地方政府財源建設相關政策：現(xiàn)狀、比較及思考

胥 玲

內(nèi)容提要：受國內(nèi)外經(jīng)濟形勢和疫情影響，地方財政壓力較大，政府高度重視財源建設，以解決民生支出及調(diào)控資金需求。本文搜集并整理了九大典型城市的財源建設相關政策，并對政策進行了比較分析，提煉政策體系共性，為其他城市提供借鑒。此外，基于研究，提出了對當前地方政府建設政策體系的幾點思考。

一、引 言

受國際經(jīng)濟環(huán)境變化、國內(nèi)經(jīng)濟下行及突發(fā)疫情的影響，政府財政收支緊張的局面近幾年一直存在，尤其是地方政府。為緩解財政收支壓力，一方面在支出端，各地各級政府都在過“緊日子”；另一方面在收入端，各地政府除了深入貫徹落實中央相關政策之外，也積極推出地方政策措施促進財源建設，逐漸形成了財源建設相關政策體系，期望以政策促財源、以財政穩(wěn)民生。研究各主要城市財源建設相關政策體系，有利于地方政府相互借鑒，同時通過分析研究政策可以及時發(fā)現(xiàn)當前實踐中存在的問題，進行改革探索。

筆者選取了九個具有代表性的城市，對其財源建設政策體系進行了搜集整理、分析比較。包括：北京、上海、南京、深圳、廣州、杭州、蘇州、青島，合肥。選擇城市基于三點考慮：一是具有代表性的超大型城市；二是近年發(fā)展較快且發(fā)展趨勢明顯的城市；三是目前已經(jīng)形成城市發(fā)展群的核心城市。九大城市中，北京市和上海市是我國經(jīng)濟規(guī)模最大的兩個城市，也是京津冀經(jīng)濟圈、長三角經(jīng)濟圈的核心城市；深圳市和廣州市是創(chuàng)新發(fā)展較為活躍的兩大城市，也是珠江三角洲城市群的核心城市，是我國繼北京和上海之后經(jīng)濟總量最高的幾個城市；杭州市、蘇州市作為長三角城市群的腹地城市，雖受疫情影響，但是依托穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展集群，經(jīng)濟韌性強勁，即便是在疫情突發(fā)的2020年，杭州市經(jīng)濟總量仍實現(xiàn)了6.48%的穩(wěn)定增長；青島市和合肥市經(jīng)濟發(fā)展近年來也可圈可點，合肥市經(jīng)濟總量自2015年至2021年以每年千億的增長速度躋身萬億城市序列。這些城市經(jīng)濟的發(fā)展離不開政府圍繞財源建設出臺的全方位的政策體系。

二、地方財源建設相關政策體系的主要內(nèi)容

財源建設相關的政策內(nèi)容非常廣泛，本文將財源建設相關政策范圍劃定為七大方面的政策體系，包括經(jīng)濟職能定位和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、財稅政策、金融政策、用地用能政策、人才政策、營商環(huán)境、體制機制等。目前九大城市已經(jīng)初步形成引財、穩(wěn)財、促財?shù)南嚓P政策體系。

（一）地方政府依托區(qū)位優(yōu)勢，清晰定位城市經(jīng)濟職能和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃

規(guī)劃是城市未來發(fā)展的宏圖，是地方政府實現(xiàn)一定時期內(nèi)經(jīng)濟和社會發(fā)展目標所確定的城市定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展布局。九大城市戰(zhàn)略定位都較為清晰（見表1）。例如，北京以首都建設為核心，突出強調(diào)了北京的政治性、文化性、國際交往性和科技創(chuàng)新性，淡化其經(jīng)濟屬性；而上海則凸顯了極強的經(jīng)濟屬性，包括國際經(jīng)濟中心、國際消費中心、國際金融中心等；青島市依托其自然優(yōu)勢，定位于全球海洋中心城市等。

