地方政府舉債行為體系及其類型化構(gòu)造

任 際 陳體貴

（遼寧大學，沈陽 110036）

內(nèi)容提要：構(gòu)建地方政府舉債行為體系對于地方政府舉債法制建設(shè)以及規(guī)范地方政府舉債行為具有急迫性、根本性、基礎(chǔ)性的理論和現(xiàn)實意義。構(gòu)建地方政府舉債行為體系、深化政府舉債法治理論研究和實現(xiàn)政府舉債法定需要體系性思維。通過類型化的研究方法提煉出地方政府法定舉債行為、轉(zhuǎn)貸行為、新增舉債行為、應急舉債行為四種地方政府舉債行為類型，由此構(gòu)建起我國地方政府舉債行為體系，這是我國地方政府舉債法制建設(shè)和規(guī)范地方政府舉債行為的理論基礎(chǔ)和基本依據(jù)。

體系性作為法律的內(nèi)在屬性，在宏觀、中觀和微觀層面有不同意蘊，“在微觀層面上則體現(xiàn)為法學對法律規(guī)范和法律概念的研究。法律規(guī)范和法律概念是法律體系的微觀構(gòu)成要素，法學達致法律科學的重要標志是對這兩者的精深分析?！盵1]對地方政府舉債行為體系的類型化構(gòu)造即屬于微觀層面的研究。我國地方政府舉債行為所引發(fā)的諸多問題，究其原因在于地方政府舉債行為不成體系而處于舉債行為失范的狀態(tài)。對地方政府舉債行為體系沒有清晰的認識，抑或是這種不清晰、混亂及失范狀態(tài)剛好符合地方政府的真實需求，導致地方政府違法舉債、地方融資平臺違法舉債、地方政府違法擔保舉債等屢禁不止，甚至出現(xiàn)地方人大為地方政府違法舉債行為背書等違法舉債行為。①如2018年7月18日財政部通報的“昆明市宜良縣違法違規(guī)舉債擔保行為整改及問責情況”一案中，經(jīng)宜良縣政府常務會議、縣委常委會議和縣人大常委會會議研究同意，2016年8月，宜良縣金匯國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責任公司與光大興隴信托有限責任公司簽訂信托融資協(xié)議，計劃融資金額5億元。宜良縣人大常委會出具決議，承諾將該筆融資資金列入縣本級財政公共預算，按時足額償還貸款本息。具體詳見：http：//yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/ccwz/201807/t20180717_2963202.htm.訪問日期：2021年9月29日。法學領(lǐng)域的體系化自身內(nèi)含了動態(tài)發(fā)展的過程，對行為主體的行為特征進行體系化研究和思考，可以在開放、動態(tài)的環(huán)境中把握相關(guān)行為的內(nèi)核，對于規(guī)范行為失范提供相關(guān)理論依據(jù)。地方政府舉債行為體系構(gòu)建的意義就在于界定、理順地方政府的各種舉債行為，為規(guī)范地方政府舉債行為奠定理論基礎(chǔ)。

一、地方政府舉債行為緣何不成體系

我國地方政府舉債行為失范的一個主因在于對地方政府舉債行為的構(gòu)造及認定標準缺乏統(tǒng)一認識?！爱斘覀冇玫健w系’一詞時，已經(jīng)隱含了一些標準?！盵2]在確定這些標準時，首先要明確什么是地方政府舉債行為體系，這是找到這些隱含的標準，以及形成這些標準的構(gòu)造物和組合物的基礎(chǔ)。其次要明確地方舉債行為體系的應然狀態(tài)，在此基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)這些要素之間的統(tǒng)一性和連貫性，形成地方政府舉債行為體系。再次要明確地方政府舉債行為體系的現(xiàn)狀，這是發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的關(guān)鍵，同時也是研究分析地方政府舉債行為體系不成體系的原因基礎(chǔ)。

（一）地方政府舉債行為體系及其應然狀態(tài)

狹義上地方政府舉債行為體系是指地方政府在法律規(guī)定范圍內(nèi)行使舉債權(quán)產(chǎn)生的不同類型舉債行為構(gòu)成的行為體系，即規(guī)范性地方政府舉債行為體系。廣義上地方政府舉債行為體系還包括地方政府在實際舉債過程中所形成的其他舉債行為類型，即事實性地方政府舉債行為。對地方政府舉債行為的概念進行統(tǒng)一，及在規(guī)范秩序基礎(chǔ)上通過體系化歸納研究，將原本雜亂無序、互不隸屬的地方政府舉債的規(guī)范行為和事實行為整合為一個和諧統(tǒng)一的行為體系，既增強地方政府舉債行為自身的穩(wěn)定性，又有助于促進地方政府舉債法律關(guān)系和法律秩序的穩(wěn)定性。

地方政府舉債行為體系是一個具有開放性、動態(tài)發(fā)展的行為體系。首先，從規(guī)范性地方政府舉債行為來看，地方政府法定舉債行為是最典型的規(guī)范性地方政府舉債行為。但隨著政府公共財政職能的擴張，隨之也會產(chǎn)生新的地方政府舉債行為類型，這些地方政府舉債行為新類型一旦被納入法律規(guī)定的地方政府舉債行為體系，即成為新的規(guī)范性地方政府舉債行為。其次，從事實性地方政府舉債行為來看，目前我國市縣級政府雖然沒有法定舉債權(quán)，但存在舉借債務的事實舉債行為，這些事實性舉債行為也應該納入地方政府舉債行為體系，這也是規(guī)范這些事實舉債行為的基礎(chǔ)。

