公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實(shí)踐、困境及破解思路

陳 庚 郭智婳

（武漢大學(xué)國(guó)家文化發(fā)展研究院 武漢 430072）

“法人治理結(jié)構(gòu)”一詞最早出自20世紀(jì)70年代初的美國(guó)經(jīng)濟(jì)理論界，是指法人組織的不同利益相關(guān)者在決策、實(shí)施、監(jiān)督等一系列過(guò)程中，一起參與由各種激勵(lì)約束機(jī)制形成的制度安排[1]。公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)是指公共圖書(shū)館、博物館、文化館等公共文化機(jī)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為目標(biāo)，通過(guò)所有權(quán)與管理權(quán)分離，吸納社會(huì)力量參與，各利益相關(guān)方共同參與治理，使決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層之間形成權(quán)力分配與制衡的組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制[2]。該結(jié)構(gòu)借鑒企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的基本原理，將決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分離，由理事會(huì)審議決策，管理層執(zhí)行落實(shí)，監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督，政府提供政策支持和財(cái)政補(bǔ)助，平衡政府、機(jī)構(gòu)和公眾三者之間的關(guān)系，使公共文化機(jī)構(gòu)真正實(shí)現(xiàn)以公眾為導(dǎo)向，為公眾服務(wù)的職能。

公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要舉措，也是深化文化管理體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。經(jīng)過(guò)近十幾年的試點(diǎn)實(shí)踐，我國(guó)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革工作已經(jīng)取得初步成效，現(xiàn)已進(jìn)入全面法治推進(jìn)階段，但同時(shí)存在的諸多困境使改革工作陷入“瓶頸”。國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的研究主要包括三個(gè)方面：一是研究某個(gè)行業(yè)領(lǐng)域法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，如蔣永福[3]（2011）、李國(guó)新[4]（2014）、王玲[5]（2017）等人分析圖書(shū)館、博物館、文化館的法人治理改革，探討行業(yè)共性。二是研究某個(gè)區(qū)域公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，結(jié)合地方實(shí)踐工作總結(jié)提煉發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，如楊文輝、王綱[6]（2018），徐玉蘭、伍德嫦等[7]（2020）研究了遂寧市聯(lián)合理事會(huì)制度、廣東省市縣三級(jí)公共圖書(shū)館的法人治理改革情況。三是研究某個(gè)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的實(shí)踐，總結(jié)其建設(shè)成績(jī)和問(wèn)題，如肖容梅[8]（2014）、宋微[9]（2019）分析了無(wú)錫市圖書(shū)館、深圳圖書(shū)館、福建省圖書(shū)館等機(jī)構(gòu)的法人治理改革現(xiàn)狀。文章以公共文化機(jī)構(gòu)為研究對(duì)象，梳理其法人治理改革歷程，分析其改革存在的困境及原因，為新時(shí)代的改革發(fā)展提出破解思路，以期推動(dòng)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)逐步完善。

1 我國(guó)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實(shí)踐進(jìn)程

法人治理結(jié)構(gòu)作為政策用語(yǔ)首次出現(xiàn)于1999年中共十五屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》[10]，后逐步應(yīng)用于事業(yè)單位改革。在文化領(lǐng)域，公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革可以大致劃分為三個(gè)階段。

一是公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的初步探索階段（2007—2010年）。2008年，上海、重慶、浙江、廣東、山西五?。ㄊ校╅_(kāi)始進(jìn)行公益性事業(yè)單位改革試點(diǎn)。2008年2月，中共十七屆二中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》，提出“推進(jìn)事業(yè)單位改革，對(duì)公益性事業(yè)單位完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)政府監(jiān)管”，將事業(yè)單位改革提上議程。2009年，無(wú)錫市圖書(shū)館成立咨詢型理事會(huì)，成為全國(guó)最早實(shí)踐法人治理結(jié)構(gòu)的公共文化機(jī)構(gòu)[11]。這一階段，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革這一構(gòu)想被初步提出，并在個(gè)別地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)實(shí)踐。

二是公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的試點(diǎn)指導(dǎo)階段（2011—2016年）。2011年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳公布《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見(jiàn)》及9個(gè)配套文件，從原則、要求、組織等方面，對(duì)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)提出指導(dǎo)意見(jiàn)。2014年7月，文化部辦公廳發(fā)布《公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作方案》，正式部署在全國(guó)開(kāi)展公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)的試點(diǎn)工作。2015年1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》，提出“推動(dòng)公共圖書(shū)館、博物館、文化館、科技館等組建理事會(huì)，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制”。這一階段，國(guó)家層面對(duì)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革給予指導(dǎo)和支持，并結(jié)合文化體制改革進(jìn)行廣泛試點(diǎn)應(yīng)用。

