援外工程項(xiàng)目審計(jì)矛盾問題及優(yōu)化措施

文/劉文皓 張濤 朱萌

一、引言

近年來，隨著我國(guó)綜合國(guó)力的不斷增強(qiáng)和“一帶一路”倡議的提出，援外工程建設(shè)已成為我國(guó)拓展海外業(yè)務(wù)的關(guān)鍵一環(huán)，援外工程項(xiàng)目數(shù)量和投資金額也隨之不斷增加。由于援外工程建設(shè)質(zhì)量好壞、效益高低將直接影響我國(guó)大國(guó)形象的樹立和外交戰(zhàn)略大局，對(duì)援外工程項(xiàng)目實(shí)施審計(jì)就顯得尤為必要。本文將從援外工程項(xiàng)目及其審計(jì)的涵義入手，分析當(dāng)前審計(jì)工作存在的矛盾和問題，提出優(yōu)化改進(jìn)措施，使審計(jì)工作更好地服務(wù)于援外工程項(xiàng)目建設(shè)。

二、援外工程項(xiàng)目及審計(jì)的涵義

援外工程項(xiàng)目是設(shè)立在我國(guó)境外的、由我國(guó)無償提供的、以工程建設(shè)為載體的項(xiàng)目，是作為被管理對(duì)象的一次性工程建設(shè)任務(wù)。它以建筑物或構(gòu)筑物為目標(biāo)產(chǎn)出物，需要支付一定的費(fèi)用、按照一定的程序、在一定的時(shí)間內(nèi)完成，且應(yīng)符合質(zhì)量要求[1]。援外工程項(xiàng)目審計(jì)是指審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員，依據(jù)我國(guó)和項(xiàng)目受援國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，對(duì)援外工程項(xiàng)目的建設(shè)管理過程及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行獨(dú)立的審查，以判斷其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性和有效性，評(píng)價(jià)援外工程項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，并最終形成審計(jì)結(jié)論的過程。

三、援外工程項(xiàng)目審計(jì)的特點(diǎn)

我國(guó)援外工程項(xiàng)目多分布在亞洲、非洲、拉丁美洲，因工程建設(shè)地點(diǎn)多位于海外，加之環(huán)境惡劣、經(jīng)濟(jì)落后、法律不健全、制度欠缺等因素，對(duì)援外工程項(xiàng)目的審計(jì)造成一定的制約。與國(guó)內(nèi)一般工程項(xiàng)目相比，援外工程項(xiàng)目審計(jì)有一定的差異性和特殊性，具體體現(xiàn)在以下5個(gè)方面：

（一）審計(jì)成本更高

國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施完善、交通便利，審計(jì)人員可以直達(dá)工程現(xiàn)場(chǎng)開展審計(jì)工作；而援外工程項(xiàng)目審計(jì)人員進(jìn)場(chǎng)成本則要高出很多，審計(jì)人員辦理出入境申請(qǐng)和審批手續(xù)繁瑣復(fù)雜，占用較多時(shí)間和精力，除去高額的國(guó)際機(jī)票費(fèi)用外，因路途遙遠(yuǎn)、交通設(shè)施差，進(jìn)場(chǎng)時(shí)間也遠(yuǎn)高于國(guó)內(nèi)項(xiàng)目審計(jì)進(jìn)場(chǎng)時(shí)間，特別是當(dāng)前受疫情影響，進(jìn)出境的隔離也極大增加了審計(jì)時(shí)間和費(fèi)用等成本。開展審計(jì)過程中，受限于項(xiàng)目的地域特殊性和性質(zhì)敏感性，牽扯本國(guó)和受援國(guó)的單位部門更多，審批手續(xù)更加繁瑣，工作量更加繁重，消耗的時(shí)間也較國(guó)內(nèi)項(xiàng)目更長(zhǎng)，因此援外工程項(xiàng)目審計(jì)需要的成本遠(yuǎn)高于國(guó)內(nèi)一般工程項(xiàng)目。

（二）獲取證據(jù)更難

援外工程項(xiàng)目審計(jì)資料核查更為復(fù)雜，審計(jì)人員很難在短時(shí)間內(nèi)判斷向?qū)徲?jì)組提供的資料是否存在真實(shí)性存疑、數(shù)據(jù)造假等狀況，因此獲取有效審計(jì)證據(jù)的難度更大。例如，海外采購(gòu)材料的原始票據(jù)多數(shù)為僅在受援國(guó)本地通行，也僅適用受援國(guó)的票據(jù)管理相關(guān)法規(guī)，與國(guó)內(nèi)情況大不相同，難以辨別其真實(shí)性。此外，受援國(guó)經(jīng)濟(jì)狀況、材料市場(chǎng)行情相較國(guó)內(nèi)有所區(qū)別，審計(jì)人員短期內(nèi)難以合理判斷工程項(xiàng)目所使用材料的市場(chǎng)價(jià)格[2]。