地方政府舉債行為體系的應然狀態(tài)是所有地方政府舉債行為類型均屬于法定舉債行為。政府舉債行為法定作為財稅法定基本原則在政府舉債領(lǐng)域的具體化，需要從動態(tài)視角去理解和實現(xiàn)地方政府舉債法定。一方面需要在政府舉債行為法律規(guī)范中規(guī)定具體的地方政府舉債行為類型，增強地方政府舉債行為的確定性，同時增加政府債權(quán)人和納稅人的期待可能性。另一方面當出現(xiàn)新型事實性地方政府舉債行為時，立法機關(guān)須及時對該行為進行法律評價和法律解釋，認定或否決該舉債行為是否應該納入地方政府舉債行為體系，通過立法形式限縮或擴張地方政府舉債行為類型，這是地方政府舉債行為法定的理想狀態(tài)。

（二）地方政府舉債行為體系的現(xiàn)狀

從規(guī)范性角度分析，只有地方政府法定舉債行為和規(guī)定轉(zhuǎn)貸行為有相應的規(guī)范依據(jù)。其中法定舉債行為是由《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）規(guī)定的，1995年頒布實施的《預算法》第二十八條規(guī)定“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！倍摲ǖ谖迨龡l規(guī)定地方各級人民代表大會因特殊情況可以“使原批準的預算中舉借債務的數(shù)額增加的部分變更?！边@種“原則+例外”的規(guī)制方式，一方面為中央介入地方舉債留下了空間；另一方面也為地方政府通過其他方式舉債埋下了伏筆?！芭e債權(quán)是規(guī)范的分稅制體制下各級政府應有的財權(quán)，這是幾乎所有實行分稅制財政體制國家經(jīng)過長期時間得出的經(jīng)驗”。[3]所以，2015年新修訂的《預算法》從法律層面確認了省級政府的舉債權(quán)力和行為，該法第三十五條第二款規(guī)定“經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措。”同時還規(guī)定“舉借債務的規(guī)模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準。省、自治區(qū)、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調(diào)整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準。舉借的債務應當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出?！?015年新修訂的《預算法》雖然賦予省級政府相應的舉債權(quán)力和舉債行為，但也實行了嚴格的條件限制。

規(guī)定轉(zhuǎn)貸行為是由《中華人民共和國預算法實施條例》（以下簡稱《預算法實施條例》）規(guī)定的地方政府舉債行為。因為1995年頒布實施的《預算法》嚴格禁止地方政府舉借債務，所以1995年11月2日國務院第三十七次常務會議通過《預算法實施條例》同樣沒有地方政府轉(zhuǎn)貸行為的相關(guān)規(guī)定。2020年8月3日中華人民共和國國務院令第729號修訂的《預算法實施條例》第四十五條規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市政府財政部門依照國務院下達的本地區(qū)地方政府債務限額，提出本級和轉(zhuǎn)貸給下級政府的債務限額安排方案，報本級政府批準后，將增加舉借的債務列入本級預算調(diào)整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準。”該條規(guī)定了通過省級政府轉(zhuǎn)貸給市縣級政府的轉(zhuǎn)貸制度的舉債行為，即地方政府間的轉(zhuǎn)貸行為。同時該條例第四十六條規(guī)定“國務院可以將舉借的外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款轉(zhuǎn)貸給省、自治區(qū)、直轄市政府。國務院向省、自治區(qū)、直轄市政府轉(zhuǎn)貸的外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款，省、自治區(qū)、直轄市政府負有直4償還責任的，應當納入本級預算管理。省、自治區(qū)、直轄市政府未能按時履行還款義務的，國務院可以相應抵扣對該地區(qū)的稅收返還等資金。省、自治區(qū)、直轄市政府可以將國務院轉(zhuǎn)貸的外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款再轉(zhuǎn)貸給下級政府?！庇纱诵纬闪酥醒肱e借外債轉(zhuǎn)貸地方政府的轉(zhuǎn)貸行為新類型，以及地方政府間外債轉(zhuǎn)貸行為新類型。

