加快現(xiàn)代財政制度構(gòu)建的實踐與思考
——以浙江省長興縣為例

余麗生

內(nèi)容提要：財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。按照全面深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的要求，浙江省長興縣財政銳意改革、積極創(chuàng)新，保持了財政健康穩(wěn)定發(fā)展，確保了財政職能的實現(xiàn)，構(gòu)建了有地方特色的現(xiàn)代財政制度。長興財政的實踐為現(xiàn)代財政制度構(gòu)建提供了有益的經(jīng)驗啟示：加快構(gòu)建現(xiàn)代財政制度必須深化財政體制改革，理順政府間財政關(guān)系，加大政府財力的統(tǒng)籌，增強財政提供公共服務(wù)的能力。同時，要加強債務(wù)管理，提高財政資金使用績效，以構(gòu)建安全、健康、平穩(wěn)的現(xiàn)代財政制度，確保財政職能的實現(xiàn)。

黨的十八屆三中全會提出要全面深化財稅體制改革，明確財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。黨的十九大提出要加快建立現(xiàn)代財政制度，對財稅體制改革提出了新要求。按照現(xiàn)代財政制度建設(shè)的要求，浙江省長興縣財政銳意改革、積極探索，在現(xiàn)代財政制度改革方面取得了一些成績：財政收入增長穩(wěn)定，財政支出保障有力，財政績效提升明顯，財政管理規(guī)范，財政風(fēng)險控制有力，確保了財政的健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展，為地方政府職能的實現(xiàn)提供了有力的保障。財政改革無止境，財政發(fā)展無止境，財政實踐無止境。財政改革的深化需要自上而下的謀劃，也需要自下而上的探索，以尋找符合實際的改革路徑，為現(xiàn)代財政制度建設(shè)提供支持。長興縣財政作為基層財政，沒有等靠要，而是主動作為，走出一條基層財政建設(shè)現(xiàn)代財政制度的新路子。長興縣財政的探索，為現(xiàn)代財政制度建設(shè)提供了有效的改革思路和改革經(jīng)驗。

一、現(xiàn)代財政制度建設(shè)的實踐

按照加快建立現(xiàn)代財政制度的要求，長興縣財政結(jié)合地方經(jīng)濟社會發(fā)展實踐和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展特點，在大力發(fā)展經(jīng)濟、培養(yǎng)財源、做大財政蛋糕的同時，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，強化財政支出管理，規(guī)范了財政管理，保障了政府職能的實現(xiàn)，財政的功能作用得到了有效發(fā)揮，財政的職能地位得到了鞏固和拓展?？梢哉f，在現(xiàn)代財政制度建設(shè)方面，積極探索，勇于實踐，走出了一條具有長興特色的現(xiàn)代財政制度建設(shè)之路，為現(xiàn)代財政制度建設(shè)作出了有益的探索，提供了有效的經(jīng)驗。

（一）加強財源培養(yǎng)，夯實財政發(fā)展的基礎(chǔ)

財源建設(shè)是財政工作的基礎(chǔ)，沒有財源的支撐政府職能實現(xiàn)是難以保障的，長興縣財政始終把財源建設(shè)作為財政工作的重中之重，確保了財政收入的穩(wěn)定增長。2011年財政總收入突破50億元，達(dá)到54.54億元，增長36.01%，一般公共預(yù)算收入達(dá)到30.75億元，增長37.52%；2018年財政總收入突破100億元，達(dá)到102.68億元，增長17.98%，一般公共預(yù)算收入達(dá)到59.37億元，增長19.94%；2020年受疫情影響，財政收入明顯下降，但仍保持正增長，2021年財政收入又實現(xiàn)了快速增長，財政總收入達(dá)到146.89億元，增長20.60%，一般公共預(yù)算收入達(dá)到82.75億元，增長22.49%。2016-2021年的五年里，財政總收入年均增長13.20%，一般公共預(yù)算收入年均增長12.70%，保持了高增長的發(fā)展態(tài)勢，不僅在湖州市名列前茅，在浙江省也處于前列，而且財政收入非常實，稅收收入在一般公共預(yù)算收入中的占比高，2020年稅收收入占一般公共預(yù)算收入的比重高達(dá)93.92%，比全省平均水平高7.52個百分點；盡管2021年的比例下降到88.91%，仍然比全省的平均水平高2.11個百分點，這得益于長興縣政府和財政部門的理財水平和理財能力，更得益于長興縣經(jīng)濟發(fā)展和財源培養(yǎng)。

