實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)研究

龔家祥

（中共新平縣委黨校，云南新平 653400）

中國有世界第二大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場之稱，已超過2億農(nóng)民參與到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)之中，但不可否認(rèn)的是我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在制度建立、組織完善、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理、財(cái)政補(bǔ)貼制度、保險(xiǎn)產(chǎn)品開發(fā)等方面仍存在亟待解決的問題。云南農(nóng)業(yè)是極其脆弱的，屬傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)省，不少風(fēng)險(xiǎn)在威脅著生產(chǎn)發(fā)展，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是減輕農(nóng)民損失的有效方式，是承擔(dān)農(nóng)業(yè)損失的有力武器。發(fā)展和完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系對(duì)于促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展至關(guān)重要。2007年中央財(cái)政首次對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予補(bǔ)貼，云南省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開始試點(diǎn)，由于云南災(zāi)害種類多、受災(zāi)面積廣、成災(zāi)比例高，屬農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害嚴(yán)重省份。因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)健康發(fā)展是保證農(nóng)產(chǎn)品供給、提高農(nóng)產(chǎn)品競爭力、營造良好生產(chǎn)環(huán)境，進(jìn)一步推動(dòng)云南鄉(xiāng)村振興的有力保障。

一、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的原因

（一）實(shí)施鄉(xiāng)村振興是廣大農(nóng)民的迫切愿望

有效的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的通常選擇。通過實(shí)施政府引導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，可以在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)則允許的范圍內(nèi)，代替對(duì)農(nóng)業(yè)的直接補(bǔ)貼，降低自然災(zāi)害對(duì)農(nóng)業(yè)帶來的損失，穩(wěn)定農(nóng)民收入。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施地位，持續(xù)加大支農(nóng)惠農(nóng)扶農(nóng)政策，將是今后一個(gè)時(shí)期的戰(zhàn)略任務(wù)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)將為實(shí)施鄉(xiāng)村振興提供對(duì)策保障。

（二）新平縣近30年發(fā)生的較大自然災(zāi)害

1.洪澇災(zāi)害。2001年5月下旬至6月，新平縣境內(nèi)普降大暴雨，造成“6·2”洪災(zāi)，致全縣12個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）9.6萬人遭受嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害，轉(zhuǎn)移1205戶6012人，農(nóng)作物受災(zāi)4262.44 hm2，絕收1690.73 hm2，此次洪災(zāi)共造成直接經(jīng)濟(jì)損失21 141.45萬元。

2.泥石流災(zāi)害。2002年8月，新平縣普降大雨，致使新平縣境內(nèi)水塘鎮(zhèn)、嘎灑鎮(zhèn)、者竜鄉(xiāng)發(fā)生嚴(yán)重山體滑坡，造成“8·14”特大泥石流災(zāi)害，災(zāi)害涉及27個(gè)村231個(gè)組29 160人，沖毀溝渠248條286.2 km，沖毀公路227條505.3 km，沖毀橋涵241座1252 m，沖毀田地1011.93 hm2，農(nóng)作物受災(zāi)面積達(dá)2680.67 hm2，沖毀人畜飲水設(shè)施126件240.27 km，沖走大牲畜1829頭，造成直接經(jīng)濟(jì)損失22 878.23萬元。

3.旱災(zāi)。2010年春季新平遭受極其嚴(yán)重的旱災(zāi)，25萬受災(zāi)同胞的生產(chǎn)生活受到嚴(yán)重的影響。缺乏有效保障的農(nóng)業(yè)在這次旱災(zāi)中損失尤為嚴(yán)重，農(nóng)作物受災(zāi)面積近2萬hm2。

（三）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要改善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)局面

黨的十八大提出了全面建成小康社會(huì)，全面小康關(guān)乎中國千家萬戶，做好“三農(nóng)”問題事關(guān)國計(jì)民生，這對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的普及推廣提出了更高的要求。但是隨著保險(xiǎn)業(yè)市場化運(yùn)作，直接影響政府性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，近年來農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)停滯不前，這與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和2035年基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不相匹配，急需建立新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。

（四）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)特點(diǎn)

農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)是保險(xiǎn)經(jīng)營成本、風(fēng)險(xiǎn)、費(fèi)率的保障，有些農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的保險(xiǎn)費(fèi)率超過10%，高于其他險(xiǎn)種費(fèi)率，農(nóng)民支付保費(fèi)的能力有限，保險(xiǎn)覆蓋面不廣，而且賠付率低。如果完全依靠市場化運(yùn)作，可能出現(xiàn)供給不足，如果沒有政府政策性財(cái)政資金支持，保險(xiǎn)公司難以承擔(dān)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付金額，因此政府必須建立實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展相適應(yīng)的市場化經(jīng)營模式。

二、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式的選擇

（一）構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)新模式

根據(jù)目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策性特點(diǎn)，改變傳統(tǒng)商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營形式，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式的總體思路是多層次、多渠道支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不能等同于商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營的其他險(xiǎn)種，完全實(shí)行商業(yè)經(jīng)營，也不可能完全依賴國家財(cái)政補(bǔ)貼或照抄照搬現(xiàn)成的模式。應(yīng)以現(xiàn)有模式為參照，積極探索適合實(shí)際情況和區(qū)域特點(diǎn)的多種經(jīng)營模式，與農(nóng)業(yè)區(qū)域特點(diǎn)相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)新模式。