三是公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的法治推進(jìn)階段（2017年至今）。2017年3月，《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》出臺(tái)，首次從法律層面明確了公共文化機(jī)構(gòu)建立健全法人治理結(jié)構(gòu)的責(zé)任。同年9月，中宣部、文化部等7部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實(shí)施方案》，從配套措施、工作步驟等方面，對(duì)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革給予具體指導(dǎo)。同年11月，《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》公布，明確規(guī)定圖書(shū)館應(yīng)建立以理事會(huì)為主要形式的法人治理結(jié)構(gòu)。至此，公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革以國(guó)家立法的形式確立下來(lái)，全面推進(jìn)實(shí)施。

筆者通過(guò)新聞媒體、各?。ㄊ校┕矆D書(shū)館網(wǎng)站等途徑查詢得知，在包括國(guó)家圖書(shū)館在內(nèi)的32個(gè)省級(jí)以上公共圖書(shū)館中，僅有7家未成立理事會(huì)，改革實(shí)施率高達(dá)78.13%。法人治理結(jié)構(gòu)有多種實(shí)現(xiàn)方式，目前我國(guó)主要采用的是設(shè)立理事會(huì)模式，從職能定位來(lái)看，其主要有三種類型：一是咨詢型理事會(huì)，作為議事協(xié)調(diào)和咨詢機(jī)構(gòu)，向治理當(dāng)局提出改進(jìn)意見(jiàn)，不具有決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，如無(wú)錫市圖書(shū)館；二是議事決策型理事會(huì)，負(fù)責(zé)制定理事會(huì)章程和相關(guān)配套制度，具有議事權(quán)和決策權(quán)，如深圳圖書(shū)館、浙江省蒼南縣文化館；三是決策監(jiān)督型理事會(huì)，負(fù)責(zé)審議決定機(jī)構(gòu)事務(wù)和監(jiān)督管理，具有決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，如廣州圖書(shū)館、云南省博物館。當(dāng)前我國(guó)大多數(shù)公共文化機(jī)構(gòu)設(shè)立的都是后兩種理事會(huì)，集議事權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)三者于一身，可在一定程度上降低運(yùn)行成本。部分機(jī)構(gòu)還設(shè)立了各類專業(yè)委員會(huì)，為理事會(huì)決策提供咨詢服務(wù)，如上海浦東圖書(shū)館設(shè)立的文獻(xiàn)資源建設(shè)專業(yè)委員會(huì)、財(cái)經(jīng)專業(yè)委員會(huì)、閱讀推廣專業(yè)委員會(huì)。理事會(huì)成員一般由政府部門代表、機(jī)構(gòu)代表和其他相關(guān)代表組成，其中機(jī)構(gòu)以外人員占多數(shù)，保證了理事會(huì)成員的社會(huì)代表性。例如，深圳圖書(shū)館的理事會(huì)成員有11名，包括2名來(lái)自市文體旅游局的政府代表，2名圖書(shū)館代表，6名來(lái)自文化、教育、科技、圖書(shū)情報(bào)等領(lǐng)域的社會(huì)代表，以及1名讀者代表。理事長(zhǎng)由市文體旅游局分管副局長(zhǎng)擔(dān)任，圖書(shū)館館長(zhǎng)擔(dān)任執(zhí)行理事[12]。

2 當(dāng)前公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實(shí)踐困境

2.1 現(xiàn)實(shí)困境

盡管我國(guó)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革已在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛推進(jìn)，但由于其是從西方借鑒引入的管理制度，中西方體制結(jié)構(gòu)之間存在天然差異，導(dǎo)致目前的改革工作在治理主體、治理機(jī)制、治理深度等方面依舊存在諸多困境和難題。

