生態(tài)振興視域下脫貧鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治提升路徑

高珊

（江蘇省社會科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，江蘇 南京 210004）

從學(xué)界關(guān)注和研究的重點看，農(nóng)村人居環(huán)境整治與脫貧致富及生態(tài)環(huán)境改善方面的關(guān)聯(lián)作用日益顯著［2-4］。但是，農(nóng)村人居環(huán)境整治工作仍然存在投入資金量大、長期效果難以保持、后期監(jiān)管缺乏、專業(yè)人員不足等現(xiàn)實問題［5］。為了更好地讓脫貧鄉(xiāng)村與農(nóng)戶共享生態(tài)振興成果，亟須進一步優(yōu)化農(nóng)村人居環(huán)境的整治路徑。目前我國農(nóng)村人居環(huán)境整治的理論研究還滯后于實踐探索，從生態(tài)環(huán)境治理視角鞏固脫貧成果和助力鄉(xiāng)村振興的綜合性研究有待加強?！笆奈濉睍r期是鞏固銜接的關(guān)鍵期，以生態(tài)振興推動脫貧鄉(xiāng)村和人口走向中國式農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展道路，具有重要的理論意義和現(xiàn)實價值。

一、農(nóng)村人居環(huán)境整治路線邏輯與脫貧鄉(xiāng)村韌性發(fā)展機理

本文從回顧國家農(nóng)村人居環(huán)境整治路線的制定邏輯入手，系統(tǒng)解釋環(huán)境整治對脫貧鄉(xiāng)村韌性發(fā)展的作用機理。立足制度動態(tài)演變過程，闡述不同主體在政策實施中的分工作為，梳理農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的推進脈絡(luò)，同時厘清經(jīng)濟、社會與生態(tài)韌性之間的相互關(guān)系，有助于通過促進脫貧鄉(xiāng)村韌性發(fā)展的方式，推動脫貧鄉(xiāng)村更好、更快地進入鄉(xiāng)村生態(tài)振興的新階段。

（一）制度變遷、政策執(zhí)行與國家路線制定邏輯

農(nóng)村人居環(huán)境整治工作能夠有力破解引發(fā)貧困的“生態(tài)陷阱”，是脫貧鄉(xiāng)村增強發(fā)展韌性、穩(wěn)步走向共同富裕的重大助力。我國農(nóng)村人居環(huán)境整治工作路線與國家生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的方針相配合，是推進生態(tài)治理落地的“小切口”和有利抓手。這項舉措見效快、覆蓋范圍廣，能讓農(nóng)民群眾普遍受益。改革開放以來，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加速，城鄉(xiāng)二元體制加大了城鄉(xiāng)地區(qū)的落差。農(nóng)村人居環(huán)境臟亂差、飲水難、面源污染嚴重等問題，引起了中央的高度重視。在“十一五”時期提出的“社會主義新農(nóng)村”建設(shè)中，“村容整潔”成為五項主要內(nèi)容之一。“十三五”時期以協(xié)同打贏精準脫貧與污染防治兩大攻堅戰(zhàn)為目標，生態(tài)環(huán)保扶貧理念豐富了脫貧攻堅的手段和工作方式［6］。為了全面建成小康社會，農(nóng)村人居環(huán)境整治的重要性越發(fā)突出，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳專門出臺的“三年行動方案”，明確了“廁所革命”、垃圾處理和污水治理三大重點任務(wù)?！笆奈濉睍r期確立鄉(xiāng)村地區(qū)“生態(tài)宜居”的總體目標，也讓農(nóng)村人居環(huán)境整治工程的提質(zhì)升級成為鞏固脫貧攻堅成果、縮小城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