1.抓項目培育培養(yǎng)骨干財源

長興縣地處蘇浙皖三省的交界，又位于南太湖之濱，地理位置優(yōu)越，是長三角一體化發(fā)展的橋頭堡，發(fā)展經(jīng)濟的條件得天獨厚。長興縣搶抓機遇，積極改善投資環(huán)境，大力招商引資，引進大項目、大企業(yè)，推動大發(fā)展，把企業(yè)做大做強，實現(xiàn)了經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，使財政收入的增長有扎實的基礎(chǔ)。在過去的五年里，長興縣簽約億元以上項目585個，被認(rèn)定湖州市“大好高”項目409個，其中百億級重特大項目達(dá)3個；實到外資12.9億美元；開工、竣工億元以上產(chǎn)業(yè)項目分別達(dá)608個、568個。企業(yè)競爭力顯著增強，天能集團、超威集團躋身中國民營企業(yè)500強前50位，新增“金象金?！逼髽I(yè)3家、上市企業(yè)6家、規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)186家，國家級制造業(yè)單項冠軍示范企業(yè)、專精特新“小巨人”企業(yè)、省“隱形冠軍”企業(yè)分別達(dá)3家、5家、8家。

2.抓產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型壯大支柱財源

財源的培養(yǎng)來自產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，長興縣不僅重視傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，更重視新興產(chǎn)業(yè)的培養(yǎng)發(fā)展，“十三五”期間培育形成“1+4+2”產(chǎn)業(yè)體系，智能汽車及關(guān)鍵零部件標(biāo)志性產(chǎn)業(yè)初步形成；新能源、智能裝備、數(shù)字產(chǎn)業(yè)、生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值年均增長12%以上，占比提高10.4個百分點；現(xiàn)代紡織、非金屬礦物制品等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)加快向綠色智造轉(zhuǎn)型。重視新興產(chǎn)業(yè)的培養(yǎng)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，使長興縣保持了產(chǎn)業(yè)的興旺和經(jīng)濟發(fā)展的活力。

3.抓減稅降費政策落實涵養(yǎng)財源

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以來，尤其是受新冠疫情影響，國家出臺了許多減稅降費政策，以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高產(chǎn)業(yè)的競爭力。長興縣財政十分重視減稅降費政策的落實，重點減輕中小微企業(yè)、個體工商戶和受沖擊較大企業(yè)的稅費負(fù)擔(dān)，僅2021年全縣累計減免各類稅收47.6億元。落實支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，2021年專項政策共計支出6.7億元，積極設(shè)立政策性和引導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)基金，變傳統(tǒng)專項資金普惠支持方式為產(chǎn)業(yè)基金精準(zhǔn)扶持方式，放大資金杠桿效應(yīng)。截至2021年底，長興縣產(chǎn)業(yè)基金管理規(guī)模達(dá)42.7億元。

（二）及時調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，做好民生保障

財政支出一定程度上反映了政府職能的大小和作用范圍。按照現(xiàn)代財政制度建設(shè)的要求，長興縣財政按照“量入為出，收支平衡”的理財原則，嚴(yán)格貫徹落實政府“過緊日子”要求，堅持“保增長、保民生、保穩(wěn)定”的公共財政取向，從嚴(yán)從緊管好財政支出，不斷優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先保障教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保、保障房等民生支出的需要，民生支出占財政支出的70%以上。2017-2019年，在一般公共預(yù)算支出逐年增加的同時，民生支出也逐年增長，分別達(dá)47.25億元、52.87億元、62.55億元，占一般公共預(yù)算支出的比重分別為74.90%、73.86%、77.14%。2020年以來，受疫情影響，長興縣嚴(yán)格按照“應(yīng)保盡保，應(yīng)減盡減，應(yīng)壓必壓，可延盡延”的壓減原則，優(yōu)先保障“六穩(wěn)”“六?！敝攸c工作資金需求。2020年民生支出共計65.48億元，增長4.06%，占一般公共預(yù)算支出的72.6%。2021年民生支出73.3億元，增長11.9%，占一般公共預(yù)算支出的72.0%，使得公共財政職能得到充分發(fā)揮，有力推動共同富裕。

1.推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施

按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求，加大對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的支持。2017年安排農(nóng)林水支出8.79億元，2021年擴大到11.7億元，集中力量支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)田水利建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、集體經(jīng)濟發(fā)展等。長興紫筍茶、漾蕩河蟹、胥倉雪藕獲國家農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志登記保護，打響“長興鮮”農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域公用品牌，獲評全國糧食生產(chǎn)先進集體、縣域農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息化發(fā)展先進縣，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展水平綜合評價全省第五。全面消除年經(jīng)營性收入低于50萬元以下的村，100%的村莊開展了環(huán)境綜合整治，創(chuàng)成省級新時代美麗鄉(xiāng)村206個、特色精品村25個，建成新時代美麗鄉(xiāng)村樣板片區(qū)（組團式未來鄉(xiāng)村）2個，獲評省級新時代美麗鄉(xiāng)村示范縣。

