行政處罰立案制度的構(gòu)建邏輯與實(shí)踐價(jià)值

商思剛

一、行政處罰立案制度及現(xiàn)行規(guī)范

行政程序的啟動可以分為依職權(quán)啟動和依申請啟動，我國行政法律規(guī)范體系中也相應(yīng)使用了“立案”和“受理”兩個(gè)類似的概念。但在具體的法制文本和實(shí)務(wù)操作中，兩個(gè)概念的用法較為混亂。梳理下來，大致包括三種情形：一是“立案”與“受理”通用，兩者名稱不同但涵義相同。[2]該用法分為兩種情形：一是名為“立案”實(shí)為受理，例如《專利行政執(zhí)法辦法》中對處理專利侵權(quán)糾紛、調(diào)解專利糾紛用“立案”，但此處涵義實(shí)為受理相關(guān)申請；二是名為“受理”實(shí)為立案，如《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中對行政案件用“受理”，對刑事案件用立案，但此處的“受理”行政案件與行政立案并無實(shí)質(zhì)區(qū)別。二是“立案”與“受理”并用，用于投訴舉報(bào)處理、行政處罰以及兩者的銜接程序，以不同對象和時(shí)間順序相聯(lián)結(jié)。[3]例如，《衛(wèi)生行政處罰程序》中規(guī)定，對案件要及時(shí)受理，符合條件的要在七日內(nèi)立案。再如，《市場監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》中規(guī)定，對投訴材料審查后決定是否受理，對舉報(bào)材料在線索核查后決定是否立案。三是契合漢語詞義的通常用法，即“受理”是對申請的處理，用于依申請行政行為的啟動，如《行政許可法》《行政復(fù)議法》《政府信息公開條例》均規(guī)定了“受理”，《行政強(qiáng)制法》在規(guī)定人民法院接收行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行申請時(shí)也使用了“受理”；“立案”則用于依職權(quán)行政行為的啟動，因公權(quán)力能動行使時(shí)多具有強(qiáng)制性，尤其專用于行政處罰這種與刑事追責(zé)程序同具懲戒性的傳統(tǒng)威權(quán)行為。在長期的法治實(shí)踐中，我國已有不少法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部文件涉及行政處罰立案問題。但是，在《行政處罰法》于2021年修訂之前，我國行政處罰制度體系中尚不存在法定的行政處罰立案制度。

立案制度的非法定化，使得立案程序與檢查、聽證、審核、集體討論、決定、送達(dá)和執(zhí)行等法定程序相比，較少受到執(zhí)法實(shí)踐和司法審查的重視。例如，檢查、強(qiáng)制、決定和執(zhí)行，能夠直接產(chǎn)生對外效力，屬于獨(dú)立的可訴的行政行為。再如，聽證、審核、集體討論和送達(dá)，雖然屬于內(nèi)部程序，但在司法審查中能夠?qū)π姓幜P行為的法律效力產(chǎn)生決定性影響。只有立案程序，不僅被行政執(zhí)法機(jī)關(guān)視作內(nèi)部程序，行政復(fù)議機(jī)關(guān)、人民法院也認(rèn)為對其不具有進(jìn)行合法性審查的必要。此次法律修訂，在立法邏輯上補(bǔ)足了行政處罰制度中長期缺失的啟動環(huán)節(jié)，在行為邏輯上進(jìn)一步強(qiáng)化了對行政處罰的入口管理。修訂后的《行政處罰法》中與立案有關(guān)的條款包括第25條第1款關(guān)于管轄權(quán)爭議處理的規(guī)定、第39條關(guān)于立案依據(jù)公示的規(guī)定、第54條第2款關(guān)于立案標(biāo)準(zhǔn)和要式形式的規(guī)定、第60條關(guān)于執(zhí)法時(shí)限計(jì)算的規(guī)定、第76條第2款關(guān)于不立案責(zé)任的規(guī)定。以上內(nèi)容相互聯(lián)結(jié)、各有作用，共同在行政處罰普通程序中構(gòu)建起完整的行政處罰立案制度，并使立案程序從國家法律層面上確立為法定程序、外部程序，[4]參見袁雪石：《行政處罰法釋義》，中國法制出版社2021年版，第309頁。使該程序在行政復(fù)議、行政訴訟中具有了合法性審查的意義，并使其在部分情況下具有被單獨(dú)提請法律救濟(jì)的必要性。

二、行政處罰立案制度的法治意義

（一）體現(xiàn)行政處罰公開、公正原則

《行政處罰法》修訂后要求行政處罰立案依據(jù)必須公示，是指從實(shí)體法維度上必須將行政處罰的違則和罰則向社會公示?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕118號）指出，包括行政處罰在內(nèi)的行政執(zhí)法公示是保障行政相對人和社會公眾權(quán)利的重要措施。行政處罰立案依據(jù)公示，既是落實(shí)行政執(zhí)法公示制度的要求，也是貫徹行政處罰法定原則和公開、公正原則的要求，更是從行政處罰程序起點(diǎn)上保障行政相對人和社會公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要措施。

