我國慈善信托制度的現(xiàn)實困境與破解路徑

文/吳易曉

一、引言

2016年9月，《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）出臺，這是我國慈善事業(yè)的巨大進(jìn)步，在《慈善法》的第五章中正式提出了“慈善信托”這一概念，我國的慈善信托在此時終于有了法律條文加以確定，得到了法律依據(jù)。近年來我國慈善事業(yè)蓬勃發(fā)展，2020年新冠肺炎疫情的暴發(fā)也一定程度上刺激了我國的慈善信托事業(yè)的發(fā)展。但與英美法系的探索多年、較為完善的慈善信托法律制度相比，我國慈善信托的各項規(guī)章制度的施行仍存在眾多難題：法律上慈善信托與公益信托二者的關(guān)系尚未厘清；針對慈善信托的稅收優(yōu)惠政策缺失；現(xiàn)有的監(jiān)管模式不利于慈善信托的長久發(fā)展；近似原則在我國慈善信托的施行方式有待商榷等等。

二、我國慈善信托制度的歷史沿革

（一）誕生

信托是指委托人基于對受托人的信任，將財產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿，以自己的名義，為受益人的利益或特定目的，進(jìn)行管理或者處分的行為。信托制度起源于英國，被譽為“英國人在法律領(lǐng)域所取得的最偉大最突出的成就”。①栗燕杰.我國慈善信托法律規(guī)制的變遷與完善[J].河北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科版）,2016,41(05):25-31.作為信托的一種，慈善信托這一概念也同樣起源于英美法系，1601年英國的《慈善用益法》可以說標(biāo)志著慈善信托的出現(xiàn)。作為慈善信托這一制度的起步，該法對于慈善信托概念并沒有進(jìn)行明確界定，但隨著社會的進(jìn)步與發(fā)展，慈善信托理論研究的不斷深入，慈善信托法律規(guī)范臻于完善，20世紀(jì)，英國以成文法的形式正式確立了慈善信托的定義。②曹敏.我國公益信托法律制度的重構(gòu)——從英美慈善信托制度入手[J].中北大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）,2016,32(01):31-34+38.信托制度在我國起步較晚，直到2001年，我國才頒布了《中華人民共和國信托法》（以下簡稱《信托法》），提出了公益信托的概念，并在第六章中加以規(guī)定。而慈善信托這一概念，直到2016年的《慈善法》出臺，用專章規(guī)定了慈善信托，才得到了法律支撐?！洞壬品ā酚闷邨l法律條文分別規(guī)定了慈善信托的概念、慈善信托書面形式程序及其稅收優(yōu)惠、慈善信托的受托人及其變更和報備、慈善信托的受托人義務(wù)、信托監(jiān)察人、慈善信托的法律適用等規(guī)范。③周賢日.慈善信托:英美法例與中國探索[J].華南師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）,2017(02):116-132+192.

（二）發(fā)展

隨著2016年《慈善法》頒布，2017年7月《慈善信托管理辦法》實施，各地陸續(xù)發(fā)布了信托公司的慈善信托信息。行政主管部門也針對慈善信托制度公布了相關(guān)部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。①李文華.完善我國慈善信托制度若干問題的思考[J].法學(xué)雜志,2017,38(07):89-97.DOI:10.16092/j.cnki.1001-618x.2017.07.010.我國的慈善信托制度在起步的初級階段就得到了社會各界的重視與關(guān)注，國內(nèi)的慈善信托業(yè)務(wù)發(fā)展進(jìn)入爬升期。根據(jù)信托業(yè)協(xié)會統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，截至2020年6月末，國內(nèi)新設(shè)立慈善信托140單，規(guī)模達(dá)到2.4億元，累計設(shè)立慈善信托420單，總規(guī)模達(dá)到32.58億元。②王廣宇,李波.慈善信托如何走出可持續(xù)發(fā)展之路[J].國際金融,2021(10):57-63.DOI:10.16474/j.cnki.1673-8489.2021.10.004.慈善信托業(yè)務(wù)的迅猛發(fā)展對于整個社會而言都是有益的，但現(xiàn)存的慈善信托制度確實存在諸多問題亟待解決。