2.1.1 治理主體權(quán)責(zé)界定不清晰，法人自主權(quán)難以保證

在治理主體方面，政府與理事會(huì)之間存在權(quán)責(zé)界定不清晰的問(wèn)題，理事會(huì)的決策地位難以落實(shí)，機(jī)構(gòu)的法人主體地位無(wú)法保證。根據(jù)各機(jī)構(gòu)章程，理事會(huì)一般具有的職權(quán)為：審議和修訂章程、審議和決定機(jī)構(gòu)的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃、審議重大業(yè)務(wù)活動(dòng)計(jì)劃和管理層工作報(bào)告、審議機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)預(yù)決算以及重大項(xiàng)目的招標(biāo)和采購(gòu)事項(xiàng)、審議機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理制度、審議管理層人選、監(jiān)督管理層執(zhí)行決議等。但受舊有文化體制機(jī)制的影響，政府往往會(huì)過(guò)度干預(yù)機(jī)構(gòu)在人事、財(cái)政、發(fā)展規(guī)劃等方面的決策，造成“政事不分”“管辦不分”的局面。在人事權(quán)上，一般是由上級(jí)主管部門提名推薦人選，理事會(huì)審議通過(guò)，缺少發(fā)言權(quán)，如浙江圖書(shū)館在組建理事會(huì)、聘任館長(zhǎng)的過(guò)程中，其上級(jí)部門浙江省文化廳起著決定性作用，理事會(huì)在行使審議和監(jiān)督權(quán)時(shí)缺乏標(biāo)準(zhǔn)，難以切實(shí)發(fā)揮作用[13]；在財(cái)政權(quán)上，政府財(cái)政投入通常直接下發(fā)至機(jī)構(gòu)的上級(jí)主管部門，理事會(huì)難以發(fā)揮審議機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)預(yù)決算的職能；在事務(wù)權(quán)上，由于長(zhǎng)期受行政管理模式的影響，機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)工作方面大多聽(tīng)從上級(jí)主管部門的安排，缺乏應(yīng)有的自主管理能力，如國(guó)內(nèi)大多數(shù)圖書(shū)館、博物館，其館長(zhǎng)作為最高層代表，負(fù)責(zé)絕大部分事務(wù)的決策，理事會(huì)僅有片面的議事權(quán)和決策權(quán)，無(wú)法起到應(yīng)有的作用。深圳圖書(shū)館原館長(zhǎng)吳晞?wù)J為實(shí)施法人治理結(jié)構(gòu)改革后，政府依然是多項(xiàng)管理，而圖書(shū)館既需要應(yīng)對(duì)上級(jí)部門，又需要應(yīng)對(duì)理事會(huì)，難以達(dá)到預(yù)期效果，比如例行公事般地召開(kāi)理事會(huì)，政府部門只是將其當(dāng)作專家咨詢委員會(huì)一樣聽(tīng)取一些“僅供參考”的意見(jiàn)[14]。

2.1.2 治理機(jī)制不健全，相關(guān)配套制度不完善

在治理機(jī)制方面，大部分公共文化機(jī)構(gòu)都存在法人治理機(jī)制不健全的問(wèn)題，人事、財(cái)政、績(jī)效考核等相關(guān)配套制度不完善，缺乏具體的、可操作的細(xì)則。雖然目前大多數(shù)機(jī)構(gòu)都制定了理事會(huì)章程，但改革效果甚不理想，在人事、財(cái)政、監(jiān)督等方面依然是按照以往的制度或做法來(lái)實(shí)行，形式主義明顯。比如，大多數(shù)機(jī)構(gòu)理事會(huì)的理事長(zhǎng)都由分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，館長(zhǎng)為常務(wù)理事長(zhǎng)，這與是否設(shè)立理事會(huì)并無(wú)區(qū)別；在責(zé)任追究制度方面，大多數(shù)機(jī)構(gòu)都缺乏對(duì)工作過(guò)程中具體決策內(nèi)容的評(píng)判和對(duì)失誤的追究，指導(dǎo)性和可操作性不強(qiáng)；部分機(jī)構(gòu)在績(jī)效評(píng)價(jià)中，只有一次年度考評(píng)，缺少過(guò)程評(píng)價(jià)，對(duì)于評(píng)估結(jié)果也沒(méi)有相應(yīng)的獎(jiǎng)懲條例，未能起到應(yīng)有的激勵(lì)作用。由于缺少績(jī)效考核、表彰激勵(lì)、監(jiān)督評(píng)價(jià)等各項(xiàng)配套制度，機(jī)構(gòu)難以發(fā)揮理事的能動(dòng)性，同時(shí)也極易造成理事權(quán)力的濫用。公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，與人事、管理、財(cái)政等方面聯(lián)系密切，沒(méi)有配套制度的有效銜接，法人治理結(jié)構(gòu)也只能是一具空殼。

