恐怖主義對(duì)難民保護(hù)的沖擊與制衡規(guī)則

談晨逸

特定國家或地區(qū)的重大事態(tài)會(huì)產(chǎn)生大量難民，而恐怖分子跨境流動(dòng)現(xiàn)象亦愈發(fā)普遍。這從兩方面影響反恐和難民保護(hù)，一是偽裝成難民進(jìn)入避難國成為恐怖分子跨境流動(dòng)的新方式，①例如，2015年巴黎暴恐事件、2016年柏林圣誕集市恐怖襲擊事件、2017年倫敦地鐵爆炸事件均被確認(rèn)為由難民實(shí)施。二是有些國家出于預(yù)防恐怖主義的需要出現(xiàn)了拒絕給予被迫幫助恐怖分子的申請(qǐng)人難民地位的案例。②例如，美國在審核利比里亞內(nèi)戰(zhàn)、塞拉利昂內(nèi)戰(zhàn)中受恐怖分子脅迫向其提供過幫助的平民的難民申請(qǐng)時(shí)，常常以申請(qǐng)人是恐怖分子的協(xié)助者為由而拒絕批準(zhǔn)。“Unintended Consequences: Refugee Victims of the War on Terror,” Georgetown University Law Center,Human Rights Institute,May 2006,https://scholarship.law.georgetown.edu/hri_papers/1/,p.23.

恐怖分子通過虛假避難的方式進(jìn)入避難國發(fā)動(dòng)恐襲的案例的確使很多國家（特別是歐洲國家）產(chǎn)生了難民人群中可能混有恐怖分子的恐懼。③例如，匈牙利總理維克多·歐爾班（Viktor Orban）將移民稱作恐怖主義的“特洛伊木馬”。Pablo Gorondi,“Hungary’s Leader Calls Migration ‘Trojan Horse’ of Terrorism,”Associated Press,March 7,2017,https://www.dailyherald.com/article/20170307/news/303079948/.在此背景下，聯(lián)合國開始呼吁國際社會(huì)拒絕給予恐怖分子難民地位，各國隨之啟動(dòng)了相應(yīng)的國內(nèi)立法與實(shí)踐，并將這一規(guī)則稱作難民認(rèn)定的恐怖主義例外規(guī)則。但是，不同國家在適用和解釋恐怖主義例外規(guī)則時(shí)又產(chǎn)生了不一致的標(biāo)準(zhǔn)。④例如，倫敦地鐵爆炸事件的實(shí)施者艾哈邁德·哈桑在難民申請(qǐng)中謊稱自己受恐怖組織脅迫而強(qiáng)制接受訓(xùn)練，由此產(chǎn)生了遭受其迫害的畏懼，英國移民局官員以此為根據(jù)批準(zhǔn)了此人的難民申請(qǐng)。而面對(duì)受恐怖組織脅迫為其提供幫助的類似事實(shí)，美國國土安全部則拒絕了有關(guān)難民申請(qǐng)。Regina v.Ahmed Hassan,[2018] EWCA Crim 498,para.6 (CA,Criminal Division,March 6,2018).這暴露了各國在適用恐怖主義例外規(guī)則的過程中存在解釋不一致的問題。當(dāng)采取過于寬松的解釋時(shí)，可能會(huì)使恐怖分子利用這一漏洞獲得難民地位，從而進(jìn)入接收國發(fā)動(dòng)恐怖襲擊，對(duì)接收國的國家安全造成嚴(yán)重威脅；而當(dāng)采取過于嚴(yán)格的解釋時(shí)，又會(huì)使一些真正的受迫害者被認(rèn)定為恐怖分子而無法獲得難民保護(hù)。中國學(xué)界認(rèn)同在適用恐怖主義例外規(guī)則時(shí)應(yīng)在難民保護(hù)與國家安全間尋求平衡，但尚未就如何實(shí)現(xiàn)二者的平衡進(jìn)行深入探討。⑤參見王佳：《是難民，還是恐怖分子？——國際反恐進(jìn)程中的新問題》，《國際法研究》2015年第6 期，第68—76 頁；劉國福、翁里：《反恐形勢(shì)下的國際難民法的新發(fā)展》，《學(xué)習(xí)論壇》2019年第3 期，第86—91 頁。有鑒于此，筆者將在分析恐怖主義例外規(guī)則形成與發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探析不適當(dāng)?shù)剡m用這一規(guī)則的危害，促使各國在適用這一規(guī)則時(shí)采取差異做法的原因以及彌合這一差異的方法，進(jìn)而為中國在難民認(rèn)定時(shí)兼顧預(yù)防恐怖主義和保護(hù)難民基本人權(quán)提供解決思路。

一、難民認(rèn)定的恐怖主義例外規(guī)則的形成

難民認(rèn)定的恐怖主義例外規(guī)則的主要含義是，對(duì)于曾經(jīng)參與過恐怖活動(dòng)的難民申請(qǐng)人，即便其遭遇符合難民的定義，有關(guān)國家也不能給予其難民地位。這是在《關(guān)于難民地位的公約》（以下簡稱“《難民公約》”）第1 條第6 款的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，該條款共規(guī)定了三類不能獲得難民地位的人：一是犯有破壞和平罪、戰(zhàn)爭(zhēng)罪或危害人類罪的人，二是在以難民身份進(jìn)入避難國前曾在避難國以外犯過嚴(yán)重的非政治性罪行的人，三是曾有違反聯(lián)合國宗旨和原則的行為并經(jīng)認(rèn)為有罪的人。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著跨國實(shí)施恐怖襲擊現(xiàn)象的增多，聯(lián)合國等國際組織開始在國際場(chǎng)合呼吁不要給予曾參與過恐怖活動(dòng)的個(gè)人以難民地位，很多國家也啟動(dòng)了相應(yīng)的國內(nèi)立法。

（一）恐怖分子虛假避難催生恐怖主義例外規(guī)則

虛假避難是指難民申請(qǐng)人編造認(rèn)定難民的主觀因素以騙取有關(guān)國家的信任，從而獲取難民身份以進(jìn)入接收國。①徐軍華：《論防范和控制恐怖分子跨境流動(dòng)的國際法律規(guī)制——以“伊斯蘭國”為例的分析》，《法學(xué)評(píng)論》2015年第2 期，第12 頁。采用這種方式進(jìn)入接收國實(shí)施恐怖事件具有隱蔽性強(qiáng)、破壞性大的危害。

