力、促進(jìn)企業(yè)投資設(shè)廠、降低企業(yè)交易成本具有顯著的促進(jìn)作用，這為檢驗(yàn)同為以上目標(biāo)發(fā)力的行政審批局模式的政策效果提供了樂(lè)觀的依據(jù)。市場(chǎng)主體的投資創(chuàng)業(yè)方面，張龍鵬等實(shí)證地區(qū)行政審批強(qiáng)度提升既會(huì)抑制民間創(chuàng)業(yè)傾向，又會(huì)縮減當(dāng)?shù)貏?chuàng)業(yè)規(guī)模[23]。畢青苗等實(shí)證也發(fā)現(xiàn)，設(shè)立行政審批中心后，企業(yè)的進(jìn)入率能顯著提高約2%-25%[24]。市場(chǎng)主體的創(chuàng)新研發(fā)方面，王永進(jìn)、馮笑發(fā)現(xiàn)行政審批中心模式能夠有效提升地方企業(yè)創(chuàng)新能力[25]。另外，企業(yè)交易費(fèi)用方面，夏杰長(zhǎng)、劉誠(chéng)通過(guò)對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入進(jìn)行博弈分析、對(duì)微觀數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證，發(fā)現(xiàn)行政審批的改革能夠通過(guò)降低企業(yè)交易費(fèi)用，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國(guó)漸進(jìn)性審批改革之所以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在于微觀層面的機(jī)制可以降低企業(yè)交易成本[26]。王永進(jìn)、馮笑也實(shí)證發(fā)現(xiàn)，各地行政審批中心成立后，能夠減少企業(yè)制度性交易費(fèi)用，推動(dòng)企業(yè)的研發(fā)活動(dòng)與技術(shù)創(chuàng)新[27]。為此，本文提出：

H1：行政審批局的成立，能夠降低企業(yè)交易費(fèi)用，促進(jìn)市場(chǎng)主體的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

在全國(guó)，不同區(qū)域的制度環(huán)境、資源稟賦及發(fā)展階段存在差異。在行政審批局模式實(shí)踐中，浙江、廣東、上海等東部沿海發(fā)達(dá)省份呈現(xiàn)保守的態(tài)度，這和中部及西部的四川、寧夏、遼寧等省份的積極態(tài)度構(gòu)成鮮明的對(duì)比，表現(xiàn)了行政審批局模式在政策擴(kuò)散中的區(qū)域非均衡特征。地方政府創(chuàng)新過(guò)程中，采用某種方式、模式與否，既考慮該模式的特征與優(yōu)勢(shì)同本地需要及制度環(huán)境的適應(yīng)性，又考慮府際競(jìng)爭(zhēng)行為的影響，即改革的模式或方式要同地方改革需要、目標(biāo)、路徑以及政策空間等具有一致性[28]。王磊的研究也發(fā)現(xiàn)行政審批的抑制效應(yīng)具有地域差異性與行業(yè)異質(zhì)性，行政審批對(duì)西部地區(qū)的作用比中部及東部地區(qū)明顯[29]。此外，地級(jí)市范圍內(nèi)城市級(jí)別主要分為省會(huì)城市（及自治區(qū)首府）、副省級(jí)城市以及其他城市。省會(huì)城市與副省級(jí)城市具有一定重合，都屬區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中心或重鎮(zhèn)，整體而言，其政策優(yōu)勢(shì)、財(cái)稅能力、經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)發(fā)育、科技實(shí)力等領(lǐng)先于其他普通地級(jí)市。省會(huì)及副省級(jí)城市成立行政審批局的基礎(chǔ)、意愿、能力以及政策效果與其他城市可能存在差異。實(shí)踐中，行政審批局模式的政策推廣也較多表現(xiàn)為先由省會(huì)及副省級(jí)城市試點(diǎn)示范、再向區(qū)域內(nèi)其他城市擴(kuò)散的演進(jìn)路徑。為此，本文提出：

H2：對(duì)于不同區(qū)域及行政級(jí)別的城市，行政審批局模式的政策效果存在異質(zhì)性。

二、研究設(shè)計(jì)

