淺析財政資金直達機制運行中的問題與建議
——以湖北省荊門市為例

全玲玲

荊門市財政局 湖北 荊門

一、直達資金范圍變化和直達機制的運行特點

1.直達資金范圍變化

直達資金是中央財政實行特殊轉(zhuǎn)移支付機制資金的簡稱。2020年主要受減稅降費、經(jīng)濟下行運行等因素影響，中央創(chuàng)新設立財政資金直達機制，用于支持保就業(yè)、保民生、保市場主體等工作。按資金性質(zhì)看，2020年直達資金主要分為4類：地方政府一般債券、正常轉(zhuǎn)移支付資金、特殊轉(zhuǎn)移支付資金、抗疫特別國債資金；2021年財政資金直達機制實行常態(tài)化，直達資金范圍改變，直達資金范圍從增量變存量，不再發(fā)行抗疫特別國債，而是將中央民生補助資金全部納入直達資金范圍。2021年直達資金主要分為3類，一般性轉(zhuǎn)移支付資金、共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付資金、專項轉(zhuǎn)移支付資金；2022年財政部進一步擴大直達資金范圍。直達資金主要分為4類，在2021年資金分類的基礎(chǔ)上新增支持基層落實減稅降費和重點民生等專項轉(zhuǎn)移支付。

2.財政資金直達機制運行特點

與傳統(tǒng)轉(zhuǎn)移支付機制相比，財政資金直達機制的特點主要體現(xiàn)在資金指標下達更快、資金投向更準、資金監(jiān)管更嚴。

一是資金指標下達更快。財政資金直達機制按照“中央切塊，省級細化”的原則，由財政部按照因素法將資金直接分配到省級，省級細化后直接分配下達到市縣基層，并規(guī)定下達時限，簡化中間環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)轉(zhuǎn)移支付機制在分配下達資金時，平均用時超過120天。而財政資金直達機制，中央2020年要求各地在1周內(nèi)將資金下達到市縣基層，2021年和2022年要求在1個月內(nèi)下達到市縣基層。

二是資金投向更準。在支付程序上，簡化中間環(huán)節(jié)，直達受益對象；在受益對象管理上，實行實名制管理，資金撥付由“大水漫灌”變?yōu)椤熬珳实喂唷薄?/p>

三是資金監(jiān)管更嚴。專門搭建直達資金監(jiān)控系統(tǒng)，對直達資金從直達下達、分配、支出實行穿透式全流程監(jiān)控；建立直達資金定期報告制度，每月向上級財政部門報送各地直達資金執(zhí)行情況；建立直達資金信息公開制度。在政府網(wǎng)站上及時公開直達資金分配和使用情況，接受社會監(jiān)督。

二、財政資金直達機制運行情況——以荊門市為例

湖北省荊門市財政部門嚴格按照直達資金“直達地方、直達基層、直達民生”的“三直達”要求，精準實施“三全三化”建設，主動當好“過路財神”，堅決不做“甩手掌柜”，積極開辟快速通道，充分發(fā)揮直達資金使用效益，確保資金“直達市縣基層、直接惠企利民”。

1.全域推動工作機制規(guī)范化

一是規(guī)范專班推進機制。市、縣兩級財政部門分別成立由“一把手”任組長的直達資金監(jiān)控工作領(lǐng)導小組，領(lǐng)導小組下設辦公室，配備專門聯(lián)絡員，加強組織協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌做好全市直達資金推進和監(jiān)控工作，健全“統(tǒng)一領(lǐng)導、一竿到底”的工作推進機制。

二是規(guī)范監(jiān)控管理機制。按照“全市一盤棋”工作思路，系統(tǒng)梳理直達資金監(jiān)控業(yè)務，建立完善涵蓋預算下達、資金支付、資金臺賬管理等一系列管理制度，鼓勵各縣（市、區(qū)）財政部門結(jié)合本地實際情況，細化直達資金具體撥付標準及流程，健全“統(tǒng)分結(jié)合、各有注重”的制度管理機制。

三是規(guī)范責任分工機制。加強財政內(nèi)部管理，落實預算管理、國庫管理、部門預算管理、監(jiān)督管理、信息技術(shù)等工作職責，壓實縣級財政部門工作責任，健全“分工明確、各負其責”的責任分工機制。