（二）強(qiáng)化對執(zhí)法不作為的監(jiān)督

我國之所以在此次法律修訂中將立案程序賦予法定地位且著力構(gòu)建立案制度，應(yīng)是在國家《行政程序法》尚付闕如的背景下，著力解決人民群眾反映較為強(qiáng)烈的行政機(jī)關(guān)“有案不立”“久查不結(jié)”等執(zhí)法領(lǐng)域頑癥痼疾。為此，不僅規(guī)定了符合條件時(shí)必須及時(shí)立案，還配套了對不依法立案的監(jiān)督和責(zé)任規(guī)定。此外，以書面文書或電子文書作為載體的立案決定，因其作為證據(jù)使用時(shí)具有清晰、易查的特點(diǎn)，尚有作為其他程序準(zhǔn)據(jù)節(jié)點(diǎn)的意義。一是除法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定外，以立案之日開始計(jì)算90日的行政處罰辦理時(shí)限，這樣能夠盡量避免行政機(jī)關(guān)隨意變動立案時(shí)間、規(guī)避辦理時(shí)限要求；二是以“最先立案”作為處理不同行政機(jī)關(guān)之間管轄權(quán)爭議的標(biāo)準(zhǔn)，解決了法律修訂前通常以“先發(fā)現(xiàn)違法行為”為標(biāo)準(zhǔn)，但發(fā)現(xiàn)時(shí)間爭執(zhí)不清、論證不明的問題。

（三）完善行政執(zhí)法工作機(jī)制

在執(zhí)法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)除對屬于行政處罰權(quán)限范圍的違法行為開展專項(xiàng)執(zhí)法外，還對包含行政處罰權(quán)限在內(nèi)的全部行政職責(zé)事項(xiàng)負(fù)有主動的日常監(jiān)管職責(zé)，并且受理與行政職責(zé)事項(xiàng)密切相關(guān)的群眾投訴舉報(bào)、辦理上級機(jī)關(guān)交辦的與行政職責(zé)有關(guān)的事項(xiàng)。法定立案程序的缺失，使得日常監(jiān)管履責(zé)、投訴舉報(bào)處理、交辦事項(xiàng)辦理與行政處罰執(zhí)法之間銜接混亂，且線索初查、行政調(diào)查、行政檢查邊界不清，執(zhí)法資源的調(diào)用較為隨意，過度執(zhí)法和消極執(zhí)法亂象并存。以立案為程序節(jié)點(diǎn)將執(zhí)法活動區(qū)分為立案前、立案后，能夠從時(shí)間邏輯上把與執(zhí)法相關(guān)的行政程序串聯(lián)為有機(jī)的履責(zé)場域，并且可以從法治邏輯上將行政調(diào)查區(qū)分為立案前的線索初查和立案后的正式調(diào)查，以便根據(jù)前后調(diào)查深度的不同合理使用行政檢查、行政強(qiáng)制和先行登記保存措施。[5]根據(jù)《行政處罰法》第54條、第56條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在立案前后均可使用行政檢查、先行登記保存措施。另據(jù)《行政強(qiáng)制法》第19條規(guī)定，行政執(zhí)法人員通過補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)的方式在行政處罰立案前后均可使用行政強(qiáng)制措施。但是，根據(jù)立案法定、辦理時(shí)限法定的立法原義，遵循正當(dāng)程序原則，行政機(jī)關(guān)在立案前使用先行登記保存、行政強(qiáng)制措施的，除必須在法定期限內(nèi)作出處理決定外，還應(yīng)當(dāng)及時(shí)補(bǔ)辦行政處罰立案手續(xù)。另外，行政機(jī)關(guān)在立案前使用上述措施的，理應(yīng)在頻次或強(qiáng)度上與立案后有所區(qū)別，否則有違公正原則。

（四）提升行政執(zhí)法規(guī)范化水平

立案程序原為法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件或者內(nèi)部工作文件規(guī)定的內(nèi)部程序，立案標(biāo)準(zhǔn)以及是否立案、結(jié)案、銷案一般不對外公開，甚至行政相對人、投訴舉報(bào)人等利害關(guān)系人也難以明悉案情進(jìn)展。行政相對人因不明案情進(jìn)展而長期處于等待調(diào)查的焦慮中，投訴舉報(bào)人因訴求得不到有效回應(yīng)而認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不作為或包庇被投訴舉報(bào)人，由此產(chǎn)生很多不必要的行政爭議?！缎姓幜P法》將立案程序確立為外部程序并配套規(guī)定了不依法立案的監(jiān)督和責(zé)任，通過設(shè)定立案依據(jù)公示、立案標(biāo)準(zhǔn)法定等“陽光執(zhí)法”的新措施，能夠達(dá)到減少行政爭議產(chǎn)生、實(shí)質(zhì)性化解部分爭議的良好效果。并且，法定的立案制度將促使行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與行政復(fù)議機(jī)關(guān)、人民法院、人民檢察院在實(shí)踐中對立案標(biāo)準(zhǔn)、審批程序、不立案責(zé)任、法律救濟(jì)等問題逐漸形成統(tǒng)一認(rèn)識，既有利于在法治的軌道上更加充分地保障當(dāng)事人權(quán)利，也有助于提升行政機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化水平。