2011-2018年是行政審批局改革實(shí)踐從無(wú)到有、由“點(diǎn)”到“面”的階段，其間有相當(dāng)數(shù)量的地級(jí)市陸續(xù)成立了行政審批局，這創(chuàng)造了有利的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)條件，也便于規(guī)避內(nèi)生性的影響。地級(jí)市是地方政府治理中承上啟下的一環(huán)，負(fù)責(zé)大量行政審批事項(xiàng)，具有較強(qiáng)的改革能動(dòng)性與對(duì)下示范性，是推廣行政審批局的主要層級(jí)。因此，為提升結(jié)論的普遍性與指導(dǎo)性，本文利用我國(guó)281個(gè)地級(jí)市2011-2018年的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證。

（一）模型設(shè)定

為考察行政審批局模式政策對(duì)市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的“凈影響”，本文采用傾向得分匹配倍差法（PSM-DID）模型進(jìn)行政策評(píng)估。單獨(dú)采用傾向得分匹配（PSM）難以克服因變量遺漏引致的內(nèi)生性;僅使用雙重差分（DID）同樣難以解決樣本的偏差。因此，本文首先進(jìn)行傾向得分匹配（PSM），盡可能為成立行政審批局的處理組樣本匹配條件相當(dāng)?shù)目刂平M樣本。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建雙重差分模型（DID），檢驗(yàn)本文假設(shè)。

傾向得分匹配（PSM）中，建立一個(gè)回歸模型，被解釋變量“行政審批局成立情況”為虛擬變量，處理組設(shè)為1，控制組設(shè)為0;解釋變量（即匹配變量）選取了可能影響樣本城市是否成立行政審批局的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、市場(chǎng)勢(shì)力、區(qū)位特征、信息化等方面的因素，依此計(jì)算樣本城市進(jìn)入處理組的概率，并依概率從控制組中尋找與處理組具體城市最相近的一個(gè)城市作為控制組。

雙重差分（DID）環(huán)節(jié)，本文構(gòu)建如下模型：

Yit=α0+θTreati×Periodit+δTreati+βControlit+up+ηl+λy+εit（1）

其中，Yit為被解釋變量，表示行政審批局模式的政策效果;Treati為政策虛擬變量，表示樣本在觀察期內(nèi)是否成立了行政審批局，是則取1，否則取0;Periodit表示時(shí)間虛擬變量，若當(dāng)年已經(jīng)成立行政審批局則取1，否則取0;βControlit、up、ηl、λy、εit分別表示控制變量、省份、行政級(jí)別、年份的固定效應(yīng)以及殘差項(xiàng)。θ為平均處理效應(yīng)。由于本文為多期雙重差分模型，Periodit與Treati×Periodit的數(shù)值相同，計(jì)量模型中主要保留Treati、Treati×Periodit兩個(gè)解釋變量。

（二）變量選取

1.被解釋變量

基于市場(chǎng)主體視角的行政審批局模式政策效果評(píng)價(jià)主要圍繞生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)展開(kāi)，具體來(lái)說(shuō)，一是企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新情況，二是企業(yè)交易費(fèi)用。張曉波等圍繞企業(yè)這一核心市場(chǎng)主體，綜合運(yùn)用企業(yè)大數(shù)據(jù)庫(kù)，研發(fā)出中國(guó)區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)指數(shù)。該指數(shù)通過(guò)考察企業(yè)創(chuàng)建和投資行為，以及創(chuàng)新產(chǎn)出來(lái)綜合體現(xiàn)區(qū)域中企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力[30]。參考中國(guó)區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)指數(shù)等設(shè)計(jì)，本文將企業(yè)的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新情況細(xì)分為新建企業(yè)、市場(chǎng)投資、專利研發(fā)三個(gè)變量，具體操作化見(jiàn)表1。