第一，恐怖分子偽裝為難民隱蔽性強(qiáng)，接收國不易察覺。恐怖分子虛假避難的隱蔽性和難民甄別的主客觀因素有關(guān)。首先，認(rèn)定難民的主觀因素，即“因有正當(dāng)理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會(huì)團(tuán)體或具有某種政治見解的原因而遭受迫害”②Convention Relating to the Status of Refugees,Art.1A (2),UN Human Rights Office of the High Commissioner,July 28,1951,https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/convention-relating-status-refugees.，非常寬泛且有較大的彈性空間，各國在判定這些主觀因素上的標(biāo)準(zhǔn)又不完全相同。因此，對(duì)于那些計(jì)劃、協(xié)助或參與犯下恐怖主義行為或意圖實(shí)施上述行為的恐怖分子而言，利用這一規(guī)定申請(qǐng)避難、進(jìn)入避難國具有可行性。①徐軍華：《論防范和控制恐怖分子跨境流動(dòng)的國際法律規(guī)制——以“伊斯蘭國”為例的分析》，第12 頁。其次，在客觀事實(shí)方面，不論是難民關(guān)于自己遭受迫害情況的描述還是身份證明，接收國都難以核實(shí)。利用這一漏洞，恐怖分子會(huì)采取偽造證件、編造身份、捏造受迫害情況等方法騙取難民身份。②例如，倫敦地鐵爆炸事件實(shí)施者哈桑捏造了自己受迫害的情況，謊稱恐怖組織成員以殺害家人脅迫其服從指揮行動(dòng)，使其畏懼受到他們的迫害；巴黎暴恐事件嫌疑人薩巴維是使用了偽造的敘利亞籍護(hù)照獲得難民地位，從而進(jìn)入法國的。參見翁里、朱敏艷：《反恐背景下難民問題研究》，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第4 期，第11 頁。其中，編造身份的方式最為常見。③柏林圣誕集市恐怖襲擊事件的實(shí)施者阿尼斯在到達(dá)意大利前故意丟棄了身份證件，并謊稱自己只有17 歲，便被作為未成年人送到了蘭佩杜薩島上的臨時(shí)難民接待中心。隨后他在德國多個(gè)州編造了至少14 個(gè)化名和3 個(gè)國籍進(jìn)行難民登記，蒙混滯留。Atika Shubert and Elizabeth Roberts,“Berlin Market Attacker Had 14 Aliases in Germany,” CNN,January 6,2017,https://edition.cnn.com/2017/01/06/europe/amri-multiple-identities/。這種方式得以成功的原因在于，當(dāng)一個(gè)人逃難前往異國時(shí)，多數(shù)情況下身上只帶有極少的生活必需品，沒有個(gè)人證件的情況非常普遍。④如在2015年到達(dá)德國的避難者中，只有25%—30%的人持有護(hù)照或其他有效的旅行證件。Alex P.Schmid,“Links Between Terrorism and Migration: An Exploration,” International Centre for Counter-Terrorism,May 2016,https://icct.nl/publication/links-between-terrorism-and-migration-an-exploration/,p.8.因此，避難者的真實(shí)身份經(jīng)常是模糊不清的，需要審查人在用盡搜尋手段后以假定無辜的方式批準(zhǔn)其難民申請(qǐng)。⑤Andrew I.Schoenholtz,“Transatlantic Dialogue on Terrorism and International Migration,” International Migration,Vol.41,2003,p.186; 梁淑英：《國際難民法》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2009年版，第140 頁。

第二，獲得難民地位的恐怖分子發(fā)動(dòng)的恐怖襲擊對(duì)接收國具有強(qiáng)大的破壞性。首先，恐怖事件對(duì)難民接收國最直接的影響是造成重大人員傷亡與財(cái)產(chǎn)損失，危害國家安全。⑥例如，2015年的巴黎暴恐事件造成130 人死亡，是法國自二戰(zhàn)結(jié)束以來遭遇的最嚴(yán)重的襲擊。參見Aude Mazoue,“How the November 2015 Attacks Marked a Turning Point in French Terror Laws,” France 24,September 5,2021,https://www.france24.com/en/france/20210905-how-the-november-2015-attacks-marked-a-turning-point-in-french-terror-laws。其次，難民發(fā)動(dòng)恐怖襲擊的情況也會(huì)引發(fā)一系列社會(huì)和政治問題。以歐洲為例，前往歐洲的難民多來自中東國家，當(dāng)這些國家的恐怖分子也偽裝為難民進(jìn)入歐洲國家發(fā)動(dòng)恐怖襲擊時(shí)，一方面會(huì)加劇當(dāng)?shù)鼐用竦呐磐馇榫w而影響難民融入接收國；另一方面會(huì)加深歐洲左派與右派的矛盾，導(dǎo)致右翼恐怖襲擊增加，進(jìn)一步惡化歐洲安全局勢(shì)。⑦參見李益斌：《歐盟難民問題與恐怖襲擊關(guān)系研究》，《德國研究》2017年第4 期，第26—28 頁。

鑒于偽裝為難民的恐怖分子對(duì)接收國造成的上述危害，出于保護(hù)國家安全的考慮，禁止給予曾參與過恐怖活動(dòng)的個(gè)人以難民地位的提議得到了很多國家的認(rèn)同。于是，難民認(rèn)定的恐怖主義例外規(guī)則開始在國際、區(qū)域和國內(nèi)層面出現(xiàn)。

（二）國際法中難民認(rèn)定的恐怖主義例外規(guī)則

恐怖分子虛假避難發(fā)動(dòng)恐怖襲擊的現(xiàn)象關(guān)系到每個(gè)難民接收國的國內(nèi)安全，是整個(gè)國際社會(huì)的共同關(guān)切。于是，在一些涉及國際恐怖主義的議題中，聯(lián)合國大會(huì)和安理會(huì)率先通過決議推出了不得給予恐怖分子難民地位的反恐措施。這一呼吁很快得到了各國的支持與執(zhí)行，它們不但在區(qū)域?qū)用鎸⒖植乐髁x例外規(guī)則作為一項(xiàng)法律義務(wù)確立于反恐條約中，還在國內(nèi)立法中規(guī)定了這一規(guī)則加以執(zhí)行，使其通過國家實(shí)踐逐漸發(fā)展成為一項(xiàng)具有普遍性的國際法規(guī)則。

第一，聯(lián)合國大會(huì)和安理會(huì)決議。聯(lián)合國大會(huì)最早在“消除國際恐怖主義的措施”的一系列決議中提出難民認(rèn)定的恐怖主義例外規(guī)則。大會(huì)第49/60號(hào)決議附件《消除國際恐怖主義措施宣言》敦促各國“采取適當(dāng)措施，在給予庇護(hù)之前確保請(qǐng)求庇護(hù)者未曾參與恐怖活動(dòng)”。第51/210 號(hào)決議附件《補(bǔ)充1994年〈消除國際恐怖主義措施宣言〉的宣言》重申，“各國應(yīng)……采取適當(dāng)措施，在給予難民地位之前，確保尋求庇護(hù)者未曾參與恐怖主義行為，在這方面應(yīng)考慮尋求庇護(hù)者是否由于與恐怖主義有關(guān)的罪行受到調(diào)查或起訴或被定罪?！?/p>

維持國際和平與安全是安理會(huì)的主要職責(zé)之一，關(guān)于預(yù)防恐怖分子偽裝為難民跨境流動(dòng)的問題，安理會(huì)也通過了多項(xiàng)建議性和強(qiáng)制性的決議。安理會(huì)第1269 號(hào)決議重申了大會(huì)第51/210 號(hào)決議附件關(guān)于不授予參與恐怖主義行為者難民地位的倡議?！?·11”恐怖襲擊事件后的第1373 號(hào)決議和關(guān)于外國恐怖主義作戰(zhàn)人員的第2178 號(hào)決議均根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第七章采取行動(dòng)，決定會(huì)員國應(yīng)在給予難民地位前，確保尋求庇護(hù)者沒有計(jì)劃、協(xié)助或參與實(shí)施恐怖主義行為，防止和制止恐怖分子前往居住國或國籍國以外的其他國家實(shí)施、策劃、籌備、參與恐怖主義行為，或者提供或接受恐怖主義培訓(xùn)。第1373 號(hào)和第2178 號(hào)決議是安理會(huì)履行《聯(lián)合國憲章》第39 條的職權(quán)將國際恐怖主義行為認(rèn)定為“對(duì)國際和平與安全構(gòu)成威脅”，進(jìn)而依據(jù)第41 條和第25 條作出的具有約束力的決議。由于國際恐怖主義是一種抽象的威脅，而非某個(gè)具體的特定事件，因此與之對(duì)應(yīng)的措施也應(yīng)當(dāng)是相對(duì)籠統(tǒng)和綜合的。①Stefan Talmon,“The Security Council as World Legislature,” American Journal of International Law,Vol.99,No.1,2005,p.181.基于此，這兩項(xiàng)決議提出的防止恐怖分子濫用難民地位跨境流動(dòng)的義務(wù)并未超出第41 條授權(quán)的范圍，具有約束力，可以認(rèn)為它們確立了不得給予曾經(jīng)計(jì)劃、協(xié)助或參與犯下恐怖主義罪行的個(gè)人難民地位的義務(wù)。

不論是建議性的大會(huì)決議，還是有法律約束力的安理會(huì)決議，其中關(guān)于不得給予恐怖分子難民地位的呼吁都得到了各國廣泛認(rèn)同，并很快被作為一項(xiàng)法律規(guī)則確立于區(qū)域性反恐條約和國內(nèi)法之中。

