美國(guó)貿(mào)易政策新思維映射下的“印太經(jīng)濟(jì)框架”*

陳 靚

2022年5月，美國(guó)總統(tǒng)拜登與印度、澳大利亞、日本等舉行了“印度洋—太平洋經(jīng)濟(jì)繁榮框架”（Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity,IPEF，簡(jiǎn)稱“印太經(jīng)濟(jì)框架”）的啟動(dòng)儀式，宣布正式啟動(dòng)建立“印太經(jīng)濟(jì)框架”的進(jìn)程，聲稱以此為美國(guó)和“印太地區(qū)”的家庭、工人及企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)所謂更強(qiáng)大、更公平、更有韌性的經(jīng)濟(jì)。①Briefing Room,“Fact Sheet: In Asia,President Biden and a Dozen Indo-Pacific Partners Launch the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity,” White House,May 23,2022,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/23/fact-sheet-in-asia-presi dent-biden-and-a-dozen-indo-pacific-partners-launch-the-indo-pacific-economic-framework-for-pr osperity/.作為拜登政府“印太戰(zhàn)略”在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的主要著力點(diǎn)與載體，“印太經(jīng)濟(jì)框架”將不會(huì)以自由貿(mào)易協(xié)定的方式推進(jìn)，也不會(huì)回歸《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP），而更像是一份“許愿清單”。然而，美國(guó)貿(mào)易談判代表戴琪卻明確表示，盡管沒(méi)有像傳統(tǒng)貿(mào)易協(xié)定那樣承諾更多進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)的機(jī)會(huì)，但“印太經(jīng)濟(jì)框架”是一個(gè)增強(qiáng)“印太”經(jīng)濟(jì)和相互投資的穩(wěn)固和全面的方法。②David Rising,“NG The AP Interview: US Trade Rep.Sees Opportunity in Recovery,”Associated Press,May 21,2022,https://apnews.com/article/russia-ukraine-biden-covid-health-620d26bf2babf56ba3c3a7f7b6a0aaa9.美國(guó)貿(mào)易政策的重點(diǎn)已經(jīng)從為全球化而全球化，轉(zhuǎn)為優(yōu)先考慮其國(guó)內(nèi)政治和經(jīng)濟(jì)利益。本文認(rèn)為，面對(duì)世界經(jīng)濟(jì)進(jìn)入再平衡階段、中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系結(jié)構(gòu)性調(diào)整，以及新冠肺炎疫情持續(xù)對(duì)全球供應(yīng)鏈產(chǎn)生沖擊的交織影響，“印太經(jīng)濟(jì)框架”的設(shè)計(jì)和推出所代表的不僅只是美國(guó)貿(mào)易政策重心的轉(zhuǎn)移，更重要的是其背后深層次的變化——美國(guó)貿(mào)易政策思維邏輯的重塑。由此產(chǎn)生的貿(mào)易政策新思維將從根本上決定“印太經(jīng)濟(jì)框架”的本質(zhì)、特征及未來(lái)對(duì)區(qū)域經(jīng)貿(mào)的潛在影響。

一、“印太戰(zhàn)略”演變及美國(guó)貿(mào)易政策背后的思維邏輯重塑

近十?dāng)?shù)年來(lái)，隨著美國(guó)自身實(shí)力的相對(duì)下降和亞洲部分國(guó)家“群體性崛起”③吳心伯：《論奧巴馬政府的亞太戰(zhàn)略》，《國(guó)際問(wèn)題研究》2012年第2 期，第62—77 頁(yè)。，亞太區(qū)域?qū)γ绹?guó)的安全和經(jīng)濟(jì)繁榮變得日益重要，尤其是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)以及與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的融合，也進(jìn)一步引起美國(guó)的矚目。奧巴馬政府提出“重返亞太”和“亞太再平衡戰(zhàn)略”，并試圖在軍事和安全的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)和發(fā)揮美國(guó)在亞太經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)作用。自此，亞太經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域已成為歷屆美國(guó)政府貿(mào)易政策的重要實(shí)施對(duì)象區(qū)域。

（一）“印太”地緣經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的演變

隨著亞洲重要性的日益增長(zhǎng)，“重返亞洲”一直伴隨了美國(guó)的數(shù)屆政府與亞洲的交往，但在亞太地緣經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的實(shí)際進(jìn)展卻比較有限。

在奧巴馬政府時(shí)期，美國(guó)大幅提升了對(duì)亞洲的資源投入，總體行動(dòng)基本在“亞太再平衡”戰(zhàn)略的目標(biāo)和框架下展開(kāi)。除了在地緣政治方面增強(qiáng)地區(qū)軍事存在之外，更重要的是在地緣經(jīng)濟(jì)上借助TPP 加深與亞太區(qū)域的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系。在美國(guó)主導(dǎo)下，參與TPP 協(xié)定談判的成員由最初的4 個(gè)擴(kuò)展至12 個(gè)。談判內(nèi)容不僅包括關(guān)稅削減、貿(mào)易便利化等傳統(tǒng)的貿(mào)易自由化，還包括電子商務(wù)領(lǐng)域的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)等，而諸如競(jìng)爭(zhēng)政策、勞工、環(huán)境、監(jiān)管一致性等內(nèi)容則更多涉及邊境后措施的協(xié)調(diào)，突出了奧巴馬政府貿(mào)易政策中推行所謂公平貿(mào)易的理念。其核心目標(biāo)是通過(guò)直接參與亞太區(qū)域貿(mào)易自由化進(jìn)程，由美國(guó)制定區(qū)域規(guī)則，甚至是21世紀(jì)的全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則。①M(fèi)ohammadbagher Foroug,“America’s Pivot to Asia 2.0: The Indo-Pacific Economic Framework,” Diplomat,May 26,2022,p.1.

特朗普政府延續(xù)了美國(guó)對(duì)亞太地區(qū)的高度重視。為提升區(qū)域內(nèi)印度對(duì)中國(guó)的牽制作用，同時(shí)呼應(yīng)日本、澳大利亞，特朗普正式用“印太”一詞代替“亞太”，地理空間從太平洋擴(kuò)展至印度洋，提出“印度洋—太平洋戰(zhàn)略”以及“自由開(kāi)放的印太”愿景。②韋宗友：《拜登政府“印太戰(zhàn)略”及對(duì)中國(guó)的影響》，《國(guó)際問(wèn)題研究》2022年第3期，第29—46 頁(yè)。但在貿(mào)易政策領(lǐng)域，特朗普在競(jìng)選之初便宣稱“現(xiàn)在應(yīng)是美國(guó)主義，而不再是全球主義”③Donald J.Trump,“Remarks to the Detroit Economic Club,” American Presidency Project,August 8,2016,https://www.presidency.ucsb.edu/documents/remarks-the-detroit-economic-club-1.，否定了美國(guó)多年來(lái)極力推行的“全球化”政策和往屆政府的各類(lèi)貿(mào)易協(xié)定，并提出要“重新談判北美自由貿(mào)易協(xié)定和退出TPP”④Donald J.Trump,“Remarks to the Economic Club of New York at the Waldorf Astoria in New York City,” American Presidency Project,September 15,2016,https://www.presidency.ucsb.edu/documents/remarks-the-economic-club-new-york-the-waldorf-astoria-new-york-city.。在特朗普于2017年1月簽署退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定的行政令后，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室（United States Trade Representative,USTR）發(fā)布了《2017年總統(tǒng)貿(mào)易政策議程》，將實(shí)現(xiàn)所謂“對(duì)所有美國(guó)人更為公平和自由的貿(mào)易”作為首要目標(biāo)。①Office of the United States Trade Representative,“The President’s 2017 Trade policy Agenda,” March 1,2017,p.1.特朗普政府在“印太”區(qū)域經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的主要戰(zhàn)略便轉(zhuǎn)為以“美國(guó)優(yōu)先”為目標(biāo)，以“對(duì)等貿(mào)易”為原則，通過(guò)單邊方式推行“對(duì)等市場(chǎng)準(zhǔn)入”的貿(mào)易協(xié)定。②該戰(zhàn)略不僅缺乏系統(tǒng)性方案，而且也因?qū)嵤┲腥狈f(xié)調(diào)、“脅迫”盟友配合的單邊主義做法，使得總體進(jìn)展甚微。僅僅與印太區(qū)域傳統(tǒng)盟友日本和韓國(guó)之間分別完成了《美國(guó)—日本自由貿(mào)易協(xié)定早期收獲》和《美國(guó)—韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定》的修訂。