2.加大對社會保障和就業(yè)幫扶支持

堅持把社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等作為財政優(yōu)先保障的重點，給予大力支持。2017年社會保障和就業(yè)支出5.62億元，增長13.79%，醫(yī)療衛(wèi)生支出4.69億元，增長15.20%。2018年社會保障和就業(yè)支出7.16億元，增長27.42%，醫(yī)療衛(wèi)生支出5.19億元，增長10.75%。2021年社會保障和就業(yè)支出9.20億元，增長18.56%，醫(yī)療衛(wèi)生支出7.20億元，增長8.92%。在扎實做好常態(tài)化疫情防控、落實全民免費接種新冠疫苗經(jīng)費、完善財政對公共醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的應(yīng)急保障機制、切實提高應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力和水平的前提下，推進公立醫(yī)院改革，探索完善醫(yī)共體建設(shè)，建立合理的醫(yī)療補償和激勵機制。實施就業(yè)優(yōu)先政策，加強困難群體就業(yè)援助，確保零就業(yè)家庭動態(tài)清零。持續(xù)完善社會保障、社會福利和社會救助體系，落實城鄉(xiāng)低保、臨時救助、特困幫扶、撫恤優(yōu)待等托底政策，保障困難群眾基本生活。城鎮(zhèn)登記失業(yè)率穩(wěn)定在2%以內(nèi)。全民參保持續(xù)擴面提標(biāo)，“醫(yī)保+慈善”救助新模式在全省推廣。最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由2017年的615元/月提升至2021年的917元/月。2021年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入68444元，增長9.6%，農(nóng)村居民人均可支配收入42110元，增長11.4%，城鄉(xiāng)居民收入比1.63∶1，低于全省平均水平（1.94∶1）。

3.突出生態(tài)文明建設(shè)

始終堅持“綠水青山就是金山銀山”的理念，走經(jīng)濟發(fā)展型、環(huán)境友好型的發(fā)展道路。以生態(tài)環(huán)境保護重點領(lǐng)域為抓手，持續(xù)加大財政投入力度，2021年安排節(jié)能環(huán)保支出3.5億元，用于污水零直排、治水治氣治塵、循環(huán)經(jīng)濟、節(jié)能降耗、礦山生態(tài)復(fù)綠、地質(zhì)災(zāi)害防治、飲用水源保護等。生態(tài)環(huán)境公眾滿意度連續(xù)五年列湖州市第一。PM2.5濃度均值從2016年的43微克/立方米降至2021年的29微克/立方米，空氣優(yōu)良率從77.7%提升至90.9%，創(chuàng)建了湖州市首個省級清新空氣示范區(qū)。建成“污水零直排區(qū)”282個，國控斷面水質(zhì)、集中式飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率均達(dá)100%，入選國家水土保持示范縣，獲評全國農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用示范縣。

（三）嚴(yán)格債務(wù)風(fēng)險管理，做好財政安全的堅守

地方政府債務(wù)是財政收入的來源，但債務(wù)又不同于稅收，需要還本付息，用好債務(wù)能推動經(jīng)濟快速發(fā)展，用不好也會帶來財政風(fēng)險。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大投入、開發(fā)區(qū)的大開發(fā)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的大推進、環(huán)境治理的大改善等原因，長興縣財政的支出壓力大，地方政府債務(wù)率一度偏高，是浙江省債務(wù)率最高的縣市之一。新《預(yù)算法》實施以來，長興縣加大了對地方政府債務(wù)的化解，債務(wù)率從2016年的147.30%一路下降到2017年的98.10%，2018年的69.80%，2019年的47.8%。2020年雖有回升，上升到82%，但仍是合理的債務(wù)水平。這正是科學(xué)用債管債的體現(xiàn)，因為加強債務(wù)管理和風(fēng)險控制不等于地方政府不負(fù)債，而是合理負(fù)債、規(guī)范負(fù)責(zé)。債務(wù)率從高風(fēng)險，逐步下降到低風(fēng)險，又回到合理的債務(wù)水平，充分體現(xiàn)了長興縣政府對債務(wù)管理的重視和債務(wù)管理能力的提高。

1.認(rèn)真落實新《預(yù)算法》規(guī)范政府負(fù)債

近年來，面對地方政府債務(wù)高、風(fēng)險大的壓力，長興縣財政嚴(yán)格按照新《預(yù)算法》的要求，及時調(diào)整理財思路，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，規(guī)范政府債務(wù)行為。一方面控制增量。減少地方政府對債務(wù)的依賴，盡量不負(fù)債或少負(fù)債，避免新債務(wù)的產(chǎn)生。另一方面消化存量。通過優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，壓減一般性支出，建立結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金定期清理機制，盤活存量資金，騰出財力統(tǒng)籌用于化債。以時間換空間，在經(jīng)濟發(fā)展、財力增長的基礎(chǔ)上，把債務(wù)率降下來，并為今后的債務(wù)管理打下基礎(chǔ)，使地方政府債務(wù)管理走向正常的軌道。

