礦業(yè)權(quán)收益金制度改革的幾點思考和建議

張 嵐，石能學(xué)，何 東

(昆明有色冶金設(shè)計研究院股份公司，云南 昆明 650051)

0 引 言

截至2020年底，據(jù)自然資源部發(fā)布《中國礦產(chǎn)資源報告(2020)》披露，至2019年，全國新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地79處，其中大中型55處。10種有色金屬、黃金、水泥等產(chǎn)量和消費量繼續(xù)居世界首位。

2020年，受疫情影響，全球礦產(chǎn)資源需求總體萎縮的情況下，中國迅速控制疫情，并逆勢增長，石油、鐵、銅、鋁消費量同比分別增長2.0 %、9.1 %、17.1 %和6.4 %，進(jìn)口量分別增長7.3 %、9.5 %、33 %和10.9 %，為穩(wěn)定全球礦業(yè)市場發(fā)揮了重要作用。同時，中國通過互惠互利的國際礦業(yè)合作，與世界各國建立積極的礦產(chǎn)資源開發(fā)與貿(mào)易雙邊關(guān)系，積極維護(hù)國際礦產(chǎn)品貿(mào)易正常秩序，促進(jìn)全球礦業(yè)開放合作與共同發(fā)展。

在這個挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存時代，我國礦業(yè)投資面臨政策上的風(fēng)險，礦產(chǎn)資源稅費改革，尤其礦業(yè)權(quán)出讓收益金制度嚴(yán)重制約了國家急需的重要的資源開采，加重了礦山企業(yè)的投資和成本，影響了我國礦業(yè)的發(fā)展及與全球礦業(yè)的融合，該政策到了需要盡快停止執(zhí)行或修改的時點，這樣才能真正將我國發(fā)展成為礦業(yè)大國提供保駕護(hù)航的作用。

1 礦業(yè)權(quán)出讓收益金制度的沿革

礦產(chǎn)資源稅費制度的發(fā)展始于19世紀(jì)80年代初，為調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源開發(fā)相關(guān)主體間利益關(guān)系，1982年最早設(shè)立的礦產(chǎn)資源稅費是礦區(qū)使用費，用于對外合作開采海洋石油資源；1986年根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》設(shè)立礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費，于1994年開始實施；根據(jù)1996年《礦產(chǎn)資源法》確立“國家實行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的制度”“開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費”。2009年進(jìn)行了第二次部分修正。

2017年，為落實國發(fā)〔2017〕29號《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》，財政部、原國土資源部發(fā)布了財綜〔2017〕35號《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》，將探礦權(quán)采礦權(quán)價款調(diào)整為礦業(yè)權(quán)出讓收益。文件規(guī)定“通過協(xié)議方式出讓礦業(yè)權(quán)的，礦業(yè)權(quán)出讓收益按照評估價值、市場基準(zhǔn)價就高確定。市場基準(zhǔn)價由地方礦產(chǎn)資源主管部門參照類似市場條件定期制定，經(jīng)省級人民政府同意后公布執(zhí)行”。此后，30個省(區(qū)、市)相繼發(fā)布了各自的礦業(yè)權(quán)出讓收益基準(zhǔn)價。

2 礦業(yè)權(quán)出讓收益金制度存在的問題

這一制度從推出至2022年，實施了5年，在我國礦業(yè)發(fā)展進(jìn)程中起到了積極作用，主要體現(xiàn)在維護(hù)國家礦產(chǎn)資源所有者的權(quán)益，推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓、營造公平競爭的市場環(huán)境等方面，但與國外礦業(yè)權(quán)制度相比存在較大的差異，權(quán)益金是礦業(yè)權(quán)人使用礦產(chǎn)資源所繳納的費用，國際通行做法，按“使用資源付費”及“從價計征”的原則在生產(chǎn)采掘和銷售后支付，是資源所有者經(jīng)濟(jì)利益的延伸和體現(xiàn)[1]。35號文存在的問題主要是：①礦業(yè)權(quán)出讓收益一般基于資源量和儲量一次性計算計繳金額，在辦理礦業(yè)權(quán)前一次性繳納，或者10年內(nèi)分期繳納，首次繳納比例基本為20 %或30 %，項目開發(fā)前期增加了巨大的資本投入資金，增加了后期的生產(chǎn)成本，導(dǎo)致很多礦山開發(fā)項目出現(xiàn)難以開發(fā)的風(fēng)險，尤其是對國家急需的重要的資源開采形成了制約；②礦產(chǎn)資源的勘查屬于高風(fēng)險行業(yè)，礦業(yè)權(quán)人投資權(quán)益沒有得到保護(hù)，開展風(fēng)險勘查的投入和主動性受到了制約。資源一但短缺，對我國這樣一個礦業(yè)大國而言，后果相當(dāng)嚴(yán)重，并且對相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成沖擊[2]。