（三）審計(jì)環(huán)境更加復(fù)雜

援外工程項(xiàng)目中，受援國(guó)地域環(huán)境、政治環(huán)境、自然環(huán)境、人文環(huán)境和語言環(huán)境等都不同于國(guó)內(nèi)，一定程度上影響了審計(jì)工作的開展。比如受地理位置影響，對(duì)物資材料運(yùn)輸費(fèi)用的核實(shí)就更為復(fù)雜。有的國(guó)家甚至常年處于戰(zhàn)亂，審計(jì)人員的人身財(cái)產(chǎn)安全不能得到有效保障。我國(guó)已有多個(gè)援外工程項(xiàng)目曾遭遇當(dāng)?shù)貓F(tuán)伙入室搶劫，造成人員受傷和財(cái)產(chǎn)損失，極大程度地影響了審計(jì)工作在受援國(guó)的開展。

（四）審計(jì)范圍更寬泛

援外工程項(xiàng)目的審計(jì)范圍寬泛主要體現(xiàn)在造價(jià)控制方面，由于建設(shè)地在海外，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)波動(dòng)、地方保護(hù)主義、匯率波動(dòng)等問題會(huì)導(dǎo)致一定的造價(jià)控制風(fēng)險(xiǎn)，加之近幾年不可抗力的疫情因素，工人進(jìn)出場(chǎng)隔離費(fèi)用、空運(yùn)海運(yùn)費(fèi)用變化、當(dāng)?shù)赜霉こ杀尽⑽锪显O(shè)備價(jià)格等也有相應(yīng)變化，需納入援外工程項(xiàng)目審計(jì)范圍內(nèi)。此外，援外工程項(xiàng)目在施工組織過程中，不確定的風(fēng)險(xiǎn)因素相較國(guó)內(nèi)也更多，對(duì)合同履約情況、施工組織管理和現(xiàn)場(chǎng)變更簽證等內(nèi)部控制和管理情況的關(guān)注也相應(yīng)增加。

（五）審計(jì)監(jiān)督難度較大

雖然我國(guó)審計(jì)法規(guī)制度已相對(duì)比較成熟，但援外工程項(xiàng)目審計(jì)方面的法規(guī)制度尚待進(jìn)一步完善，且大部分受援國(guó)法律法規(guī)及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)內(nèi)差異較大，受援國(guó)法律體系不健全、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不完善的現(xiàn)狀，導(dǎo)致開展援外工程項(xiàng)目審計(jì)欠缺一定依據(jù)和相應(yīng)約束[3]。此外，國(guó)內(nèi)項(xiàng)目由于信息渠道順暢便利，審計(jì)人員可經(jīng)常前往施工現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行實(shí)地核查，也可采取現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)回訪等形式，及時(shí)核查被審計(jì)單位是否按要求、按時(shí)間落實(shí)審計(jì)整改意見，審計(jì)監(jiān)督作用發(fā)揮得更明顯；而援外工程項(xiàng)目則由于信息渠道不暢、時(shí)差影響、差旅費(fèi)成本高、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督機(jī)會(huì)少等客觀因素影響，難以掌握審計(jì)整改意見的落實(shí)情況，審計(jì)監(jiān)督力度相對(duì)較弱，監(jiān)督作用發(fā)揮得不明顯。

四、援外工程項(xiàng)目審計(jì)優(yōu)化措施

為解決前述問題，確保按計(jì)劃按流程開展審計(jì)工作，以增強(qiáng)援外工程項(xiàng)目審計(jì)成效，按照審計(jì)程序?qū)徲?jì)工作進(jìn)行優(yōu)化完善，提出如下優(yōu)化措施。