交易費(fèi)用表示由于交易行為而產(chǎn)生的談判、簽約、執(zhí)行合同以及咨詢、宣傳等各類活動(dòng)所花費(fèi)的成本。政府行政審批給企業(yè)帶來(lái)的交易費(fèi)用主要體現(xiàn)在因交易是否被批準(zhǔn)、交易便利程度而造成的成本，以及企業(yè)為了審批便利而主動(dòng)付出的成本[31]。為了更全面考察交易費(fèi)用的構(gòu)成，并消除企業(yè)規(guī)模影響，借鑒夏杰長(zhǎng)、劉誠(chéng)[32]采用銷售費(fèi)用、管理費(fèi)用與財(cái)務(wù)費(fèi)用來(lái)表示交易費(fèi)用的做法，本文以中小板上市公司為對(duì)象，使用銷售費(fèi)用、管理費(fèi)用與財(cái)務(wù)費(fèi)用之和占公司總資產(chǎn)的比例測(cè)量交易費(fèi)用。

2.核心解釋變量

雙重差分模型下的核心解釋變量為行政審批局模式，即政策虛擬變量、時(shí)間虛擬變量的交互項(xiàng)Treati×Periodit。具體而言，2011-2018年期間，如果樣本城市成立過(guò)行政審批局，標(biāo)記為處理組，Treati取1，否則標(biāo)記為控制組，Treati取0。如果樣本城市當(dāng)年已經(jīng)成立了行政審批局，Periodit取1，否則Periodit取0。值得注意的是，部分樣本的行政審批局成立于年末，政策難以在當(dāng)年對(duì)本地區(qū)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。因此，對(duì)于一年中11月、12月成立行政審批局的情況，當(dāng)年時(shí)間虛擬變量Periodit標(biāo)記為0，從次年開(kāi)始取值為1。

3.其他變量

參考普遍做法[33]，本文的控制變量選取了以下三類指標(biāo)。一是經(jīng)濟(jì)特征變量，包括人均地區(qū)生產(chǎn)總值、市場(chǎng)化指數(shù)、第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重、第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重、固定資產(chǎn)投資總額、規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)、公共財(cái)政收入、對(duì)外開(kāi)放程度;二是社會(huì)特征變量，包括常住人口、土地面積;三是改革特征變量，即行政審批局之外的改革競(jìng)爭(zhēng)性選項(xiàng)，包括衡量地區(qū)信息化發(fā)展程度的電信業(yè)務(wù)收入、衡量審批中心模式發(fā)展程度的行政審批中心成立時(shí)長(zhǎng)。此外，本文還采用固定效應(yīng)，控制影響政策效果的省份、行政級(jí)別、年份。

（三）數(shù)據(jù)說(shuō)明

數(shù)據(jù)來(lái)源方面，基于數(shù)據(jù)的可獲得性和可比較性，被解釋變量中，新建企業(yè)、外來(lái)投資、創(chuàng)新研發(fā)三個(gè)指標(biāo)的數(shù)據(jù)取自“中國(guó)區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)指數(shù)”;交易費(fèi)用指標(biāo)的數(shù)據(jù)來(lái)自國(guó)泰安經(jīng)濟(jì)金融數(shù)據(jù)庫(kù)。解釋變量相關(guān)數(shù)據(jù)通過(guò)人工檢索賦值得到，主要參考各地的政府網(wǎng)站、新聞報(bào)道、地方年鑒。控制變量中，市場(chǎng)化指數(shù)取自《中國(guó)分省份市場(chǎng)化指數(shù)報(bào)告》;行政審批中心發(fā)展程度結(jié)合“中國(guó)地級(jí)行政審批中心數(shù)據(jù)”整理得到[34]，其他數(shù)據(jù)取自中國(guó)城市數(shù)據(jù)庫(kù)、中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)、國(guó)泰安經(jīng)濟(jì)金融數(shù)據(jù)庫(kù)以及《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。數(shù)據(jù)處理方面，若樣本存在少量缺失值，采取回歸插補(bǔ)、均值插補(bǔ)、鄰值插補(bǔ)等方式人工補(bǔ)齊;若存在大量缺失值，則對(duì)該樣本進(jìn)行刪除。另外，宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)一般存在指數(shù)增長(zhǎng)趨勢(shì)，為減少共線性、異方差性問(wèn)題，統(tǒng)一取其自然對(duì)數(shù)。