2.1 新設(shè)立礦權(quán)

在探礦前期中，大量的探礦項目均為風(fēng)險項目，外部風(fēng)險如政治、自然、經(jīng)濟(jì)；內(nèi)部風(fēng)險如決策、資源、權(quán)力、法律、財務(wù)及其他風(fēng)險。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)一座經(jīng)濟(jì)價值的礦山，成功率為1 %～2 %，從發(fā)現(xiàn)到探明一個經(jīng)濟(jì)可采礦床的成本相當(dāng)高，超過千萬美元以上[3]。

地產(chǎn)勘查的風(fēng)險受到經(jīng)濟(jì)周期的影響較大，金屬價格上漲周期內(nèi)，礦產(chǎn)勘查的投入會較多，反之減少。財務(wù)風(fēng)險存在較大的不確定性，很多企業(yè)在辦理了探礦權(quán)之后，出現(xiàn)大量不能繼續(xù)維持后續(xù)開發(fā)的礦產(chǎn)項目，大量探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)變更等都是融資財務(wù)風(fēng)險的具體表現(xiàn)。

礦產(chǎn)項目開發(fā)的主要風(fēng)險在于開發(fā)的周期較長，從獲得探礦權(quán)、繳納礦業(yè)權(quán)收益金、辦理采礦權(quán)證，以及辦理開發(fā)建設(shè)的各種支撐性文件如環(huán)境影響評價、勞動安全衛(wèi)生評價、節(jié)能評估、地質(zhì)災(zāi)害危險性評價、水土保持咨詢等及建設(shè)實施階段的設(shè)計、施工、竣工、生產(chǎn)試運行、投產(chǎn)，整個產(chǎn)業(yè)周期較長。小型礦山項目開發(fā)建成年限，基本接近10年時間；中、大型礦山項目開發(fā)建成年限均超過小型礦山的3—5年，也就是礦山項目開發(fā)建成的時間基本都超過10年以上才能進(jìn)入生產(chǎn)運營期。礦業(yè)權(quán)出讓收益一般基于資源量和儲量一次性計算計繳金額，按照《礦業(yè)權(quán)出讓收益評估應(yīng)用指南(試行)》的規(guī)定，原老標(biāo)準(zhǔn)分類333類(2020年新分類標(biāo)準(zhǔn)：推斷資源量)、原334類資源量(2020年新分類標(biāo)準(zhǔn)：潛在資源量)，也參與評估出讓收益，礦業(yè)權(quán)出讓費用的提前發(fā)生以及征收范圍的擴(kuò)大，需要企業(yè)在辦理礦業(yè)權(quán)前一次性繳納，或者在短時間內(nèi)分期繳納，分期繳納首次必須按20 %或30 %比例繳納，而后續(xù)礦山的建設(shè)投產(chǎn)時間，小型礦山可能是1—2年之后、大型礦山可能是3—4年，也有5年以后才能建成投產(chǎn)，生產(chǎn)礦產(chǎn)品。項目還處在設(shè)計、建設(shè)階段期間內(nèi)，每年持續(xù)繳納的礦業(yè)權(quán)出讓收益占用了企業(yè)大量的資本投入，給企業(yè)帶來了巨大的資金壓力，增加了后期的生產(chǎn)經(jīng)營成本[3]。

如果資源的開發(fā)在這一過程中，由于某種或多種風(fēng)險因素制約，時停時建或者長期停建，開發(fā)周期還要增長，從而也導(dǎo)致國家急需的資源不能得到有效的開發(fā)，企業(yè)也可能面臨停建、破產(chǎn)清算的窘境。

2.2 新增儲量礦權(quán)

生產(chǎn)持續(xù)礦山，企業(yè)(或個人)出資形成的新增資源儲量、增列礦種等，新增的采礦權(quán)出讓收益金，導(dǎo)致很多礦業(yè)企業(yè)長期處于困境中。

案例1：云南省某礦山開采企業(yè)，根據(jù)云南省礦業(yè)權(quán)出讓收益市場基準(zhǔn)價及公司礦產(chǎn)資源儲量平衡表保有儲量進(jìn)行初步測算，需要繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益金為12億元，但是采礦權(quán)出讓收益市場基準(zhǔn)價測算金額并不能等同于最終的采礦權(quán)出讓收益評估金額，目前云南省最終評估金額基本為市場基準(zhǔn)價測算金額的2倍左右。這樣該公司應(yīng)繳納采礦權(quán)出讓收益約為20～25億元之間，金額極為巨大。公司每年的凈利潤為2億元左右，需要繳納采礦權(quán)出讓收益金將會嚴(yán)重制約礦山的資源開發(fā)及企業(yè)的發(fā)展。

