提升蒙東地區(qū)開放支撐力研究

王 進

一、提升蒙東地區(qū)開放支撐力的緊迫性

蒙東地區(qū)包括呼倫貝爾、赤峰、通遼、興安盟和錫林郭勒盟5個盟市，總面積66.49萬平方公里，占內(nèi)蒙古自治區(qū)總面積的56.2%；2020年東部5盟市地區(qū)生產(chǎn)總值5600.2億元，占盟市合計的比重為32.4%；常住人口1167.6萬人，占全區(qū)的比重達到48.55%。因此，提升蒙東板塊對外開放水平是全面提高內(nèi)蒙古全域開放水平，促進內(nèi)蒙古東中西協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。

（一）提升蒙東地區(qū)開放支撐力是內(nèi)蒙古更好服務(wù)和融入新發(fā)展格局的現(xiàn)實需要

推動全域開放、全面開放、高水平開放是我國構(gòu)建新發(fā)展格局的內(nèi)在要求，也是一個地區(qū)服務(wù)和融入新發(fā)展格局的現(xiàn)實要求。內(nèi)蒙古“十四五”規(guī)劃明確指出，“到2035年內(nèi)蒙古要形成國內(nèi)區(qū)域合作和向北開放新格局，建成資源集聚集散、要素融匯融通全域開放平臺”。這意味著“十四五”時期是優(yōu)化開放布局打基礎(chǔ)的關(guān)鍵5年。當前，內(nèi)蒙古已經(jīng)形成了以呼包鄂烏為核心，帶動和輻射內(nèi)蒙古中部和西部地區(qū)的開放格局，蒙東地區(qū)尚未形成強有力的開放格局。內(nèi)蒙古開放發(fā)展集中體現(xiàn)在了中部和西部地區(qū)，開放發(fā)展的不充分不平衡問題較為突出。對此，內(nèi)蒙古亟待發(fā)揮蒙東地區(qū)兩大口岸作用，提升東部地區(qū)開放水平和支撐力，形成蒙東地區(qū)全面開放的局面，推動內(nèi)蒙古高質(zhì)量開放。

（二）提升蒙東地區(qū)開放支撐力是解決“酒肉穿腸過”問題的現(xiàn)實需要

習(xí)近平總書記在參加十三屆全國人大一次會議內(nèi)蒙古代表團審議時指出，從滿洲里、二連浩特出入境的中歐班列多數(shù)都是“酒肉穿腸過”，區(qū)位優(yōu)勢還沒有轉(zhuǎn)化為開放優(yōu)勢、發(fā)展優(yōu)勢。以蒙東地區(qū)中歐班列發(fā)展為例，中歐班列的發(fā)展并未帶動蒙東地區(qū)貿(mào)易和中歐班列的發(fā)展。2016年，通遼市才開通“通滿歐”班列，2019年才有第一班進境班列。同時，內(nèi)蒙古“十四五”規(guī)劃明確提出，要推進東部地區(qū)加快發(fā)展，以滿洲里、二連浩特口岸為支撐發(fā)展泛口岸經(jīng)濟，這也給蒙東地區(qū)推動口腹互動提供了機遇。因此，蒙東地區(qū)要發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，發(fā)展班列經(jīng)濟，加快口岸與赤峰、通遼以及東三省、京津冀以及東部沿海地區(qū)的互動，提升蒙東地區(qū)開放支撐力，為內(nèi)蒙古解決“酒肉穿腸過”問題提供實踐探索和區(qū)域支撐。

（三）提升蒙東地區(qū)開放支撐力是推進東部地區(qū)加快發(fā)展的現(xiàn)實需要

加快推進蒙東地區(qū)發(fā)展是內(nèi)蒙古區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，內(nèi)蒙古“十一五”開始就提出推動蒙東地區(qū)實現(xiàn)跨越式發(fā)展，到“十四五”規(guī)劃又提出加快建設(shè)赤峰通遼區(qū)域中心城市。未來，內(nèi)蒙古還將推進東中西部優(yōu)勢互補、差異化高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展，推進東部地區(qū)加快發(fā)展。蒙東地區(qū)擁有的獨特區(qū)位條件，既在東北振興范圍內(nèi)又在西部大開發(fā)范圍內(nèi)，也能與京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略相銜接，享受著區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的多重疊加的機遇。同時，東部地區(qū)擁有自治區(qū)19個陸路空港口岸中的14個，是我國向北開放的重要門戶?！笆晃濉币詠?，內(nèi)蒙古東部經(jīng)濟社會發(fā)生了顯著變化，但總體發(fā)展質(zhì)量與內(nèi)蒙古西部和周邊省區(qū)相比還有一定差距。究其原因有兩個方面，一是內(nèi)生發(fā)展動力不足；二是優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素不足。加快蒙東地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，要突破這兩個因素的影響，就是要在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中找準發(fā)力點和突破口，善于借助外力，以開放促發(fā)展。