國家制度變遷是一個動態(tài)連續(xù)的過程，可以用“中央—地方—個體”的互動演進分析框架來解釋［7］。農(nóng)村人居環(huán)境整治工作始終秉持問題導(dǎo)向，經(jīng)歷了從外在短期表象改觀到內(nèi)部長期機制構(gòu)建的演化過程。從中央層面看，主要是把握“做什么”的戰(zhàn)略指引問題。頂層設(shè)計上根據(jù)國家不同時間階段的主要矛盾和目標，明確給出支持和禁止的制度邊界。城鄉(xiāng)差距加大及農(nóng)村環(huán)境污染是制定農(nóng)村人居環(huán)境整治路線的問題緣起，而促進環(huán)境保護與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展就是制定大政方針的根本目的。從地方層面看，主要是解決“怎么做”的實施路徑問題。地方各級政府在解讀中央方針的前提下，結(jié)合地區(qū)實際，對發(fā)達地區(qū)及欠發(fā)達地區(qū)、重污染與輕污染地區(qū)、城郊接合部與拆遷保留村莊等制定更為細致、差異化的實施方案。省、市、縣、鄉(xiāng)、村都成為中間擴散的執(zhí)行主體。它們既要保證與國家戰(zhàn)略的一致性，又要維持地方利益的相對平衡以增強政策落地的可行性。從個體層面看，主要是明確“誰來做”的行動主體問題。中央和地方的制度措施需要獲得行為主體的及時反饋。推行政策只有符合農(nóng)戶和其他微觀主體的需求，才能得到他們的積極響應(yīng)和主動參與。地方各級政府評估實績并上報中央，在職責(zé)允許范圍內(nèi)調(diào)整創(chuàng)新，中央和國家則根據(jù)現(xiàn)實反饋，保留“好”政策，淘汰“差”政策，開辟上升為正式制度和強制度的通道。至此，完成“上下”聯(lián)動的制度變遷過程。

（二）生態(tài)振興、發(fā)展韌性與鞏固脫貧攻堅成果

我國脫貧攻堅階段的貧困地區(qū)大多為生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，因限制開發(fā)、資源匱乏或者過度開發(fā)、污染轉(zhuǎn)移等造成了地區(qū)性貧困。脫貧攻堅中的生態(tài)扶貧策略，就是通過改善這些地區(qū)的惡劣條件，建設(shè)人與自然和諧共生的美麗鄉(xiāng)村，以生態(tài)環(huán)境治理來擺脫貧困狀況。生態(tài)扶貧與生態(tài)振興具有內(nèi)在一致性，都是將“青山綠水”變成“金山銀山”的現(xiàn)實表現(xiàn)［8］。從脫貧攻堅過渡到鄉(xiāng)村全面振興，意味著生態(tài)扶貧策略向生態(tài)振興策略的轉(zhuǎn)變，契合農(nóng)村人居環(huán)境工作從“整治”向“整治提升”的工作重心轉(zhuǎn)變。加強生態(tài)扶貧與生態(tài)振興二者的有機銜接，有利于以生態(tài)環(huán)境保護推動脫貧鄉(xiāng)村和人口穩(wěn)定發(fā)展、提高生態(tài)韌性的方式增強脫貧鄉(xiāng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展能力。

韌性理論起源于生態(tài)韌性和工程韌性的研究，較早地應(yīng)用在區(qū)域經(jīng)濟、城市管理等方面，近年來農(nóng)業(yè)農(nóng)村的韌性研究備受關(guān)注。農(nóng)村人居環(huán)境整治就是為了提升鄉(xiāng)村地區(qū)的穩(wěn)定性、抗風(fēng)險性和抗沖擊能力，這些正是現(xiàn)階段脫貧鄉(xiāng)村最需要的功能。脫貧攻堅戰(zhàn)為貧困地區(qū)提供了前所未有的人力與物力支持，讓貧困鄉(xiāng)村發(fā)生翻天覆地的改變。但是這樣龐大的規(guī)模效應(yīng)不可能一直延續(xù)下去，只有脫貧鄉(xiāng)村自身具備持續(xù)發(fā)展的實力和抵御風(fēng)險的能力，才能夠真正走出貧困“泥沼”。對于欠發(fā)達地區(qū)、脫貧地區(qū)來說，提供韌性發(fā)展的“經(jīng)濟—社會”政策，有助于它們走出新的“振興困境”［9］。農(nóng)村人居環(huán)境整治工作能夠幫助脫貧鄉(xiāng)村建立起經(jīng)濟韌性、社會韌性與生態(tài)韌性協(xié)同發(fā)展的新格局。就生態(tài)韌性看，廁所糞污治理、生活垃圾分類處理以及生活污水治理等工程項目的建設(shè)，加快補齊了農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施的短板，進一步縮小城鄉(xiāng)差距；清潔河道、庭院等美麗工程，凸顯了鄉(xiāng)村風(fēng)貌，提升了鄉(xiāng)村吸引力。就經(jīng)濟韌性看，環(huán)境整治優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活與生態(tài)的“三生”空間，提高土地資源利用效率，促進鄉(xiāng)村旅游業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)的發(fā)展，為新興產(chǎn)業(yè)的進入提供了可能。就社會韌性看，村容村貌的改善不僅提高了農(nóng)民的幸福感和歸屬感，而且增加了就業(yè)機會，更降低了疾病發(fā)生率，在提升鄉(xiāng)村治理水平的過程中，切實改變農(nóng)民的精神面貌。