2.融資平臺轉(zhuǎn)型控債務(wù)風(fēng)險

地方政府債務(wù)增長快，債務(wù)風(fēng)險大，主要來自融資平臺承擔(dān)政府職能而產(chǎn)生的債務(wù)。長興縣審時度勢，狠抓債務(wù)產(chǎn)生的源頭，從2017年開始對融資平臺進行實體化轉(zhuǎn)型，出臺了《長興縣國資國企改革方案》，按照資產(chǎn)同質(zhì)、行業(yè)相關(guān)、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)的原則，整合相關(guān)資產(chǎn)及股權(quán)等，新組建城投集團、交投集團、文旅集團、金控集團四家集團公司，與經(jīng)開、南投、環(huán)太湖三家園區(qū)管理公司，形成了“4+3”的國有企業(yè)格局，并全力推進縣域經(jīng)營性資產(chǎn)資源股權(quán)向四大集團和三大園區(qū)管理公司劃轉(zhuǎn)，目前已注入資產(chǎn)189.17億元，凈資產(chǎn)139.17億元，停車位6037個，廣告位63個點位，水庫資產(chǎn)18.97億元，苗圃綠化資產(chǎn)4.2億元。同時通過推進國企高成本債務(wù)置換，提高發(fā)行債券等直接融資占比等方式，降低了成本。直接融資占比從2018年的33.7%提高到2021年的47.5%；平均融資成本從2018年的8.0%降到2021年的6%左右。通過資產(chǎn)資源及股權(quán)的注入，債務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化使融資平臺成為真正有市場競爭力的市場主體，提升國有企業(yè)的市場競爭力。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革防債務(wù)風(fēng)險

由于事權(quán)和財力不匹配，基層財政尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難而導(dǎo)致的債務(wù)是債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生的重要因素。要避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的債務(wù)問題，關(guān)鍵是要給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政必要的財力，尤其是?；尽⒈＿\轉(zhuǎn)的財力，再按照“盡力而為，量力而行”的原則，給予相應(yīng)的發(fā)展支出，以調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當(dāng)家理財?shù)姆e極性。否則，事權(quán)和財力不匹配，必然會加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的債務(wù)風(fēng)險。面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的實際，長興縣從財政體制上給予充分保障，將全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)分成三種類型，財政支出基數(shù)按最高標(biāo)準(zhǔn)組保障。為促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會事業(yè)均衡發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕，縣財政按常住人口60元/年·人安排社會事業(yè)發(fā)展資金，補助給鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于社會事業(yè)發(fā)展。事權(quán)和財力的匹配，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更多的財力支持，以滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政提供基本公共服務(wù)能力，這就從源頭上避免了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)的產(chǎn)生。

（四）創(chuàng)新推進預(yù)算績效管理，實現(xiàn)財政績效的突破

財政資金是有限的，而社會對財政資金的需求是無限的，如何把財政用好、用在刀刃上，核心是要重視和加強預(yù)算績效管理。長興縣財政始終把預(yù)算績效管理作為財政工作的重點來抓，2019年12月出臺了《長興縣委、縣政府關(guān)于全面落實預(yù)算績效管理的意見》和《長興縣全面落實預(yù)算績效管理三年行動計劃（2019-2021年）》，先后建立起全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，構(gòu)建了分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，出臺了財政與紀(jì)檢、審計等部門檢查成果共享和檢查協(xié)作長效機制，把財政監(jiān)督和紀(jì)律監(jiān)督、審計監(jiān)督緊密結(jié)合起來，有效形成監(jiān)督合力。并建立健全預(yù)算安排與績效目標(biāo)、資金使用效果掛鉤的激勵約束機制，確保財政性資金使用效益最大化，預(yù)算績效管理全面推進。2021年，重點評價項目12個，涉及資金5.49億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體績效評價試點3個，部門整體績效評價試點3個；績效自評范圍已覆蓋全部政策項目支出，涉及53個部門，18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道（園區(qū)）整體績效自評，推動了單位自評、部門評價、財政重點評價工作相結(jié)合，提升預(yù)算績效評價層級，逐步實現(xiàn)預(yù)算績效管理全過程跟蹤問效。