表1 九大城市“十四五”戰(zhàn)略定位

在城市戰(zhàn)略規(guī)劃之下，各大城市致力于發(fā)展適合自身的重點產(chǎn)業(yè)和行業(yè)。例如，北京市將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)內(nèi)嵌于“四個中心”的建設之中，如推進文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、打造高精尖產(chǎn)業(yè)等等。在大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的同時，推動高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)深度融合，塑造具有全球競爭力的“北京智造”“北京服務”，大力發(fā)展先進制造業(yè)與金融業(yè)。相較于北京市，上海市等其他城市的重點產(chǎn)業(yè)方向則更為聚焦，集中發(fā)展本地的關鍵領域和支柱產(chǎn)業(yè)。上海市聚焦集成電路、生物醫(yī)藥、人工智能三大關鍵領域；南京市則重點推進汽車、鋼鐵、石化新材料、電子信息四大支柱產(chǎn)業(yè)。杭州市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向重點突出“數(shù)字賦能”，圍繞新一代信息技術，打造電子商務、視覺AI、人工智能、云計算、大數(shù)據(jù)物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群，同時推動制造業(yè)和服務業(yè)數(shù)字化發(fā)展。廣州市將發(fā)展壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為“首要工程”，將新一代信息技術、智能與新能源汽車、生物醫(yī)藥與健康產(chǎn)業(yè)打造成為新興支柱產(chǎn)業(yè)，以新一代信息技術賦能新興產(chǎn)業(yè)，同時不斷深化工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)賦能，改造提升紡織服裝、美妝日化、箱包皮具等傳統(tǒng)特色產(chǎn)業(yè)集群。

為了更好地發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，九個城市均或多或少地實踐了“鏈長制”①“鏈長制”最早在2018年4月由湖南湘潭提出，三個月后，湖南省發(fā)布了《省委省政府領導同志聯(lián)系工業(yè)新興優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈分工方案》，明確要實行“一條產(chǎn)業(yè)鏈、一名省領導、一套工作機制”，要求集聚要素資源和力量，下大力補鏈、強鏈、延鏈。湖南的實踐對關鍵項目的推進和技術創(chuàng)新起到了非常重要的作用，開啟了產(chǎn)業(yè)鏈制度的探索。繼湖南之后，多個省市開始實踐“鏈長制”。。浙江省在制度上首開先河，2019年8月發(fā)布《關于開展開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈鏈長制試點進一步推進開發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升工作的意見》，要求在全省開發(fā)區(qū)大規(guī)模推廣“鏈長制”。因此九大城市中杭州市制度實踐最早，其他城市或多或少也在政策體系中強調(diào)“強鏈、固鏈”，深圳市、廣州市、南京市、合肥市等城市明確提出“鏈長制”，即在財源建設工作機制中設立由主管部門“一把手”領導牽頭的小組，專門負責主管行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條的完整，以保障穩(wěn)定的財源。

（二）全方位立體化的財稅政策是支持財源建設的主要內(nèi)容

為促進經(jīng)濟發(fā)展，擴大財稅來源，各大城市均出臺了一系列的財稅支持政策，主要包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、新入駐企業(yè)獎勵、經(jīng)營貢獻獎、研發(fā)創(chuàng)新獎補、企業(yè)上市獎勵、總部企業(yè)獎勵、購建和租房補貼等七大方面。

1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。產(chǎn)業(yè)基金是政府支持特定產(chǎn)業(yè)（行業(yè)）和重點企業(yè)發(fā)展的重要措施之一。九大城市均設立了產(chǎn)業(yè)基金，圍繞城市規(guī)劃的重點產(chǎn)業(yè)給予支持（見表2）。在支持方向上，廣州市設立百億級產(chǎn)業(yè)基金支持先進制造業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；重慶市設立產(chǎn)業(yè)基金支持半導體產(chǎn)業(yè)及軟件和集成電路發(fā)展；上海市的產(chǎn)業(yè)引導基金以區(qū)級政策為主，上海市設立了3-5億元的工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)基金（子基金）和總額不低于1億元的5G產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。在基金設立規(guī)模上，廣州市規(guī)模最大，設立的數(shù)字新基建基金高達1千億元；其他城市的基金規(guī)模大多為百億規(guī)模。

表2 部分城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金名稱及規(guī)模

2.新入駐企業(yè)獎勵。九大城市均設立新入駐企業(yè)獎勵政策。在獎勵力度上，廣州市、上海市、深圳市獎勵力度較大。例如，廣州市對軟件業(yè)和信息服務業(yè)最高給予1.5億元獎勵，對先進制造業(yè)重點企業(yè)最高給予1億元獎勵；上海市對金融業(yè)最高可獎勵3000萬元；深圳市對于符合條件的新落地項目或增資項目等，給予1∶1配套財政獎勵，最高配套1億元。在獎勵方式上，各城市獎勵方式多種多樣。除了直接獎勵之外，深圳市對企業(yè)實施配套財政獎勵，設置了“伯樂獎”，對幫助引薦項目的合作機構(gòu)也給予獎勵；青島市對不同類型的新設企業(yè)和企業(yè)高管給予稅收貢獻獎勵；重慶市對符合條件的新辦工業(yè)企業(yè)和工業(yè)項目給予稅收優(yōu)惠。