除前兩種行為類型外，我國還存在由政策性文件規(guī)定的地方政府舉債行為。為應對1997年亞洲金融危機，國家實施積極財政政策，1998年財政部制發(fā)《國債轉(zhuǎn)貸地方政府管理辦法》規(guī)定中央發(fā)行長期建設(shè)債券然后將部分轉(zhuǎn)貸給地方政府，實施國家確定的項目建設(shè)。①1998年財政部制發(fā)《國債轉(zhuǎn)貸地方政府管理辦法》第一條規(guī)定；為了擴大有效內(nèi)需，促進國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，國務院決定1998年增發(fā)一定數(shù)量的國債，由財政部轉(zhuǎn)貸給省級（包括省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市，下同）政府，用于地方的經(jīng)濟和社會發(fā)展建設(shè)項目。為加強對轉(zhuǎn)貸資金的管理，特制定本辦法。為緩解地方政府日益增長的財政壓力，中央政府經(jīng)反復權(quán)衡，于2009年賦予地方政府發(fā)行債券的權(quán)力。2009年財政部頒布《2009年地方政府債券預算管理辦法》（財預〔2009〕21號），允許地方政府發(fā)行債券。文件指出，“地方政府債券，是指經(jīng)國務院批準同意，以省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市〔以下簡稱為省（市）〕政府為發(fā)行和償還主體，由財政部代理發(fā)行并代辦還本付息和支付發(fā)行費的2009年地方政府債券”。在地方債“代發(fā)代還”模式下，中央政府掌握著地方債的代理發(fā)行權(quán)力與代理償還職責，地方債的市場化及地方政府的自主權(quán)不足。為調(diào)動地方政府積極性、推進地方債市場化進程，中央政府采取賦權(quán)舉措，在2011年的“自發(fā)代還”試點改革中，賦予試點地區(qū)地方政府自行發(fā)債權(quán)以及發(fā)債定價機制決定權(quán)。2011年，地方債發(fā)還方式進行了首次改革。財政部在《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》中提出，經(jīng)國務院批準，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點。有學者認為，這一再度賦權(quán)舉措事實上起到了糾偏的效果，降低了地方財政風險，實現(xiàn)了中央政府的改革初衷，也促成了一個更為規(guī)范、高效的地方政府債務制度的形成。[4]還有學者認為“自發(fā)自還”明晰了地方政府債務發(fā)行權(quán)利和償還責任的歸屬[5]，有利于激勵地方政府自覺控制財政風險，但也可能加劇地區(qū)之間的不平衡性。但賦權(quán)并未強調(diào)地方政府權(quán)力與責任的對等，債務償還依舊由中央政府進行信用背書，這種權(quán)責不匹配的賦權(quán)打破了原有的制度平衡，很容易導致地方政府舉債行為失范。同時，地方政府還存在其他形式多樣的舉債行為并沒被納入地方政府舉債行為體系之列。

（三）地方政府舉債行為不成體系之因

地方政府舉債行為不成體系的原因主要有以下兩點：首先，法制不健全導致沒有從法律層面構(gòu)建起地方政府舉債行為體系。目前只有2015年施行的《預算法》第三十五條規(guī)定了省級政府的舉債權(quán)力和舉債行為，并且該條主要是從政府債務預算角度對省級政府舉債行為作出限制性規(guī)定，省級政府所享有并不是完全獨立自主的舉債權(quán)力。除此之外，并沒有對市縣鄉(xiāng)級政府的舉債行為作出任何規(guī)定，為了保障市縣級政府的舉債需求，通過2020年新修訂的《預算法實施條例》第四十二條規(guī)定了省級政府向下級政府的轉(zhuǎn)貸行為，由此串聯(lián)起省市縣三級政府之間的舉債行為。但是除了規(guī)定轉(zhuǎn)貸行為外，《預算法實施條例》作為《預算法》的法規(guī)補充和具有解釋功能的法規(guī)文本，并沒有從預算對地方政府其他舉債行為做出任何規(guī)定。同時，因為沒有專門的財政法或公債法對地方政府舉債權(quán)力進行分配，自然沒有從部門法角度構(gòu)建起地方政府舉債行為體系。

其次，立法技術(shù)不足導致法律法規(guī)規(guī)定遺漏其他地方政府舉債行為類型。在法制不健全的情形下，可以通過立法手段將其他地方政府舉債行為類型納入到現(xiàn)行法律法規(guī)中。蓋因出于便于行政規(guī)制的目的，才通過從法律法規(guī)層面簡化地方政府舉債行為類型，一來限縮地方政府舉債權(quán)力，二來實現(xiàn)降低地方政府舉債規(guī)模，以此來降低地方政府債務風險。所以從1995年《預算法》嚴格禁止地方政府舉借債務到2015年《預算法》賦予省級政府適度舉債權(quán)的二十年間，地方政府舉債行為主要是通過國務院和財政部制發(fā)的政策文件來賦予地方政府的舉債權(quán)力和規(guī)制地方政府的舉債行為。