三、作為立案制度核心的立案標(biāo)準(zhǔn)

行政處罰立案制度的核心是立案標(biāo)準(zhǔn)問題。我國現(xiàn)行行政法律規(guī)范體系中有關(guān)行政處罰立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定散見于行政法規(guī)、部門規(guī)章和國務(wù)院部門行政規(guī)范性文件中，以部門規(guī)章為絕對主體。在“北大法寶”平臺以“立案標(biāo)準(zhǔn)”“立案條件”為關(guān)鍵詞對現(xiàn)行有效的行政法律規(guī)范進(jìn)行檢索，可以找到《中華人民共和國藥品管理法實(shí)施條例》等7部行政法規(guī)、《司法行政機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》等33部部門規(guī)章，另能找到《郵電通信案件立案標(biāo)準(zhǔn)》等數(shù)量不多的國務(wù)院部門行政規(guī)范性文件。[6]檢索平臺為“北大法寶”網(wǎng)站的“法律法規(guī)”數(shù)據(jù)庫（https://www.pkulaw.com/law?way=topGuid），分別以“立案標(biāo)準(zhǔn)”“立案條件”為關(guān)鍵詞進(jìn)行全文檢索。最后訪問時(shí)間為2022年11月16日。這些有關(guān)立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定從總體上可以分為原則性規(guī)定和操作性規(guī)定兩種類型。前者如《中華人民共和國海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第33條“海關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)由海關(guān)給予行政處罰的行為的，應(yīng)當(dāng)立案調(diào)查”，后者如《自然資源行政處罰辦法》第12條“符合下列條件的，自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)在10個(gè)工作日內(nèi)予以立案：（一）有明確的行為人；（二）有違反自然資源管理法律法規(guī)的事實(shí)；（三）依照自然資源管理法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任；（四）屬于本部門管轄；（五）違法行為沒有超過追訴時(shí)效。違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的，可以不予立案”。

對上述文本作整體分析，可以發(fā)現(xiàn)有關(guān)立案標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)有規(guī)定未能完全符合《行政處罰法》和《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（國發(fā)〔2021〕26號）提出的邏輯性、安定性、可操作的要求。一是現(xiàn)有文本整體上以原則性規(guī)定為主，欠缺實(shí)務(wù)操作性。全部40部行政法規(guī)、部門規(guī)章中，操作性文本為18部，占比不到一半。二是現(xiàn)有文本在法律位階上以部門規(guī)章為主，基于其各自立法的特點(diǎn)，立案標(biāo)準(zhǔn)從要素設(shè)計(jì)、要素結(jié)合和要素列明上均較為混亂。三是部分文本邏輯混亂，某些條款法理上難以令人信服。例如，《市場監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》將可以不予處罰的“首違免罰”情形與應(yīng)當(dāng)不予處罰的“輕微不罰”情形同列為不予立案的條件之一，[7]“輕微不罰”指《行政處罰法》第33條第1款規(guī)定的“違法行為輕微并及時(shí)改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”，“首違免罰”指《行政處罰法》第33條第1款規(guī)定的“初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰”。另外，本文中的“不罰”指應(yīng)當(dāng)不予處罰，“免罰”指可以不予處罰。既不符合為了防止“有案不立”而設(shè)定立案制度的修法精神，實(shí)踐中又因“首違”未立案導(dǎo)致后次執(zhí)法時(shí)難以精確識別同一行為人前次違法構(gòu)成情況。

四、立案標(biāo)準(zhǔn)的要素設(shè)定和邏輯構(gòu)建

從行政處罰理論和執(zhí)法實(shí)踐出發(fā)，通過對現(xiàn)有立案標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析并提取“公約數(shù)”，可以提出構(gòu)建操作性立案標(biāo)準(zhǔn)的三個(gè)維度要素：一是從特定行為是否可能符合行政實(shí)體法律規(guī)范體系中違則和罰則的實(shí)體維度作出正向適用性判斷。二是從對該行為實(shí)施行政處罰是否明顯有違法定的追訴程序規(guī)定或者明顯符合不予處罰規(guī)定的程序維度作出負(fù)向排除性判斷。三是從行政處罰的基本原則、法律限度內(nèi)的政策性要求維度進(jìn)行裁量適用。