由于在“自由、開(kāi)放”理念和“經(jīng)濟(jì)參與、安全合作、區(qū)域治理”等中長(zhǎng)期目標(biāo)上的契合，③閻德學(xué)、李帥武：《“印太戰(zhàn)略”升級(jí)版及其對(duì)中國(guó)的威脅》，《社會(huì)科學(xué)》2021年第11 期，第40—53 頁(yè)。拜登政府執(zhí)政后繼續(xù)沿用了“印太戰(zhàn)略”的表述和所謂“自由開(kāi)放的印太”之價(jià)值理念，在地緣政治秩序方面也保持了繼續(xù)延伸和加強(qiáng)的態(tài)勢(shì)，如升格四方機(jī)制和建立澳英美聯(lián)盟（AUKUS）。由于《全面和進(jìn)步的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）和《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）已先后簽署和生效，退出TPP 協(xié)定的美國(guó)在亞太經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域出現(xiàn)戰(zhàn)略失位，這促使拜登政府將IPEF 作為其“印太地區(qū)”經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)略的核心，并作為“印太”區(qū)域國(guó)家安全目標(biāo)的補(bǔ)充，試圖通過(guò)實(shí)施所謂“以工人為中心的”貿(mào)易政策，協(xié)同所謂“共同民主價(jià)值觀”的盟友，在高標(biāo)準(zhǔn)承諾的基礎(chǔ)上制定貿(mào)易政策的新方法，推進(jìn)一系列以“美國(guó)工人”為中心的優(yōu)先事項(xiàng)。④Office of the United States Trade Representative,“Testimony of Ambassador Katherine Tai Before the House Ways and Means Committee Hearing on the President’s 2022 Trade Policy Agenda,” May 30,2022 https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/speeches-and-remarks/2022/march/testimony-ambassador-katherine-tai-house-ways-means-committee-hearing-presidents-2022-trade-policy.其最終戰(zhàn)略目標(biāo)是恢復(fù)美國(guó)在“印太地區(qū)”的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)地位，重新構(gòu)筑區(qū)域乃至全球經(jīng)濟(jì)規(guī)則。至于最終效果，則需假以時(shí)日。

（二）美國(guó)貿(mào)易政策思維邏輯的重塑

從較為系統(tǒng)的內(nèi)容設(shè)計(jì)，尤其是貿(mào)易支柱——互聯(lián)經(jīng)濟(jì)部分來(lái)看，拜登的IPEF 的目標(biāo)和愿景似乎有回歸奧巴馬時(shí)期之勢(shì)，但卻拋棄了TPP 協(xié)定中各成員均高度重視的市場(chǎng)準(zhǔn)入，⑤2022年3月10日，USTR 征求利益相關(guān)者對(duì)印太經(jīng)濟(jì)框架意見(jiàn)的聯(lián)邦公報(bào)中明確提出，“在這個(gè)時(shí)候，政府不尋求解決關(guān)稅壁壘?！敝槐Ａ袅酥荚趯?shí)現(xiàn)所謂公平貿(mào)易的相關(guān)議題。結(jié)合執(zhí)政一年多來(lái)的貿(mào)易政策實(shí)踐看，拜登政府實(shí)際上更多地接受并延續(xù)了特朗普時(shí)期的貿(mào)易政策，即特朗普和拜登連續(xù)兩任總統(tǒng)都在積極“去全球化”。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的根本原因是，在經(jīng)歷了特朗普主義對(duì)全球貿(mào)易體系的沖擊之后，拜登政府正在對(duì)美國(guó)貿(mào)易政策制定的內(nèi)在思維邏輯進(jìn)行重塑。①“過(guò)去的一年中，USTR 與政府各部門(mén)的伙伴合作，推行了一種新的貿(mào)易政策方法，賦予工人權(quán)力，維護(hù)他們的權(quán)利，并阻止全球逐底競(jìng)爭(zhēng)?！眳⒁?jiàn)Office of the United States Trade Representative,“2022 Trade Policy Agenda and 2021 Annual Report,” March 1,2022,p.1。

拜登政府之所以重視貿(mào)易政策，是因?yàn)樵陂_(kāi)放經(jīng)濟(jì)下，貿(mào)易是國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)和國(guó)際經(jīng)濟(jì)循環(huán)的關(guān)鍵連接點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)全球化的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，一個(gè)國(guó)家貿(mào)易政策的成敗，直接關(guān)系其國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)能否健康發(fā)展以及與世界經(jīng)濟(jì)能否形成良性互動(dòng)。拜登政府在重新定義國(guó)際貿(mào)易本質(zhì)之前，以WTO 為代表的多邊貿(mào)易自由化進(jìn)程的停滯、特朗普發(fā)起對(duì)華大規(guī)模經(jīng)貿(mào)摩擦、新冠肺炎疫情全球蔓延對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的沖擊等重大事件均對(duì)美國(guó)貿(mào)易政策產(chǎn)生了較大影響。但如果將時(shí)間軸盡可能向前延伸，并站在全球化歷史的前沿來(lái)看待這個(gè)問(wèn)題，拜登政府啟動(dòng)對(duì)美國(guó)貿(mào)易政策思維邏輯的重塑，其根源可以追溯到全球價(jià)值鏈的出現(xiàn)與興起之時(shí)。

在全球價(jià)值鏈革命出現(xiàn)之前，盡管在貿(mào)易政策制定的背后，國(guó)會(huì)與以總統(tǒng)為代表的行政機(jī)構(gòu)之間爭(zhēng)斗不斷，且不同黨派出身的總統(tǒng)對(duì)貿(mào)易政策的偏好也存在著較大差異，但總體而言美國(guó)貿(mào)易政策制定的思維邏輯基本上是保持一致的。在實(shí)踐上，美國(guó)對(duì)外簽署貿(mào)易協(xié)定多以推動(dòng)貿(mào)易自由化作為主要目標(biāo)，商業(yè)利益、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)以及就業(yè)是衡量貿(mào)易政策成敗的關(guān)鍵。其暗含著若干相互支撐的觀念作為邏輯支柱。首先，在產(chǎn)品生產(chǎn)地與消費(fèi)地的物理隔離下，貿(mào)易利益即出口利益，能夠促進(jìn)國(guó)內(nèi)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)的增加和社會(huì)福祉的增長(zhǎng)。其次，對(duì)全球貿(mào)易自由化進(jìn)程的推動(dòng)、以關(guān)稅削減為代表的國(guó)外市場(chǎng)準(zhǔn)入，是擴(kuò)大出口利益的重要途徑。再次，在本土市場(chǎng)準(zhǔn)入擴(kuò)大當(dāng)中，需要采取各類(lèi)救濟(jì)措施保護(hù)國(guó)內(nèi)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，避免進(jìn)口激增沖擊國(guó)內(nèi)同類(lèi)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出與就業(yè)。