三、實(shí)證分析

（一）傾向得分匹配（PSM）

雙重差分法蘊(yùn)含著反事實(shí)分析的思想。通過(guò)傾向得分匹配法，從未成立行政審批局的匹配對(duì)象中選出與處理組相近的樣本作為控制組，以其作為參照，繼而識(shí)別行政審批局模式的政策影響。本文進(jìn)行卡尺內(nèi)的K近鄰匹配，采用共同取值范圍內(nèi)、基于logit模型、有放回、1對(duì)1的匹配。處理組與控制組在傾向得分匹配前后的得分（PS）核密度圖以及共同支撐檢驗(yàn)條狀圖，如圖1、2所示。匹配前后處理組與控制組傾向得分核密度曲線重合性由弱到強(qiáng)。在此基礎(chǔ)上，為更好符合共同支撐假設(shè)，刪除重合之外區(qū)域的樣本，并檢驗(yàn)匹配變量的平衡性?？傮w上說(shuō)明匹配變量選取非常合理，匹配后的估計(jì)結(jié)果有效可靠。另外，以交易費(fèi)用為被解釋變量時(shí)，樣本量縮減，檢驗(yàn)也整體通過(guò)。這為后續(xù)雙重差分回歸篩選出了理想數(shù)據(jù)。

（二）基準(zhǔn)分析：平均處理效應(yīng)的雙重差分檢驗(yàn)

基于傾向得分匹配（PSM）及公式（1），本文進(jìn)行了雙重差分（DID）檢驗(yàn)。表2匯報(bào)市場(chǎng)主體視角下行政審批局模式政策效果的基準(zhǔn)回歸，即平均處理效應(yīng)估計(jì)。結(jié)果顯示，重點(diǎn)關(guān)注的解釋變量Treati×Periodit在被解釋變量為市場(chǎng)投資且控制協(xié)變量的模型中系數(shù)顯著為正，在其他各模型中均不顯著。當(dāng)被解釋變量為新建企業(yè)、市場(chǎng)投資、交易費(fèi)用時(shí)，Treati×Periodit的系數(shù)為正;當(dāng)被解釋變量為專利研發(fā)時(shí)，Treati×Periodit的系數(shù)為負(fù)。具體來(lái)說(shuō)，相較于未采取行政審批局模式的城市，成立行政審批局之后，處理組城市的市場(chǎng)投資平均提升了5.691個(gè)百分點(diǎn)。這說(shuō)明，采取行政審批局模式顯著提升了改革地區(qū)的市場(chǎng)投資水平，這肯定了行政審批局模式對(duì)于減少市場(chǎng)不確定性、降低投資風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化投資者信心、吸引外來(lái)投資的優(yōu)勢(shì)。而行政審批局模式對(duì)促進(jìn)新建企業(yè)與專利研發(fā)、降低交易費(fèi)用的效果整體來(lái)看并不明顯。雖然采取行政審批局模式對(duì)于新建企業(yè)來(lái)說(shuō)，整體上為正向作用，但對(duì)專利研發(fā)、交易費(fèi)用的作用方向均與研究假設(shè)相反，比較消極，相關(guān)機(jī)制有待進(jìn)一步評(píng)估。

（三）歷時(shí)性分析：平行趨勢(shì)檢驗(yàn)及動(dòng)態(tài)效應(yīng)估計(jì)

由于雙重差分（DID）模型政策效果評(píng)估的穩(wěn)健性相當(dāng)依賴于平行趨勢(shì)假設(shè)，且改革效果的動(dòng)態(tài)變化也引人關(guān)注，本文引入7個(gè)時(shí)間虛擬變量，d_3、d_2、d_1、current、d1、d2、d3分別表示處理組成立行政審批局前3年、前2年、前1年、當(dāng)年、后1年、后2年、后3年。將政策虛擬變量（Treati）與以上每個(gè)時(shí)間虛擬變量相乘，得到政策與時(shí)間變量的交互項(xiàng)，然后固定時(shí)間效應(yīng)進(jìn)行回歸。