實踐中地方政府還通過政府部門、融資平臺等進行舉債，在“鄉(xiāng)財縣管”的背景下，實際上形成了從省、市、縣三級政府的舉債行為體系。因為我國政府舉債法制不健全，沒有對地方政府的諸多隱蔽、變相的舉債行為進行識別，只是通過2015年《預算法》籠統(tǒng)規(guī)定“除前款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務?！敝档米⒁獾氖?，地方政府舉債行為體系的意蘊并不在于這三級政府的舉債行為，市縣級政府作為國家行政機關(guān)，根據(jù)憲法授予的權(quán)限負責行政區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟社會發(fā)展，負責向行政區(qū)內(nèi)公民提供公共產(chǎn)品和服務，這些任務集中體現(xiàn)為地方政府的事權(quán)項下的內(nèi)容。地方政府履行事權(quán)責任和義務離不開與事權(quán)相匹配的財政支出，在經(jīng)濟下行、地方收支缺口大的情形下，地方政府還面臨“六穩(wěn)”①2018年7月31日召開的中共中央政治局會議要求：保持經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展，……要做好穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預期工作?！傲！雹?020年《政府工作報告》提出：加大“六穩(wěn)”工作力度，保居民就業(yè)、?；久裆⒈Ｊ袌鲋黧w、保糧食能源安全、保產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定、保基層運轉(zhuǎn)的“六?！比蝿??！叭！雹圬斦俊蛾P(guān)于有效應對新冠肺炎疫情影響切實加強地方財政“三保”工作的通知》財預〔2020〕12號指出：支持基層政府?；久裆⒈９べY、保運轉(zhuǎn)，是保障群眾切身利益的基本要求，也是推動政府履職和各項政策實施的基礎(chǔ)條件?！瓏栏癜凑湛h級為主、省級兜底的原則，將“三保”保障責任落到實處。等剛性支出責任。在多重因素的作用下，地方政府很可能通過隱蔽、變相的舉借債務的方式完成相應財政支出任務。

所以，不論是在立法、政策制定、還是理論研究中都要構(gòu)建起完整的地方政府舉債行為體系?！绑w系解釋的邏輯展開，對促進法律規(guī)范的體系性適用、矯正傳統(tǒng)思維侵蝕法意、證成體系解釋的黃金解釋規(guī)則屬性等都將發(fā)揮重要作用?！盵6]地方政府舉債行為的整體延伸離不開體系化思維的研究方式，對地方政府舉債行為的體系化研究是奠定公債法基礎(chǔ)理論的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，脫離地方政府舉債行為體系研究自然不可能形成公債法關(guān)于政府舉債確權(quán)規(guī)范體系和規(guī)制規(guī)范體系。地方政府舉債行為的整體延伸實際是對我國財政法學思維方式以及財稅法治話語體系進行體系塑造，對傳統(tǒng)的“權(quán)力——行為”分而治之的缺陷也需要從體系思維的角度進行整飭?！皩Ψ?、法治和法學的體系修飾，目的是為法律、法治實現(xiàn)尋找正確的思維方法，整飭辯證、整體與實質(zhì)思維方式的負面影響。體系語用是對邏輯思維規(guī)則的重視，更是對輕視邏輯的思維傾向的矯正?！盵7]對地方政府舉債行為進行整體的、體系的研究就是對財政法制、財政法治和財政法學尋找正確的思維方法和研究方法，運用邏輯思維規(guī)則對地方政府舉債行為進行體系化研究，即是對財政法學輕視邏輯思維傾向的矯正。

二、地方政府舉債行為緣何需要體系化

地方政府舉債行為緣何需要體系化，其根本原因有兩點：一是建構(gòu)政府舉債行為理論體系的需要；二是實現(xiàn)政府舉債法治需要體系思維。用體系思維來研究具體的法律問題，其實就是對傳統(tǒng)的法律思維的封閉性提出質(zhì)疑，在遵守邏輯規(guī)則的前提下用開放性思維研究地方政府舉債行為，主要是為財政立法、公債立法以及財政法律規(guī)范的適用提供適度開放的法治空間，便于確認和規(guī)制地方政府舉債權(quán)力和舉債行為。

（一）建構(gòu)地方政府舉債法學理論體系的需要

目前，我國地方政府舉債行為失范問題極為突出，如何有效規(guī)范地方政府舉債行為是一個迫切需要解決的問題。并且當下《預算法》《預算法實施條例》及其他政策法規(guī)對地方政府舉債行為的規(guī)范內(nèi)容存在不少相互沖突和不完善的地方，更不利于對地方政府舉債行為進行有效規(guī)制。如2015年修訂頒行的《預算法》第六十七條規(guī)定在遇到“需要增加舉借債務數(shù)額的”，①《預算法》第六十七條規(guī)定：經(jīng)全國人民代表大會批準的中央預算和經(jīng)地方各級人民代表大會批準的地方各級預算，在執(zhí)行中出現(xiàn)下列情況之一的，應當進行預算調(diào)整：（一）需要增加或者減少預算總支出的；（二）需要調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的；（三）需要調(diào)減預算安排的重點支出數(shù)額的；（四）需要增加舉借債務數(shù)額的。經(jīng)全國人民代表大會批準的中央預算和經(jīng)地方各級人民代表大會批準的地方各級預算，應當進行預算調(diào)整。同時在第六十八條中原則性規(guī)定“各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財政收入的政策和措施”。②《預算法》第六十八條規(guī)定：在預算執(zhí)行中，各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財政收入的政策和措施；必須作出并需要進行預算調(diào)整的，應當在預算調(diào)整方案中作出安排。首先這兩條法律條文應該是先明確各級政府“不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財政收入的政策和措施”，再規(guī)定例外情形。其次，即便是如此“原則+例外”的規(guī)定方式，同樣不能避免前后矛盾的事實。建構(gòu)地方政府舉債行為理論體系作為財政立法、公債立法以及法律適用的基礎(chǔ)，是制定政府舉債個別規(guī)范和基本規(guī)范的理論基礎(chǔ)。