三、我國慈善信托制度的現(xiàn)實困境與破解路徑

（一）“公益信托”與“慈善信托”二者界定模糊

在《信托法》的第六章，對公益信托進(jìn)行了定義：為了公共利益目的而設(shè)立的信托，屬于公益信托。同時也對公益目的進(jìn)行了列舉：“（一）救濟(jì)貧困；（二）救助災(zāi)民；（三）扶助殘疾人；（四）發(fā)展教育、科技、文化、藝術(shù)、體育事業(yè)；（五）發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)；（六）發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè)，維護(hù)生態(tài)環(huán)境；（七）發(fā)展其他社會公益事業(yè)?！?/p>

而在《慈善法》中，將慈善信托劃分到了公益信托的范圍，并對慈善信托定義為“委托人基于慈善目的，依法將其財產(chǎn)委托給受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名義進(jìn)行管理和處分，開展慈善活動的行為?！彪m然《慈善法》并未對慈善目的進(jìn)行界定，但在總則中對慈善活動進(jìn)行了列舉：“（一）扶貧、濟(jì)困；（二）扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫；（三）救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害；（四）促進(jìn)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展；（五）防治污染和其他公害，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境；（六）符合本法規(guī)定的其他公益活動?！?/p>

將《慈善法》中所羅列的慈善活動與《信托法》舉出的公益目的對照來看，難免疑竇叢生?！洞壬品ā分械摹按壬菩磐袑儆诠嫘磐小币痪?，似乎解決了二者之間的關(guān)系，但未免草率、模糊。既然稱慈善信托屬于公益信托，那么又有什么公益信托是不屬于慈善信托的呢？就慈善活動與公益目的對比而言，兩者的重疊程度之高已然無第三者的存在。為何在已有公益信托的前提下，又設(shè)立慈善信托這一制度？專章規(guī)定與公益信托高度相似的慈善信托制度的立法用意何在？

追根溯源，我國慈善信托與公益信托二者的關(guān)系可以從慈善信托的發(fā)源地說起，慈善信托的發(fā)源地源自英國，慈善信托一直使用的是charitable trust一詞，是與私益信托（a trust for private persons）相對應(yīng)、為了公益目的（public purposes）或者慈善目的（charitable purpose）而設(shè)立的一種信托類型，是為將來不特定的多數(shù)受益人而設(shè)立的特殊形式之信托。③McMurdo, Margaret, Faith, Hope and Charity: The Resilience of the Charitable Trust from the Middle Ages to the 21ST Century, qut Law Review, January, 2013: Gary Watt, Briefcase on Equity ＆ Trusts（Second Edition 影印本），武漢大學(xué)出版社2004年6月第1版，第59頁。學(xué)界多認(rèn)為我國的公益信托譯自于日本的公益信托概念，然而，日本的“公益信托”實際上是從英國的charitable trust來的。從根源上來看，慈善信托與公益信托本是與私益信托相對立的同一概念。

慈善信托與公益信托二者關(guān)系的模糊不清意味著慈善信托制度自產(chǎn)生便“先天不足”，這顯然是不利于慈善信托的長遠(yuǎn)發(fā)展的。在慈善信托起步之始，厘清公益信托、慈善信托的關(guān)系與區(qū)別才能避免產(chǎn)生不必要的混亂。筆者個人認(rèn)為，在既有公益信托的前提下，若將慈善信托制度對象限定為人，慈善信托制度在公益信托之中尚仍有余地，但這也產(chǎn)生了問題，就是區(qū)別公益信托的對象并無實際作用，反而徒添不便。更何況《慈善法》的規(guī)定中，已有保護(hù)生態(tài)環(huán)境的慈善活動明文列舉，在慈善信托與公益信托在目的與內(nèi)容的高度重疊的背景下，區(qū)別二者并無必要性。二者選其一，整合慈善信托與公益信托的規(guī)定與概念，統(tǒng)一使用一者的名稱概念利大于弊。