（一）審計(jì)計(jì)劃階段

審計(jì)計(jì)劃是全部審計(jì)工作的基礎(chǔ)，決定了審計(jì)工作是否能夠順利開展，如期完成。要制定詳細(xì)可行的年度援外工程項(xiàng)目審計(jì)計(jì)劃，綜合考慮工程項(xiàng)目所在受援國(guó)區(qū)域位置、各工程項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，與建設(shè)單位財(cái)經(jīng)管理審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)合并制定年度審計(jì)計(jì)劃，以便集約利用資源，高效開展審計(jì)工作。除根據(jù)審計(jì)計(jì)劃、項(xiàng)目體量、復(fù)雜程度等基本因素，合理確定審計(jì)時(shí)間外，還需要根據(jù)工程所處地理位置、社會(huì)穩(wěn)定程度，以及路途往返距離、溝通協(xié)調(diào)難度等因素綜合考慮時(shí)間安排；此外，還要根據(jù)工作需要，準(zhǔn)確界定國(guó)內(nèi)國(guó)外工作劃分，合理分配國(guó)內(nèi)和國(guó)外審計(jì)時(shí)間。

（二）審計(jì)準(zhǔn)備階段

1.合理確定審計(jì)組

一支素質(zhì)過硬的審計(jì)隊(duì)伍，是圓滿完成審計(jì)工作必要條件。審計(jì)機(jī)構(gòu)受領(lǐng)審計(jì)任務(wù)后，應(yīng)結(jié)合援外工程建設(shè)的特點(diǎn)和受援國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，按照援外工程的類別類型、職能任務(wù)、規(guī)模體量和審計(jì)目標(biāo)等，科學(xué)測(cè)算任務(wù)需求，安排熟悉規(guī)劃、外語、工程、法律等方面知識(shí)的人員組成審計(jì)組。對(duì)所缺專業(yè)人才，要加強(qiáng)與事務(wù)所、咨詢機(jī)構(gòu)的合作，聘請(qǐng)各專業(yè)人才建立專家咨詢庫(kù)，必要時(shí)抽取相關(guān)人員參與審計(jì)。特別是要注重專業(yè)性，對(duì)于機(jī)場(chǎng)、碼頭、港口等專業(yè)性非常強(qiáng)的工程項(xiàng)目，國(guó)內(nèi)常規(guī)的編組方式難以應(yīng)對(duì)，還要充實(shí)相應(yīng)專業(yè)的審計(jì)人才[4]。

2.充分組織審前調(diào)查

要更加關(guān)注待審計(jì)工程項(xiàng)目的職能定位和預(yù)期目標(biāo)，緊緊圍繞目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、作用發(fā)揮等確定審計(jì)重點(diǎn)，系統(tǒng)梳理我國(guó)和受援國(guó)有關(guān)海外項(xiàng)目招標(biāo)發(fā)包、勘察設(shè)計(jì)、施工管理、物資檢驗(yàn)、海關(guān)驗(yàn)放、財(cái)務(wù)管理、質(zhì)量驗(yàn)收、投資管控等政策制度規(guī)定，廣泛了解受援國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、自然、人文、風(fēng)俗等環(huán)境，充分了解建設(shè)單位運(yùn)營(yíng)狀況和待審項(xiàng)目各階段實(shí)施情況，研究應(yīng)對(duì)海外時(shí)差、信息安全傳輸、語言溝通交流、與國(guó)內(nèi)聯(lián)系互動(dòng)等困難的對(duì)策舉措，對(duì)比分析與國(guó)內(nèi)審計(jì)的差異部分，為審計(jì)順利開展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.扎實(shí)開展審前培訓(xùn)

審前培訓(xùn)既是一種對(duì)業(yè)務(wù)的專項(xiàng)培訓(xùn)，也是一次統(tǒng)一思想、確立目標(biāo)、明確要求的審前動(dòng)員。一方面能促使審計(jì)人員熟悉待審項(xiàng)目相關(guān)情況、提升專業(yè)水準(zhǔn)，另一方面也督促審計(jì)人員預(yù)先進(jìn)入狀態(tài)、積極履職盡責(zé)。從國(guó)內(nèi)工程項(xiàng)目審計(jì)的現(xiàn)狀來看，組織審前培訓(xùn)普遍缺乏全面性、針對(duì)性，流于形式走過場(chǎng)，有的審計(jì)組甚至不開展審前培訓(xùn)。援外工程項(xiàng)目的關(guān)注度和敏感度都很高，審前培訓(xùn)不能馬虎隨意，要根據(jù)待審工程項(xiàng)目的建設(shè)情況及受援國(guó)特點(diǎn)，對(duì)審計(jì)人員進(jìn)行有針對(duì)性的審前培訓(xùn)，使其全面掌握審計(jì)目的、內(nèi)容、重點(diǎn)，熟悉受援國(guó)政治背景、法律法規(guī)和建筑標(biāo)準(zhǔn)。