案例2：云南省某礦山開采企業(yè)，評估服務(wù)年限內(nèi)擬動用的可采資源量5 039萬噸，為新增金礦、鐵礦資源儲量及增列銅、銀礦種資源儲量(不含某鐵路及某高速公路壓覆影響資源儲量)，采礦權(quán)出讓收益為17.69億元。資源開發(fā)擬增加的投資，前期露天采礦9.43億元、利用固定資產(chǎn)凈值6.08億元；后期坑采投資達(dá)到11.72億元；整體投資規(guī)模達(dá)到27億元。增加采礦權(quán)出讓收益金后，整個資源項目的投資體量中，采礦權(quán)出讓收益金占40 %比例，對于企業(yè)的開發(fā)形成了資金源頭上的制約。

案例3：云南省某礦山開采企業(yè)，2018年工業(yè)+低品位資源儲量7 288.94萬t，共繳納1.04億礦業(yè)權(quán)出讓收益金，2021年12月底按新增資源2 440.52萬t，還需要交納9 200萬元，繳納后礦山處于無法盈利狀態(tài)，背上沉重的資金“枷鎖”。

3 礦業(yè)權(quán)出讓收益金制度改革的方向

3.1 重新設(shè)定礦業(yè)權(quán)出讓收益金的目標(biāo)

作為世界經(jīng)濟(jì)第一大產(chǎn)品國，需要具有與世界接軌，具有中國特色的礦產(chǎn)資源法，礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度不進(jìn)一步的改革，就不能適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也不能為發(fā)展成礦業(yè)大國提供保駕護(hù)航的作用，因此改革勢在必行。

礦業(yè)權(quán)出讓收益金是為了實現(xiàn)國家作為自然資源所有者的經(jīng)濟(jì)利益，通過政策的實施，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，達(dá)到國家利益的最大化，也是保護(hù)與合理利用礦產(chǎn)資源的重要手段之一，要實現(xiàn)這一目標(biāo)，要在保障國家資源所有者權(quán)益與保護(hù)企業(yè)投資者利益之間尋找平衡點。

礦業(yè)權(quán)出讓收益金應(yīng)當(dāng)是在礦山已經(jīng)開發(fā)建設(shè)完成，可以生產(chǎn)礦產(chǎn)品的基礎(chǔ)上進(jìn)行征收。35文號的規(guī)定在資源開發(fā)的前期必須繳納全部或按規(guī)定比率部分的收益金，尤其是探礦權(quán)，在一個空白地找到經(jīng)濟(jì)價值的資源風(fēng)險程度相當(dāng)高，90 %以上的探礦都是風(fēng)險，即使是企業(yè)自行出資的探礦行為，沒有使用國家探礦的資料，在這個階段也必須繳納價款。這種只有風(fēng)險沒有收益的行為，嚴(yán)重制約了探礦的主動性。筆者認(rèn)為按照“使用資源付費”的原則，在探礦權(quán)階段，應(yīng)取消征收礦業(yè)權(quán)出讓收益。

2016年稅費改革，財政部國家稅務(wù)總局財稅〔2016〕53號《關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知》、〔2016〕54號《關(guān)于資源稅改革具體政策問題的通知》，資源稅征收的目的主要是實現(xiàn)資源的可持續(xù)利用，調(diào)節(jié)資源的級差收益，從世界各國礦石資源稅的實踐看，資源稅在西方發(fā)達(dá)國家起到促進(jìn)資源節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的作用。資源稅應(yīng)當(dāng)是我國礦業(yè)權(quán)制度改革后與國外礦權(quán)最接近的一個制度。

改革的重點，應(yīng)取消礦益權(quán)收益金繳納方式和時點，與資源稅合并，按照“使用資源付費”及“從價計征”的原則，礦業(yè)權(quán)收益金也應(yīng)調(diào)整在生產(chǎn)經(jīng)營期進(jìn)行征收，實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)收益金與礦產(chǎn)品金屬價格周期、礦產(chǎn)資源貯存狀況、采、選技術(shù)水平、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相關(guān)聯(lián)，利用數(shù)字經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)平臺，建立長期市場供需、價格趨勢預(yù)測與資源稅評估調(diào)整機(jī)制。

3.2 提高礦業(yè)權(quán)管理的精細(xì)化水平

采礦權(quán)價款評估目前常用的方法為貼現(xiàn)現(xiàn)金流量法，通過計算礦產(chǎn)資源在生產(chǎn)服務(wù)年限內(nèi)預(yù)期的投入、收益，通常按照8 %的折現(xiàn)率計算評估基準(zhǔn)日的現(xiàn)值，僅考慮品位的差異性，并未全面考慮各種礦產(chǎn)資源稟賦、生產(chǎn)技術(shù)水平、開采難易程度、開采風(fēng)險等級、在國家經(jīng)濟(jì)方面的重要性、勘查程度等指標(biāo)的差異性，所有礦產(chǎn)品均按相同的基準(zhǔn)價進(jìn)行計算。