而20世紀(jì)90年代前后出現(xiàn)的全球價(jià)值鏈革命，將經(jīng)濟(jì)全球化從“商品全球化”變?yōu)椤百Y本全球化”。跨國(guó)公司將原本處于一個(gè)國(guó)家內(nèi)部?jī)r(jià)值鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行分拆，在全球范圍內(nèi)布局生產(chǎn)力，并追求更大范圍的貿(mào)易自由化。此時(shí)，國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)已不再是各國(guó)之間比較優(yōu)勢(shì)的競(jìng)爭(zhēng)，而是跨國(guó)公司之間在重組不同國(guó)家比較優(yōu)勢(shì)資源能力上的競(jìng)爭(zhēng)。由此，跨國(guó)公司全球化利益與其母國(guó)本土政治經(jīng)濟(jì)利益開(kāi)始出現(xiàn)偏離。一方面，全球價(jià)值鏈階段的貿(mào)易自由化帶來(lái)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，越來(lái)越多被跨國(guó)公司用來(lái)深化全球生產(chǎn)力布局，全球供應(yīng)鏈日益細(xì)化，以達(dá)到全球利潤(rùn)的最大化；另一方面，形成以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體本土產(chǎn)業(yè)尤其是制造業(yè)向海外轉(zhuǎn)移趨勢(shì)，導(dǎo)致持續(xù)失業(yè)和國(guó)內(nèi)收入分化以及國(guó)家總體競(jìng)爭(zhēng)力的弱化。隨著跨國(guó)公司全球化利益與其母國(guó)政治經(jīng)濟(jì)利益失衡的逐步積累，人們不得不開(kāi)始反思，貿(mào)易政策制定背后的三大邏輯支柱是否還與經(jīng)濟(jì)全球化的現(xiàn)實(shí)相匹配？

與此同時(shí)，中國(guó)融入經(jīng)濟(jì)全球化并快速崛起，以中美巨大貿(mào)易逆差為標(biāo)志的中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯。美國(guó)認(rèn)為其在技術(shù)、產(chǎn)業(yè)以及貿(mào)易等領(lǐng)域面臨著與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的巨大壓力，同時(shí)又無(wú)法從其傳統(tǒng)的貿(mào)易政策工具庫(kù)中找到系統(tǒng)的解決方案。其國(guó)內(nèi)開(kāi)始出現(xiàn)將中國(guó)的經(jīng)濟(jì)崛起和美國(guó)的實(shí)力衰落歸咎于美國(guó)貿(mào)易政策失誤或失效的聲音。①Scott Lincicome,“Globalization Is Alive,Well,and Changing,” CATO Institute,June 7,2022.

繼奧巴馬政府在試圖修補(bǔ)其認(rèn)為的全球化弊端失敗后，2017年執(zhí)政的特朗普政府正式放棄美國(guó)多年來(lái)的全球化政策，采取了一系列被外界稱作“逆全球化”的行動(dòng)。首先，否定80年代以來(lái)美國(guó)參與的幾乎所有貿(mào)易協(xié)定，以“美國(guó)優(yōu)先”為目標(biāo)，通過(guò)單邊行動(dòng)，達(dá)成對(duì)自己最有利的雙邊或小范圍的貿(mào)易協(xié)定，以求能夠?yàn)槊绹?guó)企業(yè)和產(chǎn)品獲取便捷的國(guó)外市場(chǎng)準(zhǔn)入條件。其次，在國(guó)內(nèi)稅改振興本土經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上發(fā)起301 調(diào)查，對(duì)3 600 多億美元的中國(guó)產(chǎn)品豎起關(guān)稅高墻，企圖打破世界貿(mào)易既有格局，迫使跨國(guó)公司改變固有投資路徑，資本回流本土或移出中國(guó)。再次，與“志同道合的伙伴”針對(duì)所謂“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政策與做法”形成共同的系統(tǒng)規(guī)則。特朗普四年任期內(nèi)的貿(mào)易政策和實(shí)踐，不僅嚴(yán)重沖擊以WTO 為代表的全球貿(mào)易體制，也嚴(yán)重沖擊了美國(guó)貿(mào)易政策傳統(tǒng)思維邏輯的三大支柱，從而間接地為拜登政府重塑美國(guó)貿(mào)易政策的思維邏輯打下了基礎(chǔ)。

（三）拜登政府的貿(mào)易政策新思維

客觀而言，無(wú)論是特朗普還是拜登，皆未明確表示過(guò)“反對(duì)全球化”，他們反對(duì)的是美國(guó)的全球化政策，認(rèn)為“過(guò)去的政策造就了今天的挑戰(zhàn)”。對(duì)于未來(lái)的經(jīng)濟(jì)全球化，美國(guó)究竟應(yīng)當(dāng)采取何種貿(mào)易政策組合，已成為拜登政府需要解決的重點(diǎn)問(wèn)題。其難點(diǎn)在于，面對(duì)立場(chǎng)和態(tài)度日益分裂的各種國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)，如何同時(shí)兼顧效率、勞工、環(huán)境以及安全等問(wèn)題，設(shè)定貿(mào)易議程目標(biāo)。顯然，國(guó)會(huì)授權(quán)的傳統(tǒng)貿(mào)易工具無(wú)法系統(tǒng)解決諸如供應(yīng)鏈韌性、氣候變化以及所謂非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式等新問(wèn)題。拜登政府對(duì)貿(mào)易政策思維邏輯的重塑，便緊緊圍繞著“提出新思維和制定新工具”。

通過(guò)梳理拜登執(zhí)政以來(lái)美國(guó)貿(mào)易政策的實(shí)踐和貿(mào)易談判代表戴琪、國(guó)家安全顧問(wèn)沙利文、“印太”事務(wù)協(xié)調(diào)官坎貝爾等關(guān)鍵人物的對(duì)外表態(tài)和發(fā)言，可以發(fā)現(xiàn)，拜登政府對(duì)貿(mào)易政策思維邏輯的重塑，主要建構(gòu)在四個(gè)相互關(guān)聯(lián)的“新觀念”之上。首先，經(jīng)濟(jì)全球化的基礎(chǔ)信仰——“貿(mào)易自由化產(chǎn)生理想之國(guó)”①Kai Ryssdal and Sean McHenry,“U.S.Trade Representative Katherine Tai: Globalization 1.0 was ‘Fragile,’ Will 2.0 be more Resilient?” Marketplace,May 2,2022,https://www.marketplace.org/2022/05/02/u-s-trade-representative-katherine-tai-worker-centered-policies/.是錯(cuò)誤的，英國(guó)脫歐、特朗普?qǐng)?zhí)政、新冠肺炎疫情大流行以及俄烏沖突等事件對(duì)世界貿(mào)易體系的沖擊說(shuō)明，更多、更自由的貿(mào)易并不一定直接帶來(lái)繁榮與和平。其次，在自由貿(mào)易時(shí)代的資本利益優(yōu)先之下，勞工、環(huán)境、企業(yè)責(zé)任等領(lǐng)域的“逐底競(jìng)爭(zhēng)”②逐底競(jìng)爭(zhēng)一般是指各國(guó)為吸引國(guó)外投資在稅收領(lǐng)域競(jìng)相降低所得稅稅率，戴琪認(rèn)為，以低勞工待遇或低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)參與國(guó)際貿(mào)易獲得的競(jìng)爭(zhēng)力，最終也會(huì)導(dǎo)致勞工和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的逐步降低，也是一種逐底競(jìng)爭(zhēng)行為。，嚴(yán)重侵蝕了美國(guó)以工人為代表的利益，美國(guó)貿(mào)易政策需要摒棄“自由貿(mào)易等同于善、保護(hù)主義等同于惡”的二分法，改變思維范式。③“Tai: Recent Shocks Demand Rethink of Free Trade,” World Trade Online,April 26,2022,https://insidetrade.com/daily-news/tai-recent-shocks-demand-rethink-free-trade.再次，重塑經(jīng)濟(jì)全球化急需新的全球化政策，不僅應(yīng)當(dāng)解決效率問(wèn)題，也應(yīng)同時(shí)能夠解決經(jīng)濟(jì)的韌性問(wèn)題，以重新建立全球經(jīng)濟(jì)的安全感和信心。最后，貿(mào)易政策的信心急需貿(mào)易工具的現(xiàn)代化和執(zhí)法保障，以抵制國(guó)外不公平的貿(mào)易行為，確保美國(guó)在重塑后的全球經(jīng)濟(jì)中處于“公平”的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。顯然，其中的一些理念，并非國(guó)際社會(huì)所公認(rèn)，但卻是美國(guó)重塑貿(mào)易政策思維邏輯的基礎(chǔ)。