3.經(jīng)營貢獻獎勵。為激勵企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營積極性，各城市還對鼓勵發(fā)展的、經(jīng)營貢獻比較大的企業(yè)給予獎勵。一般通過設立專項資金對企業(yè)的經(jīng)營貢獻進行一次性獎勵。例如，杭州市對首次營收達到500億元、200億元、100億元、50億元、10億元、5億元的制造業(yè)企業(yè)，分別給予5000萬元、2000萬元、1000萬元、500萬元、200萬元、100萬元的獎勵。除了專項資金直接獎勵之外，重慶市還對標企業(yè)高管個人所得稅，對經(jīng)營貢獻較大的企業(yè)高管進行資金獎勵；南京市設立“市長質(zhì)量獎”。在獎勵規(guī)模上，對重點發(fā)展的行業(yè)獎勵較大。例如，杭州市對積極謀劃發(fā)展的人工智能、5G應用等前沿領域，最高給予1個億的獎勵；廣州市對存量軟件業(yè)企業(yè)最高給予1000萬元的獎勵；上海市對人工智能企業(yè)的最高獎勵可達800萬元；北京市獎勵的最高標準為1000萬元。

4.研發(fā)創(chuàng)新獎勵。為了提升企業(yè)自主創(chuàng)新能力，降低企業(yè)創(chuàng)新成本，各城市根據(jù)自身財力和企業(yè)研發(fā)活動的實際情況出臺了多項研發(fā)創(chuàng)新獎補政策，主要聚焦于重點產(chǎn)業(yè)、特定企業(yè)、研發(fā)機構(gòu)及項目三類。例如，上海市青浦區(qū)對先進制造業(yè)領軍企業(yè)研發(fā)投入給予10%的資金獎勵；廣州市對自主研發(fā)的符合銷售要求的企業(yè)給予不高于每臺500元的研發(fā)獎勵，最高不超過1億元；深圳市對規(guī)模以上國家高新技術企業(yè)根據(jù)企業(yè)研發(fā)投入強度的不同實行差異化獎勵，最高按市級企業(yè)研究開發(fā)資助補貼金額的50%予以資助；重慶市兩江新區(qū)給予新成立的科研人數(shù)在50人以上的新興產(chǎn)業(yè)研究院在前三年每年最高1000萬元運營資金扶持。

5.上市獎勵。為鼓勵企業(yè)做大作強，各地均頒布了多項獎勵措施，對企業(yè)上市的多個環(huán)節(jié)給予全程支持。例如，上海市奉賢區(qū)設立了區(qū)上市后備企業(yè)培育庫，對已完成股份制改造并在上海證監(jiān)局完成備案的企業(yè)，給予100萬元獎勵。杭州市錢塘新區(qū)對在境內(nèi)外成功上市的區(qū)內(nèi)企業(yè)獎勵100萬元。青島市對在全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)成功掛牌的企業(yè)給予最高120萬元獎補，此外還給予企業(yè)家最高50萬元的獎勵。青島市還規(guī)定在境外股票交易所主板首發(fā)上市的企業(yè)，募集資金1億元人民幣（或等額外幣）以上的企業(yè)，給予最高400萬元一次性補助。