（二）國內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式

根據(jù)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的歷史特點(diǎn)，國內(nèi)外操作方式和法律制度的不同，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大致可以分為5種不同的模式。

1.政府主導(dǎo)模式。如美國、加拿大模式，這種模式以不斷完善農(nóng)作物保險(xiǎn)法律法規(guī)為依托，建立農(nóng)作物保險(xiǎn)公司，提供農(nóng)作物直接保險(xiǎn)和由中央政府統(tǒng)一組建的全國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)。

2.政府支持下的互助合作經(jīng)營模式。如日本模式，這種保險(xiǎn)是由民間建立的，不以盈利為目標(biāo)的互助性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

3.政府主導(dǎo)的社會(huì)保障模式。如前蘇聯(lián)模式，這種模式是政府設(shè)立專門經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)，并提供部分基金及管理費(fèi)用。

4.政策性優(yōu)惠模式。如西歐模式，這種由相互競爭的互助保險(xiǎn)社和商業(yè)性保險(xiǎn)公司承辦的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，政府不直接參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營，但對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予稅收等政策優(yōu)惠。

5.國家重點(diǎn)選擇性扶持模式。如亞洲發(fā)展中國家模式，這種模式是指保險(xiǎn)公司根據(jù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同，對(duì)被保險(xiǎn)人在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中因保險(xiǎn)標(biāo)的遭受約定的自然災(zāi)害、意外事故、疫病或者疾病等事故所造成的財(cái)產(chǎn)損失承擔(dān)賠償保險(xiǎn)金責(zé)任的保險(xiǎn)活動(dòng)。

各國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)都是在政府支持下，給予一定的補(bǔ)貼，以此促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，但這種補(bǔ)貼也存在一定的局限性。從公平角度上說，受益的人只有少部分，如美國有300萬農(nóng)民，僅有約30萬人參加了政府支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃。政府不僅補(bǔ)貼保費(fèi)，還要補(bǔ)貼管理費(fèi)，業(yè)務(wù)規(guī)模越大，補(bǔ)貼費(fèi)用越高。云南農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；F(xiàn)代化發(fā)展不平衡不充分問題將長期存在，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不可能完全照抄照搬國內(nèi)外做法，或者完全套用一種模式，必須結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，在積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)各地探索農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)新模式的同時(shí)，應(yīng)建立全省相對(duì)統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式。

（三）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理論模式

近年來，從國內(nèi)情況看，我國每年約有0.3億公頃農(nóng)作物受災(zāi)頻繁而巨大的自然災(zāi)害不僅造成農(nóng)產(chǎn)品供給的減少，而且使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)條件被破壞。從云南新平縣來看，新平自然災(zāi)害頻發(fā)，10年內(nèi)曾經(jīng)遭遇過重大的旱澇災(zāi)害。借鑒國內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)云南農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，積極探索各種形式的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式，一是設(shè)立專業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司主營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)；二是由商業(yè)保險(xiǎn)公司代辦政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；三是在地方財(cái)力允許的情況下，設(shè)立由政府兜底的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司；四是設(shè)立農(nóng)業(yè)相互合作聯(lián)保保險(xiǎn)公司；五是引進(jìn)國外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營較為成功的外資公司。

（四）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式

1.政府主導(dǎo)由商業(yè)性保險(xiǎn)公司辦理政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。此模式的特點(diǎn)是按照國家政策性范圍商業(yè)化運(yùn)作的原則，實(shí)行委托管理經(jīng)營。省政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予免稅和補(bǔ)貼，由各地政府將政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)委托商業(yè)性保險(xiǎn)公司管理，實(shí)行單獨(dú)立賬、單獨(dú)核算。該模式的優(yōu)勢在于充分利用現(xiàn)有資源，降低成本，容易操作。

2.政府主導(dǎo)作用應(yīng)體現(xiàn)在多個(gè)方面。一是對(duì)受委托管理保險(xiǎn)公司經(jīng)營的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)免征業(yè)務(wù)稅，并按照經(jīng)營規(guī)模給予相應(yīng)的管理費(fèi)用補(bǔ)貼；二是對(duì)投保農(nóng)民給予保費(fèi)補(bǔ)貼，解決農(nóng)民保費(fèi)支付能力不足的問題，調(diào)動(dòng)農(nóng)民投保積極性，擴(kuò)大投保覆蓋面；三是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在承保理賠時(shí)應(yīng)當(dāng)?shù)玫疆?dāng)?shù)卣С趾拖嚓P(guān)職能部門的配合。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作點(diǎn)多、面廣，只有依靠縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府領(lǐng)導(dǎo)干部組織引導(dǎo)，相關(guān)部門聯(lián)動(dòng)支持，動(dòng)員村組干部帶頭參與，才能為農(nóng)民提供更優(yōu)質(zhì)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)。