1.制定預(yù)算績效管理工作規(guī)范

要實施全面預(yù)算績效管理，必須要有可操作性的工作規(guī)程。按照全面預(yù)算績效管理的要求，長興縣財政率先垂范，不斷開拓創(chuàng)新，2020年發(fā)布地方性標(biāo)準(zhǔn)《財政預(yù)算績效全生命周期監(jiān)督管理工作規(guī)范》，推動了預(yù)算績效管理工作的開展。在財政預(yù)算績效管理地方規(guī)范基礎(chǔ)上，2020年又升級打造“5+1”制度，構(gòu)建績效目標(biāo)制定6大模塊，為不同的項目目標(biāo)設(shè)立不同的標(biāo)準(zhǔn)。一是五項制度。對原有的《長興縣績效目標(biāo)管理制度》《長興縣預(yù)算績效運行監(jiān)控管理制度》《長興縣預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用制度》等相關(guān)制度進行調(diào)整升級，并新增《長興縣第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理制度》《長興縣預(yù)算績效信息公開制度》兩項制度。二是聯(lián)席機制。與人大財經(jīng)委、紀(jì)委監(jiān)委、審計、發(fā)改等部門，合力建立起全周期財政績效監(jiān)管協(xié)商機制。三是六大模塊。將預(yù)算項目分為經(jīng)濟建設(shè)類、民生實事類、生態(tài)環(huán)境類、社會治理類、公共服務(wù)類、其他通用類六大類，明確不同類型項目指標(biāo)權(quán)重的區(qū)間，對數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)以及滿意度指標(biāo)設(shè)定和占比進行規(guī)范。

2.實現(xiàn)數(shù)字化項目全生命周期閉環(huán)管理

在全面推行預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)上，長興縣為了切實抓好數(shù)字化項目統(tǒng)籌管理，開發(fā)建設(shè)“長興縣數(shù)字化項目全生命周期管理”應(yīng)用場景，實現(xiàn)績效目標(biāo)100%前置預(yù)算編制，數(shù)字化項目全生命周期閉環(huán)管理，推進跨科室、跨部門流程再造、業(yè)務(wù)協(xié)同和數(shù)據(jù)共享，重塑和優(yōu)化政府投資數(shù)字化項目管理機制，在預(yù)算績效管理上取得重點突破。2020年以來，共有184個項目實現(xiàn)線上線下全流程閉環(huán)管理，涉及項目總投資5.87億元，經(jīng)嚴(yán)格審核把關(guān)后對62個不符合國家及省市數(shù)字化改革要求的項目建議暫緩或停建，核減總投資達(dá)3.53億元，核減率高達(dá)60.13%，有效提高項目建設(shè)質(zhì)量，避免重復(fù)建設(shè)、降低建設(shè)成本。

3.提高績效信息共享效率

針對預(yù)算績效傳統(tǒng)管理方式難以適應(yīng)資金量較大、涉及部門較多、審批流程較復(fù)雜的專項資金監(jiān)管的問題，長興縣整合資源，推進流程再造，開發(fā)“長興績效”應(yīng)用平臺，以浙政釘系統(tǒng)為基礎(chǔ)，建立健全預(yù)算績效管理體系架構(gòu)，部署績效管理人員結(jié)構(gòu)網(wǎng)狀圖，將事前績效評估、目標(biāo)管理、監(jiān)控預(yù)警、績效評價、結(jié)果應(yīng)用反饋等信息同步推送至各個項目相關(guān)人員，打破以財務(wù)人員為主力的傳統(tǒng)模式，打通聯(lián)動渠道，及時傳遞工作任務(wù)，縮短監(jiān)督管理周期。并借助浙政釘平臺，接入查詢端口，實現(xiàn)預(yù)算單位歷年績效管理信息“隨身查、隨時查”，用大數(shù)據(jù)手段提高績效信息共享效率。

二、加快建立現(xiàn)代財政制度的思考與建議

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，這是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對財政的新定位。按照黨的十九大提出的加快建立現(xiàn)代財政制度的要求和現(xiàn)代財政的功能定位，加快建設(shè)現(xiàn)代財政制度就是要按照國家賦予財政的功能定位，發(fā)揮好財政的職能作用，使財政改革和發(fā)展走向規(guī)范化、制度化、科學(xué)化、現(xiàn)代化。

（一）加強財源建設(shè)，做大財政蛋糕，夯實現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)

加強財源建設(shè)，做大財政蛋糕，是構(gòu)建現(xiàn)代財政體制的基礎(chǔ)，無論財政如何發(fā)展，財源建設(shè)始終是財政的根本，必須持之以恒、常抓不懈。當(dāng)然，財源建設(shè)必須要有針對性，才能實現(xiàn)財政發(fā)展的可持續(xù)性。