表3匯報(bào)平行趨勢(shì)檢驗(yàn)及動(dòng)態(tài)效應(yīng)估計(jì)的結(jié)果。首先，表3顯示，各模型中d_3、d_2、d_1的回歸系數(shù)均不顯著，這表明行政審批局成立之前與成立當(dāng)年的處理組與控制組評(píng)價(jià)指標(biāo)變化趨勢(shì)并不存在顯著差異，上述回歸均通過(guò)了平行趨勢(shì)檢驗(yàn)。進(jìn)一步評(píng)估動(dòng)態(tài)效應(yīng)，結(jié)果顯示，被解釋變量為市場(chǎng)投資時(shí)，行政審批局模式對(duì)市場(chǎng)投資的促進(jìn)作用在改革之初即顯現(xiàn)出來(lái)，并在行政審批局成立的三年內(nèi)得以維持，這有力證明了成立行政審批局對(duì)于拉動(dòng)地方投資的強(qiáng)勁效果。而在被解釋變量為新建企業(yè)、專利研發(fā)時(shí)，無(wú)論是否控制變量，回歸系數(shù)大多為負(fù)，且均在成立行政審批局后的第三年顯著為負(fù)，展現(xiàn)出行政審批局模式對(duì)新建企業(yè)、專利研發(fā)的可能的抑制作用。在被解釋變量為交易費(fèi)用時(shí)，控制變量與否，回歸系數(shù)都為正向且不顯著。綜上，研究假設(shè)H1得到部分驗(yàn)證。

（四）異質(zhì)性分析：區(qū)域分布及行政級(jí)別分組檢驗(yàn)

我國(guó)幅員遼闊，各區(qū)域、各級(jí)別政府的稟賦特征與發(fā)展趨勢(shì)不盡相同，成立行政審批局的基礎(chǔ)、意愿、策略也存在差異，這要求從整體性視角轉(zhuǎn)向異質(zhì)性視角，精準(zhǔn)性開(kāi)展政策評(píng)估。

1.區(qū)域分布分組檢驗(yàn)

本文參考國(guó)家統(tǒng)計(jì)局基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的區(qū)劃方法，將281個(gè)樣本地級(jí)市按照所在區(qū)域分為東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)以及東北地區(qū)四組，分組進(jìn)行控制協(xié)變量、固定各效應(yīng)的雙重差分回歸。從表4可以看出，行政審批局模式對(duì)市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的作用機(jī)制存在明顯的區(qū)域差異：在東部及中部地區(qū)，主要表現(xiàn)為效果不明顯或可能的抑制與消極作用，在西部及東北地區(qū)，除專利研發(fā)領(lǐng)域外，主要表現(xiàn)出潛在或明顯的促進(jìn)與積極作用。整體上，從東部地區(qū)到中部地區(qū)，再到西部及東北地區(qū)，行政審批局的政策效果逐步遞增。換言之，區(qū)域分布對(duì)行政審批局的政策效果具有調(diào)節(jié)作用。政策效果的異質(zhì)性與不同區(qū)域成立行政審批局的“態(tài)度晴雨表”形成照應(yīng)，這部分解釋了西部及東北等欠發(fā)達(dá)地區(qū)為招商引資、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，積極成立行政審批局的必要性與內(nèi)在動(dòng)力。同時(shí)，單純從對(duì)市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的中短期影響來(lái)講，東部及中部地區(qū)部分省份對(duì)成立行政審批局的“踟躕不前”確實(shí)具有一定的合理性，反映了其因地制宜的考量。實(shí)際上，2020年以來(lái)，蘇州、菏澤等地已經(jīng)開(kāi)始將行政審批局職能劃轉(zhuǎn)回原審批機(jī)關(guān)。

2.行政級(jí)別分組檢驗(yàn)