（二）稅收優(yōu)惠政策缺失

《信托法》第六十一條明確提出了國家對于公益信托的態(tài)度：“國家鼓勵發(fā)展公益信托?！辈⑽刺岬脚涮椎亩愂諆?yōu)惠政策。稅收優(yōu)惠政策是慈善信托事業(yè)的重要激勵手段，完善、強(qiáng)大的稅收優(yōu)惠政策是慈善信托事業(yè)的巨大動力，而稅收優(yōu)惠制度的缺失將制約慈善信托事業(yè)發(fā)展，打擊慈善組織、信托公司的積極性。

我國公益信托稅收制度尚未形成體系，實踐中需要參照一般經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的稅收規(guī)章制度，比如《所得稅法實施條例》《關(guān)于公益性捐贈稅前扣除有關(guān)問題的通知》等等。這些規(guī)定零散混亂，不同部門之間的稅收優(yōu)惠政策甚至存在沖突。①曹敏.我國公益信托法律制度的重構(gòu)——從英美慈善信托制度入手[J].中北大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）,2016,32(01):31-34+38.這直接導(dǎo)致公益信托稅收制度的運行存在著諸多問題，重復(fù)征稅現(xiàn)象較為普遍。依據(jù)我國現(xiàn)行稅法規(guī)定，稅收財產(chǎn)由委托人交由受托人管理和處分時交一次稅，在受托人將收益交付受益人時還需要交相應(yīng)的稅款，此外，倘若信托財產(chǎn)屬于不動產(chǎn)，則還要負(fù)擔(dān)雙重的契稅和印花稅。②郝琳琳.論公益信托的稅收激勵[J].北京工商大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）,2020(2):48-51.

在《慈善法》中的促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的措施里雖有提到對慈善組織的稅收優(yōu)惠，但在現(xiàn)實中，從事慈善信托的許多信托公司往往被排除在慈善組織之外，這對慈善信托事業(yè)無疑是一種阻礙甚至打擊。慈善組織與信托公司具有不平等的給予稅收優(yōu)惠政策極其不平等。慈善組織被納入稅收優(yōu)惠政策對象，明確享有稅收優(yōu)惠政策；而信托公司雖受到了國家和政府的鼓勵，但信托公司從事慈善行業(yè)能夠得到國家、政府何種優(yōu)惠政策與辦法并沒有被明確指出。《慈善法》第三十八條規(guī)定：“慈善組織接受捐贈，應(yīng)當(dāng)向捐贈人開具由財政部門統(tǒng)一監(jiān)（?。┲频木栀浧睋?jù)。捐贈票據(jù)應(yīng)當(dāng)載明捐贈人、捐贈財產(chǎn)的種類及數(shù)量、慈善組織名稱和經(jīng)辦人姓名、票據(jù)日期等。捐贈人匿名或者放棄接受捐贈票據(jù)的，慈善組織應(yīng)當(dāng)做好相關(guān)記錄?！贝壬平M織接受捐贈，需要開具由財政部門統(tǒng)一監(jiān)制或印制的票據(jù)。注意，主體限定為慈善組織，排除了有慈善信托業(yè)務(wù)的信托公司。這直接損害了向信托公司捐贈財產(chǎn)的捐贈人的權(quán)益，沒有捐贈票據(jù)意味著捐贈人不能進(jìn)行稅前抵扣。③栗燕杰.我國慈善信托法律規(guī)制的變遷與完善[J].河北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科版）,2016,41(05):25-31.