二、提升蒙東地區(qū)開放水平面臨的主要問題和挑戰(zhàn)

盡管蒙東地區(qū)在內(nèi)蒙古和我國東北地區(qū)具有十分重要的戰(zhàn)略地位，但是其開放水平與其地位明顯不相匹配，提升蒙東開放水平面臨一系列問題挑戰(zhàn)。

（一）蒙東地區(qū)開放體量相對較小、水平較低

蒙東地區(qū)擁有滿洲里和二連浩特兩大口岸，但2020年蒙東地區(qū)進出口總額418億元，占全區(qū)進出口貿(mào)易總額的比重僅為39.8%，蒙東5市對外貿(mào)易依存度不足全國水平的五分之一。進出口貨物種類以農(nóng)畜產(chǎn)品、鋼鐵、有機化學(xué)品等原材料與粗加工商品為主，外貿(mào)產(chǎn)品附加值不足。以通遼市為例，出口的主要產(chǎn)品為玉米生物系列產(chǎn)品和冷凍紅辣椒、雜糧雜豆、活牛等農(nóng)畜產(chǎn)品，占出口總額的比例超過90%。

（二）對外開放缺少產(chǎn)業(yè)支撐

蒙東地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平和層次不高，一產(chǎn)占比較高，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重較大，產(chǎn)業(yè)鏈條短，初級產(chǎn)品較多。同時，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺少大項目、大企業(yè)支撐，部分園區(qū)存在“一個企業(yè)就是一個行業(yè)”的現(xiàn)象，嚴重缺乏“鏈主型”和“引領(lǐng)性”企業(yè)和產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展能力不足，特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不強，這也導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)需求小，產(chǎn)業(yè)在周邊、全國的產(chǎn)業(yè)分工中的地位不明顯，產(chǎn)業(yè)上的對外鏈接少，外向型產(chǎn)業(yè)發(fā)育不足，難以對開放發(fā)展形成強有力的支撐。

（三）缺少區(qū)域性中心城市的支撐

區(qū)域性中心城市與對外開放水平往往是相互支撐、相輔相成的。從蒙東的現(xiàn)實條件看，赤峰和通遼具備建設(shè)區(qū)域性中心城市的條件，但從目前的情況來看，赤峰、通遼區(qū)域性中心城市的建設(shè)仍任重道遠。僅從城鎮(zhèn)化看，到2020年赤峰和通遼常住人口城鎮(zhèn)化率分別為53.1%和50%，遠低于全區(qū)平均水平，分別低于全區(qū)平均水平14.3個百分點和17.4個百分點。同時，赤峰、通遼市區(qū)人口密度分別僅為呼和浩特的19.3%和70%，產(chǎn)城融合發(fā)展不足，集中集聚發(fā)展不足。較低的城鎮(zhèn)化率和城鎮(zhèn)人口密度，不利于形成較大的集聚效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟，導(dǎo)致城市的輻射力帶動力以及對外影響力嚴重不足，也使得對外開放合作缺少核心載體，同時，也造成城市對外需求不充分。

（四）重大開放平臺發(fā)揮作用不夠

以國家開放開放試驗區(qū)為例，2014年6月，國務(wù)院批準設(shè)立二連浩特國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)。自試驗區(qū)獲批建設(shè)以來，國家、自治區(qū)和錫盟在資金和政策方面給予試驗區(qū)諸多扶持，二連浩特加快推進中蒙經(jīng)濟合作區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)、邊民互市貿(mào)易區(qū)等高質(zhì)量發(fā)展平臺建設(shè)，試驗區(qū)建設(shè)取得階段性成效。但總的來看，試驗區(qū)建設(shè)滯后，互聯(lián)互通基礎(chǔ)設(shè)施項目推進緩慢，中蒙經(jīng)濟合作區(qū)蒙方區(qū)域已開始運營，而我方區(qū)域正在建設(shè)中。集二線鐵路局部最大通過能力僅1000萬噸，已經(jīng)不能滿足過貨需求。同時，試驗區(qū)建設(shè)對泛口岸經(jīng)濟的拉動不明顯，例如，沒有在口岸或者蒙東腹地形成落地加工，也未在班列沿線形成集聚效應(yīng)，口岸的孤島效應(yīng)正在顯現(xiàn)。此外，二連浩特口岸與蒙東腹地以及我國經(jīng)濟腹地對口聯(lián)動機制尚未建立。