6.總部企業(yè)獎勵?？偛拷?jīng)濟的輻射帶動作用是地方政府非常重視的，對總部經(jīng)濟的獎勵力度也比較大，一般可以分為外地總部企業(yè)落戶獎勵和既有總部企業(yè)升級獎勵兩類。對外地總部企業(yè)落戶本地的獎勵一般包括對企業(yè)的現(xiàn)金補貼、用房補貼和企業(yè)高管的獎補。例如，廣州市對新引進的集成電路總部企業(yè)，根據(jù)經(jīng)濟貢獻情況、落戶年限、注冊資本等不同情況，自認定年度起，連續(xù)三年每年給予500萬元、1000萬元、2000萬元、5000萬元等不同檔次的獎勵；上海市虹口區(qū)對新引進的各類總部企業(yè)購買或自建自用辦公用房，按照不超過實際房價的2%給予補助，最高不超過1000萬元；南京市對新設立總部企業(yè)的董事長和總經(jīng)理，在南京市首次購買商品房的，三年內(nèi)以其所繳個人工薪收入所得稅市、區(qū)（縣）兩級地方實際留成部分的50%予以獎勵。對本地總部企業(yè)的升級獎勵也較大。例如，北京市石景山區(qū)為鼓勵總部企業(yè)提級，對2013年1月1日以后，注冊在本區(qū)且實際經(jīng)營的，且在一個年度內(nèi)總部企業(yè)發(fā)展綜合貢獻度100（含）以上的總部企業(yè)，按實收資本給予不同檔次資金補助，對實收資本1億元（含）至5億元的，補助500萬元。

7.購建和租房補貼。包括北京市在內(nèi)，各城市均按照購、建價格和租金比例，對企業(yè)購房和租用辦公用房給予財政補貼，政策方式和內(nèi)容略有差異，但大體一致，支持力度也相差不大。例如，上海市按不同比例對先進制造業(yè)、人工智能、新基建、新能源、文創(chuàng)、金融業(yè)及新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)給予一次性或連續(xù)幾年補貼，補貼方式主要是按照購房價格和租房租金的一定比例給予補貼。例如，對文創(chuàng)類企業(yè)，可按購置價的30%，給予最高500萬元的購房補貼；按租金的60%，給予每年不超過100萬元的房租補貼。廣州市根據(jù)企業(yè)購房和租房的面積給予一定數(shù)額的補貼。杭州市對部分進入工業(yè)園區(qū)的企業(yè)用房租金進行一定比例的減免。

（三）金融政策也是支持地方財源建設的重要內(nèi)容

財源建設相關的金融政策主要是為了解決企業(yè)用資難和用資貴的問題，尤其是中小微企業(yè)。支持對象主要包括綠色和創(chuàng)新領域企業(yè)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新項目和人才、知識產(chǎn)權和專利質(zhì)押項目，以及中小微企業(yè)、高精尖技術企業(yè)，金融企業(yè)，特定類型人才。支持方式包括提供保險補貼、擔保費補貼、貸款補貼、企業(yè)發(fā)債和商票利息補貼、質(zhì)押補貼和貼息等。例如，重慶市對獲認定的高新區(qū)瞪羚企業(yè)向銀行取得資金貸款的，按照不超過國家同期基準利率的50%給予貸款貼息。

（四）用地、用能政策通過降低企業(yè)經(jīng)營成本，鼓勵企業(yè)發(fā)展以穩(wěn)定財源

各地方政府通過各種方式降低企業(yè)經(jīng)營成本，包括減免用地租金，便利化用地方式、補貼租用地費用，以及對鼓勵發(fā)展的特定產(chǎn)業(yè)的用電、用水、用天然氣費用提供補貼。例如，上海市提出對新供地項目試行“先租賃后出讓”的彈性工地制度；廣州市增城區(qū)對超高清視頻及新型顯示企業(yè)、集成電路企業(yè)生產(chǎn)性用電成本，按照“先交后補”的方式，給予用電費用20%的補貼，每家企業(yè)每年最高不超過500萬元。

（五）人才政策是財源建設政策中不可或缺的組成部分

各地方政府高度重視人才頂層規(guī)劃設計，為吸引人才聚集，均出臺了分門別類的政策措施。北京市提出海聚工程、萬人計劃、中關村高聚工程等，上海市提出浦江人才計劃、紫金山英才計劃，深圳市提出孔雀計劃，重慶市提出鴻雁計劃、平湖英才計劃等等。這些計劃通過人才落戶、人才培育、人才住房用車保障、子女教育、托育服務等傾斜性政策，吸引和留住人才。例如，青島市聚焦13條重點產(chǎn)業(yè)鏈，對全職引進掌握關鍵核心技術、創(chuàng)新商業(yè)模式等能夠助力打造世界級產(chǎn)業(yè)集群的頂尖人才（團隊），給予500萬元安家費；上海市金山區(qū)對經(jīng)區(qū)認定的特殊產(chǎn)業(yè)人才，優(yōu)先為其子女教育提供便利；南京市對紫金山英才寧聚計劃中認定的人才給予租房補貼（博士2000元/月、碩士800元/月、學士600元/月，累計不超過36個月）。