與其他國家對于慈善事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策相比較，我國對于慈善信托制度的稅收優(yōu)惠力度整體較弱，稅收優(yōu)惠激勵不足，有心致力于慈善信托事業(yè)的捐贈人的動力難免打折扣。并且我國在對于股權(quán)、動產(chǎn)、不動產(chǎn)的各樣非貨幣形式的捐贈的稅收優(yōu)惠力度很小。在捐贈人以股權(quán)作為慈善財產(chǎn)設(shè)立慈善信托時，捐贈人捐贈的股權(quán)視同股權(quán)銷售，需要繳納相當(dāng)高的所得稅，高額的稅負(fù)可能會打消捐贈人的捐贈意圖，或者導(dǎo)致慈善財產(chǎn)流向海外。稅收激勵政策的不到位，也是導(dǎo)致我國慈善信托財產(chǎn)過于單一的重要原因。④栗燕杰.我國慈善信托法律規(guī)制的變遷與完善[J].河北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科版）,2016,41(05):25-31.

相關(guān)部門需要考慮如何填補(bǔ)慈善信托的稅收優(yōu)惠制度空白以刺激慈善信托的設(shè)立，促進(jìn)我國慈善事業(yè)的發(fā)展，比如制定統(tǒng)一的規(guī)章制度，其中包含較為全面完善的慈善事業(yè)稅收制度，不同種類的捐贈財產(chǎn)如何給予稅收優(yōu)惠也應(yīng)當(dāng)詳盡，實務(wù)中才能有法可依；稅收優(yōu)惠政策對象條件可適當(dāng)放寬，當(dāng)然這一步也是需要循序漸進(jìn)的，以免個別企業(yè)進(jìn)行法律規(guī)避，逃避納稅義務(wù)；完善慈善信托的稅收制度雖然照搬慈善捐贈的稅收優(yōu)惠政策并不可取，但可參照慈善捐贈對慈善信托的稅收予以優(yōu)惠，不可否認(rèn)的是國家給予實在的優(yōu)惠對慈善信托事業(yè)是最大的鼓勵。

（三）監(jiān)管制度尚不完善

慈善事業(yè)的大力發(fā)展離不開政府、社會、慈善組織內(nèi)部的監(jiān)督，慈善信托的長遠(yuǎn)發(fā)展離不開完善的監(jiān)管體制加以規(guī)范，在信息化社會，與之相對應(yīng)的信息公開化、透明化制度也應(yīng)當(dāng)跟進(jìn)，將權(quán)力“關(guān)在籠子里”，提升民眾對慈善事業(yè)、慈善組織的信任度。

從國外的發(fā)展實踐來看，慈善信托的受托人違反忠誠義務(wù)，對慈善信托財產(chǎn)予以濫用的信息一度都非常普遍，嚴(yán)重?fù)p害了社會公共利益。相應(yīng)的，對慈善信托受托人的權(quán)利義務(wù)設(shè)置與職責(zé)終止，以及如何避免受托人揮霍、濫用慈善信托財產(chǎn)的行為，是各國慈善監(jiān)督管理、立法的重要任務(wù)。①栗燕杰.我國慈善信托法律規(guī)制的變遷與完善[J].河北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科版）,2016,41(05):25-31.學(xué)界對于明確監(jiān)察人、受托人的義務(wù)與權(quán)利的討論度較高。從現(xiàn)有的立法上來看，我國的《信托法》對信托監(jiān)察人未履行職責(zé)的法律責(zé)任仍處空白。明確監(jiān)察人責(zé)任，對監(jiān)察人提高要求，比如規(guī)定監(jiān)察人對委托人和受益人共同負(fù)責(zé)，不失為一種從實際意義上對受益人、委托人的權(quán)利保護(hù)。有學(xué)者提出監(jiān)察人與受托人承擔(dān)連帶責(zé)任，筆者個人的觀點是認(rèn)為這一要求對于監(jiān)察人過于苛刻，可以適當(dāng)追究監(jiān)察人的失職，承擔(dān)連帶責(zé)任的法律后果容易導(dǎo)致受托人與監(jiān)察人的立場過于相似，無益于監(jiān)察人更好的保護(hù)受益人和委托人的權(quán)益。