第二，條約及其他國際文件。在普遍性條約中，只有1946年《國際難民組織章程》明確排除恐怖分子獲得難民地位，該章程附件一第二部分規(guī)定了不得被認(rèn)定為難民的幾類人，其中包括參加任何恐怖組織者。但由于國際難民組織于1952年結(jié)束工作，其章程的效力也隨之終止。2000年后，一些區(qū)域性反恐條約開始將聯(lián)合國決議關(guān)于排除恐怖分子難民地位的倡議確立為條約義務(wù)。2002年《美洲國家反恐怖主義條約》第12 條、2004年《南亞區(qū)域合作組織制止恐怖主義公約附加議定書》第16 條和2007年《東盟打擊恐怖主義公約》第10 條均采納了決議的表述，規(guī)定每一締約國應(yīng)根據(jù)本國法律和國際法的有關(guān)規(guī)定，采取適當(dāng)措施，確保不對(duì)有重大理由認(rèn)為其實(shí)施了恐怖主義犯罪的任何人給予難民地位。

歐洲雖然沒有在其區(qū)域性反恐條約中規(guī)定有關(guān)條款，但歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)制定的法案對(duì)歐盟成員國同樣具有約束力。②Treaty on the Functioning of the European Union,Article 289,EUR-Lex,December 13,2007,https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:2bf140bf-a3f8-4ab2-b506-fd71826e6da6.0023.02/DOC_2&format=PDF.2001年，由歐盟理事會(huì)通過的《理事會(huì)關(guān)于打擊恐怖主義的共同立場(chǎng)》執(zhí)行了安理會(huì)第1373 號(hào)決議。第16 條規(guī)定，“國家在給予難民地位前，依照本國法律和國際法的有關(guān)規(guī)定，包括國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)采取適當(dāng)措施，以確保尋求庇護(hù)者沒有計(jì)劃、協(xié)助或參與實(shí)施恐怖主義行為?！?002年，歐洲委員會(huì)部長委員會(huì)通過了《關(guān)于人權(quán)和反恐怖主義斗爭(zhēng)的指南》，第12 條第1 款重申：“國家有重大理由認(rèn)為尋求庇護(hù)者曾參加過恐怖活動(dòng)的，應(yīng)拒絕給予其難民地位?！?/p>

（三）國內(nèi)法中難民認(rèn)定的恐怖主義例外規(guī)則

第一，美國和英國的國內(nèi)法。美國關(guān)于排除難民地位的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定在1952年《移民和國籍法》第212 條第1 款，1990年修正案《移民法》第601 條增加了恐怖活動(dòng)的兩類例外情形，即曾參與過恐怖活動(dòng)，或者領(lǐng)事官員或司法部長知道或者有足夠理由相信該外國人進(jìn)入美國后有可能參與恐怖活動(dòng)。經(jīng)數(shù)次修正，因恐怖活動(dòng)不能進(jìn)入美國的外國人發(fā)展為以下八類：一是曾參與過恐怖活動(dòng)的人；二是領(lǐng)事官員、司法部長或國土安全部長知道或者有足夠理由相信該外國人進(jìn)入美國后有可能參與恐怖活動(dòng)；三是曾煽動(dòng)恐怖活動(dòng)的人；四是恐怖組織代表，或者支持恐怖活動(dòng)的政治、社會(huì)或其他團(tuán)體的代表；五是恐怖組織成員；六是支持恐怖活動(dòng)的人，或者游說其他人支持恐怖活動(dòng)或恐怖組織的人；七是接受過恐怖組織軍事訓(xùn)練的人；八是以上不能進(jìn)入美國的人的配偶或子女。①8 U.S.C.§ 1182,Cornell Law School,https://www.law.cornell.edu/uscode/text/8/1182.此外，修正案還擴(kuò)大了恐怖活動(dòng)、參與恐怖活動(dòng)的形式和恐怖組織的外延，進(jìn)而擴(kuò)大了恐怖主義例外規(guī)則的適用范圍。

不同于美國單獨(dú)制定恐怖主義例外規(guī)則、直接排除參與恐怖活動(dòng)者獲得難民地位的立法方式，英國采取了間接的排除方式，將參與恐怖活動(dòng)規(guī)定為《難民公約》第1 條第6 款下的情形。在判例法中，英國法院經(jīng)常將恐怖主義行為認(rèn)定為構(gòu)成戰(zhàn)爭(zhēng)罪、危害人類罪、嚴(yán)重的非政治性罪行或違反聯(lián)合國宗旨和原則的罪行，進(jìn)而適用《難民公約》第1 條第6 款拒絕給予申請(qǐng)人難民地位。2006年，英國制定《移民、庇護(hù)和國籍法》，將一些判例法規(guī)則歸納到成文法中，第54 條規(guī)定，在解釋和適用《難民公約》第1 條第6 款第3 項(xiàng)時(shí)，違反聯(lián)合國宗旨和原則的行為特別應(yīng)包括實(shí)施、準(zhǔn)備或者煽動(dòng)恐怖主義的行為，以及鼓勵(lì)或誘使他人實(shí)施、準(zhǔn)備或者煽動(dòng)恐怖主義的行為。2022年英國又頒布《國籍和邊界法》，第36 條第2 款規(guī)定，《難民公約》第1 條第6 款第2 項(xiàng)所指“嚴(yán)重的非政治性罪行”包括“特別殘酷的行動(dòng)，即便它是為了政治目的而實(shí)施的”，無差別地攻擊平民的恐怖主義行為是一種典型的情形。英國的立法要求有關(guān)部門決定是否排除難民地位時(shí)分析具體恐怖主義行為是否符合《難民公約》第1 條第6 款的三種情形，既避開了定義“恐怖主義行為”的難題，又能保障適用結(jié)果與國際法保持一致。

第二，大多數(shù)國家執(zhí)行了聯(lián)合國決議的內(nèi)容。雖然各國在國內(nèi)法中設(shè)立難民認(rèn)定的恐怖主義例外規(guī)則的起步時(shí)間不同，但自20世紀(jì)90年代聯(lián)合國提出不得給予參與過恐怖活動(dòng)者難民地位的倡議起，大多數(shù)國家都執(zhí)行了聯(lián)合國決議，在國內(nèi)法中確立了這項(xiàng)規(guī)則。中國也于2001年發(fā)布《關(guān)于執(zhí)行聯(lián)合國安理會(huì)第1373 號(hào)決議的通知》，承認(rèn)該決議的法律拘束力，并強(qiáng)調(diào)“有效加強(qiáng)邊界管制和證件簽發(fā)等，防止和控制恐怖分子的跨國移動(dòng)”是中國據(jù)此承擔(dān)的國際義務(wù)。2015年，中國通過《中華人民共和國反恐怖主義法》（以下簡稱“《反恐法》”），首次對(duì)恐怖活動(dòng)人員的難民認(rèn)定問題作出規(guī)定，第2 條第2 款明確“國家……不向任何恐怖活動(dòng)人員提供庇護(hù)或者給予難民地位”。

第三，各國國內(nèi)法關(guān)于恐怖主義例外規(guī)則的規(guī)定仍存在較大差異。首先，各國規(guī)定詳略不一。一些國家在“9·11”恐怖襲擊事件后多次修正反恐法，并經(jīng)法院作出大量的判例，對(duì)恐怖主義、恐怖組織、參與恐怖活動(dòng)的形式等概念都已形成較為具體、詳細(xì)的界定。相比之下，中國《反恐法》關(guān)于這些概念的界定尚較抽象，多為描述性，可操作性不強(qiáng)。其次，各國解釋規(guī)則時(shí)寬嚴(yán)不一。根據(jù)美國《真實(shí)身份法案》（REAL ID Act），只要認(rèn)定有關(guān)申請(qǐng)人是恐怖組織成員，即不得給予其難民地位。且該法案對(duì)恐怖組織的界定非常寬泛，包括：國務(wù)卿所指定的外國恐怖組織；國務(wù)卿發(fā)現(xiàn)有關(guān)組織參與恐怖活動(dòng)后，經(jīng)與司法部長或國土安全部長磋商，或經(jīng)司法部長或國土安全部長請(qǐng)求，由國務(wù)卿以其他方式指定的恐怖組織，且公布于《聯(lián)邦公報(bào)》；兩人以上（不論是否有組織）參與恐怖活動(dòng)的團(tuán)體，或隸屬的團(tuán)體參與恐怖活動(dòng)。①REAL ID Act of 2005,§ 103; 8 U.S.C.§ 1182.相反，英國法院一貫認(rèn)為，“僅憑恐怖組織成員身份這一個(gè)事實(shí)不足以排除有關(guān)申請(qǐng)人獲得難民地位”①Gurung v.Secretary of State for the Home Department,[2002] UKIAT 4870,para.104; R(on the application of JS) (Sri Lanka) v.Secretary of State for the Home Department,[2010] UKSC 15,para.2.。這些問題涉及恐怖主義例外規(guī)則適用結(jié)果的合理性，其他國家在完善相應(yīng)國內(nèi)法規(guī)定時(shí)可加以思考。