本文將281個(gè)樣本地級(jí)市按照所在行政級(jí)別分為非省會(huì)及副省級(jí)城市、省會(huì)及副省級(jí)城市兩組，分組進(jìn)行控制協(xié)變量、固定各效應(yīng)的雙重差分回歸。從表5可以看出，在新建企業(yè)、市場(chǎng)投資領(lǐng)域，無(wú)論是否為省會(huì)及副省級(jí)城市，行政審批局模式的政策效果差異不大。但在專利研發(fā)、交易費(fèi)用領(lǐng)域，省會(huì)及副省級(jí)城市層面成立行政審批局具有更為顯著的政策效果。值得注意的是，非省會(huì)及副省級(jí)城市中成立行政審批局對(duì)市場(chǎng)投資的顯著促進(jìn)作用，有助于解釋行政審批局模式在全國(guó)持續(xù)政策擴(kuò)散的內(nèi)在動(dòng)力，即成立行政審批局可以被視作在稟賦落后情況下，大多數(shù)普通地級(jí)市帶動(dòng)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展“馬車”之一的投資的有力手段。再者，行政審批局模式在不同級(jí)別城市中對(duì)專利研發(fā)的差異化影響機(jī)制，可理解為該模式有助于激活科教實(shí)力本身雄厚地區(qū)的市場(chǎng)創(chuàng)新活力，而對(duì)于科教基礎(chǔ)有限、人才吸引力不足的普通地級(jí)市，則“巧婦難為無(wú)米之炊”。綜上所述，研究假設(shè)H2得到了驗(yàn)證。

（五）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

1.調(diào)整匹配模型及參數(shù)。以卡尺匹配、近鄰匹配、核匹配等模型替換卡尺內(nèi)近鄰匹配方法，并對(duì)參數(shù)進(jìn)行調(diào)整。2.更換指標(biāo)測(cè)度。對(duì)具有競(jìng)爭(zhēng)性測(cè)量選擇的部分變量更換指標(biāo)測(cè)度，如交易費(fèi)用、信息化發(fā)展程度、對(duì)外開(kāi)放程度。3.增減研究樣本。將2011-2018年數(shù)據(jù)改為2008-2018年或2013-2018年數(shù)據(jù)。4.安慰劑檢驗(yàn)。為檢驗(yàn)被解釋變量的變動(dòng)是否受到其他政策或者隨機(jī)因素的影響，隨機(jī)虛構(gòu)政策時(shí)間，重復(fù)400次，檢驗(yàn)“偽政策虛擬變量”的系數(shù)是否顯著。5.控制變量滯后一期。為了降低潛在內(nèi)生性問(wèn)題風(fēng)險(xiǎn)，將所有控制變量滯后一期之后重新回歸。通過(guò)上述檢驗(yàn)，主要研究結(jié)論仍成立，這證明了結(jié)論的穩(wěn)健性。

四、結(jié)論與討論

行政審批制度是政府管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的主要制度安排[35]，成立行政審批局是當(dāng)前行政審批制度改革的熱門選項(xiàng)。研究基于市場(chǎng)主體視角，利用2011-2018年我國(guó)281個(gè)地級(jí)市面板數(shù)據(jù)，以成立行政審批局這一政策行為作為準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，采用傾向得分匹配倍差法（PSM-DID）識(shí)別該模式對(duì)市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的影響。實(shí)證表明，第一，采取行政審批局模式能夠顯著、持久地提升地區(qū)的市場(chǎng)投資水平，而對(duì)新建企業(yè)、專利研發(fā)、交易費(fèi)用的效果并不明顯，且對(duì)新建企業(yè)、專利研發(fā)產(chǎn)生滯后的抑制作用。第二，不同區(qū)域、行政級(jí)別城市的政策效果存在異質(zhì)性。在中東部地區(qū)，政策效果不明顯或存在抑制作用，在西部及東北地區(qū)，除專利研發(fā)領(lǐng)域外，政策效果為潛在或顯著的改善作用。在普通地級(jí)市，成立行政審批局僅對(duì)市場(chǎng)投資領(lǐng)域效果顯著，而在省會(huì)及副省級(jí)城市，成立行政審批局對(duì)市場(chǎng)投資、專利研發(fā)、交易費(fèi)用均具有潛在或顯著的改善作用。

由此可見(jiàn)，行政審批局模式的政策效果“不盡如人意”，但也并非“整體無(wú)效”。需要強(qiáng)調(diào)，關(guān)于行政審批局模式政策效果評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)象、時(shí)期，有多樣化的理解與選擇。對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能、改革行政管理體制、權(quán)力規(guī)制等政府建設(shè)的“深水區(qū)”議題，行政審批局模式正在產(chǎn)生“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的撬動(dòng)作用。同時(shí)，技術(shù)賦能“打頭陣”的其他改革模式也終會(huì)面臨體制深度調(diào)整的發(fā)展階段。上述實(shí)證結(jié)論并非對(duì)行政審批局模式的否定，恰恰相反，可以為行政審批制度改革的進(jìn)一步深化提供借鑒參考。