（三）審計(jì)實(shí)施階段

1.按職分工開展工作

對(duì)于援外工程項(xiàng)目來說，要區(qū)分國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)現(xiàn)場(chǎng)。要先對(duì)建設(shè)單位財(cái)經(jīng)管理進(jìn)行全面審查，掌握財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)狀況，再轉(zhuǎn)入工程項(xiàng)目審計(jì)階段。從審計(jì)組內(nèi)部設(shè)置上，可將審計(jì)人員按職責(zé)任務(wù)分三個(gè)大組，具體為國(guó)外審計(jì)組、國(guó)內(nèi)審計(jì)組和外調(diào)組。國(guó)內(nèi)審計(jì)組負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)采購(gòu)、運(yùn)輸、招投標(biāo)等重點(diǎn)事項(xiàng)的審計(jì)，擔(dān)負(fù)審計(jì)組綜合協(xié)調(diào)工作和數(shù)據(jù)分析工作。國(guó)外審計(jì)組負(fù)責(zé)援外工程現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)，同時(shí)擔(dān)負(fù)在海外原材料采購(gòu)地的外調(diào)工作。外調(diào)組負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)外調(diào)工作，同時(shí)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)海關(guān)、商務(wù)、外交等部門。

2.建立協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)機(jī)制

援外工程建設(shè)涉及的國(guó)家機(jī)關(guān)部門多，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜，完成審計(jì)任務(wù)離不開各方的支持配合和內(nèi)部的一致協(xié)作。從外部講，需要與國(guó)家相關(guān)部門、地方咨詢機(jī)構(gòu)建立協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)機(jī)制，方便迅速準(zhǔn)確掌握審計(jì)所需資料、信息，及時(shí)獲取相關(guān)政策、技術(shù)支持。從內(nèi)部講，在項(xiàng)目審計(jì)階段，國(guó)內(nèi)外審計(jì)人員要注意信息共享，互通有無，確保審計(jì)鏈路順暢，高效開展工作。

（四）審計(jì)終結(jié)階段

審計(jì)工作底稿形成后，要合理定性問題，及時(shí)對(duì)審計(jì)報(bào)告、審核意見等審計(jì)成果文件進(jìn)行編制、溝通和出具，并進(jìn)行審計(jì)資料的整理歸檔。

1.合理定性問題

對(duì)援外工程項(xiàng)目來說，責(zé)任和問題的界定更加困難，也更受關(guān)注。這就要求在問題定性上，堅(jiān)持實(shí)事求是、客觀公正，既要善于聽取被審計(jì)單位的意見，還要辨別真?zhèn)?，把?zé)任區(qū)分好。比如我國(guó)某援非項(xiàng)目游泳池建成后閑置，是受援對(duì)象不愿意用？還是設(shè)計(jì)對(duì)當(dāng)?shù)馗邷貧夂蚩紤]不足，建成后不能使用？這些問題都需要審計(jì)組切實(shí)厘清、精準(zhǔn)歸責(zé)。

2.編制成果文件

對(duì)于審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的問題或者審計(jì)意見和建議，應(yīng)當(dāng)及時(shí)出具審計(jì)報(bào)告和審計(jì)決定等成果文件，同時(shí)針對(duì)上述成果文件中反映的問題，還要列出問題清單，說明問題表現(xiàn)、違規(guī)性質(zhì)和法規(guī)依據(jù)等情況。相關(guān)成果文件編制完成后，要及時(shí)征詢被審計(jì)單位的意見，并限期要求其進(jìn)行書面回復(fù)，如被審計(jì)單位限期內(nèi)未進(jìn)行回復(fù)，則視為對(duì)審計(jì)成果文件無異議。

3.出具審計(jì)報(bào)告

審計(jì)報(bào)告等成果文件在征求被審計(jì)單位意見后可以進(jìn)入出具環(huán)節(jié)。援外工程項(xiàng)目在審計(jì)報(bào)告的出具過程中，應(yīng)建立健全復(fù)核制度，設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)或配備專門人員，對(duì)相關(guān)成果文件進(jìn)行復(fù)核。復(fù)核完畢后提出復(fù)核意見，形成最終審計(jì)成果文件。

五、結(jié)束語

為緊跟海外利益拓展步伐，要不斷改進(jìn)援外工程項(xiàng)目審計(jì)的方式方法，優(yōu)化項(xiàng)目審計(jì)流程。本文只進(jìn)行了初步探討，在此論文研究的基礎(chǔ)上，還可以從援外工程項(xiàng)目審計(jì)的全過程跟蹤審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)控制、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建等角度進(jìn)行更聚焦、更深入、更具體的研究，更好地發(fā)揮審計(jì)對(duì)外交大局的服務(wù)職能。