（一）正向適用的實(shí)體維度要素

該維度是指以行政實(shí)體法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定來判斷特定行為是否可能符合違法行為構(gòu)成并產(chǎn)生行政責(zé)任，并且該行政責(zé)任是否具體表現(xiàn)為行政處罰的罰則。實(shí)體維度要素中包含違法行為構(gòu)成、違法責(zé)任設(shè)定、實(shí)體罰則有無三個(gè)子要素。在行政機(jī)關(guān)擬作出立案決定時(shí)，對各個(gè)子要素均應(yīng)進(jìn)行正向的適用性判斷，且各子要素間應(yīng)當(dāng)為“并且”的關(guān)系。即特定行為同時(shí)符合構(gòu)成違法行為、有行政責(zé)任、該責(zé)任表現(xiàn)為實(shí)體罰則這三個(gè)要素時(shí)，才能在實(shí)體維度層面認(rèn)可對其作出立案決定的傾向性意見。為避免執(zhí)法擾民及節(jié)約行政資源，對該判斷中需要自由心證的“可能”之程度，可以借鑒證據(jù)法中有關(guān)證明標(biāo)準(zhǔn)的理論，確立為“排除濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)”，亦即行政機(jī)關(guān)在初查階段掌握的證據(jù)，能夠證明當(dāng)事人的特定行為違反實(shí)體法的可能性稍大于不違反實(shí)體法的可能性。[8]排除濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)也可稱為優(yōu)勢證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)可以稱為明顯優(yōu)勢證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。行政處罰簡易程序中采用排除濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，普通程序中原則上應(yīng)采用高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)，但處以大額罰款或自由罰時(shí)應(yīng)達(dá)到排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)（確信無疑標(biāo)準(zhǔn)）。法定立案制度的設(shè)立初衷雖是為了防止有案不立，但禁止濫用職權(quán)是行政法的基本原則之一，對立案標(biāo)準(zhǔn)中的實(shí)體違法可能性之判斷，有必要達(dá)至排除濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。

1.特定行為符合行政違法行為構(gòu)成。行政違法行為的構(gòu)成要件，雖然在行政法學(xué)界和實(shí)務(wù)界沒有形成類似犯罪構(gòu)成“要件論”的共識，但應(yīng)當(dāng)遵守處罰法定的原則并無異議。此處的“法定”，應(yīng)當(dāng)指行政實(shí)體法律、法規(guī)、規(guī)章的明文規(guī)定所設(shè)定的違則，亦即以類型化的方式呈現(xiàn)的違法行為種類。行政實(shí)體法律規(guī)范體系能夠?qū)μ囟ㄐ袨橥瓿珊瓟z的，才能認(rèn)定該行為構(gòu)成行政違法，才產(chǎn)生是否應(yīng)當(dāng)予以調(diào)查并追究行政責(zé)任的問題。如果僅能夠從立法目的的角度闡釋特定行為對行政管理秩序的危害性，或者僅存在行政規(guī)范性文件、內(nèi)部工作文件或其他文件的依據(jù)，則不能認(rèn)定該行為構(gòu)成行政違法行為。當(dāng)然，行政實(shí)體法律規(guī)范體系中存在“其他違法行為”的兜底性條款，對該類條款應(yīng)當(dāng)在個(gè)案執(zhí)法中具體判斷是否能夠適用。從成文法的嚴(yán)肅性、法律秩序的安定性和“監(jiān)管紅利”歸于行政相對人角度考量，除非特定行為危害性過于突出或正處于突發(fā)事件應(yīng)對期間等極端情形，對兜底性條款的適用應(yīng)當(dāng)保持足夠的謙抑性。

2.違法行為在實(shí)體法中設(shè)定有行政責(zé)任。我國行政實(shí)體法律規(guī)范體系中存在一些有違法無責(zé)任的規(guī)定，例如實(shí)施行政許可管理的某些領(lǐng)域?qū)α信e的違法行為未能一一設(shè)定行政責(zé)任，又如垃圾分類、物業(yè)管理等較多的涉及公民個(gè)人違法的領(lǐng)域難以設(shè)定并實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任等等。這一問題從《行政處罰法》修訂時(shí)增加了授權(quán)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章補(bǔ)充設(shè)定各自上位法未作處罰規(guī)定的內(nèi)容亦可得窺一二。因此，某一行為即便構(gòu)成行政違法行為，但是否產(chǎn)生行政責(zé)任仍應(yīng)視行政實(shí)體法律規(guī)范體系中的明文規(guī)定而論。

3.該行政責(zé)任表現(xiàn)為實(shí)體法中的罰則。行政責(zé)任包含行政處罰措施和非處罰措施，前者如罰款、吊銷許可證件、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等，后者如約談、警示、教育等。因此，即使特定行為符合行政實(shí)體法的違則，且該違則有明確的責(zé)任性條款，仍應(yīng)判斷該責(zé)任是否具體表現(xiàn)為行政實(shí)體法律、法規(guī)、規(guī)章中的罰則。上述認(rèn)定必須從行政實(shí)體法律規(guī)范體系中進(jìn)行逐一審視，并應(yīng)注意辨別行政處罰措施和非處罰措施中均包含的警告、通報(bào)批評等跨類型措施在個(gè)案中的具體性質(zhì)。