二、擴(kuò)大解釋難民認(rèn)定的恐怖主義例外規(guī)則損害難民保護(hù)

在適用恐怖主義例外規(guī)則時(shí)比較容易出現(xiàn)的一種情況是部分國家擴(kuò)大解釋規(guī)則，將與恐怖主義有任何牽連的難民申請(qǐng)人均排除在保護(hù)范圍之外。這種做法不能準(zhǔn)確全面地反映恐怖主義與難民的關(guān)系，間接地?fù)p害了處于恐怖主義陰霾下的難民本應(yīng)受到的保護(hù)。事實(shí)上，雖然恐怖分子可能會(huì)偽裝為難民進(jìn)入避難國發(fā)動(dòng)恐怖襲擊，但虛假避難的恐怖分子在難民中占的比重非常小，而且難民是恐怖主義最先和最直接的受害者，甚至是在恐怖分子的暴力脅迫下才被迫為其提供協(xié)助的。

第一，恐怖分子在難民中所占的比重非常小。迄今為止，尚無明確證據(jù)表明偽裝為難民是恐怖分子常用的跨境流動(dòng)方式。②Europol,“European Union Terrorism Situation and Trend Report 2016,” Europol,July 20,2016,https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/documents/europol_tesat_2016.pdf,p.7.在2015年到達(dá)德國的約60 萬名伊拉克和敘利亞人中，只有17 人被查出與恐怖主義存在關(guān)聯(lián)。③Peter R.Neumann,“The Refugees Are not the Problem,” Security Times,February 2016,https://times-media.de/download/ST_Feb2016_double_page.pdf,p.35.卡托研究所（CATO Institute）統(tǒng)計(jì)了自1975年起41年間在美國制造恐怖事件的154 名外國出生的恐怖分子，并根據(jù)他們的簽證類型將其分為游客、學(xué)生、未婚夫/妻簽證、合法的永久居民、受庇護(hù)者、難民、非法移民、未知來源、免簽計(jì)劃這些組別。在這41年中，美國共接收了超過325 萬名難民，其中僅20 人在美國從事了恐怖活動(dòng)，在難民總?cè)藬?shù)中僅占0.0006%，即美國接收的平均每16 萬余名難民中才混有1 個(gè)恐怖分子。④Alex Nowrasteh,“Terrorism and Immigration: A Risk Analysis,” CATO Institute,September 13,2016,https://www.cato.org/policy-analysis/terrorism-immigration-risk-analysis#,p.13.

第二，難民在更多情況下是恐怖主義的受害者?？植乐髁x可能會(huì)產(chǎn)生難民，因而需要國際社會(huì)為他們提供援助以實(shí)現(xiàn)《難民公約》的人權(quán)保護(hù)目標(biāo)，擴(kuò)大解釋恐怖主義例外規(guī)則只會(huì)起到損害難民保護(hù)的反作用?？植阑顒?dòng)是國內(nèi)流離失所和難民逃亡的重要驅(qū)動(dòng)力。產(chǎn)生難民和國內(nèi)流離失所者最多的國家也同時(shí)遭受著因恐怖主義導(dǎo)致的嚴(yán)重后果。2014年，在受恐怖主義影響最嚴(yán)重的11 個(gè)國家中，除了喀麥隆之外的另外10 個(gè)國家也是產(chǎn)生難民和國內(nèi)流離失所者比率最高的國家；在伊拉克、巴基斯坦、阿富汗和敘利亞這四個(gè)恐怖事件頻發(fā)的國家中，向歐洲提出首次庇護(hù)申請(qǐng)的人數(shù)與因恐怖事件導(dǎo)致的死亡人數(shù)呈正比增長關(guān)系。①“Global Terrorism Index 2015,” Institute for Economics & Peace,November 2015,https://www.economicsandpeace.org/wp-content/uploads/2015/11/Global-Terrorism-Index-2015.p df,pp.59-60.雖然這不能直接說明恐怖主義是難民產(chǎn)生的原因，但也可以從一定程度上揭示二者之間的關(guān)聯(lián)性。為更準(zhǔn)確地證明二者的因果關(guān)系，耶爾馬茲·西姆塞克（Yilmaz Simsek）將1992年至1995年期間恐怖事件高發(fā)的土耳其東南部地區(qū)和其他地區(qū)作為樣本范圍，采用多元回歸分析的方法，以凈移民數(shù)為因變量，以恐怖事件數(shù)量和傷亡人數(shù)為自變量，并以人口密度、人均GDP、失業(yè)率、距離工業(yè)區(qū)的距離為控制變量，通過建立回歸模型和假設(shè)檢驗(yàn)后得出結(jié)論：恐怖事件高發(fā)和低發(fā)地區(qū)的凈移民數(shù)有著顯著的差別，當(dāng)恐怖事件發(fā)生率升高時(shí)，凈移民數(shù)也隨之升高；此外，凈移民數(shù)與因恐怖事件導(dǎo)致的死亡人數(shù)呈正比例關(guān)系。②Yilmaz Simsek,“Terrorism and Migration in Turkey: Between 1992 and 1995,” in Suleyman Ozeren,Ismail Dincer Gunes,and Diab M.Al-Badayneh,eds.,Understanding Terrorism:Analysis of Sociological and Psychological Aspects,Amsterdam: IOS Press,2007,pp.150-158.

在現(xiàn)實(shí)中，恐怖主義產(chǎn)生難民的機(jī)理很復(fù)雜。最主要的是心理上的因素，恐怖主義襲擊會(huì)使人對(duì)生存產(chǎn)生極大的恐懼感，進(jìn)而渴望逃往他國。在外部條件上，單純的恐怖主義未必會(huì)產(chǎn)生難民，但當(dāng)國家支持或容忍恐怖主義時(shí)，恐怖主義的實(shí)施便會(huì)獲得便利、得到助長，此時(shí)才會(huì)有大量難民產(chǎn)生。在經(jīng)濟(jì)上，當(dāng)?shù)鼐用裉油麌鴮で蟊茈y會(huì)給恐怖組織帶來資金，所以恐怖組織通常不會(huì)阻止避難者離開本國。不僅避難者逃離后留下的財(cái)產(chǎn)可被恐怖組織占有，并且恐怖組織會(huì)在邊界設(shè)卡向出境的避難者收費(fèi)，或者與走私者勾結(jié)分享人口販運(yùn)的利潤。③Alex P.Schmid,“Links Between Terrorism and Migration: An Exploration,” pp.25-28.基于此，聯(lián)合國難民署高級(jí)專員古特雷斯曾明言，“難民是為了逃離恐怖才流離失所，是恐怖主義最先的受害者?！雹倌呒t梅、史霄萌：《古特雷斯就解決難民問題發(fā)出呼吁》，新華網(wǎng)，2017年6月21日，http://m.xinhuanet.com/2017-06/21/c_1121180247.htm。

第三，即便是那些與恐怖人員或恐怖組織之間存在一定程度牽連的難民，他們可能是受脅迫而為恐怖人員提供支持的，事實(shí)上仍是恐怖主義的受害者。在恐怖組織實(shí)際控制一定范圍領(lǐng)土的情況下，由于恐怖組織沒有合法和固定的資金來源，所以強(qiáng)制當(dāng)?shù)鼐用裣蚱涮峁┵Y金、貨物、服務(wù)等協(xié)助是他們獲取生活和行動(dòng)所需物資的常用手段。在這些情形中，與其說避難者為恐怖組織提供支持，甚至加入恐怖組織，不如說要求提供這些支持的暴力威脅正是他們所受到的迫害，因?yàn)樗麄儙缀跏潜黄染砣氡┝_突的。②“Unintended Consequences: Refugee Victims of the War on Terror,” pp.9,22-25;UNHCR,“International Protection Considerations Regarding Colombian Asylum-Seekers and Refugees,” September 2002,https://www.refworld.org/pdfid/3d92d4204.pdf,p.12.