二、脫貧鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治實踐：基于省縣村戶的聯(lián)動

江蘇省較早地面臨鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型等難題，在鞏固脫貧成果、改善農(nóng)村環(huán)境等方面有不少創(chuàng)新經(jīng)驗。觀察江蘇省地方各級政府及基層行動主體在生態(tài)振興方面對中央政策的響應(yīng)，可以從增強脫貧鄉(xiāng)村發(fā)展韌性角度，為探索農(nóng)村人居環(huán)境整治提升路徑提供借鑒。江蘇省位于我國東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，其“十三五”時期確定的扶貧對象中，95%左右的低收入人口及經(jīng)濟薄弱村集中在蘇北地區(qū)。因此，筆者所在課題組以蘇北地區(qū)為研究案例，于2021年11月至12月期間，對“十三五”時期省級認定的蘇北5市重點貧困縣和重點幫促村莊進行富民強村及人居環(huán)境整治效果的考察。根據(jù)隨機抽樣原則，調(diào)查共涵蓋5市的15個貧困縣、60個經(jīng)濟薄弱村及1200戶建檔立卡低收入農(nóng)戶。從調(diào)查情況來分析，蘇北地區(qū)鞏固脫貧成果、改善農(nóng)村環(huán)境等方面經(jīng)驗主要如下。

（一）發(fā)揮省域統(tǒng)籌功能，精準投放支持政策

“十三五”以來，江蘇省政府對照中央要求，主要由省農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作委員會、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳牽頭抓總農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，統(tǒng)籌各部門協(xié)調(diào)分工。其中，自然資源廳負責(zé)制定“多規(guī)合一”的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃；生態(tài)環(huán)境廳負責(zé)開展農(nóng)村生活污水治理工作；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳負責(zé)農(nóng)房改善和農(nóng)村生活垃圾處理工作；衛(wèi)生健康委員會負責(zé)推進農(nóng)村“廁所革命”；財政廳負責(zé)提供財政資金支持，并出臺配套激勵措施。“十四五”時期，原江蘇省政府扶貧工作辦公室重組為江蘇省鄉(xiāng)村振興局，負責(zé)鄉(xiāng)村總體建設(shè)，改廁工作也由江蘇省衛(wèi)生健康委員會一并移交。為及時了解各項工作進展，省級與市級層面均建立農(nóng)村人居環(huán)境整治聯(lián)席會議制度并設(shè)立專屬辦公室，定期召開會議并發(fā)布信息。

1)灰度化處理。由于彩色信息對雞蛋輪廓大小來說并不重要，因此先對圖像進行灰度化。實驗發(fā)現(xiàn)，R分量可很好地呈現(xiàn)雞蛋輪廓特征，因此將圖像灰度轉(zhuǎn)化為R分量圖像，如圖3(b)所示。