（五）跨區(qū)域合作亟待強化

比較優(yōu)勢發(fā)揮不足，面向國際、國內(nèi)開放的功能定位不夠清晰，產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈尚未與其他區(qū)域形成緊密的分工與合作。體制機制不健全、協(xié)調(diào)機制功能有限，資源要素在區(qū)域間流動存在障礙，融入京津冀和東北經(jīng)濟區(qū)發(fā)展尚未取得更多務(wù)實成果，區(qū)域戰(zhàn)略合作發(fā)展亟待突破。外貿(mào)依存度低，外向型經(jīng)濟總體水平不高，亞歐市場開拓力度有待加強，對經(jīng)濟拉動作用有限，借力“一帶一路”更好地走出去尚未全面破題，開放型經(jīng)濟發(fā)展滯后。承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移針對性、有效性不強。營商環(huán)境仍有突出短板，一流營商環(huán)境建設(shè)任重道遠。

三、提升蒙東對外開放支撐力的基本路徑

（一）加快培育赤峰、通遼區(qū)域中心城市

一個地區(qū)開放發(fā)展水平往往需要區(qū)域中心城市作為支撐，赤峰、通遼在蒙東地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中占據(jù)重要地位，赤峰市、通遼市是內(nèi)蒙古東部經(jīng)濟總量最大的兩個城市，在蒙東最具備建設(shè)區(qū)域中心城市的條件，因此，要加快推進赤峰、通遼區(qū)域性中心城市的建設(shè)。一方面，要持續(xù)擴大城市人口，不斷擴大城市的集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)。一是要放開各種落戶限制，引導(dǎo)旗縣人口向中心城區(qū)集聚。二是做強兩個中心城區(qū)。赤峰中心城區(qū)按照150萬人口的目標、通遼中心城區(qū)按照百萬人口目標建設(shè)，優(yōu)化城市體系規(guī)劃，明確中心城區(qū)的“三區(qū)四線”。加強教育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)基本公共服務(wù)供給，建設(shè)樞紐型基礎(chǔ)設(shè)施。三是加快產(chǎn)城融合步伐。推進赤峰產(chǎn)城融合先導(dǎo)區(qū)建設(shè)，加快啟動實施3個赤峰中心城市產(chǎn)城融合先導(dǎo)區(qū)建設(shè)。推進通遼產(chǎn)城融合，堅持通過工業(yè)化推進城市化進程為主要動力，大力發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，夯實主城區(qū)玉米生物、藍寶石等制造業(yè)基礎(chǔ)，進一步延長產(chǎn)業(yè)鏈。另一方面，發(fā)揮兩座區(qū)域中心城市各自優(yōu)勢，促進赤峰、通遼分工協(xié)作，增強對內(nèi)蒙古東部地區(qū)的輻射力。

（二）提升產(chǎn)業(yè)承載力

產(chǎn)業(yè)發(fā)展特別是外向型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是開展對內(nèi)對外合作的重要基礎(chǔ)。對此，要做好資源轉(zhuǎn)化這篇大文章，發(fā)揮好蒙東特色資源優(yōu)勢，加快打造現(xiàn)代冶金產(chǎn)業(yè)集群、新型化工產(chǎn)業(yè)集群、現(xiàn)代醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集群、現(xiàn)代裝備制造業(yè)集群、農(nóng)畜產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)集群。需要重視的是，隨著現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展和全球化供給的增加，構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群，既需要強化傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈的延鏈、補鏈、強鏈，也需要從產(chǎn)品設(shè)計到終端消費全產(chǎn)業(yè)鏈的價值產(chǎn)生、價值實現(xiàn)和價值提升，最大限度地提高供給質(zhì)量和效益。也就是，構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群需要產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、供應(yīng)鏈“三鏈同建”和“協(xié)調(diào)配套”。同時，加快建設(shè)國家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，緊抓新一輪西部大開發(fā)、東北振興及東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機遇，在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造、新興產(chǎn)業(yè)培育、區(qū)域合作發(fā)展、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)合作等方面探索高質(zhì)量發(fā)展增長點。創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)承接與產(chǎn)業(yè)合作機制，突出抓好飛地經(jīng)濟。