第一，行政審批局模式不是“靈丹妙藥”，行政審批制度改革的路徑及模式選擇應(yīng)該結(jié)合地區(qū)特征、發(fā)展階段，因地制宜。各種組織形態(tài)均具有適應(yīng)其內(nèi)外部的環(huán)境，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為某一種形態(tài)更有效果[36]。現(xiàn)階段，行政審批局模式對(duì)于西部及東北地區(qū)、省會(huì)及副省級(jí)城市的效果明顯，對(duì)于其他地區(qū)或城市效果不理想，這與各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政策資源、改革工具、治理能力密切相關(guān)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)后發(fā)、改革落后但改革潛力大的地區(qū)，行政審批局模式改革很大程度上是“當(dāng)務(wù)之急”或“不二選擇”。而對(duì)已步入精細(xì)化、智能化改革的地區(qū)，優(yōu)先夯實(shí)體制改革的基礎(chǔ)，或探索改革的新方向，也是值得肯定的理性之舉。對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及政府建設(shè)意義重大的行政審批制度，政策的創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)是改革進(jìn)一步深化的關(guān)鍵，這就要求各地政府對(duì)各類改革模式及路徑進(jìn)行理性審視與科學(xué)評(píng)估，進(jìn)而“擇優(yōu)錄取”。

第二，現(xiàn)階段的行政審批局模式效果參差不齊，未來(lái)建設(shè)需要揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短，協(xié)同發(fā)展。一是行政審批局模式優(yōu)勢(shì)的表現(xiàn)不均衡，對(duì)于降低交易費(fèi)用、促進(jìn)企業(yè)建設(shè)、推動(dòng)創(chuàng)新研發(fā)的作用亟待加強(qiáng)。不能以體制改革一勞永逸，需要深化改革，避免官僚制弊端、專業(yè)性瓶頸、科層條塊問(wèn)題對(duì)體制改革效果的侵蝕，應(yīng)最大程度激發(fā)行政審批局模式的相對(duì)集中優(yōu)勢(shì)。二是該模式效果的發(fā)揮比較依賴地區(qū)特征的支撐與調(diào)節(jié)，這不符合將行政審批局作為常規(guī)機(jī)構(gòu)的體制改革所應(yīng)滿足的全域有效要求。該模式不僅要與后發(fā)地區(qū)特征稟賦結(jié)合，也要與先發(fā)地區(qū)現(xiàn)有改革的手段及進(jìn)程更好匹配，起到“相得益彰”而非“拖后腿”的作用。例如，行政審批局建設(shè)可以與“最多跑一次”改革的整體性政府模式深度結(jié)合[37]。

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Abstract：Based on the background of optimizing business environment and promoting high-quality economic development， from the perspective of market players， this paper uses the panel data of 281 prefecture level cities in China from 2011 to 2018 to examine the policy effect of the mode of administrative approval bureau through PSM-DID. The average processing effect and dynamic processing effect show that the mode of administrative approval bureau can significantly and permanently improve the level of market investment， but it has no obvious effect on the improvement of new enterprises， patent R&D and transaction costs. Heterogeneity test shows that in the central and eastern regions， the policy effect is not obvious or more negative; In the western and northeast regions， the policy generally shows a potential or significant positive role; In provincial capitals and sub provincial cities， the policy has potential or significant improvement on market investment， patent R&D and transaction costs; In ordinary prefecture level cities， the policy only has a significant effect on market investment. Based on this， the path choice of the reform of the administrative examination and approval system should be adjusted to local conditions. The construction of the administrative approval bureau needs to develop its strengths and make up for its weaknesses， make full use of big data technology to realize the overall intelligent governance， and promote it to show its advantages in the competition of the reform mode of the administrative examination and approval system.

Keywords：Administrative Approval Bureau; the Reform of Administrative Examination and Approval System; Market Subject; Policy Evaluation

（責(zé)任編輯 方 卿）