一是從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上抓好財源建設(shè)。財政收入主要來自二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，尤其是第二產(chǎn)業(yè)。因此，必須做好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的文章，推進產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，提高產(chǎn)業(yè)的附加值。一方面大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，這是財源建設(shè)新的增長點，另一方面加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化改造，讓傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)揮新的活力，這始終是財源建設(shè)的根本。二是從稅源結(jié)構(gòu)抓財源建設(shè)。財源主要來自稅收，分稅制改革把稅收分為中央稅、地方稅、中央和地方共享稅，同時又把共享稅作為財源的主體，這就要求在財源建設(shè)上地方財政要把抓共享稅作為財源建設(shè)的重點，只有這樣，地方財政收入才有可靠的保障。三是加強非稅收入的管理。地方的財政收入，除了稅收外，還有大量的非稅收入，和稅收收入不同，非稅收入主要歸地方財政調(diào)配，是地方可以直接使用的財力，地方財政一定要重視非稅收入的管理，增加地方的可用財力。四是用好財政政策。加強財源建設(shè)需要經(jīng)濟的發(fā)展，而經(jīng)濟的發(fā)展離不開國家政策的支持，地方政府要用好財政政策推進財源建設(shè)。政策的重點是要公平，為經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，尤其是要讓民營企業(yè)能夠享受到公平的政策，實現(xiàn)公平競爭。同時，要落實好國家減稅降費政策，“放水養(yǎng)魚”，讓企業(yè)過上好日子，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，才能為政府創(chuàng)造更多的財源。

（二）建立綜合財政體系，協(xié)調(diào)四本預(yù)算的綜合平衡，鞏固現(xiàn)代財政制度的職能

預(yù)算改革建立起了政府財政綜合預(yù)算體系，把所有的政府資金都納入預(yù)算管理，政府除了一般預(yù)算之外，還有政府基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險預(yù)算，四本預(yù)算構(gòu)成了政府的綜合財力，因此，財政的作用范圍不僅僅局限于一般預(yù)算，必須統(tǒng)籌政府的綜合財力，稅收收入和非稅收入要綜合考慮，把分散的財力變?yōu)榧械呢斄?，為實現(xiàn)集中財力辦大事提供堅實的基礎(chǔ)。

一是做實一般預(yù)算。一般預(yù)算是政府財力的基礎(chǔ)，也就是通常說的財政，主要由稅收構(gòu)成。一般預(yù)算必須做實，要保持穩(wěn)定的增長，主要建立在經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)上的增長，實現(xiàn)收入的可持續(xù)性，這是政府職能實現(xiàn)的保障，是保運轉(zhuǎn)的財力來源。而不能人為地為了收入的實現(xiàn)而把大量的非稅收入調(diào)入，造成收入假象，影響政府的決策。二是加強基金預(yù)算的管理。由于土地出讓金是基金預(yù)算的主要來源，又是不固定性的收入來源，受土地的供給和房地產(chǎn)市場的影響大，更由于土地稀缺性而具有不可持續(xù)性。地方政府對基金收入必須要有清醒的認(rèn)識，在提取國家規(guī)定的教育基金、農(nóng)田水利建設(shè)基金等必要的支出的同時，管好用好政府的基金預(yù)算。三是重視國有資本經(jīng)營預(yù)算。國有資本主要集中在中央和省級財政，縣市財政國有資本經(jīng)營預(yù)算的收入不多，但縣市財政也要重視國有資本經(jīng)營預(yù)算，把國有資本經(jīng)營預(yù)算建立起來，把國家以所有者身份取得的收入集中起來，用于支持經(jīng)濟社會發(fā)展。隨著國有經(jīng)濟的發(fā)展和地方融資平臺的轉(zhuǎn)型，國有資本經(jīng)營預(yù)算的收入會逐步增加，在地方財政預(yù)算體系中的作用會逐步增強。四是拓寬社會保險預(yù)算的收入來源。由于人口的老齡化、城市化，以及社保制度的歷史遺留問題，有些地方當(dāng)年社保收入出現(xiàn)收不抵支將是必然的趨勢，地方政府必須要有充分的思想準(zhǔn)備。廣開收入來源，拓寬收入渠道，千方百計增加社保收入以應(yīng)對社保風(fēng)險，這是社會保險預(yù)算的重要任務(wù)，必須持之以恒抓好、抓出實效。五是做好政府財力的綜合平衡。政府的四本預(yù)算構(gòu)成了綜合預(yù)算體系，也構(gòu)成了政府的綜合財力，是政府職能實現(xiàn)的基礎(chǔ)和資金保障。但這四本預(yù)算不是孤立的，而是緊密關(guān)聯(lián)的，一般預(yù)算是基礎(chǔ)，和政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險預(yù)算相連，必須統(tǒng)籌好政府的財力，四本預(yù)算統(tǒng)籌安排，實現(xiàn)綜合平衡，滿足政府職能實現(xiàn)需要。

（三）優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，保障共同富裕目標(biāo)實現(xiàn)，突出現(xiàn)代財政制度的導(dǎo)向