3.在解決農(nóng)民交農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)意識(shí)差、保險(xiǎn)公司經(jīng)營難、財(cái)政扶持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展補(bǔ)貼難的問題時(shí)，應(yīng)注意以下幾個(gè)方面：一是堅(jiān)持基本保障的原則，在險(xiǎn)種設(shè)計(jì)上，可選擇與農(nóng)民切身利益關(guān)系密切的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，保險(xiǎn)金額和費(fèi)率不宜過高，以減輕農(nóng)民繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，實(shí)行基本保障的原則；二是適當(dāng)推行自愿和強(qiáng)制相結(jié)合的保險(xiǎn)，在足夠大的領(lǐng)域內(nèi)分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)，避免逆選擇，減少保險(xiǎn)公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營性支出；三是為解決好政府補(bǔ)貼難的問題，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)籌集應(yīng)堅(jiān)持集思廣益、多渠道、寬領(lǐng)域、因地制宜的原則。政府可從財(cái)政預(yù)算或支農(nóng)扶農(nóng)資金中劃轉(zhuǎn)一部分，政府補(bǔ)一點(diǎn)、地方拿一點(diǎn)、企業(yè)出一點(diǎn)、農(nóng)戶交一點(diǎn)，共同籌集，以減輕完全由政府補(bǔ)貼或農(nóng)戶交納保險(xiǎn)費(fèi)的情況。

4.建立全省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司。對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行專業(yè)化管理、規(guī)范化經(jīng)營。該模式的特點(diǎn)是國家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的扶持政策統(tǒng)一由政策性保險(xiǎn)公司經(jīng)營運(yùn)作，實(shí)行政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性保險(xiǎn)分設(shè)經(jīng)營，建立由財(cái)政兜底的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，按照保本微利的原則，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)實(shí)行專業(yè)化管理。該模式的優(yōu)勢是可以整合資源，避免多家公司分散經(jīng)營，使農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)在全省范圍內(nèi)得以最大程度的優(yōu)化，為農(nóng)民提供專業(yè)、優(yōu)質(zhì)的保險(xiǎn)服務(wù)。

5.為把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)做大做強(qiáng)，普及農(nóng)村惠及農(nóng)民，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司應(yīng)在政府財(cái)政資金的支持下，積極開拓縣（市、區(qū)）域保險(xiǎn)發(fā)展空間，為農(nóng)民提供多方位的保險(xiǎn)服務(wù)。國家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營的所有業(yè)務(wù)免征稅收，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專項(xiàng)基金，扶持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。但現(xiàn)階段各級(jí)財(cái)力有限，因此應(yīng)允許農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營種植、養(yǎng)殖保險(xiǎn)以外其他財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，推動(dòng)縣域保險(xiǎn)的全面發(fā)展。

三、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)新模式作保障

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式的正確選擇與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)健康發(fā)展、建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的關(guān)鍵。實(shí)踐證明，政府、法律法規(guī)和保險(xiǎn)的支持是使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)各種新模式運(yùn)行的必要保障。

（一）政府的支持

國家和地方財(cái)政資金的有力支持，是加快實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的重要前提。世界上許多國家都對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行了國家扶持政策，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行減免稅收；對(duì)保費(fèi)、管理費(fèi)等給予財(cái)政補(bǔ)貼。在世界貿(mào)易組織《農(nóng)產(chǎn)品協(xié)議》附件2《國內(nèi)支持：免除削減承諾的基礎(chǔ)》的第7條和第8條，就明確提出了政府可以在財(cái)政政策上參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，以支持農(nóng)業(yè)的具體規(guī)定。按照WTO規(guī)則，各國必須逐步開放農(nóng)產(chǎn)品市場并減少對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼，但對(duì)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的自然災(zāi)害保險(xiǎn)作為“綠箱”政策，不予以限制。許多世貿(mào)組織成員國都利用了這一規(guī)則，通過政府參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的方式，轉(zhuǎn)移政府對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼，加強(qiáng)對(duì)本國農(nóng)業(yè)的保護(hù)。

（二）健全的法律法規(guī)

《中華人民共和國保險(xiǎn)法》第155條規(guī)定，“國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由法律、行政法另行規(guī)定”。但是多年來農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺乏法律保障，急需制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律、法規(guī)。

（三）再保險(xiǎn)的支持

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要是自然災(zāi)害，有些是巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，如種植業(yè)的干旱、蟲災(zāi)、澇災(zāi)；養(yǎng)殖業(yè)的口蹄疫、禽流感等傳染性疾病，這些災(zāi)害發(fā)生面廣、損失額度大，特別是規(guī)模種養(yǎng)殖，一旦發(fā)生承保公司很難承擔(dān)這些損失，如果不盡快建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)機(jī)制，必將嚴(yán)重制約鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)。目前可建立由中國再保險(xiǎn)公司承擔(dān)上級(jí)再保險(xiǎn)的職能，通過再保險(xiǎn)或者農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金等形式分散風(fēng)險(xiǎn)，積累農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)之間的互助，保障在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中助推農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的快速、健康發(fā)展，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略穩(wěn)步實(shí)施。