江蘇省根據(jù)本省實際，除做好上述國家規(guī)定動作外，增加自選動作，務(wù)求精準實效，高標準改善貧困鄉(xiāng)村環(huán)境面貌。一方面，加大蘇北鄉(xiāng)村農(nóng)房改善力度。這項工作與“三年行動”時間起始點保持一致?！笆濉逼谀?，超過30萬戶蘇北農(nóng)民群眾住房條件得到改善，改廁與污水處理同步進行，優(yōu)先完成“四類”重點對象危房改造。同時建成一批現(xiàn)代新型農(nóng)村社區(qū)，其中有64個新型農(nóng)村社區(qū)被命名為省級特色田園鄉(xiāng)村。實施近1700個產(chǎn)業(yè)配套項目，帶動蘇北農(nóng)民群眾就業(yè)增收。另一方面，加大財政資金支持力度。加大財政涉農(nóng)資金管理改革力度，集中安排各類用于農(nóng)村人居環(huán)境整治的專項資金。統(tǒng)一資金分配，有效整合符合要求的資金，努力改變農(nóng)村環(huán)境治理和鄉(xiāng)村振興資金分散導(dǎo)致的資金使用績效不明顯的現(xiàn)象。為支持蘇北地區(qū)農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生和公共設(shè)施運行維護，2019年起每年安排8.19億元列入縣級固定補助基數(shù)。

（二）加大縣域落實力度，因地制宜自主實踐

縣域是城鄉(xiāng)過渡的重要節(jié)點，也是上傳下達的務(wù)實層級。它是大中小城鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村連接的“最后一公里”。鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅工作在縣級層面落實黨政“一把手”親自抓的方針，由縣（區(qū)）農(nóng)業(yè)農(nóng)村局牽頭農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，與其他部門分別設(shè)立的相關(guān)科室對接上級行動安排?？h（區(qū)）既是切塊資金項目與條線部門職能的交匯區(qū)域，也是檢查考核指標與工作進度的壓力主體。績效考核結(jié)果與獎懲機制和政績升遷掛鉤，成為地方及領(lǐng)導(dǎo)干部主動作為的原因之一?？h（區(qū)）政府憑借良好的執(zhí)行力和科層制，通過類似“包干制”的行政機制，統(tǒng)合組織下放到縣域的資源和權(quán)力，推進鄉(xiāng)村治理效能的提升［10］。這樣的形式在脫貧攻堅戰(zhàn)中起到重要作用，同樣適用于人居環(huán)境整治提升的鄉(xiāng)村全面振興階段。

蘇北各縣（區(qū)）因地制宜將鞏固脫貧成果與人居環(huán)境整治緊密結(jié)合，積極探索生態(tài)經(jīng)濟、空間利用及設(shè)施改善等內(nèi)容，增強地區(qū)發(fā)展韌性，預(yù)防大規(guī)模返貧及環(huán)境惡化發(fā)生。一方面，以美麗經(jīng)濟推動新興產(chǎn)業(yè)。結(jié)合地區(qū)特色培育創(chuàng)建國家級美麗宜居樣板鄉(xiāng)村，把田園風(fēng)光及湖光山色發(fā)展成鄉(xiāng)村旅游業(yè)、休閑觀光業(yè)等，讓人居環(huán)境整治助力農(nóng)民增收，實現(xiàn)“三生”融合。另一方面，加大公共空間治理和基礎(chǔ)設(shè)施改善力度。脫貧鄉(xiāng)村土地資源相對豐富，推進公共空間治理如拆除違法建筑等，既能回收壯大集體資源資產(chǎn)，也能化解建設(shè)用地權(quán)屬不清的鄰里糾紛。另外，調(diào)查縣中的絕大多數(shù)縣級政府提高了農(nóng)村公路補貼標準和高標準農(nóng)田建設(shè)水平，不斷改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件。

（三）做好村域建設(shè)項目，聚焦重點關(guān)鍵任務(wù)

村莊是農(nóng)村人居環(huán)境整治的基本單元。以脫貧村居為載體，改廁、垃圾處理及污水治理項目都要在這樣的地域空間上規(guī)劃實施。重點片區(qū)和重點縣進村入戶的扶貧資產(chǎn)項目不斷疊加，通常采用鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管、經(jīng)濟薄弱村和低收入人口參與項目分紅的形式共享項目收益。經(jīng)濟薄弱村對幫促項目的依賴性較為明顯。當(dāng)這些項目能夠正常運作并產(chǎn)生遞增收益時，村級集體經(jīng)濟收入相對穩(wěn)定，風(fēng)險可控。而這些收入正是村莊實行環(huán)境設(shè)施維護、開展日常衛(wèi)生保潔、應(yīng)對上級臨時檢查等支出的主要資金源頭。因此，扶貧資產(chǎn)合理確權(quán)及有效管理對脫貧鄉(xiāng)村的環(huán)保和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展十分重要。確保扶貧資產(chǎn)保值增值并長期產(chǎn)生收益，是脫貧鄉(xiāng)村建立人居環(huán)境高水平長效管護機制的重要依據(jù)。