綜上所述，在恐怖組織控制的地區(qū)，很多避難者本身已經(jīng)是恐怖主義的受害者，此時(shí)若機(jī)械地將其認(rèn)定為與恐怖主義存在關(guān)聯(lián)的人員而拒絕給予其難民地位，這將對(duì)難民保護(hù)造成重大沖擊。

三、恐怖主義例外規(guī)則蘊(yùn)含人權(quán)保護(hù)與國家主權(quán)原則

雖然大多數(shù)國家都已在國內(nèi)法中確立了難民認(rèn)定的恐怖主義例外規(guī)則，但它們?cè)谶m用這項(xiàng)規(guī)則時(shí)卻產(chǎn)生了不同的結(jié)果。這是因?yàn)榭植乐髁x例外規(guī)則具有人權(quán)保護(hù)和國家主權(quán)的雙重屬性，這種屬性是從難民法的基本原則中繼承而來的。在實(shí)踐中，當(dāng)國家在維護(hù)本國安全和保護(hù)難民之間有了不同的利益取舍后，它們?cè)诮忉尶植乐髁x例外規(guī)則時(shí)會(huì)過于偏向某一種屬性，從而產(chǎn)生前述不同結(jié)果。這種適用恐怖主義例外規(guī)則的方法有悖于人權(quán)和主權(quán)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，不符合國際法的基本邏輯。

（一）例外規(guī)則繼承了《難民公約》的人權(quán)保護(hù)和國家主權(quán)原則

人權(quán)保護(hù)和國家主權(quán)原則是《難民公約》的基本原則，從該公約第1 條第6 款發(fā)展而來的恐怖主義例外規(guī)則也繼承了這兩項(xiàng)原則，需要各國在適用時(shí)予以遵循。

第一，為難民提供國際保護(hù)是長久解決難民問題的首要原則?！峨y民公約》序言、難民界定標(biāo)準(zhǔn)和難民權(quán)利都體現(xiàn)了人權(quán)保護(hù)的原則。首先，《難民公約》的序言是對(duì)條約目的和宗旨的一般表述，①Gerald Fitzmaurice,“The Law and Procedure of the International Court of Justice 1951-4:Treaty Interpretation and Other Treaty Points,” British Year Book of International Law,Vol.33,1957,p.228.序言前三段層層遞進(jìn)地表明了公約的首要目的是保護(hù)難民的基本人權(quán)。具體而言，第一段確認(rèn)了難民享有《世界人權(quán)宣言》中的基本權(quán)利和自由，第二段聲明此項(xiàng)基本權(quán)利和自由應(yīng)被保證得到最廣泛的行使，第三段進(jìn)一步擴(kuò)大了過去國際協(xié)定對(duì)難民的保護(hù)范圍。其次，難民認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了人權(quán)保護(hù)的原則。根據(jù)《難民公約》第1 條第1 款第2 項(xiàng)，決定授予難民地位的關(guān)鍵因素是申請(qǐng)人“受到迫害”，具體是指?jìng)€(gè)人受到嚴(yán)重危害（即基本人權(quán)受到持久的或制度性的侵犯），并且未得到國家保護(hù)的情形。②James C.Hathaway and Michelle Foster,The Law of Refugee Status (Second Edition),Cambridge: Cambridge University Press,2014,p.185; UNHCR,“Guidelines on International Protection: Gender-Related Persecution within the Context of Article 1A (2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees,” Refworld,May 7,2002,UN Doc.HCR/GIP/02/01,https://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain?docid=3d36f1c64,para.9.可見，這種判斷方法是以人權(quán)為基準(zhǔn)的，最重要的是看有關(guān)主體的基本人權(quán)是否受到嚴(yán)重侵犯，這也是公約本質(zhì)上所要保護(hù)的內(nèi)容。再次，《難民公約》規(guī)定難民享有結(jié)社的權(quán)利、工作的權(quán)利、受教育的權(quán)利等，這些都是《世界人權(quán)宣言》中的基本人權(quán)。

恐怖主義例外規(guī)則雖然排除了對(duì)恐怖分子提供難民保護(hù)，但這并不意味著它與人權(quán)保護(hù)原則相悖。從規(guī)則的定位看，排除曾參與過恐怖活動(dòng)的人獲得難民地位只是一種例外情形，換言之，保護(hù)難民才是難民制度的主要原則，而規(guī)定例外的目的只是將那些因犯有嚴(yán)重罪行而不應(yīng)該保護(hù)的人排除在外，以防止他們?yōu)E用難民制度來逃避審判和懲罰，但這并不應(yīng)妨礙真正的難民得到保護(hù)。

第二，國家主權(quán)原則。主權(quán)即國家對(duì)其領(lǐng)土內(nèi)的一切人和物以及領(lǐng)土外的本國公民享有屬地優(yōu)越權(quán)和屬人優(yōu)越權(quán)。③周鯁生：《國際法》（上冊(cè)），商務(wù)印書館1981年版，第75 頁；王鐵崖主編：《國際法》，法律出版社1981年版，第67 頁。在《難民公約》中，國家主權(quán)原則主要體現(xiàn)在難民的認(rèn)定和管理兩方面；排除恐怖分子獲得難民地位作為甄別難民的一部分，也隨之遵循國家主權(quán)原則。在難民認(rèn)定方面，國家承擔(dān)了甄別難民的首要責(zé)任?！峨y民公約》的締約國不但有權(quán)自主確立認(rèn)定難民地位的程序，①Guy S.Goodwin-Gill and Jane McAdam,The Refugee in International Law (Fourth Edition),Oxford: Oxford University Press,2021,p.56.還有義務(wù)和權(quán)力在實(shí)體上決定向其尋求避難的哪些個(gè)人符合難民定義，②UNHCR,“Refugee Status Determination: Identifying Who Is a Refugee,” Refworld,September 1,2005,https://www.refworld.org/pdfid/43141f5d4.pdf#:～:text=The%20process%20 whereby%20the%20authorities%20of%20the%20host,%E2%80%93%20is%20referred%20to%20 as%20%E2%80%9Crefugee%20status%20determination%E2%80%9D.,p.9.其做出的批準(zhǔn)或拒絕難民申請(qǐng)的決定在國內(nèi)具有最高權(quán)威。

具體到恐怖主義例外規(guī)則，管轄權(quán)作為國家主權(quán)的一種形式貫穿于制定和適用此項(xiàng)規(guī)則的整個(gè)過程。目前，恐怖主義例外規(guī)則僅在聯(lián)合國決議和一些區(qū)域性反恐條約中被提出，尚未成為一項(xiàng)普遍性的條約或習(xí)慣法規(guī)則。因此，國家享有決定是否以及如何在國內(nèi)法中制定恐怖主義例外規(guī)則的立法管轄權(quán)。當(dāng)恐怖主義例外規(guī)則在國內(nèi)生效后，有關(guān)行政機(jī)關(guān)（主要是移民局）須據(jù)此行使執(zhí)行管轄權(quán)，判斷申請(qǐng)人是否存在參與恐怖主義行為的情形，進(jìn)而做批準(zhǔn)或拒絕難民申請(qǐng)的決定。如果申請(qǐng)人對(duì)拒絕給予難民地位的行政決定不滿，通?？删涂植乐髁x例外規(guī)則的解釋和適用問題提起訴訟，請(qǐng)求法院行使司法管轄權(quán)。