（三）利用好多元化的開放平臺

過去一個時期，蒙東地區(qū)已經(jīng)形成了各類開發(fā)開放平臺，為提升蒙東地區(qū)開放支撐力提供了較好的基礎(chǔ)，未來要推動開放平臺高質(zhì)量發(fā)展，更好為開放發(fā)展服務(wù)。一是推動滿洲里和二連浩特國家開發(fā)開放試驗區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。加強國家開發(fā)開放試驗區(qū)建設(shè)，完善邊境經(jīng)濟合作區(qū)、中俄互市貿(mào)易區(qū)功能。建立健全與國內(nèi)主要經(jīng)濟腹地的合作機制，深化與京津冀、長三角等地的務(wù)實合作，探索建立利益成本分擔機制，推動與經(jīng)濟腹地共建飛地園區(qū)。建立與上海、浙江自由貿(mào)易試驗區(qū)對口合作機制；加強與天津港、錦州港建立對口聯(lián)系 ；創(chuàng)新與青島港、寧波港、廈門港等的合作模式，著力謀劃打造與東部港口的低成本陸海聯(lián)運通道。二是搭建好貿(mào)易平臺，辦好中國·二連浩特中蒙俄經(jīng)貿(mào)合作洽談會、中國·海拉爾中俄蒙經(jīng)貿(mào)洽談會等展會，適時擴大展會范圍。三是發(fā)展跨境電商平臺。加快發(fā)展跨境電商，支持企業(yè)與國內(nèi)大型跨境電商企業(yè)合作，在蒙東盟市設(shè)立“海外倉”，打造跨境電商產(chǎn)品交易基地，推動蒙東地區(qū)有條件的盟市申建跨境電子商務(wù)綜合試驗區(qū)。四是推動工業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。工業(yè)園區(qū)是對內(nèi)對外開放的主戰(zhàn)場，要加快園區(qū)調(diào)整，促進園區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展。同時，推動有條件的園區(qū)向海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)轉(zhuǎn)型。

（四）建設(shè)口腹互動的物流樞紐中心

赤峰、通遼具備獨特的區(qū)位條件，鐵路、公路、航空等交通運輸條件便利，形成了立體便捷的交通網(wǎng)絡(luò)，對內(nèi)與滿洲里、二連浩特兩大口岸，對外與錦州、秦皇島、大連、天津等港口城市，基本實現(xiàn)了互聯(lián)互通。同時，赤峰被國家列為擬建設(shè)的商貿(mào)服務(wù)型國家物流樞紐承載城市，通遼被自治區(qū)列為擬建設(shè)的全國性綜合交通樞紐。這些為赤峰、通遼以及整個蒙東地區(qū)融入國內(nèi)物流大循環(huán)，推動口岸與腹地互動創(chuàng)造了良好的基礎(chǔ)和條件。未來，推動蒙東地區(qū)的開放水平，應(yīng)以赤峰、通遼為中心，結(jié)合口岸與腹地互動的需求，圍繞國家物流樞紐承載城市和全國性綜合交通樞紐的建設(shè)，進一步完善交通物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化物流園區(qū)布局，加強物流園區(qū)建設(shè)，強化工業(yè)園區(qū)物流配套，與口岸、港口城市開展多式聯(lián)運，持續(xù)探索發(fā)展現(xiàn)代綜合物流新業(yè)態(tài)新模式，構(gòu)筑通疆達海現(xiàn)代物流網(wǎng)絡(luò)體系，促進通道經(jīng)濟、樞紐經(jīng)濟發(fā)展，增強物流服務(wù)力和輻射力。

（五）全方位融入?yún)^(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略

強化區(qū)域合作是快速提高開放支撐力的重要途徑和關(guān)鍵抓手。提升蒙東地區(qū)開放支撐力要借區(qū)域發(fā)展紅利，拓寬全面開放新視野，拓展發(fā)展空間和輻射半徑。一是深化與國內(nèi)區(qū)域合作。一方面，要按照國家推動蒙東地區(qū)融入東北經(jīng)濟區(qū)一體化發(fā)展的總體要求，加強和推動與東北地區(qū)在資源互補、產(chǎn)業(yè)合作、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通等方面的合作。推動構(gòu)建“錫赤朝錦”遼蒙海陸開放合作試驗區(qū)，促進“鐵（嶺）四（平）通（遼）遼（源）”次區(qū)域合作。另一方面，緊盯京津冀協(xié)同發(fā)展帶來的機遇，加強與京津冀的戰(zhàn)略溝通與合作，積極承接京津冀產(chǎn)業(yè)、資源轉(zhuǎn)移。目前，北京已經(jīng)開啟新一輪北京非首都功能疏解任務(wù)，在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的同時，要積極爭取高端醫(yī)療、教育、商務(wù)服務(wù)等資源。此外，發(fā)揮蒙東地區(qū)自身的比較優(yōu)勢，在服務(wù)京津冀協(xié)同發(fā)展中尋找自身定位，推動蒙東地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展和高水平開放。二是全面參與和融入“一帶一路”倡議。對接國家“一帶一路”和自治區(qū)向北開放戰(zhàn)略，深化與“一帶一路”沿線國家在資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)合作、文化交流等方面合作。深度參與中蒙俄經(jīng)濟走廊建設(shè)，縱深推進遼蒙海陸開放合作試驗區(qū)建設(shè)，建設(shè)與俄蒙合作新平臺。