（六）打造良好的營商環(huán)境越來越成為地方政策引財、穩(wěn)財?shù)闹匾胧?/h3>

在國家持續(xù)深化簡政放權、放管結(jié)合、優(yōu)化服務的大背景之下，各大城市相繼出臺了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，以出臺法規(guī)形式把優(yōu)化營商環(huán)境制度化、常態(tài)化，為加快建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系打下堅實基礎。政策層面，各個城市紛紛出臺一系列優(yōu)化營商環(huán)境、簡政放權的政策文件，加快高標準市場營商環(huán)境建設。例如，廣州市在2021年5月印發(fā)《廣州市用繡花功夫建設更具國際競爭力營商環(huán)境若干措施》，正式開啟營商環(huán)境4.0改革；上海市在2020年出臺了《上海市全面深化國際一流營商環(huán)境建設實施方案》；南京市在2021年初出臺了《南京市優(yōu)化營商環(huán)境政策100條》；重慶市在2021年出臺了《重慶市人民政府辦公廳關于印發(fā)重慶市2021年深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境實施方案的通知》等。同時，北京市也在近兩年頻繁出臺優(yōu)化營商環(huán)境政策文件，如《北京市優(yōu)化營商環(huán)境條例》《北京市進一步優(yōu)化營商環(huán)境更好服務市場主體實施方案》等。

（七）建立切實的財源建設工作機制是落實財源建設政策的重要保障

財源建設工作需要大量人力、物力、智力的投入，財源建設工作機制的健全是相關工作順利開展的重要保障。各大城市在完善相關政策措施的同時，也在持續(xù)完善財源建設工作機制。一是加強對企服務和投資促進體系建設。例如，上海市提出加強各區(qū)、街鎮(zhèn)、功能區(qū)、園區(qū)的投資促進和企業(yè)服務隊伍建設，大力弘揚服務企業(yè)“店小二”精神。二是推進政企溝通機制建設，如北京市自2018年成立的財源建設專班定期與企業(yè)座談。三是推進營商環(huán)境區(qū)域一體化建設。例如，以上海市為核心的長三角地區(qū)經(jīng)商環(huán)境高地建設，上海市、南京市和合肥市等城市在營商環(huán)境方面就有多項合作，如拓展電子證照在交通、出行、醫(yī)療、教育等跨省（域）深度應用；打造高頻、精品跨?。ㄓ颍┩ㄞk事項，探索以跨?。ㄓ颍┺k成“一件事”為目標的跨省（域）主題式套餐服務；升級原有跨省（域）辦理跳轉(zhuǎn)模式，統(tǒng)一辦事指南核心要素，實現(xiàn)線上申報、受理、辦理等深度對接，無感辦理跨?。ㄓ颍I(yè)務。三大城市還探索建立統(tǒng)一的市場準入和監(jiān)管規(guī)則，探索推進生產(chǎn)、施工許可準入等領域監(jiān)管標準統(tǒng)一，促進產(chǎn)品檢驗標準、方法應用、結(jié)果判定等一體化建設。

三、財源建設相關政策體系比較分析

財源建設的相關政策在不同的城市存在一定差異，但是共性也較為明顯。就九大城市的政策內(nèi)容來看，存在以下幾點共通之處。

（一）地方政府著力構(gòu)建全方位的政策體系

從搜集整理的九大城市的財源建設相關的政策內(nèi)容來看，財源建設的政策已經(jīng)形成體系，從城市經(jīng)濟職能定位，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的時空布局，到財政資金的直接獎勵，金融、人才、用地用能等政策，再到營商環(huán)境的打造，最后以財源建設工作機制保障各項政策措施的落實。政策內(nèi)容雖有差異，但是體系結(jié)構(gòu)基本是類似的，比較完整。政策體系的主要目標是激勵資金技術入駐、鼓勵企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新、吸引人才進駐、幫扶中小微企業(yè)、降低企業(yè)經(jīng)營成本，緩解疫情影響等等。