江蘇省對幫促項目的投資收益開展定期監(jiān)測和考核，保證過渡期幫促項目逐年增加。被調(diào)查村莊中，90%以上的經(jīng)濟薄弱村形成較為穩(wěn)定的特色農(nóng)業(yè)項目或者擁有工業(yè)集中區(qū)的廠房租金收益。光伏發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電等新能源產(chǎn)業(yè)項目也是蘇北脫貧鄉(xiāng)村的集體收入來源之一。就集體收入增量看，調(diào)查村莊2021年村均集體經(jīng)營性收入達到65.45萬元，比2020年增長了36.97個百分點。就整治項目效果看，生活垃圾處理體系全覆蓋，調(diào)查村莊均實現(xiàn)了自然村組設(shè)置垃圾桶、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌收集轉(zhuǎn)運的集中化處理；“廁所革命”深入推進，調(diào)查村莊基本普及三格式及以上標準的無害化衛(wèi)生廁所；生活污水處理設(shè)施在行政村中基本建成，調(diào)查村莊中有污水處理設(shè)施并能正常運行的比例為90%左右；長效管理機制基本形成，調(diào)查村莊全部建立了環(huán)境長效管護機制并實施了環(huán)境綜合整治，效果良好的占90%左右。

（四）提升農(nóng)戶參與意愿，增強生態(tài)環(huán)保意識

農(nóng)戶的參與配合程度是農(nóng)村落實人居環(huán)境整治項目的內(nèi)部驅(qū)動力。農(nóng)戶滿意度是對入村工程項目的個體反饋。農(nóng)村人居環(huán)境整治既有公共區(qū)域，也有私人區(qū)域。農(nóng)戶房前屋后庭院衛(wèi)生以及廁所、供排水、垃圾等入戶端口都需要個人維護。經(jīng)過多年的生態(tài)環(huán)境治理宣傳與建設(shè)，廣大農(nóng)村總體狀況好轉(zhuǎn)，農(nóng)戶在宏觀變化中深切地感受到個人和家庭成員身體健康以及經(jīng)濟社會發(fā)展的正面影響。提高農(nóng)戶滿意度和收入是激勵農(nóng)戶支付、參與環(huán)保行為的重要因素［11］。農(nóng)戶行為也受干部、黨員、精英等熟人社會的帶動影響，自治組織與行政引導(dǎo)缺一不可［12］。作為理性“經(jīng)濟人”，當(dāng)其環(huán)保行為與個人經(jīng)濟效益、社會服務(wù)及健康提升發(fā)生顯著關(guān)聯(lián)，農(nóng)戶更容易產(chǎn)生內(nèi)在動力。

江蘇省始終關(guān)注蘇北脫貧鄉(xiāng)村農(nóng)戶對各項工作的滿意度，把它作為評價地方工作成效和等級的重要指標之一。根據(jù)課題組的調(diào)查可知，農(nóng)戶對政府幫扶政策滿意度達到94.92%，對本村環(huán)境滿意度為90.7%；農(nóng)戶2021年人均可支配收入為1.3萬元，比2020年增長20.74個百分點。就環(huán)境整治直接增收渠道看，采取的舉措有：一方面，依托以工代賑項目開發(fā)環(huán)保公益性崗位。經(jīng)濟薄弱村中的小組保潔員、河道管護人員等由外出就業(yè)困難但有勞動能力的低收入農(nóng)戶擔(dān)任，按照每人年均6000元左右的工資水平，為他們增加工資性收入。另一方面，在低收入農(nóng)戶屋頂設(shè)立分布式家庭光伏發(fā)電板。本戶除免交電費外，還能因為光伏發(fā)電新能源項目獲得年終收益分紅。這樣的舉措既增加轉(zhuǎn)移性收入，又減少生活性支出。從調(diào)查來看，房前屋后整潔干凈、無亂搭亂建、無亂貼亂畫現(xiàn)象的農(nóng)戶家庭占比達到90%左右，農(nóng)戶環(huán)護意識大大增強。在開展“美麗庭院”“文明積分”榜等評比創(chuàng)建活動中，農(nóng)戶“熟人監(jiān)督”的責(zé)任感和“比學(xué)趕超”的榮譽感被大大激發(fā)。