通過體系性思維在地方政府舉債行為要素與法律及社會之間往返檢驗而進行開放式的循環(huán)思索。原本分稅制應遵循一級稅權(quán)、一級舉債權(quán)的制度邏輯，即應遵循“一級政權(quán)，一級事權(quán)，一級財權(quán)，一級稅基，一級預算，一級產(chǎn)權(quán)，一級舉債權(quán)”[8]的制度邏輯。但自1994年分稅制改革以來一直沒有建立起層級完整的政府舉債體制，自然沒有形成具體的地方政府舉債行為體系。

作為一種政府財政行為，地方政府舉債行為與地方政府債權(quán)人、納稅人稅負、行政區(qū)內(nèi)公民的公共利益直4相關(guān)。財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，早已突破了傳統(tǒng)的財政功能和意義，“所謂‘理財治國觀’是指一種在法治視野下通過‘理財’更好地實現(xiàn)‘治國’目標的理念：民主理財、科學理財、法治理財?shù)募蟪烧?，其理論?nèi)核是對國家治理語境下財稅法本質(zhì)的高度概括和提煉。從過程的角度講，強調(diào)理財過程中的合理、合法、合憲;從目的的角度講，強調(diào)理財目的是為民、為公、為國;從本質(zhì)的角度講，則是強調(diào)理財?shù)姆ㄖ涡?、現(xiàn)代性、公開性和公共性?！盵9]并且，“現(xiàn)代研究成果表明，財政不只是簡單的技術(shù)或工具的問題，而是塑造某種特定的現(xiàn)代經(jīng)濟、社會文化與價值、公共官僚體制、特定的國家與社會關(guān)系的利器，與此同時，也塑造著這個國家的人民。”[10]對于構(gòu)建地方政府舉債行為體系的意義在于踐行財政法定基本原則，將地方政府舉債行為完全納入財政法治實踐中，既規(guī)范地方政府舉債行為，也保護相關(guān)權(quán)利人的權(quán)益。所以有學者提出“合理建構(gòu)體系化的財政受益理論，將成為財政法研究的理論發(fā)展重心?！盵11]而構(gòu)建地方政府舉債行為體系是前述目標的理論基礎(chǔ)。

（二）實現(xiàn)地方政府舉債法定的需要

政府舉債法治是舉債法定原則的具體化，體系思維有利于實現(xiàn)政府舉債法定和財政法治的論證和價值詮釋?！案鶕?jù)體系思維適度打開內(nèi)在法律體系的封閉性，在運用法律論證、體系解釋、價值衡量等方法的基礎(chǔ)上尋求融貫、整體的法律意義?！盵12]所以，大多數(shù)法治國家都在憲法里將財政法的基本原則和精神作出明確的規(guī)定，也將財政法制建設(shè)列入國家法制建設(shè)的優(yōu)先地位，形成憲法-財政法-公債法的財政確權(quán)體系和規(guī)制體系。因為不論是政府財政權(quán)力和舉債權(quán)力，還是公民和相關(guān)組織所享有的財政權(quán)利和公共權(quán)益都是成體系的，有學者就提出“財政權(quán)利體系既是一個公共財產(chǎn)關(guān)系構(gòu)造上的共同體，也是一個規(guī)范結(jié)構(gòu)要素集合下的共同體?！盵13]而對于政府舉債法治化而言，同樣需要用體系思維的研究方法來論證其實現(xiàn)路徑。習近平總書記指出，只有全面依法治國才能有效保障國家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性，才能最大限度凝聚社會共識。[14]國家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性需要以全面依法治國為基礎(chǔ)，地方政府舉債行為的規(guī)范治理作為國家治理體系中的重要內(nèi)容，同樣離不開體系思維來實現(xiàn)政府舉債法治化。

作為一種與財政權(quán)力和公民財產(chǎn)權(quán)直4相關(guān)的財政行為，政府舉債行為法治化同樣屬于國家治理現(xiàn)代化和法治化中的具體內(nèi)容。政府舉債行為在一般情況下是一種政府和納稅人共意和合意的行為，“政府有著舉債的傾向，政府可以通過舉債代替課稅，減輕來自納稅人反對課稅的壓力。相比納稅，個人也往往因為舉債可以減輕現(xiàn)時納稅的壓力而愿意選擇推遲的義務。一個理性的個人總是希望通過發(fā)行公債來為國家提供公共物品籌資。通過發(fā)行公債，政府實際上是在以政府借款利率為個人借款。這樣，個人可以在一段時間內(nèi)調(diào)整收入支出的方式，贏得稅收的時間價值?！盵15]這說明政府和當代人都有贊同政府舉債的沖動，就會影響尚沒有參與權(quán)和表決權(quán)的后代人的財政權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利，即政府舉債法治化不僅關(guān)乎當代人的財政權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利，還關(guān)乎后代人的財政權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利。所以，“財政問題解決得好壞，不僅關(guān)系國家經(jīng)濟命運，而且關(guān)乎國家政治前途和社會穩(wěn)定?！盵16]所以，習近平總書記指出，通過憲法法律確認和鞏固國家根本制度、基本制度、重要制度，并運用國家強制力保證實施，保障了國家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性，要發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范、保障作用。[17]政府舉債行為規(guī)制現(xiàn)在處于半真空狀態(tài)，亟需通過從舉債法治基礎(chǔ)理論展開研究，從立法實踐中健全政府舉債法制體系，在司法實踐中規(guī)范地方政府舉債行為。