按照現(xiàn)行評估原則規(guī)定，可以按照“評估值或市場基準(zhǔn)價格就高”定價，因此，評估公司在出讓收益評估時，常常采用多套評估參數(shù)，最終選用高于市場基準(zhǔn)價提交評估報告，從而導(dǎo)致部分礦業(yè)權(quán)市場基準(zhǔn)價與實際成交價脫離，實際成交價倍增的情況。

案例4：云南省2018年6月4日公告實施的“主要礦種采礦權(quán)出讓收益市場基準(zhǔn)價”計價基準(zhǔn)值見表1。

筆者通過調(diào)研云南省銅礦企業(yè)的數(shù)據(jù)，礦業(yè)權(quán)出讓收益按照評估價值、市場基準(zhǔn)價就高確定。云南省最終評估金額基本為市場基準(zhǔn)價測算金額的2倍左右，因此，實際成交價款在此基礎(chǔ)上還不同程度提高2倍左右。

因此礦業(yè)權(quán)收益金出讓實際已導(dǎo)致占用大量資本投入資金、投資者可分配權(quán)益被侵害、生產(chǎn)經(jīng)營成本增加、風(fēng)險勘查投資降低、上繳企業(yè)所得稅等各種稅收相應(yīng)降低等問題。應(yīng)制定有效措施，防止礦業(yè)權(quán)價款在實踐中出現(xiàn)的為價款而價款，人為調(diào)整、擴(kuò)大化的問題。

3.3 分類區(qū)別計價

礦業(yè)權(quán)的出讓收益，應(yīng)分類區(qū)別計價，進(jìn)行取消或者調(diào)整費率，可以按風(fēng)險級別進(jìn)行分類，分為高風(fēng)險出讓基準(zhǔn)價、中風(fēng)險出讓基準(zhǔn)價、低風(fēng)險出讓基準(zhǔn)價、無風(fēng)險出讓基準(zhǔn)價；按重要性進(jìn)行分類，分為戰(zhàn)略性礦產(chǎn)基準(zhǔn)價、重要性礦產(chǎn)基準(zhǔn)價、一般性礦產(chǎn)基準(zhǔn)價；按勘查程度進(jìn)行分類，分為簡單基準(zhǔn)價、中等基準(zhǔn)價、復(fù)雜基準(zhǔn)價；按開采技術(shù)分類，分為簡單基準(zhǔn)價、中等基準(zhǔn)價、復(fù)雜基準(zhǔn)價。各種分類礦產(chǎn)進(jìn)行交叉考慮，如對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，勘查程度簡單、高風(fēng)險出讓礦種，應(yīng)考慮取消探礦權(quán)的出讓收益。對于企業(yè)前期發(fā)生的資金投入，應(yīng)當(dāng)設(shè)置相應(yīng)的評估機(jī)制，在礦業(yè)權(quán)出讓收益中予以抵扣。

3.4 完善評估制度和大數(shù)據(jù)公開信息系統(tǒng)

可以借鑒國外較為成熟、規(guī)范的礦業(yè)法律體系和制度及國際通行的慣例，首先完善探礦權(quán)和采礦權(quán)的評估標(biāo)準(zhǔn)；其次加大市場信息公開機(jī)制，形成有序競爭；賦予探礦權(quán)人在發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源后就直接取得采礦權(quán)的法律權(quán)力。

提高我國礦業(yè)權(quán)管理的精細(xì)化程度，應(yīng)區(qū)分勘探階段、礦業(yè)權(quán)階段、開采階段的管理?？碧诫A段由于資源尚不明確，政府管理發(fā)放許可證；礦業(yè)權(quán)階段資源開始明確，政府管理備案登記；開采階段的管理權(quán)益金繳費。

建議逐步完善權(quán)益金征收評估制度和大數(shù)據(jù)公開信息系統(tǒng)，長期跟蹤、監(jiān)測、建立年度調(diào)整機(jī)制，杜絕隨意提高并偏離基準(zhǔn)價的情況出現(xiàn)。

4 結(jié) 語

我國礦業(yè)權(quán)制度的建構(gòu)已基本形成，需要盡快修改和完善，不斷完善我國礦業(yè)的法律法規(guī)體系，權(quán)益金制度既要實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控的目標(biāo)，又要達(dá)到保護(hù)利用礦產(chǎn)資源，同時也要保護(hù)所有者權(quán)益，才能實現(xiàn)我國礦業(yè)的發(fā)展及與全球礦業(yè)的融合，從而達(dá)到國家利益的最大化。