總的來說，江蘇省脫貧鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)具有自身特點。從鄉(xiāng)村內(nèi)部看，表現(xiàn)為“兩高一快”，即標準高、要求高、建成速度快，人居環(huán)境設(shè)施的覆蓋率、質(zhì)量以及建成時間領(lǐng)先全國。從省域背景看，江蘇省經(jīng)濟實力強、營商環(huán)境好、就業(yè)機會多、實體經(jīng)濟發(fā)達，扶貧、環(huán)保等產(chǎn)業(yè)項目產(chǎn)生效益比例較高，脫貧農(nóng)戶有非農(nóng)務(wù)工渠道兼有農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營收入、財產(chǎn)轉(zhuǎn)移收入等，在穩(wěn)定增收的前提下，愿意參與環(huán)保事務(wù)。江蘇“強政府”“強集體”也是農(nóng)村人居環(huán)境整治工作取得成效的有力保障。對照高質(zhì)量綠色發(fā)展和共同富裕的要求，蘇北脫貧鄉(xiāng)村將生態(tài)振興與富民強村戰(zhàn)略相結(jié)合，致力于地方務(wù)實高效管理的經(jīng)驗值得借鑒。

三、脫貧鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治提升路徑

（一）提高部門條線的行政效能

1.發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能。省域空間制度運行的反饋范圍相對封閉，其內(nèi)部政策體系的調(diào)整和修正往往更加及時有效。因此，省級政府應(yīng)以制定本省規(guī)劃方案為己任，理解闡釋中央精神，出臺細化指導(dǎo)地方工作的省域制度體系。從省級層面盡快明確各級鄉(xiāng)村振興局的職能分工并充實工作人員配置，統(tǒng)籌牽頭包括脫貧成果鞏固、人居環(huán)境整治在內(nèi)的各項具體事務(wù)。對于脫貧鄉(xiāng)村，更是要兼顧過渡期幫扶政策延續(xù)性、財政引導(dǎo)資金投入力度不減弱、環(huán)境整治務(wù)求實效等基本方針。農(nóng)村人居環(huán)境整治工作受到中央各級政府的高度重視，是龐大而復(fù)雜的持久性工程。由于農(nóng)村人居環(huán)境整治的各項工程涉及多個部門，各部門均以本部門牽頭工作為重點，本著能夠按時完成條線任務(wù)的目的，部門內(nèi)部以及部門之間存在監(jiān)督考核工作層層加碼、協(xié)同協(xié)調(diào)不順暢等問題，為保障多重條線項目的疊加實施，有必要定期召開聯(lián)席會議，保持“上傳下達、下情上報”的暢通渠道。

2.鼓勵基層自主創(chuàng)新。賦予縣級以下基層政府執(zhí)行自主權(quán)，提升其責(zé)、權(quán)、利對等的治理能力，減少重復(fù)監(jiān)督和審計，放寬指標考核、評定工作等的時間周期，給予基層工作者容錯試錯的空間和足夠的信任。拓寬脫貧地區(qū)縣鄉(xiāng)財政來源渠道，加快宅基地、集體建設(shè)用地等資源以及生態(tài)產(chǎn)品市場交易的改革進程。集中可用財力，加大對公益性、基礎(chǔ)性環(huán)境設(shè)施的建設(shè)和完善。特別是脫貧鄉(xiāng)村的村級集體經(jīng)濟增長動力仍顯不足，縣級政府所需配套資金投入大，收支矛盾難以平衡。因此，需要進一步壯大村級集體經(jīng)濟，讓精準扶貧等項目長久收益，以“黨建＋地方特色組織”引領(lǐng)民眾，采用親民化、智能化等宣教治理模式，認真傾聽群眾意見，提升組織效能，讓污水治理、垃圾分類、有機垃圾再利用等重點項目有序落地。