三、地方政府舉債行為體系類型化構(gòu)造

體系性是法律的內(nèi)在屬性，政府舉債法律規(guī)范屬于公債法和財政法的具體內(nèi)容，同樣有其自身的內(nèi)在屬性。然而我國目前并沒有對政府舉債行為體系進行深入研究，在與地方政府舉債有關(guān)的少數(shù)幾條法律規(guī)定中，也缺乏對政府舉債行為的體系和類型的確認?！皩τ谏钋对诓煌Z境中的規(guī)范多元，顯然不能采取‘一刀切’的協(xié)同方式，類型化處理是構(gòu)成性法治的題中之意……這種基于調(diào)整對象的類型化協(xié)同已貫穿在現(xiàn)代法律體系的建構(gòu)與運作之中。相對而言，規(guī)范類型、社會空間等方面的類型化機制少有討論，有必要適度展開。”[18]在這種行為無序、規(guī)范不全的現(xiàn)實中，確有必要通過類型化構(gòu)造的方法建構(gòu)地方政府舉債行為體系，從微觀層面完善政府舉債法治理論的研究深度和寬度。

通過體系化思維構(gòu)造地方政府舉債行為，是通過確定具體要素和具體標準的研究方法構(gòu)建起地方政府舉債行為體系，這其中最核心的就是地方政府舉債法律關(guān)系所包含的要素和標準。具體而言，主要涉及主體、行為、權(quán)利和義務四個核心要素，申言之，地方政府的行為只要滿足主體有地方政府債權(quán)人和債務人，地方政府有通過政府信用向債務人舉借債務，地方政府有權(quán)向政府債權(quán)人獲取債務融資，并承擔向政府債權(quán)人到期清償債務本息的義務，同時，政府債權(quán)人有義務向債務人支付債務融資，并有權(quán)在期滿之日獲得本息的行為，即可認定為是地方政府舉債行為。將這些提煉和歸納出的舉債行為類型凝練成表意準確的概念，“可以形成不同抽象程度的概念，并以此構(gòu)成體系。借著將抽向程度較低的概念涵攝于‘較高等’之下，最后可以將大量的法律素材歸結(jié)到少數(shù)‘最高’的概念上”。[19]在目前我國尚未構(gòu)建起完整的財政法制體系的現(xiàn)實情境中，通過體系化研究方法對地方政府舉債行為進行論證和梳理，可以將不同形式的地方政府舉債行為抽象化并形成行為體系。

（一）地方政府法定舉債行為類型

地方政府法定舉債行為是由《預算法》第三十五條規(guī)定的地方政府舉債行為類型。從常理來看，任何政府舉債行為當屬法定舉債行為，但囿于我國目前法律規(guī)范的授權(quán)限制，只有省級政府享有合法舉債權(quán)，市縣級政府并沒有合法舉債權(quán)，所以地方政府法定舉債行為作為政府舉債行為的一種類型，專指省級政府舉債行為。地方政府法定舉債行為類型作為所有地方政府舉債行為的標準形式，它集中反映了地方政府舉債行為的事實特征和價值意義，地方法定舉債行為作為通過具體法律授權(quán)所產(chǎn)生的具體舉債行為，自身就代表了舉債法定的基本原則和精神，自身就是所有地方政府舉債行為類型的標準型和基礎(chǔ)型。

地方政府舉債行為的具體化需要通過類型化的研究方法或工具來實現(xiàn)該目的，通過類型化來解決地方政府舉債行為具體化過程中的具體問題?？挤蚵浴爸挥性诳杀容^的事物范圍內(nèi)，才有類型?！盵20]地方政府法定舉債行為和其他類型的地方政府舉債行為相比較，最根本的特征在于法定性?！霸趶V義的財權(quán)體系中，基于提供公共物品的需要，國家享有財政權(quán)（包括財政收人權(quán)和財政支出權(quán)），而國民則享有基本的財產(chǎn)權(quán)。為了有效地保護國家的財政權(quán)和國民的財產(chǎn)權(quán)，就必須實行‘法定原則’”。[21]其他類型的地方政府舉債行為也應該具有法定性才符合舉債法定的基本原則，即只有具有體系性和法定性的地方政府舉債行為才是真正意義上的地方政府舉債行為法治化。但就目前的實際情況來看，其他幾種現(xiàn)實存在的地方政府舉債行為并不具備法定性，但并不意味著就要忽視這些舉債行為類型的存在，在政府舉債行為基礎(chǔ)理論研究和規(guī)范實踐中不能將它們置于地方政府舉債行為之外。