2.全面推進動態(tài)監(jiān)控常態(tài)化

一是監(jiān)督管理常態(tài)化。堅持“一把手”掛帥督陣，將直達資金管理使用情況納入全市財政局局長辦公會會議議程，定期分析研判；組建督導組，赴各縣（市、區(qū)）開展專項督導，對資金分配和支付進度實行“一日一通報、一周一調(diào)度”，對進度偏慢的地方或部門，“點對點”精準督導。

二是預警處理常態(tài)化。加大日常監(jiān)控力度，建立完善“預警→核查→處理→報告→整改→反饋”的工作流程，對出現(xiàn)的預警問題，逐一進行調(diào)查、核實，并在1個工作日內(nèi)通知相關(guān)預算單位進行整改，限期銷號。

三是平臺建設常態(tài)化。積極推動提升國庫支付、預算指標系統(tǒng)與直達資金動態(tài)監(jiān)控平臺對接的自動化水平，2020年設置特定監(jiān)控裝置校驗資金支付數(shù)據(jù)傳送情況，準確處理資金數(shù)據(jù)；開發(fā)直達資金動態(tài)監(jiān)控短信提示平臺，每日定時推送資金實時監(jiān)管情況，形成高壓督辦態(tài)勢。

3.全力實現(xiàn)資金效益最大化

一是加快資金分配速度。探索建立資金快速分配機制，對直達資金分配實行“7×24小時”的全天候服務保障機制，確保資金第一時間分配到位，做到“一分不留”。自中央直達資金下達以來，全市直達資金分配率一直保持較高水平，2022年上半年直達資金的分配率為100%。

二是加快資金支付進度。全面推廣“兩個同步”工作法，第一次同步，即在收到指標文件后，第一時間在系統(tǒng)內(nèi)打標識、做分配，同步通知主管部門制定分配方案；第二次同步，即在主管部門提交分配方案后，財政部門及時將惠企利民等信息錄入系統(tǒng)，做到與單位資金發(fā)放同步。2022年上半年，全市直達資金支出進度為74%，高于序時進度，同時也高于全省平均水平。

三是加大資金保障力度。充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”作用，將直達資金重點用在幫扶市場主體和困難群眾、支持做好“三保”及重大項目建設等方面，直達資金效果明顯。

三、財政資金直達機制在運行過程中出現(xiàn)的問題

1.從宏觀層面上看，中央積極財政政策惠企利民效能未完全達預期，“下達快”不是“成效快”

財政資金直達機制是一種提升積極財政政策效能的重要創(chuàng)新機制。通過將資金快速直達市縣基層單位，促進重點領(lǐng)域有效保障。從2020年直達資金總量約2萬億元增至2022年約4萬億元，資金總量增長較快。中央通過財政資金直達機制大幅度增加了對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加快縮小區(qū)域間人均支出差距，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和基本公共服務均等化。

但是機制運行過程中，部分直達資金未能如期發(fā)揮惠企利民成效。一是出現(xiàn)“資金等錢”現(xiàn)象。比如中央下達的農(nóng)田水利建設補助資金，上級財政部門早在一季度就將資金指標下達到相關(guān)市縣，而該項目主要用于高標準農(nóng)田建設，前期需要勘測，設計等，需根據(jù)項目實施進展據(jù)實撥付，無法及時形成支出；二是出現(xiàn)“項目等錢”現(xiàn)象。比如普惠金融專項資金，主要用于支持創(chuàng)業(yè)貸款貼息資金，該項目為按季度兌現(xiàn)撥付。由于但中央資金下達不及時，導致在上半年不能及時兌現(xiàn)一季度貼息資金。

2.從中觀層面上看，信息系統(tǒng)建設未完全滿足監(jiān)管直達資金需求，“監(jiān)管多”不是“監(jiān)管嚴”

搭建直達資金監(jiān)控平臺對直達資金從資金下達、分配、支出實行穿透式全流程監(jiān)控，但從運行情況看，監(jiān)管仍然存在一些漏洞，比如監(jiān)管時間具有滯后性。資金先通過一體化系統(tǒng)完成支出，然后將支付數(shù)據(jù)接入直達資金監(jiān)控平臺。在監(jiān)控平臺發(fā)現(xiàn)資金用途不對、項目名稱不規(guī)范等問題時，屬于事后監(jiān)控，預算單位已經(jīng)不能退回重新支付。