自黨的十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，民生支出成為財政重點，真正體現(xiàn)公共財政為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、滿足社會公共需要的職能要求。按照兩個百年奮斗目標(biāo)和浙江省高質(zhì)量建設(shè)共同富裕示范區(qū)的要求，政府的職能有了新的調(diào)整，財政支出要全面為推動共同富裕提供保障，現(xiàn)代財政體制要突出財政的政策導(dǎo)向。

一是財政支出向農(nóng)村傾斜。共同富裕是富?；A(chǔ)上的共享，要實現(xiàn)共同富裕核心是要提高低收入人群的收入水平，以縮小收入差距?？梢姽餐辉５闹攸c和難點是農(nóng)村，關(guān)鍵是要增加農(nóng)民的收入。實現(xiàn)共同富裕對財政來說，就是要增加財政的支農(nóng)支出，改善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和生活環(huán)境，提高農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營技能，增加農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)收入。二是財政支出要保障“提低擴中”的實現(xiàn)?！疤岬蛿U中”是實現(xiàn)共同富裕的需要，這就要求財政更加重視低收入人群和弱勢群體，增加社會保障的支出，逐步提高社會保障的水平和標(biāo)準(zhǔn)，以縮小居民之間的收入差距。三是增強財政對基本公共服務(wù)的保障。公共服務(wù)為推進共同富裕奠定堅實基礎(chǔ)，財政要增加對公共服務(wù)的支持，不斷改善和提高公共服務(wù)的供給，讓城鄉(xiāng)居民享受公共服務(wù)的便利。四是財政支出體現(xiàn)普惠性。共同富裕的核心是共享，財政支出的安排和政策的出臺，要體現(xiàn)普惠性，惠及更多的人群，多做“雪中送炭”，少做“錦上添花”，使財政政策符合大眾需求，財政支出體現(xiàn)民生化，推動共同富裕的實現(xiàn)。

（四）理順政府間的財政關(guān)系，增強地方財政提供公共服務(wù)的能力，保障現(xiàn)代財政制度的職責(zé)

地方政府職能的行使必須要有相應(yīng)的財力保障，一級政府、一級事權(quán)、一級財權(quán)，這是政府實現(xiàn)職能的基礎(chǔ)。分稅制財政體制改革以來，我國政府的財政實力和財政能力有了很大的提高，財政收入占GDP的比重有了很大的提高，確保了財政尤其是中央財政職能的實現(xiàn)。但是，在財政“蛋糕”既定的前提下，中央財政集中多了，留給地方的相應(yīng)會減少，基層財政困難是客觀存在的。構(gòu)建現(xiàn)代財政制度，必須兼顧各級政府財政的需要，確保各級政府職能的實現(xiàn)。

一是財力適當(dāng)下沉。分稅制改革以來財力上移并層層集中，基層財政困難是事實，而基層財政又是公共服務(wù)的重要承擔(dān)者，財權(quán)和支出責(zé)任的不匹配影響了基層財政職能的發(fā)揮。同時，基層財政解決困難的手段和途徑少，對上級財政的依賴性強。因此，在地方現(xiàn)代財政制度構(gòu)建過程中，必須重視縣鄉(xiāng)財政的困難，把更多的財力留給基層財政，以確?；鶎迂斦钠椒€(wěn)運行。二是轉(zhuǎn)移支付向加快發(fā)展地區(qū)傾斜。上下級政府財力的均衡主要靠轉(zhuǎn)移支付的實現(xiàn)，財政轉(zhuǎn)移支付必須更多考慮地區(qū)之間的財力差異，實現(xiàn)公平優(yōu)先，在公平優(yōu)先的前提下提高效率。盡管浙江省已全面脫貧并消滅了欠發(fā)達(dá)縣，但仍然存在26個加快發(fā)展縣，對這些地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)，省財政須給予更多的支持，重點予以保障，以實現(xiàn)區(qū)域的均衡發(fā)展。三是適當(dāng)均衡非稅收入。通過財政轉(zhuǎn)移支付，地區(qū)之間的財力差異縮小，有些年份發(fā)達(dá)地區(qū)財政的人均支出水平甚至還低于加快發(fā)展縣財政的人均支出水平，但地區(qū)之間的財力差異依然很大，一個重要原因是非稅收入的差異，非稅收入主要歸縣市支配，上級財政很少或幾乎不集中，這是發(fā)達(dá)地方和加快發(fā)展地區(qū)財力差異的主要原因。因此，財政轉(zhuǎn)移支付要看綜合財力，對非稅收入也應(yīng)進行相應(yīng)的調(diào)節(jié)，以縮小地區(qū)財力差異。