（二）地方政府轉(zhuǎn)貸行為類型

地方政府轉(zhuǎn)貸行為是一種為了彌補市縣級政府沒有法定舉債權(quán)而設(shè)計的一種替代措施。市縣級政府作為一級行政機關(guān)與省級政府同樣肩負著向行政區(qū)內(nèi)公民提供公共產(chǎn)品和服務的公共職責。質(zhì)言之，市縣級政府同樣肩負著一定的事權(quán)責任?！鞍杨愋妥鳛橹匾牡皇俏ㄒ坏乃季S形式，遵循類型的邏輯特征，在類型的基礎(chǔ)上進行判斷、推理、建構(gòu)理論體系，這樣的思維活動我們稱之為類型思維，其中所涉及的構(gòu)建類型、運用類型進行推理和形成理論體系的方法，我們稱之為類型思維方法或類型化方法?！盵22]為了滿足市縣級政府履行事權(quán)責任的財政支出，通過《預算法實施條例》規(guī)定了省級政府向社會公眾或金融機構(gòu)發(fā)行政府債券舉借債務，將部分舉債資金轉(zhuǎn)貸給市縣級政府用于事權(quán)支出，即形成地方政府間轉(zhuǎn)貸行為類型。這類地方政府轉(zhuǎn)貸行為主要是作為一種替代手段滿足市縣級政府的舉債行為?！皼]有類別就是沒有思維，因為類別就是把類似的品質(zhì)、功能或行為與其他不類似的品質(zhì)、功能或行為區(qū)別開來。把它們加以類別就是為了要評估它們的價值，作出選擇并采取行動?！盵23]而體系思維的開放性的特征再繼續(xù)往前探索，實際地方政府轉(zhuǎn)貸行為不只地方政府間轉(zhuǎn)貸行為這一類型，還有中央轉(zhuǎn)貸地方的舉債行為類型和外債轉(zhuǎn)貸地方政府的舉債行為類型。

中央轉(zhuǎn)貸地方舉債行為類型是指中央政府利用自己的信用向國內(nèi)外舉借債務，然后再將部分所舉借的資金轉(zhuǎn)貸給地方政府，地方政府并沒有發(fā)債的權(quán)力，即沒有向社會公眾舉借債務的行為。從政府舉債整體來看，中央政府轉(zhuǎn)貸地方政府形成的法律關(guān)系與一般債權(quán)債務關(guān)系有很大的區(qū)別，甚至和一般意義的政府舉債所形成的法律關(guān)系都不一樣。因為中央政府具有雙重法律身份，從中央政府行使舉債權(quán)向國內(nèi)外公眾和機構(gòu)舉借債務（發(fā)行債券）來看，它是政府舉債的債務人，但從轉(zhuǎn)貸關(guān)系來看它又是債權(quán)人。4受轉(zhuǎn)貸的地方政府因沒有行使向社會公眾舉借債務的權(quán)力，在整個政府舉債法律關(guān)系中只是中央政府的債務人，和中央政府的債權(quán)人沒有直4的關(guān)系。

外債轉(zhuǎn)貸地方政府的舉債行為類型是指外債轉(zhuǎn)貸地方政府，是財政部代表中國政府向外國政府或金融機構(gòu)舉借貸款，由財政部委托具有轉(zhuǎn)貸資質(zhì)的國內(nèi)銀行轉(zhuǎn)貸給地方政府，由受托銀行負責貸款資金的提取和支付、本息和費用回收以及對外償付等的舉債行為。既包括受托銀行直4轉(zhuǎn)貸給省級財政部門或項目單位，也包括省級財政部門向下再轉(zhuǎn)貸給設(shè)區(qū)市或縣級財政部門的行為。

（三）地方政府新增舉債行為類型

地方政府新增舉債行為是地方政府在權(quán)力機關(guān)批準的新增債務限額內(nèi)，結(jié)合各自的債務風險、財力狀況及其他特殊因素，在舉債權(quán)限內(nèi)新增舉債及轉(zhuǎn)貸的舉債行為。在財權(quán)上移而事權(quán)下沉趨勢愈發(fā)明顯的現(xiàn)實情況下，地方政府在履行自身事權(quán)責任時往往出現(xiàn)入不敷出的現(xiàn)象，地方政府不得不通過新增舉債的方式增加債務融資以增加財政收入?！霸诟拍罘▽W看來，適用法律規(guī)范的全部過程，本質(zhì)上就是將某個生活事實歸人某個法律概念之下（歸類）。一個概念是由一些一般的特征組成（被定義）的，適用法律規(guī)范就是在‘歸類’過程中重新認識這些一般特征”。[24]值得注意的是其中的其他特殊因素主要是指追加舉債行為的情形。追加舉債行為是指因市場波動、公共建設(shè)工程量增加、突發(fā)公共事件應急財政不足等情形，導致地方政府用于公共目的的債務融資不足時，不得不通過新增舉債增加財政支出的行為。比如《土地儲備項目預算管理辦法（試行）》的通知，即財預〔2019〕89號第十八條規(guī)定“因市場波動導致項目預期成本支出超出年度收支預算保障能力的，土地儲備機構(gòu)應當報經(jīng)同級自然資源主管部門同意后，按程序向同級財政部門申請調(diào)劑預算；成本變動導致項目收支難以平衡的，應當相應調(diào)整項目收支平衡方案?！边@就屬于新增舉債行為。