（二）人權(quán)保護(hù)與國家主權(quán)原則在恐怖主義例外規(guī)則中的協(xié)調(diào)關(guān)系

在國際法上，人權(quán)的國際保護(hù)與國家主權(quán)原則之間是互為基礎(chǔ)、相互依存、相互促進(jìn)的關(guān)系；③李林：《國際人權(quán)與國家主權(quán)》，《中國法學(xué)》1993年第1 期，第39 頁。簡單地完全肯定或否定其中的任何一個(gè)方面，都是難以闡述這一關(guān)系的，而將二者看成是互相對(duì)立的一對(duì)矛盾則是完全錯(cuò)誤的。④王叔良：《略論國家主權(quán)與人權(quán)的關(guān)系》，《政治與法律》1995年第5 期，第52 頁。因此，對(duì)于恐怖主義例外規(guī)則中蘊(yùn)含的人權(quán)保護(hù)和國家主權(quán)原則，在適用時(shí)也應(yīng)當(dāng)依照一般國際法中人權(quán)和主權(quán)的協(xié)調(diào)關(guān)系予以平衡。

尊重國家主權(quán)是有效地實(shí)現(xiàn)人權(quán)的國內(nèi)保護(hù)與國際保護(hù)的根本條件，⑤李步云、王修經(jīng)：《人權(quán)國際保護(hù)與國家主權(quán)》，《法學(xué)研究》1995年第4 期，第21 頁。只有充分尊重國家主權(quán)，才可能真正促進(jìn)人權(quán)的國際保護(hù)。⑥楊澤偉：《論人權(quán)國際保護(hù)與國家主權(quán)》，《法律科學(xué)》2003年第6 期，第103 頁。具體而言，國家主權(quán)反映并保護(hù)人權(quán)的基本要求和內(nèi)容，①王叔良：《略論國家主權(quán)與人權(quán)的關(guān)系》，第53 頁。國家作為人權(quán)保護(hù)的主體，不僅直接制定國內(nèi)人權(quán)法，還參與制定國際人權(quán)法，以及承擔(dān)著將國際人權(quán)法轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法的義務(wù)。②王虎華：《論國家主權(quán)與國際人權(quán)的辯證關(guān)系》，《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第5期，第20 頁。失去了國家主權(quán)的人權(quán)保護(hù)就是無本之木，難以持續(xù)。在難民接收的實(shí)踐中，有些國家（如德國和瑞典）采取了過于開放的難民政策，接收的難民數(shù)量遠(yuǎn)超本國的承受能力，超負(fù)荷接收的難民不但會(huì)對(duì)接收國造成經(jīng)濟(jì)壓力和文化價(jià)值觀的沖突，還可能在政治層面激起反外國移民的民粹主義的抬頭，③李益斌：《基于國家分類的歐盟難民與恐怖襲擊關(guān)系研究》，《國際論壇》2018年第5 期，第59—60 頁。侵蝕有關(guān)國家政府在其國內(nèi)的權(quán)威性。超負(fù)荷接收難民造成的這種后果會(huì)影響相關(guān)國家繼續(xù)為難民提供保護(hù)，難以形成良性可持續(xù)的難民保護(hù)機(jī)制。與上述情況相反，在適用恐怖主義例外規(guī)則時(shí)更可能出現(xiàn)的情況是過度保護(hù)國家主權(quán)而擴(kuò)大解釋這一規(guī)則，導(dǎo)致一些應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)的難民申請(qǐng)人被排除在外，這種視主權(quán)高于人權(quán)的做法也是不合理的。

按照人權(quán)保護(hù)與國家主權(quán)原則之間的相互協(xié)調(diào)關(guān)系，恐怖主義例外規(guī)則的解釋與適用應(yīng)確保維持這兩項(xiàng)原則之間的平衡，而不是由某些國家承擔(dān)超負(fù)荷的難民保護(hù)責(zé)任，也不是各國寬泛地將所有與恐怖主義有任何牽連的申請(qǐng)人一律排除在外。只有人權(quán)保護(hù)與國家主權(quán)達(dá)到相平衡的狀態(tài)，才能保障難民接收國的安定，繼而形成穩(wěn)定的、可持續(xù)的難民保護(hù)機(jī)制。

四、防止擴(kuò)大解釋難民認(rèn)定的恐怖主義例外規(guī)則的因應(yīng)之策

恐怖主義與難民的復(fù)雜關(guān)系不但給反恐和難民保護(hù)帶來了新的挑戰(zhàn)，即國家安全與難民保護(hù)這兩種價(jià)值之間形成了緊張的關(guān)系；也對(duì)國際反恐提出了新的問題，就是如何適用恐怖主義例外規(guī)則以實(shí)現(xiàn)國家安全與難民保護(hù)之間的平衡？解決這一問題需要國家以國際法為依據(jù)嚴(yán)格解釋恐怖主義例外規(guī)則，確保其適用符合相稱性原則。

（一）遵循相稱性原則適用恐怖主義例外規(guī)則

聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)任命的“反恐中注意增進(jìn)與保護(hù)人權(quán)和基本自由”第二任特別報(bào)告員本·埃默森（Ben Emmerson）曾指出，所有邊界治理措施應(yīng)始終遵守合理性、相稱性、必要性和非歧視原則。①UN General Assembly,“Report of the Special Rapporteur on the Promotion and Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms while Countering Terrorism,” September 13,2016,UN Doc.A/71/384,para.17.這幾項(xiàng)原則的核心是非歧視，即國家不得基于種族、宗教、民族、國籍等因素對(duì)特定人群入境施加額外的障礙或篩查；②UN Human Rights Council,“Report of the Special Rapporteur on the Promotion and Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms while Countering Terrorism,Martin Scheeinin,” United Nations,January 29,2007,UN Doc.A/HRC/4/26,paras.40-41; and OHCHR,“Recommended Principles and Guidelines on Human Rights at International Borders,” UN Human Rights Office of the High Commissioner,October 23,2014,https://www.ohchr.org/sites/default/files/2021-12/OHCHR_Recommended_Principles_Guidelines.pdf,p.8.在限制難民申請(qǐng)人入境時(shí)，有關(guān)區(qū)別對(duì)待必須具備合理性、必要性和相稱性。

第一，恐怖主義例外規(guī)則本身符合非歧視、合理性和必要性原則。雖然恐怖主義例外規(guī)則限制了曾經(jīng)參與過恐怖主義行為的申請(qǐng)人獲得難民地位的權(quán)利，但是這種區(qū)別對(duì)待并不是基于種族、宗教、民族、國籍等因素所作出的，它的目的是預(yù)防恐怖主義和維護(hù)國家安全，這是人權(quán)事務(wù)委員會(huì)在維亞切斯拉夫·察爾約夫訴愛沙尼亞案（Vjatseslav Tsarjov v.Estonia）和維亞切斯拉夫·博爾佐夫訴愛沙尼亞案（Mr.Vjat?eslav Borzov v.Estonia）中所確認(rèn)的合理目的。③Mr.Vjat?eslav Borzov v.Estonia,Communication No.1136/2002,Views of the Human Rights Committee under Article 5(4) of the Optional Protocol to the ICCPR,views adopted on 26 July 2004,paras.7.3-7.4; and Vjatseslav Tsarjov v.Estonia,Communication No.1223/2003,Views of the Human Rights Committee under Article 5(4) of the Optional Protocol to the ICCPR,views adopted on 26 October 2007,para.7.3.除了合理目的外，合理性原則還要求有關(guān)區(qū)別對(duì)待是基于正當(dāng)和客觀的標(biāo)準(zhǔn)作出的，④[奧]曼弗雷德·諾瓦克：《〈公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約〉評(píng)注》修訂第二版，孫世彥、畢小青譯，三聯(lián)書店2008年版，第49 頁。即區(qū)別對(duì)待的措施有助于實(shí)現(xiàn)該目的、二者間存在密切聯(lián)系。⑤Vjatseslav Tsarjov v.Estonia,Communication No.1223/2003,Views of the Human Rights Committee under Article 5 (4) of the Optional Protocol to the ICCPR,views adopted on 26 October 2007,para.7.6.恐怖主義例外規(guī)則禁止恐怖分子獲得難民地位而停留于接收國，有助于實(shí)現(xiàn)預(yù)防恐怖分子跨境流動(dòng)、保護(hù)國內(nèi)安全的目的，因而是一項(xiàng)正當(dāng)而客觀的標(biāo)準(zhǔn)，也是一項(xiàng)能有效實(shí)現(xiàn)反恐目的的必要措施。⑥參見UN Human Rights Council,“Report of the Special Rapporteur on the Promotion and Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms while Countering Terrorism,Martin Scheeinin,” para.47。