（二）負(fù)向排除的程序維度要素

該維度是指判斷行政機(jī)關(guān)對特定行為實(shí)施行政處罰是否明顯有違《行政處罰法》的追訴程序規(guī)定，以及是否明顯符合阻卻違法構(gòu)成、免予承擔(dān)責(zé)任的不予處罰規(guī)定。行政機(jī)關(guān)擬作出立案決定時(shí)，對程序維度下各個(gè)子要素均應(yīng)進(jìn)行負(fù)向的排除效力判斷，且各子要素間應(yīng)當(dāng)為“或者”的關(guān)系。即特定行為不符合追訴程序規(guī)定中任意一項(xiàng)或者符合不予處罰規(guī)定中任意一項(xiàng)的，在程序維度層面均應(yīng)排除對其作出立案決定的傾向性意見。因?yàn)檫@種負(fù)面排除的適用方式屬于對積極執(zhí)法作為的否定，不予立案決定必須經(jīng)得起監(jiān)督體系和救濟(jì)程序的考驗(yàn)。因此，對該判斷中需要自由心證的“明顯”之程度，可以借鑒證明標(biāo)準(zhǔn)理論中的“確信無疑標(biāo)準(zhǔn)”，亦即行政機(jī)關(guān)在初查階段對不予處罰條件的認(rèn)定或者所掌握的不予處罰事實(shí)，能夠就適用不予立案規(guī)定的證明，達(dá)到確信無疑的程度。[9]確信無疑是指：（一）對不予處罰條件的認(rèn)定沒有任何可質(zhì)疑之處；（二）初查掌握的不予處罰事實(shí)，沒有任何證據(jù)能表明或從常識上能推斷其存在真實(shí)性問題，且各種證據(jù)之間、證據(jù)與不予處罰事實(shí)之間不存在矛盾。

1.追訴程序規(guī)定，包括管轄權(quán)、追訴時(shí)效、適用依據(jù)等。具體包括行政機(jī)關(guān)對特定行為實(shí)施行處罰有級別、地域、事務(wù)或者專屬管轄權(quán)；涉嫌違法行為未超出法定的行政處罰追訴時(shí)效；行政實(shí)體法在執(zhí)法過程中有修改時(shí)不存在新法或舊法不認(rèn)為是違法的情形等。其中，管轄?wèi)?yīng)結(jié)合行政機(jī)關(guān)的“三定”方案、職權(quán)清單和行政處罰權(quán)力清單來認(rèn)定，并應(yīng)注意是否存在委托執(zhí)法、綜合執(zhí)法、承接處罰權(quán)或協(xié)議管轄、指定管轄、行政管轄豁免等情況。

2.不予處罰規(guī)定，包括阻卻違法事由、主體責(zé)任承擔(dān)和法定不予處罰規(guī)定。阻卻違法事由如不可抗力、緊急避險(xiǎn)、公務(wù)行為等，在有實(shí)體法明確規(guī)定的情況下，其可以影響對行為違法性的定性，從而影響行政責(zé)任的歸集和追究。主體責(zé)任承擔(dān)的規(guī)定包括主體不正確或不適格，主觀過錯(cuò)問題由相對人在初查階段所提交的證據(jù)已足以排除，[10]主觀過錯(cuò)要件原則上實(shí)施過錯(cuò)推定歸責(zé)原則，即由當(dāng)事人舉證證明自己無主觀過錯(cuò)。該證明過程一般應(yīng)在立案后的調(diào)查中完成。但是，也不能完全排除涉嫌違法行為人在初查階段即提交了足夠證明自己無主觀過錯(cuò)的證據(jù)?；蛘咴摪覆环蠈?shí)體法在特定違法行為構(gòu)成上明文列出的主觀過錯(cuò)要件。[11]過錯(cuò)推定歸責(zé)原則亦有例外，法律、行政法規(guī)可以設(shè)定行政機(jī)關(guān)必須主動查明當(dāng)事人是否有主觀過錯(cuò)的條款。例如，《中華人民共和國海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第17條規(guī)定，報(bào)關(guān)企業(yè)、報(bào)關(guān)人員因過錯(cuò)致使特定違法情形發(fā)生的，可以對報(bào)關(guān)企業(yè)實(shí)施行政處罰。法定不予處罰規(guī)定僅指《行政處罰法》第33條第1款規(guī)定的“違法行為輕微并及時(shí)改正，沒有造成危害后果”的情形，該情形在性質(zhì)上被視為不構(gòu)成違法。

（三）綜合平衡的裁量維度要素

該維度是指從行政法治理念和行政處罰原則高度，對上述實(shí)體要素和程序要素進(jìn)行綜合平衡，并在法律限度內(nèi)落實(shí)行政管理活動的政策性要求。具體包括三個(gè)方面。