美國(guó)重塑行為的思維邏輯似乎更能夠清楚解釋幾個(gè)令人困惑的問(wèn)題。一是在2021年7月貿(mào)易促進(jìn)授權(quán)（TPA）到期后，拜登政府至今未尋求新的授權(quán)。二是2022年4月，拜登政府拒絕了國(guó)內(nèi)工商業(yè)界尋求傳統(tǒng)自由貿(mào)易協(xié)定安排的呼吁，包括在IPEF 中增加市場(chǎng)準(zhǔn)入的內(nèi)容。因此，拜登政府貿(mào)易政策的新思維可以簡(jiǎn)要概述為：放棄傳統(tǒng)方式的貿(mào)易自由化，以其國(guó)內(nèi)需求為中心，通過(guò)構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系，抑制所謂“逐底競(jìng)爭(zhēng)”，維護(hù)“公平”；采用新的機(jī)制和系列措施，引導(dǎo)跨國(guó)公司從追求效率和最低成本，轉(zhuǎn)為追求“最優(yōu)成本”①“The Tides Are Turning—2021 Reshoring Index,Research Report,” Kearney,May 2022,https://www.kearney.com/consumer-retail/article/-/insights/the-2021-reshoring-index-the-tides-areturning.的生產(chǎn)布局模式，鼓勵(lì)資本回流以重塑全球價(jià)值鏈，并實(shí)現(xiàn)安全和韌性；創(chuàng)新貿(mào)易工具，加強(qiáng)執(zhí)法，抵御所謂國(guó)外不公平的貿(mào)易行為，尤其是抵御針對(duì)美國(guó)工人、企業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的所謂不公平貿(mào)易政策，以捍衛(wèi)美國(guó)經(jīng)濟(jì)利益和價(jià)值。此外，在貿(mào)易政策的具體實(shí)施中，考慮到當(dāng)前美國(guó)國(guó)內(nèi)急需提高經(jīng)濟(jì)復(fù)原力、提高關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)力等現(xiàn)實(shí)需求，“新思維”強(qiáng)調(diào)應(yīng)協(xié)同價(jià)值觀、體制以及意識(shí)形態(tài)，與美國(guó)“志同道合”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)伙伴一起行動(dòng)，以對(duì)抗所謂從根本上與現(xiàn)代全球貿(mào)易體系相悖的政策和做法。②Office of the United States Trade Representative,“Testimony of Ambassador Katherine Tai Before the House Ways and Means Committee Hearing on the President’s 2022 Trade Policy Agenda,” May 30,2022,https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/speeches-and-remarks/2022/march/testimony-ambassador-katherine-tai-house-ways-means-committee-hearing-presidents-2022-trade-policy.顯而易見(jiàn)，美國(guó)的新思維，其觀點(diǎn)是和全球化時(shí)代的世界經(jīng)濟(jì)的要求相背離的。

二、美國(guó)貿(mào)易政策新思維映射下IPEF 的本質(zhì)與特征

“印太經(jīng)濟(jì)框架”的設(shè)計(jì)和出臺(tái)，正是美國(guó)貿(mào)易政策新思維產(chǎn)生和成形的過(guò)程之中。IPEF 的戰(zhàn)略目標(biāo)可以概括為執(zhí)行以美國(guó)國(guó)內(nèi)政治需求為中心的貿(mào)易政策，協(xié)同具有所謂“共同民主價(jià)值觀”的盟友，制定貿(mào)易政策的新方法，在高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易承諾的基礎(chǔ)上，重新訂立區(qū)域乃至全球經(jīng)濟(jì)規(guī)則。從具體內(nèi)容上看，IPEF 將重點(diǎn)關(guān)注四個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域，即互聯(lián)經(jīng)濟(jì)（貿(mào)易）、有韌性的經(jīng)濟(jì)（供應(yīng)鏈）、清潔經(jīng)濟(jì)（清潔能源、去碳化和基礎(chǔ)設(shè)施）、公平經(jīng)濟(jì)（稅收和反腐敗）?？紤]到區(qū)域內(nèi)同時(shí)還存在著中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系結(jié)構(gòu)性調(diào)整這一重大因素，可以說(shuō)，IPEF 幾乎涵蓋了貿(mào)易政策新思維的所有要素。作為美國(guó)“印太戰(zhàn)略”的關(guān)鍵一環(huán)，IPEF 是拜登政府“印太戰(zhàn)略”在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的戰(zhàn)略支柱，同時(shí)本質(zhì)上也是美國(guó)貿(mào)易政策新思維在地區(qū)內(nèi)的戰(zhàn)略映射。其核心特征包括若干方面。

特征一：非傳統(tǒng)貿(mào)易協(xié)定，尋求“更明智”的貿(mào)易

美國(guó)傳統(tǒng)的貿(mào)易政策是最大限度地實(shí)現(xiàn)自由化，追求盡可能多的貿(mào)易，并激勵(lì)美國(guó)公司將效率置于所有關(guān)切之上。其結(jié)果是，在美國(guó)經(jīng)濟(jì)幾十年來(lái)從貿(mào)易協(xié)定獲取的贏利（資本全球化利益的提高）和遭受的“損失”（產(chǎn)業(yè)外移和工人失業(yè)）之間出現(xiàn)了巨大的不平衡。因此，以擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入為目的的傳統(tǒng)貿(mào)易協(xié)定已不再是目標(biāo)。同時(shí)，兩年多的疫情對(duì)全球供應(yīng)鏈的巨大沖擊也顯示出傳統(tǒng)全球化極大的脆弱性。探索供應(yīng)鏈的安全與韌性，在全球經(jīng)濟(jì)中重新建立安全感和信心，“不是為了更多的貿(mào)易，而是為了更明智的貿(mào)易”①“Rewind: Tai,in Her Own Words,” World Trade Online,April 26,2022,https://insidetrade.com/trade/rewind-tai-her-own-words.，成為IPEF 的重點(diǎn)。

IPEF 將在區(qū)域內(nèi)著手解決“如何以更明智的方式開(kāi)展貿(mào)易”：從貿(mào)易政策的角度思考、設(shè)計(jì)一套政策、規(guī)則和激勵(lì)措施，讓跨國(guó)公司在關(guān)注效率和成本的同時(shí)，納入對(duì)韌性和可持續(xù)等因素的考量，從而使其全球化目標(biāo)從追求“最低成本”轉(zhuǎn)向“最優(yōu)成本”。為此，需要強(qiáng)有力的規(guī)則保障。顯然，在IPEF 中，美國(guó)將以超越傳統(tǒng)貿(mào)易協(xié)議的方式與盟友和合作伙伴展開(kāi)接觸與合作。其內(nèi)容不涉及通過(guò)關(guān)稅減讓方式的市場(chǎng)準(zhǔn)入，重心將放在高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的建設(shè)上，關(guān)注點(diǎn)包括供應(yīng)鏈韌性（建立早期預(yù)警系統(tǒng)）、勞工標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)及基礎(chǔ)設(shè)施等。