（二）建設(shè)綠色共富的韌性鄉(xiāng)村

1.建設(shè)韌性鄉(xiāng)村。提高脫貧鄉(xiāng)村的經(jīng)濟、社會及生態(tài)韌性，推動鞏固脫貧成果與生態(tài)振興協(xié)同發(fā)展。為脫貧鄉(xiāng)村制定專項規(guī)劃，考慮生態(tài)環(huán)境綜合承載力，引領(lǐng)脫貧鄉(xiāng)村綠色發(fā)展。依據(jù)脫貧鄉(xiāng)村的功能定位、生態(tài)容量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口布局等謀劃發(fā)展前景。一方面，關(guān)注脫貧后的重點發(fā)展村莊設(shè)施改善及環(huán)境治理。如對于城郊融合村莊、聚焦提升村莊、特色保護類村莊，因其生產(chǎn)生活條件良好，以便捷、齊全、好用為標準，加大環(huán)境設(shè)施和管理方式的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度。另一方面，對于地處偏遠或者搬遷撤并類村莊，以維持村莊基本生活為原則，不再強求“全覆蓋”等高水平建設(shè)指標，有序引導(dǎo)人口轉(zhuǎn)移，以集中有限財力重點建設(shè)，讓脫貧農(nóng)戶在物質(zhì)、精神、社會關(guān)系及環(huán)境的同步改善中收獲幸福?？傊陨鷳B(tài)面貌轉(zhuǎn)好的韌性，聯(lián)結(jié)經(jīng)濟發(fā)展動力的韌性和社會財產(chǎn)福利的韌性，構(gòu)建較為全面的鄉(xiāng)村韌性發(fā)展的思路框架，切實增強脫貧鄉(xiāng)村抵御自然、社會、經(jīng)濟、生態(tài)等風(fēng)險的能力。

2.致力綠色共富。生態(tài)產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)生態(tài)化有助于實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的價值轉(zhuǎn)化。促進鄉(xiāng)村生態(tài)宜居與產(chǎn)業(yè)興旺的良性互動是生態(tài)文明在鄉(xiāng)村振興語境下的詮釋。要實現(xiàn)綠色共富，一方面，應(yīng)促進產(chǎn)業(yè)競爭力與環(huán)境競爭力共同提升，充分發(fā)揮人居環(huán)境整治帶來的“美麗”效應(yīng)。將信息化、智能化、綠色化等賦能到道路、水電、住房、環(huán)保等新基建、新設(shè)施上，通過產(chǎn)品更新?lián)Q代生成新的經(jīng)濟增長點，同時也通過這些硬件再升級引發(fā)鄉(xiāng)村面貌的深度改變。另一方面，應(yīng)加強生態(tài)經(jīng)濟與村集體和農(nóng)戶之間的利益關(guān)聯(lián)，盡早把生態(tài)要素納入經(jīng)濟財富分配體系［13］。如通過發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)為農(nóng)民提供更多的就業(yè)崗位及家庭經(jīng)營渠道，通過生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)的交易流轉(zhuǎn)，給當(dāng)?shù)卮寮w和農(nóng)戶帶來相應(yīng)的生態(tài)收益。

（三）激發(fā)合作自治的內(nèi)生動力

首先，政府、市場、農(nóng)民與社會組織多元合作的農(nóng)村人居環(huán)境治理模式具有典型的制度優(yōu)勢［14］。研究表明，行政、市場與自治主體的相互激發(fā)，能夠使農(nóng)村人居環(huán)境整治工作從政策性外務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榇迩f性內(nèi)務(wù)［15］。因此，應(yīng)劃分政府與市場、農(nóng)民的責(zé)任邊界，減少過多行政化的包辦代替，發(fā)揮服務(wù)型政府職能，激發(fā)農(nóng)村居民的內(nèi)生動力。自治狀態(tài)不是自動出現(xiàn)的，需要在多方主體的推動下逐步產(chǎn)生。在脫貧鄉(xiāng)村找到適合留守的老年人、婦女以及外地常住村民可以共同參與的公共項目很重要。從公共空間清潔到庭院整潔、從物理可見的環(huán)境變化到人們生態(tài)文明理念的形成，都是農(nóng)村人居環(huán)境整治內(nèi)生動員方式的合理切入點。