1.特殊考量因素，是指實(shí)體維度要素和程序維度要素之外，足以影響違則認(rèn)定或罰則適用的其他規(guī)定。鑒于此類要素的復(fù)雜性，對其考量和適用應(yīng)當(dāng)十分慎重。行政機(jī)關(guān)擬援引該類要素作出不予立案決定時(shí)，其適用性判斷需要用“確信無疑標(biāo)準(zhǔn)”使自由心證達(dá)至“明顯”程度，另外還須注意該類要素屬于可以不予立案而非應(yīng)當(dāng)不予立案。具體包括三類因素：（1）法定的免予處罰規(guī)定，該情形僅有一種，即《行政處罰法》第33條第1款規(guī)定的“初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正”的情形；（2）非法定的處罰影響因素，亦即在執(zhí)法實(shí)踐中通常予以考慮的能夠阻卻違法行為構(gòu)成、行政責(zé)任歸集和追究的各種事由，具體包括行政實(shí)體法中沒有明文規(guī)定的受害人同意、正當(dāng)防衛(wèi)等阻卻違法事由，[12]阻卻違法事由中的不可抗力可以歸入主觀過錯(cuò)要件予以證明，但正當(dāng)防衛(wèi)、受害人同意、緊急避險(xiǎn)、公務(wù)行為、自助行為等難以完全從主觀過錯(cuò)的角度考量。能夠用證據(jù)予以推翻的因果關(guān)系推定；[13]《行政處罰法》未區(qū)別行為犯、結(jié)果犯、危險(xiǎn)犯，對違法行為構(gòu)成也未規(guī)定因果關(guān)系要件，但在學(xué)理解釋和執(zhí)法實(shí)踐中仍將因果關(guān)系視為重要的定性考量因素。另在部分情況下，有實(shí)體法明確規(guī)定了危害后果作為違法行為構(gòu)成要件，此時(shí)必須考量因果關(guān)系情況以確定是否構(gòu)成違法行為。對因果關(guān)系要件，應(yīng)當(dāng)參照主觀過錯(cuò)要件實(shí)施過錯(cuò)推定責(zé)任，由涉嫌違法行為人提交證據(jù)證明其行為與危害后果之間不存在因果關(guān)系?！伴g接正犯”等轉(zhuǎn)移違法責(zé)任的情形等；（3）特殊的法律適用原則，具體包括執(zhí)法過程中法律修訂導(dǎo)致適用“實(shí)體從舊兼從輕”原則，“一事不再罰”原則，“刑事優(yōu)先原則”等。

2.按普通程序進(jìn)行立案、處罰的必要性?！缎姓幜P法》在第五章“行政處罰的決定”部分設(shè)計(jì)了簡易程序和普通程序兩種類型，并將規(guī)定立案標(biāo)準(zhǔn)和要式形式的第54條第2款置于第五章第三節(jié)“普通程序”之下。立法作如此安排，應(yīng)是考慮到行政處罰活動的效率要求，厲行節(jié)約行政成本。至于第五章第二節(jié)規(guī)定的“簡易程序”，雖然立法用語是在“違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)”，對公民、法人、其他組織處以小額罰款或者警告的法定條件下“可以”適用簡易程序，不過從遵守過罰相當(dāng)原則和節(jié)約行政成本、防止過度擾民的角度考量，除非法律有特別規(guī)定或者案情有特殊情況，行政機(jī)關(guān)在案情符合法定條件時(shí)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用簡易程序。

3.法律限度內(nèi)政策性要求的遵照。在堅(jiān)持處罰法定原則的制度框架下，行政處罰應(yīng)當(dāng)遵守行政管理活動的政策性要求。政策性要求一般具有即時(shí)性和緊迫性，但如經(jīng)過一段時(shí)期的執(zhí)行發(fā)現(xiàn)具有長期堅(jiān)持的必要性，也會上升為立法。例如，《行政處罰法》修訂后對涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的違法行為延長追訴時(shí)效至五年，在重大傳染病疫情等突發(fā)事件處置期間對違反應(yīng)對措施的違法行為強(qiáng)調(diào)依法快速、從重處罰等。在行政執(zhí)法實(shí)踐中，為服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定大局，行政機(jī)關(guān)落地“優(yōu)化營商環(huán)境”“六穩(wěn)”“六?！钡却胧┮彩切姓C(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)的政治責(zé)任。遵照政策性要求，行政機(jī)關(guān)可以對立案標(biāo)準(zhǔn)在制度框架內(nèi)進(jìn)行必要的裁量適用，但不能突破公正原則和平等原則的法治底線。

五、行政處罰立案制度中的監(jiān)督機(jī)制

（一）自行糾偏

由于初查階段掌握的證據(jù)材料及初查手段、資源的有限性，部分情況下也由于特定領(lǐng)域程序性規(guī)定對立案前初查時(shí)間的限制，對涉嫌違法行為從實(shí)體維度一時(shí)難以判斷是否符合違則和罰則的，以及從程序維度一時(shí)難以判斷適用排除立案的追訴程序規(guī)定、不予處罰規(guī)定是否足以達(dá)至“確信無疑標(biāo)準(zhǔn)”的，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先行立案。從社會秩序角度作價(jià)值考量，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法不作為的危害性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于亂作為，必須嚴(yán)格防止行政機(jī)關(guān)以立案標(biāo)準(zhǔn)不明、要素難以把握為由有線索不查、有案不立。立案后經(jīng)過正式調(diào)查，如果發(fā)現(xiàn)該行為不符合行政實(shí)體法的違則和罰則，或者不符合行政處罰追訴程序規(guī)定，又或者符合不予處罰規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)終止調(diào)查、撤銷案件并及時(shí)通知行政相對人，根據(jù)法定程序規(guī)定或按正當(dāng)程序原則應(yīng)當(dāng)通知利害關(guān)系人的亦應(yīng)履行相應(yīng)告知義務(wù)。另外，對于因管轄問題終止調(diào)查的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)處理，對于涉嫌犯罪并以先行追究刑事責(zé)任為宜的，應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)處理。