（四）近似原則適用困難

“近似原則”的起源目前學(xué)術(shù)界仍有爭議。有學(xué)者認(rèn)為“近似原則”起源于基督教的“贖罪”理論。英國中古時期，在基督教的背景下，民眾為了贖罪以便死后去往天國，樂于死前以遺囑信托方式，為教會或其他宗教目的設(shè)立公益信托。一旦遺囑指定的方式無法執(zhí)行或者其目的不能實現(xiàn)時，當(dāng)時身兼教士的衡平法院法官便自然推斷：遺囑人設(shè)立信托既然是為了贖罪以求永生，自然不能因原定目的不能實現(xiàn)而使信托終止，將信托財產(chǎn)運用于與初始目的相近似的其他宗教目的，應(yīng)該說是最符合遺囑人本意的。由此，逐漸發(fā)展出了公益信托的“近似原則”。②周小明.信托制度: 法理與實務(wù)[M].北京: 中國法制出版社,2012:377.以當(dāng)代中國的視角，這種起源固然封建迷信，但近似原則對于慈善信托資金的充分利用，是符合社會發(fā)展需求的。

如果嚴(yán)格對比英美法系中的近似原則，我國信托法實際上并沒有真正的近似原則，僅僅借鑒了部分近似原則?！缎磐蟹ā返谄呤l：“公益信托終止，沒有信托財產(chǎn)權(quán)利歸屬人或者信托財產(chǎn)權(quán)利歸屬人是不特定的社會公眾的，經(jīng)公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，受托人應(yīng)當(dāng)將信托財產(chǎn)用于與原公益目的相近似的目的，或者將信托財產(chǎn)轉(zhuǎn)移給具有近似目的的公益組織或者其他公益信托?！?/p>

近似原則的適用困難體現(xiàn)在：一方面，近似原則的適用范圍相對狹窄，不包括慈善目的自始不能實現(xiàn)的類型，導(dǎo)致本應(yīng)該存續(xù)在慈善領(lǐng)域的財產(chǎn)大量流出，違背了慈善信托的設(shè)立目的。另一方面，該領(lǐng)域缺少一個統(tǒng)一的批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)。我國的公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)根據(jù)不同的公益目的而由不同的主管機(jī)構(gòu)監(jiān)管，那么，若是變更后的信托慈善目的不同于前者，該如何界定此時的批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)，這將可能造成機(jī)構(gòu)之間的互相爭奪權(quán)力或者推諉責(zé)任，從而影響公益信托在我國的健康發(fā)展。③曹敏.我國公益信托法律制度的重構(gòu)——從英美慈善信托制度入手[J].中北大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）,2016,32(01):31-34+38.在借鑒英美法系的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情適當(dāng)擴(kuò)大近似原則的適用范圍，在行政法規(guī)方面，對于近似原則的批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)予以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，將更有利于我國慈善信托事業(yè)的發(fā)展。

四、結(jié)語

綜上所述，本文對我國慈善信托制度提出以下完善建議：

首先，在慈善信托與公益信托二者界定模糊問題上，建議整合慈善信托與公益信托的規(guī)章制度與概念，使用統(tǒng)一的名稱，避免日后隨著慈善信托、公益信托的發(fā)展，二者卻界限不明、概念混淆，帶來法律混亂。

其二，針對慈善信托，參照慈善捐贈相關(guān)稅收制度，制定稅收優(yōu)惠政策填補(bǔ)慈善信托稅收制度空白，加大對慈善信托的稅收優(yōu)惠力度，促進(jìn)慈善信托事業(yè)發(fā)展。

其三，制定完善的監(jiān)察制度，提高對監(jiān)察人的要求，如要求監(jiān)察人對受益人與委托人共同負(fù)責(zé)，明確監(jiān)察人的義務(wù)和權(quán)利，尤其是確認(rèn)監(jiān)察人的法律責(zé)任。

最后，根據(jù)我國社會的實際情況和現(xiàn)有的行政體系，擴(kuò)大近似原則的適用范圍，并由統(tǒng)一的行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)對近似原則的適用進(jìn)行批準(zhǔn)，將近似原則落在實處。