特征二：抑制所謂“逐底競(jìng)爭(zhēng)”，推行“新涵義”的市場(chǎng)準(zhǔn)入

拜登政府貿(mào)易政策的新思維將重點(diǎn)落實(shí)在“互聯(lián)經(jīng)濟(jì)”（貿(mào)易）領(lǐng)域，制定勞工和環(huán)境以及企業(yè)責(zé)任的高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則以防止世界范圍內(nèi)的所謂“逐底競(jìng)爭(zhēng)”，將是其核心目標(biāo)之一。在此情形下，IPEF 下的市場(chǎng)準(zhǔn)入不再是關(guān)稅削減帶來(lái)的市場(chǎng)開(kāi)放，而是不符合規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品將無(wú)法再獲得市場(chǎng)準(zhǔn)入，傳統(tǒng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入將因此被“賦予新的涵義”。高標(biāo)準(zhǔn)帶來(lái)市場(chǎng)準(zhǔn)入的高門(mén)檻，不僅影響產(chǎn)品的準(zhǔn)入，也會(huì)直接影響各國(guó)公司的區(qū)域投資和貿(mào)易布局。這將為美國(guó)重構(gòu)全球供應(yīng)鏈格局打下規(guī)則基礎(chǔ)。最終實(shí)現(xiàn)以美國(guó)國(guó)內(nèi)政治需求為中心的貿(mào)易政策目標(biāo)。正如戴琪所言，“我們希望利用貿(mào)易來(lái)將世界各地的標(biāo)準(zhǔn)提高到我們的水平，避免產(chǎn)業(yè)的流失，使我們都能享受到所期望的生活和機(jī)會(huì)。”①“Rewind: Tai,in Her Own Words,” World Trade Online,April 26,2022.

特征三：以行政協(xié)定的方式推進(jìn)，分模塊磋商

與傳統(tǒng)的多邊、雙邊貿(mào)易談判框架不同的是，IPEF 所涵蓋的四個(gè)領(lǐng)域并非一攬子方案。即每個(gè)領(lǐng)域都被視作單獨(dú)模塊，每一模塊均有各自相應(yīng)的原則和具體目標(biāo)，框架內(nèi)的成員并不需要參加所有的四個(gè)模塊，而是可以選擇其中的一個(gè)或幾個(gè)；同時(shí)，每個(gè)模塊的推進(jìn)速度也將根據(jù)加入成員的不同而有所差異，且對(duì)于新成員保持開(kāi)放性。這一安排較為符合當(dāng)前美國(guó)推進(jìn)貿(mào)易戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)需求。

同時(shí)，在總統(tǒng)貿(mào)易促進(jìn)授權(quán)（TPA）過(guò)期、國(guó)內(nèi)政治環(huán)境以及中期選舉臨近等現(xiàn)實(shí)因素的影響下，考慮到創(chuàng)新的貿(mào)易工具箱不一定能夠很快獲得國(guó)會(huì)認(rèn)可，應(yīng)當(dāng)盡可能減少冗繁程序。拜登政府大概率會(huì)通過(guò)行政協(xié)定的方式來(lái)高效推進(jìn)IPEF，尤其是盡快解決所謂供應(yīng)鏈的安全問(wèn)題。

特征四：短期內(nèi)極具戰(zhàn)略和象征意義，實(shí)際意義取決于早期收獲成果

IPEF 暗含的前提是美國(guó)首先要在內(nèi)部建立復(fù)原力，然后領(lǐng)導(dǎo)盟友一起通過(guò)集體之力來(lái)塑造中國(guó)在亞太區(qū)域的戰(zhàn)略環(huán)境。顯然，這并非欲為之即可為的。因此，從現(xiàn)階段來(lái)看，IPEF 可以更多地被理解為一個(gè)愿景，一個(gè)美國(guó)宣布重返亞太區(qū)域的戰(zhàn)略宣誓和承諾，更具有象征意義和戰(zhàn)略意義。

拜登政府計(jì)劃在2023年2月至2023年8月期間敲定具體協(xié)議。但從框架所涉及的議題范圍、現(xiàn)有成員已經(jīng)表達(dá)出的擔(dān)憂以及以往區(qū)域協(xié)定談判成功的實(shí)踐來(lái)看，這一時(shí)間安排過(guò)于樂(lè)觀。2023年11月（美國(guó)將主辦APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議）可能是一個(gè)較為重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，大概率的結(jié)果是屆時(shí)就某一具體議題達(dá)成早期收獲式的協(xié)議，并就四大模塊形成較為清晰、可供談判的“議題和原則框架”，以指導(dǎo)后續(xù)推進(jìn)。未來(lái)IPEF 的實(shí)際意義將取決于早期收獲成果的多少和質(zhì)量。

特征五：與其他區(qū)域戰(zhàn)略相呼應(yīng)，聯(lián)合域外盟友，重視“集體能力”

在“印太戰(zhàn)略”中，美國(guó)追求每一個(gè)地區(qū)目標(biāo)都與盟友和伙伴以及區(qū)域機(jī)構(gòu)合作。美歐貿(mào)易和技術(shù)委員會(huì)（Trade and Technology Council,TTC）以及拜登2022年6月宣布的美洲經(jīng)濟(jì)繁榮伙伴關(guān)系等區(qū)域機(jī)制，與IPEF 一起組成了一幅遏華全球拼圖。美國(guó)建立的IPEF 等區(qū)域機(jī)制在借鑒美國(guó)盟友區(qū)域戰(zhàn)略的基本理念和方法的基礎(chǔ)上相互呼應(yīng)，包括在內(nèi)容議題上也有著諸多重疊，以期通過(guò)協(xié)同盟友和伙伴的行動(dòng)，形成集體能力的“影響力平衡”，塑造符合美國(guó)及伙伴共同價(jià)值觀和利益的戰(zhàn)略環(huán)境。

例如，IPEF 在范圍和意圖上與美歐貿(mào)易和技術(shù)委員會(huì)（TTC）較為相似，兩者均欲確保美國(guó)的貿(mào)易參與能夠?qū)Ｗ⒂诳沙掷m(xù)性、復(fù)原力、包容性和競(jìng)爭(zhēng)力領(lǐng)域，均不以最終達(dá)成一項(xiàng)有約束力的貿(mào)易協(xié)定為目標(biāo)，而是針對(duì)盟友和伙伴所面臨最緊迫的問(wèn)題的“全面處理”。此外，美國(guó)不僅強(qiáng)調(diào)了域外盟友尤其是歐洲盟友在參與亞太地區(qū)的重要性，同時(shí)也欲推動(dòng)其亞洲和歐洲伙伴之間的更多互動(dòng)。

三、IPEF 對(duì)中國(guó)的潛在影響及應(yīng)對(duì)

美國(guó)貿(mào)易政策新思維的形成和實(shí)施，尤其是在“印太”區(qū)域的實(shí)施，始終繞不開(kāi)一個(gè)重大的問(wèn)題，即中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系結(jié)構(gòu)性調(diào)整?；蛘哒f(shuō)，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系同時(shí)必然是美國(guó)貿(mào)易政策新思維的核心組成，美國(guó)貿(mào)易政策本身也必然同時(shí)承擔(dān)著美國(guó)對(duì)華政策戰(zhàn)略目標(biāo)。對(duì)于美國(guó)當(dāng)前的對(duì)華政策，布林肯將其概括為“投資”“協(xié)同”和“競(jìng)爭(zhēng)”，即投資、夯實(shí)美國(guó)國(guó)內(nèi)實(shí)力基礎(chǔ)，協(xié)同盟友和伙伴采取共同的政策和措施，在此基礎(chǔ)上展開(kāi)與中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)。而且，布林肯承認(rèn)美國(guó)改變中國(guó)行為的能力有限，因此美國(guó)對(duì)華政策戰(zhàn)略重點(diǎn)和目標(biāo)將轉(zhuǎn)向塑造圍繞中國(guó)的戰(zhàn)略環(huán)境。①Antony J.Blinken,“The Administration’s Approach to the People’s Republic of China,”Department of State,May 26,2022,https://www.state.gov/the-administrations-approach-to-the-peoples-republic-of-china/.