（二）層級監(jiān)督

根據(jù)《行政處罰法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的立法規(guī)定以及《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2015）》《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》（2016年11月30日）的文件要求，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)通過定期組織行政執(zhí)法考核、評議、案卷評查以及通過政府督查、專項(xiàng)檢查等方式，加強(qiáng)對行政處罰的監(jiān)督檢查?！缎姓幜P法》第76條還專門強(qiáng)調(diào)了行政機(jī)關(guān)不及時(shí)立案的法律責(zé)任，規(guī)定由上級行政機(jī)關(guān)或有關(guān)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，并由監(jiān)察機(jī)關(guān)、公職人員任免機(jī)關(guān)對相關(guān)責(zé)任人員給予處分。

（三）社會監(jiān)督

《憲法》第41條第1款規(guī)定，我國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員有提出批評和建議的權(quán)利，對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。行政機(jī)關(guān)實(shí)施包括立案行為在內(nèi)的行政處罰活動，當(dāng)然屬于國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的公職行為，應(yīng)當(dāng)受到社會監(jiān)督。《行政處罰法》第75條第2款規(guī)定，社會公眾有權(quán)對行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰的行為提出申訴或者檢舉，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查并主動改正錯(cuò)誤。另外，輿論監(jiān)督是保障社會公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要方式之一。對于新聞媒體反映的包括立案問題在內(nèi)的工作意見和建議，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)研究、處理。

（四）法律監(jiān)督

檢察機(jī)關(guān)對行政處罰活動的監(jiān)督方式有三種：一是根據(jù)《行政訴訟法》第11條、《人民檢察院組織法》第20條第5項(xiàng)、《檢察官法》第7條第1款第4項(xiàng)的規(guī)定，通過對行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督來間接督促行政機(jī)關(guān)依法履責(zé)；二是根據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款、《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條以及《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第4條的規(guī)定，對于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，在提出檢察建議未果后，檢察機(jī)關(guān)可以以原告的身份向人民法院提起行政公益訴訟；三是按照《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》文件精神，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)《人民檢察院組織法》第20條和《檢察官法》第7條第1款關(guān)于職權(quán)、職責(zé)的兜底性規(guī)定，對在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，通過制發(fā)檢察建議等方式直接的、普遍的實(shí)施檢察監(jiān)督，并可以開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作。

（五）法定救濟(jì)

立案制度依法設(shè)立后，立案程序成為對外直接發(fā)生法律效力的行政行為。根據(jù)行政行為的“成熟性理論”，立案程序作為過程性行為，一般不具有被單獨(dú)進(jìn)行合法性審查的救濟(jì)價(jià)值。但是，如果該行為對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了較大的實(shí)際影響，應(yīng)當(dāng)允許行政相對人或利害關(guān)系人通過申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的方式尋求法律救濟(jì)。具體可以分為三種情況：一是行政相對人對立案決定不服的，鑒于行政機(jī)關(guān)對其權(quán)限范圍內(nèi)事項(xiàng)具有日常監(jiān)管職權(quán)且行政行為具有形式公定力，行政相對人對于立案決定以及其后的行政調(diào)查具有配合義務(wù)和合理程度的容忍義務(wù)，因此不應(yīng)允許在此種情形下對立案決定提請法律救濟(jì)。但是，立案機(jī)關(guān)不具有行政主體資格或者立案沒有法律依據(jù)的，有較大可能構(gòu)成行政行為無效事由，應(yīng)當(dāng)允許行政相對人尋求法律救濟(jì)；二是為自身利益提出訴求的投訴舉報(bào)人對不予立案決定不服的，或者對行政機(jī)關(guān)在立案后以不存在違法行為為由終止調(diào)查、撤銷案件的行為不服的，應(yīng)當(dāng)允許其尋求法律救濟(jì)。但是，為他人利益、公共利益提出投訴舉報(bào)的，或者對行政機(jī)關(guān)立案后作出的行政處罰決定、確認(rèn)違法的免罰決定不服的，不應(yīng)允許其尋求法律救濟(jì)；三是行政相對人、投訴舉報(bào)人對立案制度中除立案行為之外的立案依據(jù)公示、層級監(jiān)督職責(zé)履行情況等行為不服的，一般不屬于行政復(fù)議范圍或行政訴訟受案范圍，對與立案制度相關(guān)的中止調(diào)查、終止調(diào)查、撤銷案件、移送其他機(jī)關(guān)處理等行為不服的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)主體身份、行為依據(jù)、合理性程度等因素逐一辨別是否符合法律救濟(jì)程序中的受案范圍、利害關(guān)系或訴的利益規(guī)定。