（二）直接的財政資金獎勵是財源建設政策體系的主要內(nèi)容

從獎勵的形式上看，地方政府多以設立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和財政專項資金的形式形成政策資金池，部分城市也會爭取中央給予特定區(qū)域和特定產(chǎn)業(yè)（行業(yè)）的稅收優(yōu)惠政策；獎勵資金主要投向新入駐企業(yè)、新開發(fā)項目、新上市企業(yè)、總部經(jīng)濟企業(yè)、經(jīng)營業(yè)績良好的企業(yè)、創(chuàng)新能力較強的企業(yè)，能夠帶動創(chuàng)新的技術人才和企業(yè)高管、能夠輔助企業(yè)發(fā)展和個人創(chuàng)業(yè)的中介公司等服務機構(gòu)等等；獎勵資金的額度主要對標企業(yè)和項目的投資規(guī)模、企業(yè)的營收規(guī)模以及財稅貢獻、人才的創(chuàng)新能力等。

（三）財源建設政策體系圍繞重點產(chǎn)業(yè)（行業(yè)）、重點企業(yè)展開

重點行業(yè)和重點企業(yè)是城市和地區(qū)的核心財源，以幾個龍頭企業(yè)為核心的完整產(chǎn)業(yè)鏈條能夠為地方政府提供穩(wěn)定且大額的財政收入，形成地方政府的主要財源，也因此是財源建設政策的主要對象。從九大城市的政策內(nèi)容來看，地方政府在實踐中也是將財源建設政策的重點放在規(guī)劃中的重點產(chǎn)業(yè)（行業(yè)）和重點企業(yè)，只是支持范圍和力度有所不同。北京市著力打造高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，上海市聚焦集成電路、生物醫(yī)藥、人工智能，南京市圍繞汽車、鋼鐵、石化新材料、電子信息四大支柱產(chǎn)業(yè)，合肥市對新能源產(chǎn)業(yè)鏈的支持及營商環(huán)境的打造等都體現(xiàn)出地方政府對重點產(chǎn)業(yè)和重點企業(yè)的關注。

值得注意的是，地方政府關注重點產(chǎn)業(yè)（行業(yè)）和企業(yè)的同時，也高度關注產(chǎn)業(yè)鏈條的完整，九大城市或多或少都在政策體系中強調(diào)“強鏈、固鏈”，有些城市在制度層面明確提出“鏈長制”。此外，產(chǎn)業(yè)鏈條的完整不僅涉及一個城市，產(chǎn)業(yè)布局往往會突破城市界限，在更大范圍內(nèi)合理布局，形成相互依托的產(chǎn)業(yè)集群。九大城市依托區(qū)位優(yōu)勢，尋求在經(jīng)濟圈內(nèi)的有利地位。例如，九大城市中上海、蘇州、杭州屬于長三角經(jīng)濟圈主要城市，長三角經(jīng)濟圈城市經(jīng)濟發(fā)展的快速和穩(wěn)定，以及能夠較快從突發(fā)疫情影響中走出來很大程度上得益于城市群的相互扶持?！帮L從上海來，潮涌長三角”就生動地刻畫了長三角城市群相互依托的關系。

（四）人才政策是創(chuàng)新發(fā)展和財源建設的重點

人才是創(chuàng)新的源泉，是企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新的基礎，是經(jīng)濟發(fā)展的支撐，也因此是財源建設政策體系的組成部分。如上文所述，人才政策包含了人才引進、人才培育、用車購（租）房和子女教育、嬰幼兒托育保育等內(nèi)容，全方位吸引和穩(wěn)定人才。此外，人才政策的內(nèi)容也是隨時間的變化不斷調(diào)整的。首先，從過去不同城市搶占不同層次人才發(fā)展為現(xiàn)在的全方位爭搶。以北京人才引進為例，2021年北京市印發(fā)《北京市引進畢業(yè)生管理辦法》，明確符合條件的大學畢業(yè)生可直接落戶北京，雖然范圍不大，僅包括清華大學、北京大學等五大高校，但是也明確發(fā)出信號，北京人才引進放寬了年齡和學歷門檻，不再僅限于高精尖人才，也開始向包括新畢業(yè)生在內(nèi)的中端傾斜；其次，人才政策由簡單的落戶和住房向多元化服務發(fā)展，包括用車購房指標、子女教育、社區(qū)保育等等，以吸引人才進駐。