這一戰(zhàn)略通過(guò)美國(guó)貿(mào)易政策新思維而映射到地區(qū)經(jīng)濟(jì)框架上，可以抽象為兩件事情。一是與盟友、伙伴協(xié)同形成集體影響，并通過(guò)“高標(biāo)準(zhǔn)”規(guī)則抑制所謂的逐底競(jìng)爭(zhēng)，調(diào)整區(qū)域供應(yīng)鏈布局，實(shí)現(xiàn)“去中國(guó)化”。二是在數(shù)字經(jīng)濟(jì)及相關(guān)高科技領(lǐng)域，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到治理規(guī)則，竭力對(duì)華脫鉤。因此，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，假定IPEF 各模塊內(nèi)的具體議題和高標(biāo)準(zhǔn)承諾能夠通過(guò)早期收獲的方式逐步落地，勢(shì)必對(duì)區(qū)域貿(mào)易和投資格局產(chǎn)生重大影響，改變甚至重塑區(qū)域內(nèi)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，將對(duì)中國(guó)經(jīng)貿(mào)發(fā)展與亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作產(chǎn)生較大壓力和挑戰(zhàn)。對(duì)此，應(yīng)及時(shí)應(yīng)對(duì)。

（一）IPEF 對(duì)中國(guó)亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的潛在影響

第一，加快區(qū)域供應(yīng)鏈調(diào)整的“多元化”“友岸化”和“去中國(guó)化”。對(duì)關(guān)鍵和重要商品建立更具韌性和安全的供應(yīng)鏈，是美國(guó)投資國(guó)內(nèi)實(shí)力基礎(chǔ)的重點(diǎn)目標(biāo)之一。IPEF 的關(guān)鍵作用則是幫助美國(guó)實(shí)現(xiàn)供應(yīng)鏈的“多元化”，即在部分制造業(yè)無(wú)法實(shí)現(xiàn)本土化的情況下，盡可能將從中國(guó)的采購(gòu)轉(zhuǎn)為從區(qū)域內(nèi)其他地區(qū)進(jìn)口。從另一個(gè)維度看，多元化也是“友岸化”，是指供應(yīng)鏈盡可能轉(zhuǎn)向在價(jià)值觀、體制以及意識(shí)形態(tài)等方面與美國(guó)“志同道合”的伙伴，這實(shí)際上是將價(jià)值鏈調(diào)整為地緣政治化。在美國(guó)主導(dǎo)下進(jìn)行的“印太”區(qū)域供應(yīng)鏈調(diào)整的“多元化”和“友岸化”②“友岸化”是美國(guó)政府提出的概念，已成為美國(guó)價(jià)值鏈調(diào)整的方向。（friend-shoring）本質(zhì)上將是“去中國(guó)化”。由于與傳統(tǒng)的區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定相比，美國(guó)將不會(huì)提供關(guān)稅削減方式的市場(chǎng)準(zhǔn)入。因此，未來(lái)IPEF 將通過(guò)兩個(gè)主渠道來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。首先，以抑制所謂逐底競(jìng)爭(zhēng)為目標(biāo)，提高勞工標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以及企業(yè)責(zé)任等指標(biāo)，為中國(guó)產(chǎn)品設(shè)立新的、高規(guī)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，從而造成中國(guó)已有市場(chǎng)準(zhǔn)入利益的喪失。中國(guó)產(chǎn)品進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)的機(jī)會(huì)將進(jìn)一步減少，美國(guó)市場(chǎng)在我出口市場(chǎng)中的比重進(jìn)一步降低。③2021年美國(guó)在我總出口中的比重已下降到17.12%。貿(mào)易統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)自IHS MARKIT CONNECT 數(shù)據(jù)庫(kù)。同時(shí)也會(huì)造成中國(guó)向IPEF 其他成員出口的減少。“印太”區(qū)域的IPEF 成員在我總出口中的比重，從2017年的27.26%增長(zhǎng)到2021年的28.18%，2019年曾達(dá)到28.86%，是我目前最大的區(qū)域市場(chǎng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于歐盟、美國(guó)和東盟在我總出口中的比重。①I(mǎi)HS Market Connect 數(shù)據(jù)庫(kù)。其次，IPEF的推進(jìn)仍處于中美大規(guī)模經(jīng)貿(mào)摩擦的背景下，美國(guó)對(duì)華高關(guān)稅壁壘將大概率維持。②David Lawder,“USTR Tai Calls U.S.Tariffs on Chinese Goods ‘Significant’ Leverage,”June 22,2022.這已經(jīng)被美國(guó)作為中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的“重要杠桿”，試圖轉(zhuǎn)化為一項(xiàng)戰(zhàn)略計(jì)劃，以加強(qiáng)美國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)力，強(qiáng)化美國(guó)經(jīng)濟(jì)在中長(zhǎng)期的競(jìng)爭(zhēng)地位。因此，美國(guó)對(duì)中國(guó)產(chǎn)品的高關(guān)稅壁壘也將成為美國(guó)供應(yīng)鏈在亞太區(qū)域去中國(guó)化的“重要杠桿”，將中國(guó)產(chǎn)品因高關(guān)稅而無(wú)法進(jìn)入的那部分市場(chǎng)，在IPEF 伙伴之間重新分配，來(lái)彌補(bǔ)美國(guó)在IPEF 中不提供傳統(tǒng)市場(chǎng)準(zhǔn)入的缺失。

2018年中美大規(guī)模經(jīng)貿(mào)摩擦所引發(fā)的貿(mào)易轉(zhuǎn)移，已經(jīng)在“印太”區(qū)域產(chǎn)生了美國(guó)供應(yīng)鏈調(diào)整“友岸化”和“去中國(guó)化”的結(jié)果。在2021年的美國(guó)總進(jìn)口中，來(lái)自中國(guó)進(jìn)口的比重為17.9%，與2017年的21.6%相比，下降3.72 個(gè)百分點(diǎn)；同期，美國(guó)自IPEF 伙伴的總進(jìn)口比重則從2017年的18.7%持續(xù)提升至2021年的21.1%，提高了2.4 個(gè)百分點(diǎn)；美國(guó)對(duì)IPEF 成員的貿(mào)易逆差從2017年的1 895.87 億美元，擴(kuò)大到2021年的2 926.82 美元，約增加1 030.95 億美元。③IHS Market Connect 數(shù)據(jù)庫(kù)。美國(guó)供應(yīng)鏈在“印太”區(qū)域來(lái)源的多元化主要集中在越南、印度、馬來(lái)西亞和泰國(guó)等，尤其是越南。與2017年相比，2021年越南在美國(guó)進(jìn)口中的比重為3.6%，提升1.61 個(gè)百分點(diǎn)，成為IPEF 成員中美國(guó)第二大進(jìn)口來(lái)源。④同上。而行業(yè)調(diào)整則主要集中在紡織服裝、家具、橡膠和塑料、電動(dòng)機(jī)械以及化工產(chǎn)品等行業(yè)。