第二，確保適用恐怖主義例外規(guī)則時(shí)符合相稱性原則是平衡國家安全與難民保護(hù)的關(guān)鍵。相稱性原則要求拒絕難民申請(qǐng)時(shí)考慮它可能產(chǎn)生的消極影響，①UN Human Rights Council,“Report of the Special Rapporteur on the Promotion and Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms while Countering Terrorism,Martin Scheeinin,” para.47.確保申請(qǐng)人所受迫害的程度小于其恐怖主義行為的嚴(yán)重性。和《難民公約》第1 條第6 款規(guī)定的三類排除難民地位的犯罪不同的是，②一般認(rèn)為，《難民公約》第1 條第6 款已暗含了相稱性原則，因?yàn)樗?guī)定的三類犯罪都是非常嚴(yán)重的罪行，無論犯下過這些罪行的申請(qǐng)人遭受了什么迫害，都敵不過其所犯罪行的嚴(yán)重程度。所以，只要能證明申請(qǐng)人符合第1 條第6 款中的任何一種情形，都可以直接拒絕其難民申請(qǐng)。參見Rome Statute of the International Criminal Court,Preamble; Bundesrepublik Deutschland v.B & D,C-57/09 and C-101/09,[2010] ECR I-10979 (CJEU,9 November 2010),para.109。恐怖主義犯罪的類型多種多樣，其嚴(yán)重性也各不相同，并非所有恐怖主義行為都能達(dá)到第1 條第6 款所述罪行的嚴(yán)重程度。因此，有必要在個(gè)案中比較具體罪行的嚴(yán)重性與申請(qǐng)人遭受的迫害，僅將犯罪行為嚴(yán)重到足以使其所受迫害不值得被憐憫與保護(hù)的情況解釋為符合恐怖主義例外規(guī)則的恐怖主義行為。判斷的關(guān)鍵在于解釋“曾參與過恐怖主義行為”，涉及如何界定恐怖主義、參與的方式、是否存在豁免情形等問題。例如，美國國土安全部和法院在適用恐怖主義例外規(guī)則時(shí)曾拒絕接收了大批由于受恐怖分子脅迫向其提供過金錢、住所、后勤服務(wù)等協(xié)助的申請(qǐng)人，③“Unintended Consequences: Refugee Victims of the War on Terror,” p.23.這一適用結(jié)果與聯(lián)合國難民署的解釋截然相反，④UNHCR,“International Protection Considerations Regarding Colombian Asylum-Seekers and Refugees,” Refworld,March 2005,https://www.refworld.org/pdfid/422c832e4.pdf,p.41(“Where the forced payment of ‘war taxes’ (vacunas) by civilians could give rise to individual responsibility for an excludable act,a defence of duress is likely to arise from the fact that they did so under threat of death or serious bodily harm.”).被很多專家批評(píng)為有悖常理和令人震驚的。這是因?yàn)?，一方面，脅迫的因素減輕了上述申請(qǐng)人為恐怖組織提供協(xié)助行為的嚴(yán)重性；另一方面，他們面臨著各種緊迫而殘暴的迫害，甚至可能失去生命，拒絕給予其難民地位的后果是關(guān)上受恐怖主義迫害的平民的希望之門，⑤“Unintended Consequences: Refugee Victims of the War on Terror,” pp.1,24.嚴(yán)重侵害他們應(yīng)受保護(hù)的基本權(quán)利。這種解釋恐怖主義例外規(guī)則的方式對(duì)難民人權(quán)的損害遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了其所參與恐怖主義行為的嚴(yán)重性，是不相稱的。

（二）嚴(yán)格解釋恐怖主義例外規(guī)則

難民地位的排除條款是對(duì)人道主義保護(hù)的限制，將畏懼受到迫害的人排除在難民保護(hù)之外會(huì)引起嚴(yán)重的后果，因此，在適用恐怖主義例外規(guī)則時(shí)應(yīng)當(dāng)非常謹(jǐn)慎。為減少恐怖主義例外規(guī)則對(duì)難民保護(hù)的損害，各國解釋這項(xiàng)規(guī)則時(shí)應(yīng)采用嚴(yán)格解釋的辦法。嚴(yán)格解釋恐怖主義例外規(guī)則包含兩重要求。

第一，在界定“參與恐怖主義行為”時(shí)不得類推解釋；界定不明的，應(yīng)采用有利于難民申請(qǐng)人（即傾向于不排除難民地位）的解釋。①Sarah Singer,Terrorism and Exclusion from Refugee Status in the UK: Asylum Seekers Suspected of Serious Criminality,Leiden: Brill Nijhoff,2015,p.51.類推解釋是指基于類似關(guān)系所作的解釋，將與法律規(guī)定的內(nèi)容具有類似關(guān)系、但已經(jīng)超出可能語義邊界的行為解釋為法律已有明文規(guī)定。②陳興良：《罪刑法定主義的邏輯展開》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2013年第3 期，第56頁。例如，將有過極端化言論或行為視為“參與過恐怖主義行為”而拒絕給予申請(qǐng)人難民地位，這種做法屬于類推解釋，應(yīng)當(dāng)予以禁止。有利于申請(qǐng)人的解釋是將待解釋的概念邊緣所呈現(xiàn)的模糊地帶進(jìn)行內(nèi)斂式的解釋，而不是將申請(qǐng)人利益任意擴(kuò)大。③參見朱丹：《“存疑有利于被告原則”在國際刑法中的適用及其反思》，《中外法學(xué)》2021年第6 期，第1667 頁。此種禁止類推和不合理的擴(kuò)大解釋的要求派生于“法無明文規(guī)定不為罪”的罪刑法定原則。雖然恐怖主義例外規(guī)則不是一項(xiàng)懲罰性措施，④Home Office,“Exclusion (Article 1F) and Article 33 (2) of the Refugee Convention(Version 6.0),” July 1,2016,https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/534985/exclusion_and_article_33_2__refugee_convention.pdf,p.11.但鑒于排除難民地位和刑罰一樣會(huì)對(duì)個(gè)人基本人權(quán)造成嚴(yán)重限制，因而罪刑法定主義的理念對(duì)決定是否排除難民地位具有借鑒價(jià)值。

第二，在適用恐怖主義例外規(guī)則時(shí)應(yīng)考慮與案件有關(guān)的所有情況、具體案件具體分析，⑤Sarah Singer,Terrorism and Exclusion from Refugee Status in the UK: Asylum Seekers Suspected of Serious Criminality,p.51.而不是機(jī)械地套用某個(gè)單一的標(biāo)準(zhǔn)。這是因?yàn)?，以概括性、籠統(tǒng)的方式適用排除條款會(huì)引發(fā)將真正的難民排除在保護(hù)之外的風(fēng)險(xiǎn)。⑥Andreas Zimmermann,Philipp Wennholz,“Article 1F 1951 Convention,” in Andreas Zimmermann,ed.,The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol:A Commentary,Oxford: Oxford University Press,2011,p.601.例如，單憑難民申請(qǐng)人的恐怖組織成員身份直接判定其參與過恐怖主義行為過于武斷；英國和其他歐洲國家在實(shí)踐中一并考慮的其他因素包括：恐怖組織（特別是申請(qǐng)人所在的部門）的性質(zhì)和規(guī)模；哪些國家將該組織列入恐怖組織名單；申請(qǐng)人是如何加入該組織的；申請(qǐng)人停留在恐怖組織的時(shí)長以及其間他是否有機(jī)會(huì)離開該組織；申請(qǐng)人在該組織的職位、級(jí)別和影響力；申請(qǐng)人是否知道該組織實(shí)施恐怖活動(dòng)；申請(qǐng)人參與該組織活動(dòng)的程度，特別是他對(duì)該組織所實(shí)施的恐怖活動(dòng)的貢獻(xiàn)；申請(qǐng)人在參與恐怖活動(dòng)時(shí)是否存在脅迫、自衛(wèi)等抗辯事由等。①Home Office,“Exclusion (Article 1F) and Article 33 (2) of the Refugee Convention(Version 6.0),” p.14; and Commission of the European Communities,“The Relationship between Safeguarding Internal Security and Complying with International Protection Obligations and Instruments,” EUR-Lex,December 5,2001,https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2001:0743:FIN:EN:PDF,p.8.