2.1.3 改革動(dòng)力不足，理事會(huì)制度流于形式

在治理深度方面，公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革存在內(nèi)生動(dòng)力不足的問(wèn)題，直接表現(xiàn)為理事會(huì)制度流于形式，法人治理效果不佳。其動(dòng)力不足主要表現(xiàn)在兩方面：一是法人動(dòng)力不足。受事業(yè)單位屬性的影響，機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期采用行政機(jī)關(guān)的科層制管理結(jié)構(gòu)，行政化傾向嚴(yán)重，具體表現(xiàn)為行政部門直接領(lǐng)導(dǎo)、管理主體單一化、資源配置計(jì)劃化、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)由財(cái)政支出[15]等。部分機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員受固有思維的影響，對(duì)法人治理結(jié)構(gòu)改革認(rèn)識(shí)不足，未能意識(shí)到改革的緊迫性和必要性。加之法人治理結(jié)構(gòu)改革涉及公共文化機(jī)構(gòu)的復(fù)雜利益關(guān)系，所以一些機(jī)構(gòu)對(duì)改革存在顧慮，改革動(dòng)力不足，甚至主動(dòng)回避政府下放的權(quán)力，繼續(xù)采用傳統(tǒng)的行政管理模式。二是法人代表動(dòng)力不足。受專業(yè)知識(shí)和管理經(jīng)驗(yàn)的限制，大部分理事都無(wú)法深度參與機(jī)構(gòu)的管理和決策，未能有效發(fā)揮議事、決策和監(jiān)督作用，而且多數(shù)機(jī)構(gòu)的理事會(huì)存在內(nèi)容匱乏、無(wú)事可議的問(wèn)題，難以激發(fā)理事的工作熱情。比如東北某省圖書(shū)館理事會(huì)由15名理事組成，其中真正從事圖書(shū)館行業(yè)工作的理事只有6名，其他理事均缺乏專業(yè)知識(shí)背景。西部某省文化館自2018年成立理事會(huì)后，受疫情等各種因素的影響，每年只在年初和年終向理事匯報(bào)工作計(jì)劃和總結(jié)，理事也不參與機(jī)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)等。另外，作為不授薪的社會(huì)公益職位，理事還要承擔(dān)決策失誤的追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，故極度缺乏工作動(dòng)力。

2.2 原因剖析

由以上分析可以看出，目前我國(guó)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革存在的本質(zhì)問(wèn)題是機(jī)構(gòu)的法人自主權(quán)無(wú)法完全落實(shí)。其根本原因在于我國(guó)文化體制機(jī)制的制約，內(nèi)部原因在于公共文化機(jī)構(gòu)的特殊性定位，外部原因在于社會(huì)治理環(huán)境尚未形成，這些都會(huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)的法人自主權(quán)難以在短時(shí)間內(nèi)全面落實(shí)。

2.2.1 根本原因：我國(guó)文化體制機(jī)制的制約

法人治理結(jié)構(gòu)是以委托代理模式為理論基礎(chǔ)，以現(xiàn)代組織的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離為現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，而我國(guó)現(xiàn)有的文化體制機(jī)制讓公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革難以真正形成委托代理模式，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)獨(dú)立的法人權(quán)力虛無(wú)。委托代理理論是指所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，企業(yè)所有者保留剩余索取權(quán)，而將經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡[16]。由于代理人比委托人更具有專業(yè)性，所以委托代理關(guān)系能夠更好地實(shí)現(xiàn)效益最大化。我國(guó)公共文化機(jī)構(gòu)建立的法人治理結(jié)構(gòu)具有雙重委托代理關(guān)系：其一，政府作為出資人，委托理事會(huì)代為行使對(duì)機(jī)構(gòu)的管理權(quán)；其二，理事會(huì)作為決策層，委托機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人代為行使具體的管理權(quán)。但一直以來(lái)，我國(guó)各級(jí)公共文化機(jī)構(gòu)作為政府部門下屬的事業(yè)單位，實(shí)行的都是自上而下的科層制行政管理模式，政府與機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)難以分割清楚，各機(jī)構(gòu)的人權(quán)、財(cái)權(quán)、物權(quán)、事權(quán)始終由上級(jí)主管部門掌管。所以以委托代理模式為核心的政事分離、管辦分離難以實(shí)現(xiàn)，理事會(huì)無(wú)法發(fā)揮職能，機(jī)構(gòu)的法人自主權(quán)受到極大限制。