地方政府新增舉債行為通過新增舉債及轉(zhuǎn)貸兩種方式完成債務融資目標，在當下的法律法規(guī)體系下和地方轉(zhuǎn)貸行為有直4的關(guān)系。但在未來的公債立法中應該將新增舉債行為作為一種獨立的政府舉債行為類型，因為它具備特定單一類型的基本特征?！皺?quán)力的法治化運作，多元主體的共治格局，權(quán)力的服務功能要求國家必須由單一的統(tǒng)治功能向社會服務功能轉(zhuǎn)化。這就需要分權(quán)、下放權(quán)力以及轉(zhuǎn)移權(quán)力，由全能型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變?！盵25]分債制作為分稅制改革的一項重要內(nèi)容，為了實現(xiàn)依法治國基本原則和提升國家治理能力現(xiàn)代化就必須重視地方政府事權(quán)和支出責任的適應性改革，法治作為改革的基本保障，自然離不開梳理、厘清和識別地方政府的各類財政行為和舉債行為。正視地方政府新增舉債行為，發(fā)展地方政府舉債行為理論，有助于從理論研究和立法實踐中將地方融資平臺和地方政府部門的舉債行為納入地方政府新增舉債行為中，在規(guī)范地方政府舉債行為的同時，可以有效減少地方政府隱性債務存量和增量，降低政府債務風險。

（四）地方政府應急舉債行為類型

地方政府應急舉債行為是指當發(fā)生不可預見的突發(fā)公共事件影響人民生命安全、財產(chǎn)安全及經(jīng)濟風險時，地方政府為履行公共職責而必須通過財政支出方式處置突發(fā)公共事件而引起的舉債行為。“類型化解構(gòu)上，財政權(quán)利可考究為以選擇性與利益性為深層次要件的價值體系、以排他性與衡量性為建構(gòu)性解釋的規(guī)范體系，這是形成財政權(quán)利體系的法理基礎(chǔ)?！盵26]地方政府應急舉債行為最大的特點在于它具有不確定性和臨時性，不確定性即意味著這類事件的不可預測性，臨時性則意味著這類舉債行為只為解決特定事件而舉借的債務。因為這類事件的特性導致地方政府甚至中央政府的預備資金不足以有效處置此類事件，所以需要地方政府臨時舉借債務快速、及時、有效解決此類事件。這類應急舉債行為主要包括公共衛(wèi)生事件應急舉債、經(jīng)濟危機應急舉債、重大自然災害應急舉債等幾種類型。

地方政府應急舉債行為作為一種具有突發(fā)性、不確定性和臨時性的政府舉債行為類型，是為應對風險社會中的各種不確定風險而產(chǎn)生的一種政府財政行為?！懊鎸π驴萍奸_發(fā)應用可能的外部性、全球化金融潛在的風險性、重大自然災害及其次生災難，以及突發(fā)公共衛(wèi)生事件、重大安全生產(chǎn)事故等，必須加快應急法治建設(shè)，進一步完善憲法緊急狀態(tài)規(guī)定，夯實應急法治體系的基石”。[27]應急事權(quán)作為每一級政府應對突發(fā)事件的公共職責，同樣應該遵守“一級應急事權(quán)，一級應急財權(quán)、一級支出責任”的基本財政體制構(gòu)建原則。但“實際上只有中央政府和符合條件的省級政府才有舉債權(quán)力，在突發(fā)事件中市級政府和縣級政府承擔了最重的應急事權(quán)和支出責任，在這種突發(fā)事件的特殊危機狀態(tài)下，可以對財政權(quán)力（舉債權(quán)力）進行合理的分配，應該適當增加事發(fā)所在地縣級以上政府的舉債權(quán)力和額度?！盵28]通過類型化的方法確認地方政府應急舉債行為作為地方政府舉債的專門類型，對于完善我國政府舉債理論、完善我國政府舉債行為體系而言具有十分重要的現(xiàn)實意義。

四、結(jié)語

規(guī)范地方政府舉債行為是當下及未來很長一段時間內(nèi)我國建立法治政府的一項重要內(nèi)容，這是實現(xiàn)黨的十九屆四中全會推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略部署的重要任務之一，同時也是防范系統(tǒng)性風險的重要任務。而完善的法律制度作為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標志和法治保障，可以說，實現(xiàn)全面法治是完善、健全的法律制度的終極目標。正如有學者所言：“法律是整體性、體系性存在，對法律的理解、解釋和運用需要在體系思維中展開。法律體系是組成完整的法律規(guī)定，要消除‘體系違反’，使法律完整順暢無邏輯矛盾，從而維護法律的統(tǒng)一性?！盵29]地方政府舉債行為同樣具有體系性特征，構(gòu)建地方政府舉債行為體系才有可能建立起相應的法律確權(quán)體系和規(guī)制體系，否則整個法律將不成體系而呈現(xiàn)出一種凌亂無序的狀態(tài)，這也正是目前財政法領(lǐng)域及公債法領(lǐng)域的現(xiàn)狀。在推進全面法治的建設(shè)進程中必須重視同步推進，甚至要提前推進法學體系建設(shè)，以及推進法律體系建設(shè)。通過類型化的構(gòu)造方法構(gòu)建起地方政府舉債行為體系，挖掘地方政府舉債行為中的規(guī)則體系和價值體系，是我國地方政府舉債法制建設(shè)和規(guī)范地方政府舉債行為的理論基礎(chǔ)和基本依據(jù)。