數(shù)字的此消彼長(zhǎng)可以理解為，美國(guó)進(jìn)口“去中國(guó)化”中的65%轉(zhuǎn)化為在“印太”區(qū)域的“友岸化”。持續(xù)的中美貿(mào)易轉(zhuǎn)移，的確從某種程度上彌補(bǔ)了美國(guó)不提供市場(chǎng)準(zhǔn)入的缺失。這一趨勢(shì)的繼續(xù)，將對(duì)中國(guó)在區(qū)域供應(yīng)鏈，甚至是全球供應(yīng)鏈中的地位產(chǎn)生較大沖擊，對(duì)我進(jìn)一步深化與RCEP 成員等重要貿(mào)易伙伴的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價(jià)值鏈的融合進(jìn)程帶來(lái)挑戰(zhàn)。

第二，在硬件、軟件、標(biāo)準(zhǔn)以及數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管規(guī)則等領(lǐng)域的去中國(guó)化，是美國(guó)的最終目標(biāo)。構(gòu)建一個(gè)“高標(biāo)準(zhǔn)”的“印太”數(shù)字貿(mào)易規(guī)則，在IPEF貿(mào)易支柱中處于突出位置。美國(guó)將基于所謂開(kāi)放原則，整合與統(tǒng)一“印太”區(qū)域數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則，推行高標(biāo)準(zhǔn)承諾，實(shí)現(xiàn)以所謂“民主價(jià)值觀”為標(biāo)準(zhǔn)的“可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”，試圖在數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域與中國(guó)脫鉤，并在“印太”區(qū)域?qū)⒅袊?guó)“孤島化”。針對(duì)中國(guó)在數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)治理中施行的合理數(shù)據(jù)流動(dòng)模式，美國(guó)力推的印太數(shù)字規(guī)則基本輪廓大致將包括成員間原則上放開(kāi)數(shù)據(jù)自由跨境，尤其是增加區(qū)域內(nèi)與美國(guó)“志同道合伙伴”之間的數(shù)據(jù)流動(dòng)；禁止強(qiáng)迫披露私有（非開(kāi)源）計(jì)算機(jī)的源代碼和算法；禁止對(duì)通過(guò)電子方式發(fā)送的數(shù)字產(chǎn)品征收關(guān)稅；就勞工權(quán)利、數(shù)字包容、為中小企業(yè)提供數(shù)字市場(chǎng)便利等問(wèn)題協(xié)調(diào)政策，如將勞工標(biāo)準(zhǔn)納入數(shù)字貿(mào)易規(guī)則，強(qiáng)化爭(zhēng)端解決條款，以幫助弱勢(shì)群體參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)，并鼓勵(lì)中小企業(yè)的發(fā)展。①李莉：《美國(guó)的印太數(shù)字經(jīng)濟(jì)外交：推進(jìn)與前景》，《印度洋經(jīng)濟(jì)體研究》2022年第2 期，第1—18 頁(yè)。

尤其需要注意的是，IPEF 中隱藏著數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施與中國(guó)脫鉤的企圖。盡管沒(méi)有明確的公開(kāi)解釋?zhuān)@卻可以從美國(guó)的實(shí)際行動(dòng)中找到端倪。首先，2018年以來(lái)美國(guó)通過(guò)密集立法，以國(guó)家安全為名全面排斥中國(guó)通信科技企業(yè)進(jìn)入美國(guó)，同時(shí)加強(qiáng)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施投資，率先實(shí)現(xiàn)美國(guó)本土基礎(chǔ)設(shè)施的去中國(guó)化。其次，幫助盟友減少信息通信技術(shù)（ICT）及供應(yīng)對(duì)中國(guó)的依賴，支持盟友對(duì)華為5G 的技術(shù)替代。例如，根據(jù)《美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法案（2021）》設(shè)立公共無(wú)線供應(yīng)鏈創(chuàng)新基金，促進(jìn)“美國(guó)創(chuàng)新”；2022—2032年，每年撥款15 億美元，加快開(kāi)放式無(wú)線接入網(wǎng)5G 網(wǎng)絡(luò)的部署和使用，并協(xié)助盟友替代華為和中興制造的設(shè)備。再次，在“印太”區(qū)域，促進(jìn)所謂有彈性和安全的全球電信，重點(diǎn)關(guān)注5G 供應(yīng)商的多樣化和開(kāi)放式無(wú)線接入網(wǎng)絡(luò)（O-RAN）技術(shù)，改變區(qū)域內(nèi)網(wǎng)絡(luò)供應(yīng)受華為、諾基亞等企業(yè)主導(dǎo)的局面，實(shí)現(xiàn)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施軟硬件供應(yīng)商的多元化，并允許新的所謂值得信賴的進(jìn)入者加入。

第三，“清潔經(jīng)濟(jì)”可能的“碳關(guān)稅化”將沖擊中國(guó)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的布局和升級(jí)。尋求在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的合作，是“印太戰(zhàn)略”中美國(guó)將尋求與中國(guó)合作的少數(shù)領(lǐng)域之一。但從2021年以來(lái)歐盟和美國(guó)在全球氣候議程下的單邊行動(dòng)來(lái)看，美歐傾向于認(rèn)為較低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)下生產(chǎn)的碳密集型產(chǎn)品必然獲取出口競(jìng)爭(zhēng)力。因此，將氣候問(wèn)題的核心轉(zhuǎn)化為“公平競(jìng)爭(zhēng)”問(wèn)題并與貿(mào)易掛鉤，已成為氣候議題中歐美國(guó)家公開(kāi)的秘密。歐美國(guó)家將貿(mào)易與環(huán)境掛鉤的核心意圖有二：一是通過(guò)構(gòu)建涉及眾多行業(yè)的高“碳關(guān)稅”壁壘，扭轉(zhuǎn)本土競(jìng)爭(zhēng)力劣勢(shì)，以改變貿(mào)易格局來(lái)重塑全球產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈格局；二是同步加快國(guó)內(nèi)清潔能源和去碳/低碳技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，構(gòu)建以美歐為主導(dǎo)、新的低碳技術(shù)全球供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)布局。

需要注意的是，當(dāng)前碳排放密集型產(chǎn)品的全球市場(chǎng)中，中國(guó)是主要的供應(yīng)方之一，且在全球供應(yīng)鏈中所占份額不斷上升。如歐盟排放交易系統(tǒng)“碳泄漏清單”中列出的六大類(lèi)碳排放密集型產(chǎn)品中，2021年，中國(guó)除能源之外的其他五類(lèi)產(chǎn)品的出口占全球出口總額的20.0%。①I(mǎi)HS Market Connect 數(shù)據(jù)庫(kù)。其中，“玻璃、水泥、陶瓷”和“金屬制品”產(chǎn)品均占到2021年全球出口總額的38.5%左右，而“有機(jī)化學(xué)品”“造紙和印刷”“基礎(chǔ)金屬”等三個(gè)行業(yè)則分別占22.8%、15.7%和10.9%。②同上。

基于美國(guó)貿(mào)易政策新理念，抑制所謂環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)“逐底競(jìng)爭(zhēng)”的焦點(diǎn)也將集中在中國(guó)碳密集產(chǎn)業(yè)上。因此，在IPEF 的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)過(guò)程中，清潔經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與貿(mào)易掛鉤的可能性極大。一旦在“印太”區(qū)域出現(xiàn)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的“碳關(guān)稅化”，將對(duì)中國(guó)碳密集型產(chǎn)品貿(mào)易格局和未來(lái)新型產(chǎn)業(yè)構(gòu)建帶來(lái)較大挑戰(zhàn)。