（五）建立規(guī)范使用和風(fēng)險防范并舉的債務(wù)管理機制，發(fā)揮地方政府債的作用，擴大現(xiàn)代財政制度的功能

新《預(yù)算法》明確地方政府可以負(fù)債，但要規(guī)范負(fù)債。在新《預(yù)算法》實施之前，地方政府債務(wù)管理比較混亂，地方政府的債務(wù)率高，財政風(fēng)險大，防風(fēng)險成為債務(wù)管理的重要方面，以致一些地方政府片面認(rèn)為，債務(wù)管理就是防風(fēng)險，這是對債務(wù)管理的不全面理解或者說是誤解。其實，政府的債務(wù)和稅收一樣是政府財政收入的組成部分，債務(wù)管理必須把防風(fēng)險和規(guī)范負(fù)債有機結(jié)合起來。

一是重視債務(wù)的風(fēng)險防范。目前我國地方政府的債務(wù)采取限額管理和余額管理，衡量地方政府債務(wù)風(fēng)險主要是債務(wù)率，一般以120%作為風(fēng)險的標(biāo)志，債務(wù)率超過120%屬于高風(fēng)險地區(qū)，對這些地區(qū)必須嚴(yán)格限制債務(wù)規(guī)模，把風(fēng)險降下來，以確保債務(wù)的可持續(xù)性。二是用好地方債這一政策工具。我國發(fā)行的地方政府專項債期限長，一般都在3年以上，甚至是10年以上，且利息低，一般年利率在3.5%-4%之間，資金的成本低，是地方政府較好的融資方式和融資途徑。在債務(wù)風(fēng)險可控的前提下，須用好地方政府債這一政策工具，特別是對一些有預(yù)期收益來源的投資項目，以推動地方經(jīng)濟跨越式發(fā)展。三是要規(guī)范負(fù)債。新《預(yù)算法》規(guī)定地方政府可以負(fù)債，前提是規(guī)范負(fù)債，發(fā)行債券是唯一形式，其他負(fù)債都是不允許的，或者說是違規(guī)的，都需要承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。因此，地方債務(wù)必須控制好隱性債務(wù)，對已有的隱性債務(wù)要按要求給予消化，新的不允許產(chǎn)生。四是要科學(xué)負(fù)債。何為科學(xué)負(fù)責(zé)，一般認(rèn)為就是按照金融的思維，控制好債務(wù)的成本，提高債務(wù)的使用效益。在債務(wù)的發(fā)行上，盡量選擇利率低的時候發(fā)行債務(wù)，控制好成本。同時要根據(jù)需要來負(fù)債，避免債務(wù)資金的庫存積壓，即要項目等資金，而不是資金等項目。

（六）強化現(xiàn)代財政制度理念，健全財政預(yù)算績效管理制度，提高財政資金使用效益

財政資金不同于金融資本，財政資金的使用是無償?shù)?，但無償不等于不講效益。財政資金的預(yù)算績效管理，從中央到地方，各級政府都非常重視，2018年9月中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強預(yù)算績效管理的實施意見》，2018年年底浙江省委、省政府出臺了《關(guān)于加強預(yù)算績效管理的實施意見》，各縣市也出臺了相應(yīng)的政策舉措，這充分體現(xiàn)了國家對預(yù)算績效管理的重視。政策有了，關(guān)鍵是要落實，加快建立全過程、全方面、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，并取得實效，這是預(yù)算績效管理的基本要求。

一是落實預(yù)算績效管理的責(zé)任。預(yù)算績效管理是對財政資金的要求，預(yù)算績效管理不僅僅是財政的職責(zé)，更是使用財政資金的部門和單位職責(zé)，部門和單位都是預(yù)算績效管理的責(zé)任主體，必須調(diào)動部門和單位的積極性，這是用好財政資金、維護財經(jīng)紀(jì)律的需要，必須要有高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，變“財政要部門和單位抓”為“部門和單位必須抓”，體現(xiàn)責(zé)任意識。只有預(yù)算績效管理成為部門和單位的自覺行為，變“要我績效”為“我要績效”，預(yù)算績效管理才能取得實效。二是推進工作的突破。預(yù)算績效管理涉及財政資金運行的全過程、涉及政府財政資金的全方位、涉及政府政策的全覆蓋，預(yù)算績效管理的任務(wù)重、要求高、難度大，抓預(yù)算績效管理必須要有的放矢，抓好重點和難點，把面上的推開和主抓的重點結(jié)合起來，實現(xiàn)以點帶面，達(dá)到重點突破、全面推進的要求。三是密切預(yù)算績效和預(yù)算編制的融合。預(yù)算績效是預(yù)算管理的需要，績效不是為績效而績效，否則績效就沒有實施的意義和存在的目的?？冃У母臼菫轭A(yù)算編制服務(wù)，因此，預(yù)算績效管理必須和預(yù)算融為一體。預(yù)算要有依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，這是績效管理開展的前提；績效的結(jié)果又要為預(yù)算服務(wù)，使政府的預(yù)算更加精準(zhǔn)，這樣預(yù)算績效管理才能發(fā)揮作用。