（三）依據(jù)國際法解釋恐怖主義例外規(guī)則

恐怖主義例外規(guī)則的適用雖然是一國國內(nèi)事項(xiàng)，但是，它的形成經(jīng)過了從聯(lián)合國決議到區(qū)域性反恐條約再到國內(nèi)法的過程。因此，這項(xiàng)國內(nèi)法規(guī)則是對(duì)國際法的執(zhí)行。并且，它所涉及的難民的人權(quán)保護(hù)是一個(gè)國際法問題。有鑒于此，各國行政和司法機(jī)關(guān)在解釋恐怖主義例外規(guī)則時(shí)應(yīng)探尋“恐怖主義行為”在國際法上的含義。以國際法為依據(jù)進(jìn)行解釋可避免國家出于自身利益的考慮將這一概念政治化，也有利于維護(hù)國際人權(quán)保護(hù)的一致性。

在實(shí)踐中，探尋恐怖主義行為在國際法上的含義并非易事，因?yàn)閲H社會(huì)尚未形成關(guān)于恐怖主義行為的一般定義。英國法院在適用《移民、庇護(hù)和國籍法》第54 條的恐怖主義例外規(guī)則時(shí)曾援用不同依據(jù)界定恐怖主義行為，包括安理會(huì)第1566 號(hào)決議、聯(lián)合國《反國際恐怖主義全面公約草案》、歐盟《理事會(huì)關(guān)于打擊恐怖主義的共同立場(chǎng)》等。②Al-Sirri v.Secretary of State for the Home Department,[2009] I.N.L.R.586,595; Al-Sirri v.Secretary of State for the Home Department,[2012] 3 W.L.R.1263,1283; SS (Libya) v.Secretary of State for the Home Department,[2011] EWCA Civ 1547,para.25.較為合適的依據(jù)是安理會(huì)第1566 號(hào)決議，因?yàn)榭植乐髁x例外規(guī)則最早出自聯(lián)合國大會(huì)和安理會(huì)的決議，它們對(duì)解釋該規(guī)則具有直接影響力。根據(jù)該決議，恐怖主義行為是指“以在公眾或某一群體或某些個(gè)人中引起恐慌、恫嚇人群或者迫使政府或國際組織采取或不采取行動(dòng)為宗旨，意圖造成死亡或嚴(yán)重身體傷害、或劫持人質(zhì)，且構(gòu)成有關(guān)恐怖主義的國際公約和議定書所認(rèn)定罪行的犯罪行為，包括針對(duì)平民的此種行為?！边@一定義指出了恐怖主義行為的一般故意和包含恐怖目的及政治目的在內(nèi)的特殊故意；客觀方面的判斷則以“有關(guān)恐怖主義的國際公約和議定書”的要求為標(biāo)準(zhǔn)，具體是指調(diào)整不同類型恐怖主義行為的部門反恐條約，包括《反對(duì)劫持人質(zhì)國際公約》《制止恐怖主義爆炸的國際公約》《制止核恐怖主義行為國際公約》等。此外，如果中國受理的難民申請(qǐng)所涉恐怖主義行為發(fā)生于武裝沖突中，中國還可參考《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》對(duì)武裝沖突中恐怖主義行為的特別規(guī)定，即“致使平民或武裝沖突情況下未積極參與軍事行動(dòng)的任何其他人員死亡或?qū)ζ湓斐芍卮笕松韨?、?duì)物質(zhì)目標(biāo)造成重大損失的任何其他行為，以及組織、策劃、共謀、教唆上述活動(dòng)的行為，而此類行為因其性質(zhì)或背景可認(rèn)定為恐嚇居民、破壞公共安全或強(qiáng)制政權(quán)機(jī)關(guān)或國際組織以實(shí)施或不實(shí)施某種行為，并且是依各方國內(nèi)法應(yīng)追究刑事責(zé)任的任何行為?！?/p>

結(jié)束語

恐怖分子偽裝為難民跨境流動(dòng)發(fā)動(dòng)恐怖襲擊的現(xiàn)象將最危險(xiǎn)的恐怖分子和最脆弱的難民捆綁在了一起，對(duì)國家在難民保護(hù)和預(yù)防恐怖主義之間尋求平衡提出了挑戰(zhàn)。為應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)，包括中國在內(nèi)的多數(shù)國家已接受聯(lián)合國決議提出的難民認(rèn)定的恐怖主義例外規(guī)則，將其作為一項(xiàng)有約束力的規(guī)則確立于區(qū)域性反恐條約和國內(nèi)法中。但是，恐怖主義例外規(guī)則目前的發(fā)展僅處于立法的初期階段，尚且缺乏司法實(shí)踐對(duì)有關(guān)用語作出更具體詳盡的解釋。在這一時(shí)期，中國應(yīng)積極參與到解釋恐怖主義例外規(guī)則的討論中，為規(guī)則內(nèi)涵的完善提出既符合《聯(lián)合國憲章》目的和宗旨、又代表中國及廣大發(fā)展中國家利益的中國方案，同時(shí)明確這一規(guī)則在中國國內(nèi)法中的實(shí)施細(xì)則。

第一，人類命運(yùn)共同體理念是反映恐怖主義例外規(guī)則本質(zhì)的理論基礎(chǔ)，因?yàn)殡y民保護(hù)與預(yù)防恐怖主義都是全人類的共同關(guān)切，這兩項(xiàng)目標(biāo)超越了狹隘的民族國家利益、國家之間的關(guān)系和意識(shí)形態(tài)，恰是人類命運(yùn)共同體理念的核心所在。

第二，涉外法治體系是發(fā)展恐怖主義例外規(guī)則重要的制度框架。根據(jù)涉外法治的特點(diǎn)，國家在完善適用恐怖主義例外規(guī)則的實(shí)體法和程序法時(shí)，既要從一國的視角考慮，理解涉外法治是國內(nèi)法治對(duì)外的延伸和拓展，使該規(guī)則與中國現(xiàn)有的法律原則相協(xié)調(diào)；也要從世界的視角考慮，認(rèn)識(shí)到涉外法治工作處理的是關(guān)涉不同國家之間的事務(wù)，應(yīng)參考所關(guān)涉的不同國家的法律法規(guī)和國際法。①參見黃進(jìn)、魯洋：《習(xí)近平法治思想的國際法治意涵》，《政法論壇》2021年第3期，第8 頁。

第三，總體國家安全觀是恐怖主義例外規(guī)則的基本指導(dǎo)思想。中國的反恐和難民保護(hù)問題在特定歷史條件、地緣政治、文化背景等作用下有著不同于西方國家的復(fù)雜性，作為符合新時(shí)代國家安全形勢(shì)特點(diǎn)和任務(wù)要求的總體國家安全觀，最有利于應(yīng)對(duì)中國現(xiàn)階段面臨的安全挑戰(zhàn)，是指導(dǎo)中國解釋和適用恐怖主義例外規(guī)則的重要依據(jù)。