（二）中國(guó)在亞太區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作中的總體原則

與以往傳統(tǒng)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定不同，IPEF 最終究竟會(huì)達(dá)成何種程度的協(xié)定無(wú)法得知。在上述對(duì)中國(guó)可能性影響的分析部分，更多的是基于美國(guó)貿(mào)易政策新理念，結(jié)合美國(guó)已有和正在推進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則進(jìn)行判斷。因而，對(duì)于IPEF這一“框架”的應(yīng)對(duì)，應(yīng)該是在戰(zhàn)略上的總體應(yīng)對(duì)，并以擴(kuò)展和深化中國(guó)在亞太區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作為抓手。而且，應(yīng)對(duì)的主要目標(biāo)不能僅聚焦在IPEF 的四大支柱領(lǐng)域，更重要的是應(yīng)對(duì)其背后的貿(mào)易政策新思維，并將其與中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系結(jié)構(gòu)性調(diào)整的戰(zhàn)略緊密結(jié)合。因此，需要有中長(zhǎng)期應(yīng)對(duì)的準(zhǔn)備，并在亞太區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作中預(yù)先進(jìn)行全局性戰(zhàn)略安排。

第一，堅(jiān)持多邊治理和高水平對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略，同時(shí)避免陷入美國(guó)“高標(biāo)準(zhǔn)”規(guī)則的陷阱。美國(guó)貿(mào)易政策新思維代表了美國(guó)對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)全球化政策的大轉(zhuǎn)向——通過(guò)貿(mào)易實(shí)現(xiàn)全球勞工、環(huán)境等領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)的“逐優(yōu)競(jìng)爭(zhēng)”，期望在“印太”區(qū)域直接引入經(jīng)貿(mào)規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)的模式，以高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則反作用于區(qū)域投資和貿(mào)易格局調(diào)整。而經(jīng)濟(jì)全球化的歷史規(guī)律則是各國(guó)通過(guò)市場(chǎng)開(kāi)放，擴(kuò)大貿(mào)易和投資，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)逐步提升各類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。這一規(guī)律適用于世界各國(guó)，尤其是發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體。因此，中國(guó)應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持多邊治理和高水平對(duì)外開(kāi)放的戰(zhàn)略。同時(shí)，在參與亞太區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作中，應(yīng)采取務(wù)實(shí)的態(tài)度，從自身和亞太區(qū)域?qū)嶋H發(fā)展水平出發(fā)，選擇推行合適的貿(mào)易規(guī)則，而不應(yīng)將追求“高標(biāo)準(zhǔn)”作為主要目標(biāo)。

第二，在新發(fā)展格局下實(shí)現(xiàn)以我為主的亞太區(qū)域供應(yīng)鏈安全和韌性是根本，推動(dòng)外向型供應(yīng)鏈向結(jié)構(gòu)升級(jí)方向調(diào)整。目前，中國(guó)依然是IPEF 成員（除美國(guó)之外）最大的出口市場(chǎng)，占其總出口份額近20%；而中國(guó)最大的進(jìn)口來(lái)源（37.6%）也是來(lái)自這些國(guó)家。①I(mǎi)HS Market Connect 數(shù)據(jù)庫(kù)。因此，應(yīng)對(duì)區(qū)域供應(yīng)鏈的“去中國(guó)化”，對(duì)于需求主要在國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)，可考慮在亞太區(qū)域讓渡一定份額的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求，實(shí)現(xiàn)區(qū)域供給來(lái)源的多元化，以國(guó)內(nèi)大循環(huán)帶動(dòng)區(qū)域內(nèi)的國(guó)際循環(huán)，形成以我為主、安全和有韌性的亞太區(qū)域供應(yīng)鏈。而對(duì)于最終需求主要依靠國(guó)外市場(chǎng)（尤其是歐美國(guó)家）的產(chǎn)業(yè)，則將處于供應(yīng)鏈生產(chǎn)端的環(huán)節(jié)適度向周邊區(qū)域布局，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向微笑曲線兩端，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

第三，立足RCEP，積極加入CPTPP 談判，以“亞太區(qū)域內(nèi)供應(yīng)鏈基本閉合”為構(gòu)建目標(biāo)，深化亞太區(qū)域一體化。以關(guān)稅削減和服務(wù)與投資開(kāi)放為主要內(nèi)容的貿(mào)易協(xié)定，仍是亞太區(qū)域認(rèn)可的經(jīng)濟(jì)全球化模式，尤其是包括東盟成員在內(nèi)的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體。利用RCEP 生效契機(jī)，積極加入CPTPP 談判，不僅可以進(jìn)一步擴(kuò)展與亞太區(qū)域伙伴經(jīng)貿(mào)一體化，同時(shí)也可以逐步適應(yīng)高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則。從恢復(fù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和供應(yīng)鏈復(fù)原力的角度看，中國(guó)應(yīng)當(dāng)以鞏固和加深亞太區(qū)域內(nèi)“供應(yīng)鏈的基本閉合”為主要目標(biāo)，即供應(yīng)鏈的主要環(huán)節(jié)和終端的需求應(yīng)主要分布在亞太區(qū)域內(nèi)。這種“基本閉合”可以為中國(guó)本土供應(yīng)鏈的穩(wěn)固和韌性提供外圍防護(hù)。

第四，結(jié)合對(duì)IPEF 進(jìn)程的跟蹤和研究，針對(duì)不同議題及時(shí)設(shè)計(jì)短、中、長(zhǎng)期的應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略和輕重緩急的策略組合。近期需及時(shí)做出應(yīng)對(duì)方案的是區(qū)域數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理規(guī)則領(lǐng)域。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)存在著巨大的數(shù)字鴻溝和監(jiān)管裂痕，全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則尚未建立的背景下，中國(guó)應(yīng)堅(jiān)持充分保證數(shù)據(jù)主權(quán)和網(wǎng)絡(luò)安全的主基調(diào)，利用國(guó)內(nèi)數(shù)字市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，盡快構(gòu)建和完善中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理規(guī)則；同時(shí)，應(yīng)借助RCEP 的實(shí)施，盡快加入《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）談判，以對(duì)沖美國(guó)基于“民主價(jià)值觀的可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”孤立中國(guó)的企圖。而在清潔經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，中短期內(nèi)中國(guó)應(yīng)以靜觀和保持接觸與合作為主要策略，并提前做好未來(lái)可能出現(xiàn)的“氣候與貿(mào)易掛鉤”的總體預(yù)案。

第五，需要清楚地認(rèn)識(shí)到，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系結(jié)構(gòu)性調(diào)整是諸多問(wèn)題的源頭和決定因素。疫情下的世界經(jīng)濟(jì)再平衡的最終走向，取決于主要經(jīng)濟(jì)體之間的經(jīng)貿(mào)關(guān)系調(diào)整，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系結(jié)構(gòu)性調(diào)整是其中最為關(guān)鍵的一環(huán)。這是當(dāng)前諸多挑戰(zhàn)的源頭，也是IPEF 背后的基本坐標(biāo)系。中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系結(jié)構(gòu)性矛盾如果能消除，其余一系列問(wèn)題也自然迎刃而解。因此，中國(guó)應(yīng)保持與美國(guó)在多邊框架和雙邊層面的溝通與磋商，做好雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系中長(zhǎng)期的機(jī)制性安排，努力實(shí)現(xiàn)雙方經(jīng)貿(mào)關(guān)系的良性互動(dòng)。