另外，監(jiān)控平臺對地方配套資金監(jiān)管具有片面性?，F(xiàn)有系統(tǒng)無法對地方自行下達的配套資金進行全面監(jiān)管，一方面地方在錄入配套資金時，資金金額，資金性質(zhì)、資金項目等要素均由地方自行錄入系統(tǒng)，是否錄入足額，是否錄入正確，上級財政部門無法根據(jù)監(jiān)控數(shù)據(jù)進行判斷。另一方面監(jiān)控平臺接入資金支付數(shù)據(jù)時，是以資金指標是否打“中央直達資金”標識為主要識別標準，地方擁有給地方配套資金打標識權(quán)限，標識正確與否，有無隨意打標識等現(xiàn)象，上級財政部門無法準確監(jiān)控，這樣可能影響監(jiān)控平臺取數(shù)的精準性。

3.從微觀層面上看，直達資金與地方原有預算安排資金未完全匹配，“支出項目”不是“直達項目”

由于市縣基層管理能力不足，有些市縣基層在編制年初預算時，將轉(zhuǎn)移支付資金編制到年初預算中，部分直達資金會出現(xiàn)本級財政預算安排和上級下達直達資金指標兩條重復指標。地方在執(zhí)行時，須將所收到的上級直達資金與本級財政預算已安排的指標進行更正調(diào)賬等，不僅影響直達資金項目執(zhí)行，也影響了財政年初預算編制的精準性。

另外，中央按照直達資金管理要求，對直達資金實行單獨調(diào)撥的方式，將直達資金分批撥付至相關(guān)市縣金庫，確保直達資金正常支付。在市縣執(zhí)行過程中，由于“三?！钡确矫嬷С鰤毫^大或者資金管理不規(guī)范等問題，可能出現(xiàn)將直達資金專項資金用于其他項目支出，導致直達資金未能按中央預算安排執(zhí)行。

四、進一步完善財政資金直達機制的建議

1.建立項目績效考評機制

財政資金直達機制作為一項積極的財政政策，應注重發(fā)揮財政資金支出的乘數(shù)效應，提高資金的利用率。建立跨年度項目績效考評機制，對一些實施進展較慢的項目，應根據(jù)項目實施進展，適時追減當年項目安排資金，將資金用于更需要、更緊急的地方，待下年度需要時，根據(jù)申請再行安排資金；對于一些等錢項目，中央應加快項目指標下達進度，依據(jù)動態(tài)監(jiān)控平臺系統(tǒng)，加強督辦，使資金盡快落地，加速項目資金惠企利民成效的形成。

2.建立信息系統(tǒng)完善機制

一是將直達資金監(jiān)控平臺作為一個模塊嵌入預算管理一體化系統(tǒng)平臺統(tǒng)一管理。在一體化系統(tǒng)內(nèi)對直達資金從指標環(huán)節(jié)到支付環(huán)節(jié)全流程監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)問題，并要求相關(guān)部門及時更改，解決監(jiān)控時滯性問題。

二是對市縣配套資金監(jiān)控加強系統(tǒng)建設。對地方配套資金直達資金標識情況、指標金額、支付金額、項目名稱、支付賬戶不合規(guī)等要素，要在系統(tǒng)內(nèi)制定關(guān)鍵詞，出現(xiàn)不合規(guī)等情況時，系統(tǒng)自動預警，要求限時整改。以動態(tài)監(jiān)控驅(qū)動直達資金全面監(jiān)管，實現(xiàn)直達資金安全高效運行。

3.建立直達資金銜接機制

一是建立中央和地方直達資金預算編制銜接機制。《中華人民共和國預算法實施條例》中明確，縣級以上地方各級政府財政部門應于每年6月30日前部署本行政區(qū)域編制下一年度預算草案的具體事項。市縣基層財政部門一般情況下，在每年三季度開始下年度本級預算草案的編制工作。中央財政應當根據(jù)地方預算編制時間，提前下達直達資金計劃指標，使市縣基層編制預算時能將直達資金納入本級預算統(tǒng)籌安排。

二是建立財政部門與人民銀行直達資金庫款保障銜接機制。建議各級財政部門應聯(lián)合人民銀行制訂直達資金專項管理方案，兩部門分別對人民銀行國庫資金中“直達資金”建立專門的收支臺賬，及時核對直達資金余額，確保直達資金不被挪用或者長期滯留人民銀行金庫，影響直達資金惠企利民成效。