其次，鄉(xiāng)村熟人社會的內(nèi)部動員比城市社區(qū)陌生群體的動員成本更低、可行性更強。當(dāng)集體榮譽感不斷積累，積極分子的行為能夠引起普遍性效仿。讓生態(tài)宜居的價值認同感內(nèi)化于心，更有利于長效機制的建立。這種觀念的培養(yǎng)和轉(zhuǎn)變是需要漫長時間等待的，同樣伴隨“我要脫貧、我能我行”認知理念的樹立。這些都需要基層政府以春風(fēng)化雨式的耐心和工作態(tài)度，給予自治主體自我調(diào)適和磨合感知的空間，為其提供參與公共管理的平臺，培養(yǎng)壯大具有地方特色的群眾組織。對此，可以讓不同類型的企業(yè)履行社會責(zé)任，不斷發(fā)揮技術(shù)研發(fā)和施工建設(shè)專長，切實減輕各級政府負擔(dān)。鼓勵企業(yè)進入環(huán)保市場的指導(dǎo)性意見一直存在，但環(huán)保企業(yè)進入鄉(xiāng)村共建的“有市無門”現(xiàn)象依然突出，對公共環(huán)境設(shè)施如何分割政府與市場責(zé)任尚不明確。為此，應(yīng)進一步打破市場屏障，增強企業(yè)活力，給予企業(yè)優(yōu)惠激勵政策，讓企業(yè)廣泛參與到環(huán)境整治項目的建設(shè)運營中。如政府購買第三方公司服務(wù)為村莊開展專業(yè)化保潔管理的方式，適宜在脫貧鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治的多個方面推廣。

（四）提供精準到位的政策支持

1.明確重點資金投向。一方面，明確地區(qū)投向。除確保經(jīng)濟薄弱村不再返貧外，更加注重非經(jīng)濟薄弱村的無差別對待。脫貧攻堅階段“三農(nóng)”資金對貧困地區(qū)給予史無前例的巨大支持，很多經(jīng)濟薄弱村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)優(yōu)于非經(jīng)濟薄弱村。因此，應(yīng)擺脫原有幫扶的固有標準，根據(jù)實際情況評估重點投向片區(qū)，避免形成新的村莊間落差。另一方面，明確項目投向。農(nóng)村人居環(huán)境設(shè)施建設(shè)普遍進入從數(shù)量擴張到質(zhì)量提升的階段，對此，應(yīng)盡快出臺重點項目投資名錄，在財政資金引導(dǎo)下，鼓勵民營企業(yè)等社會資本進入亟須提升的綠色建筑、綠色能源、實用技術(shù)研發(fā)等領(lǐng)域。

2.加大實用性技術(shù)支持。將政務(wù)數(shù)字化、智能化向脫貧鄉(xiāng)村延伸，為生態(tài)治理提供系統(tǒng)化的技術(shù)平臺。就環(huán)保設(shè)施的技術(shù)適應(yīng)性看，當(dāng)前存在小散村莊及空心村的污水處理設(shè)施日處理標準較難達到、設(shè)備空置、后期維護成本居高不下等問題，廁所糞污與污水處理并管也存在一定的技術(shù)難題。出現(xiàn)這些問題的原因在于，農(nóng)村在技術(shù)應(yīng)用過程中忽視了城鄉(xiāng)之間以及鄉(xiāng)村之間經(jīng)濟社會發(fā)展的不均衡性，盲目套用技術(shù)或者不考慮實際需求應(yīng)用技術(shù)。因此，需要針對不同類型的脫貧村莊自然地理條件及生產(chǎn)生活模式，開發(fā)應(yīng)用匹配的污水、垃圾處理技術(shù)以及有機廢棄物的資源化、能源化技術(shù)。同時，加強改廁糞污與生活污水一體化處理，利用農(nóng)村廢棄地、濕地等生態(tài)用地廣闊的特點，實現(xiàn)污水就地達標排放并且達到農(nóng)田回用標準。作物秸稈能源化利用、規(guī)模種養(yǎng)殖的循環(huán)農(nóng)業(yè)技術(shù)都是未來重點研發(fā)的方向［16］。