（五）打造良好的營商環(huán)境越來越受到政府關注

財源建設的主要目標是吸引和保障企業(yè)的不斷成長，良好的營商環(huán)境近幾年成為企業(yè)的重點關注內(nèi)容。財政資金的獎勵目前是財源建設的主要內(nèi)容，但是財政資金的獎勵多為一次性獎勵，而良好的營商環(huán)境則可以發(fā)揮長期激勵。實踐中，政府和企業(yè)也越加關注營商環(huán)境建設，不斷加強制度建設。九大城市中南京市近幾年每年都發(fā)布年度營商環(huán)境制度手冊，上海市也在2021年開始著力推進營商環(huán)境改革2.0版?；浉郯拇鬄硡^(qū)研究院、21世紀經(jīng)濟研究院2020年全國城市營商環(huán)境200強的排名中，深圳市、上海市、北京市和廣州市分列前四位，其他城市的排名也比較亮眼（見表3）。

表3 九大城市營商環(huán)境排名

四、有關財源建設相關政策體系建設的幾點思考

地方政府對財源建設的相關政策是幾乎所有城市政府關注的重心，綜合九大城市的政策內(nèi)容，筆者認為有幾點值得關注和思考。

（一）城市發(fā)展要依托城市群發(fā)展，合理產(chǎn)業(yè)布局，形成完整產(chǎn)業(yè)鏈條

產(chǎn)業(yè)集群對于企業(yè)發(fā)展至關重要。企業(yè)和項目的選址最核心的影響因素是企業(yè)的長期發(fā)展，只有在空間上與上下游企業(yè)形成依存，企業(yè)發(fā)展才能穩(wěn)定。地方政府要吸引和穩(wěn)定財源，必須要花大力氣打造產(chǎn)業(yè)集群，高度關注區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈。

完整的產(chǎn)業(yè)鏈條需要在較大空間布局，穩(wěn)定財源需要大力推進城市經(jīng)濟圈的發(fā)展。產(chǎn)業(yè)集群的上下游布局往往會外溢出一個城市，尋找適合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具有特定資源稟賦的城市，產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展也會自然形成以主要城市為核心的城市經(jīng)濟群、經(jīng)濟圈，在更大區(qū)域內(nèi)形成合理產(chǎn)業(yè)布局。長三角、珠三角城市經(jīng)濟圈就是很好的例子，經(jīng)過數(shù)十年發(fā)展已經(jīng)形成緊密依存的城市經(jīng)濟圈，經(jīng)濟圈內(nèi)城市間產(chǎn)業(yè)分工明確，產(chǎn)業(yè)鏈條完整，財源穩(wěn)定。

因此，地方政府財源建設中的引財和穩(wěn)財需要政府不遺余力地進行城市經(jīng)濟合作，整合城市經(jīng)濟圈資源稟賦，挖掘優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、合理布局、抓大放小、以形成相互依存的合作關系。

（二）城市間引財和穩(wěn)財政策措施要避免城市間、城市內(nèi)部的不良競爭

我國經(jīng)濟發(fā)展進入一個新的階段，國際經(jīng)貿(mào)變動、國內(nèi)經(jīng)濟下行，政府財政壓力加大，各地方政府在近幾年紛紛加強了財源建設的力度，城市間競爭加劇。從目前的政策體系來看，仍以財政一次性補貼為主體。財政補貼受限于財政實力，現(xiàn)實情況是財政實力強的城市引財獎勵力度較大，出現(xiàn)總額上億的超大額補貼，而財政實力不強的城市力度則較小，形成城市間的搶財競爭。

以財政實力為基礎的搶財競爭不可避免地造成城市間甚至城市內(nèi)部不同城區(qū)的激烈競爭，水漲船高。如果這種競爭脫離產(chǎn)業(yè)（行業(yè)）和區(qū)域的合理匹配，還會造成資源的錯配，不利于企業(yè)和政府財源的長期發(fā)展，甚至誘使企業(yè)追逐短期利益而扭曲企業(yè)決策。

（三）各大城市較大力度地引財招財會加劇地區(qū)間發(fā)展分化，加大均衡化制度和政策需求

招商引資、吸引財源的諸多支持政策客觀上還會導致區(qū)域發(fā)展的分化加劇。發(fā)展較快的城市往往是資金充裕的地區(qū)，能夠通過較大力度的財政資金獎勵吸引資金、項目、人才的進駐，加快資金、人才等資源的集中，而財力不充裕的城市則無法提供更多的資金支持，長期看勢必會加劇已經(jīng)存在的區(qū)域發(fā)展分化，“馬太效應”顯著。城市發(fā)展的分化、不均衡要求中央政府一系列的制度和政策措施出臺，以保證穩(wěn)定的政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境。