六、認(rèn)真貫徹落實(shí)行政處罰立案制度

（一）做好依據(jù)公示，及時(shí)依法立案

行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實(shí)《行政處罰法》《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施〈行政處罰法〉的通知》（國發(fā)〔2021〕26號）和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕118號）要求，將包括行政處罰立案依據(jù)在內(nèi)的執(zhí)法信息事前公開工作與政府信息公開、權(quán)責(zé)清單公布、“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管等工作統(tǒng)籌推進(jìn)，通過政府網(wǎng)站及政務(wù)新媒體、辦事大廳公示欄、服務(wù)窗口等平臺向社會公開。立案依據(jù)公示應(yīng)當(dāng)具有規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)、格式，并應(yīng)根據(jù)立法修訂、職能變更情況及時(shí)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。對于在日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)、上級機(jī)關(guān)交辦、群眾投訴舉報(bào)中收集的違法線索，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)運(yùn)用適當(dāng)?shù)某醪槭侄?、調(diào)用合理的初查資源進(jìn)行線索核查，發(fā)現(xiàn)屬于本機(jī)關(guān)職責(zé)范圍并應(yīng)予以行政處罰的，必須嚴(yán)格根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定及時(shí)立案調(diào)查。

（二）盡快完善、嚴(yán)格執(zhí)行立案標(biāo)準(zhǔn)

對于法規(guī)、規(guī)章或者國務(wù)院部門行政規(guī)范性文件中明確規(guī)定的操作性立案標(biāo)準(zhǔn)，各級行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格執(zhí)行。目前僅有原則性規(guī)定或者尚沒有任何規(guī)定的，省級行政機(jī)關(guān)應(yīng)以制發(fā)行政規(guī)范性文件的方式盡快制定本系統(tǒng)各下級機(jī)關(guān)共同適用的操作性立案標(biāo)準(zhǔn)，待條件成熟時(shí)推動形成立法議案。為確保法律適用的統(tǒng)一性，不宜再由省級以下行政機(jī)關(guān)自行制訂立案標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)施綜合行政執(zhí)法改革后，各地普遍在城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域建立了綜合執(zhí)法隊(duì)伍，同級司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對各支隊(duì)伍制定、執(zhí)行立案標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督。實(shí)施基層執(zhí)法賦權(quán)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處承接縣級人民政府職能部門行政處罰權(quán)的，縣級人民政府及其職能部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對街鄉(xiāng)執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)行立案標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部管理，作好檔案留存

行政機(jī)關(guān)作出立案決定、不予立案決定的，除實(shí)施電子化辦公外，應(yīng)當(dāng)制作立案審批表、受案請示報(bào)告等審批文書并由案前初查人員逐級報(bào)批，根據(jù)審批權(quán)限由執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。對于重大、疑難、復(fù)雜案件，行政機(jī)關(guān)法制審核人員有必要在立案階段提前介入。立案審批表、受案請示報(bào)告等審批文書應(yīng)當(dāng)載明初查的事實(shí)、涉嫌違反的實(shí)體法規(guī)定以及是否存在不予處罰、免予處罰事由等內(nèi)容，按規(guī)定對外出具的立案通知書、不予立案決定書應(yīng)當(dāng)載明作出相應(yīng)決定的依據(jù)并說明理由，并應(yīng)及時(shí)送達(dá)行政相對人或其他利害關(guān)系人。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對立案類文書的歸檔管理，為應(yīng)對案情變化或立案監(jiān)督、評議考核、案卷評查保留履責(zé)痕跡。

（四）作好政府信息公開、行政復(fù)議和行政應(yīng)訴答辯工作

公民、法人或者其他組織對立案類文書申請政府信息公開的，行政機(jī)關(guān)原則上可以以其屬于內(nèi)部事務(wù)信息、過程性信息或行政執(zhí)法案卷信息等作為理由不予公開。不過，應(yīng)當(dāng)注意《政府信息公開條例》第16條第2款“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定上述信息應(yīng)當(dāng)公開”的但書規(guī)定，以及第19條“涉及公眾利益調(diào)整、需要公眾廣泛知曉”的主動公開規(guī)定。例如，行政機(jī)關(guān)對上市公司涉嫌重大違法行為的立案決定，或者對環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、食品藥品、產(chǎn)品質(zhì)量領(lǐng)域具有重大社會影響的投訴舉報(bào)作出的不予立案決定，就具有讓社會公眾廣泛知曉的必要性。公民、法人或者其他組織就立案決定或不予立案決定提請法律救濟(jì)的，因該類行政行為與當(dāng)事人之間法律關(guān)系的復(fù)雜性，行政機(jī)關(guān)不宜僅從不符合利害關(guān)系、受案范圍、訴的利益等受案條件規(guī)定的角度進(jìn)行答辯，還應(yīng)當(dāng)從初查事實(shí)、決定依據(jù)和履責(zé)程序角度進(jìn)行實(shí)體答辯。