文化體制改革之前，我國(guó)采取的都是計(jì)劃性文化生產(chǎn)和管理模式，政府集決策、生產(chǎn)、管理、監(jiān)督等權(quán)力于一體，文化事業(yè)單位按照上級(jí)部門的計(jì)劃任務(wù)進(jìn)行資源配置和生產(chǎn)分配，根據(jù)行政原則協(xié)調(diào)政府、單位、社會(huì)之間的關(guān)系。公共文化機(jī)構(gòu)在人員數(shù)量的確定和職務(wù)的分配上，被列為與行政編制并列的事業(yè)編制；在機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)的下發(fā)上，由政府財(cái)政部門先撥付至其上級(jí)主管部門，上級(jí)主管部門綜合考慮整體情況后，再對(duì)下屬文化機(jī)構(gòu)撥付經(jīng)費(fèi)，這就使機(jī)構(gòu)實(shí)際獲得的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，往往取決于上級(jí)主管部門的年度計(jì)劃，而非基于機(jī)構(gòu)自身的發(fā)展需要[17]。在這種垂直管理模式下，公共文化機(jī)構(gòu)對(duì)政府產(chǎn)生較強(qiáng)的依賴性，習(xí)慣“自上而下”的命令式管理，通常采用行政方式解決問(wèn)題，缺乏自我發(fā)展意識(shí)[18]。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施文化體制改革，計(jì)劃性管理模式逐漸轉(zhuǎn)向市場(chǎng)性管理模式，但由于文化體制改革涉及意識(shí)形態(tài)安全、政府職能轉(zhuǎn)變、員工身份變遷等多方面問(wèn)題，至今仍未改革成功，依舊存在政事一體化、條塊分割管理等問(wèn)題。因此，在新舊文化體制交織錯(cuò)位、漸進(jìn)轉(zhuǎn)換的過(guò)程中，公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革只能浮于表面，難以達(dá)到預(yù)期改革效果。解決這一問(wèn)題的根本辦法在于變革現(xiàn)有的機(jī)制，使政府和機(jī)構(gòu)真正形成委托代理關(guān)系，明確各主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)切實(shí)轉(zhuǎn)變政府部門職能、理事會(huì)真正落實(shí)自主權(quán)的治理效果。

2.2.2 內(nèi)部原因：公共文化機(jī)構(gòu)的特殊性定位

公共文化機(jī)構(gòu)的特殊性定位使其對(duì)政府部門有較強(qiáng)的依賴性，難以獨(dú)立決策，在實(shí)施法人治理結(jié)構(gòu)改革時(shí)缺乏內(nèi)在動(dòng)力，部分內(nèi)部人員出于對(duì)自身利益的保護(hù)而不愿意進(jìn)行改革。

其一，行政身份與服務(wù)身份的混存。公共文化機(jī)構(gòu)作為政府主管下的文化事業(yè)單位，需要履行上級(jí)部門要求其承擔(dān)的職責(zé)，辦理各項(xiàng)交付性事務(wù)等，但同時(shí)作為服務(wù)型機(jī)構(gòu)，其也有為公眾提供各種文化產(chǎn)品和服務(wù)、滿足公眾基本文化需求的社會(huì)職責(zé)，具有行政和服務(wù)的雙重身份。為保證運(yùn)行效率，獲得更多的財(cái)政投入，大多數(shù)機(jī)構(gòu)都更加重視行政身份而忽視自身的服務(wù)性質(zhì)，這會(huì)導(dǎo)致公共文化機(jī)構(gòu)對(duì)上級(jí)政府部門形成嚴(yán)重的依附心理和“等靠要”習(xí)慣，在實(shí)際執(zhí)行項(xiàng)目時(shí)會(huì)面臨權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)和資源斷層等問(wèn)題，在內(nèi)部管理上形成官僚作風(fēng)，缺乏獨(dú)立性，如上級(jí)主管部門往往會(huì)根據(jù)各機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別撥付相應(yīng)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，給予不同的資源配置。由于地方政府政績(jī)要求、機(jī)構(gòu)改革壓力、基層行政文化體制的越位和缺位等問(wèn)題長(zhǎng)期存在，不少基層公共文化機(jī)構(gòu)的服務(wù)效能低，反饋機(jī)制不到位，難以充分保障社會(huì)公眾的文化權(quán)利。

其二，公共利益與機(jī)構(gòu)利益的混雜。公共文化機(jī)構(gòu)的利益相關(guān)者通常包括政府部門、理事會(huì)、機(jī)構(gòu)人員、社會(huì)公眾等。在實(shí)際運(yùn)作中，各主體通常會(huì)基于自身利益作出不同抉擇，如機(jī)構(gòu)選擇獲得更多的財(cái)政投入，政府選擇在資金投入最少的情況下提供最優(yōu)的公共文化服務(wù)等，多方利益混雜會(huì)影響公共利益的實(shí)現(xiàn)。公共文化機(jī)構(gòu)法人治理以公眾的充分參與為前提，建立在為公共利益和社會(huì)主義共同價(jià)值觀而行動(dòng)的信念之上[19]。但若機(jī)構(gòu)既想追求公共利益以滿足績(jī)效考核指標(biāo)的要求，又想追求機(jī)構(gòu)利益以滿足自身需求，這就容易使其只注重機(jī)構(gòu)利益，逐漸發(fā)展成為個(gè)體之間利益結(jié)盟的制度保障平臺(tái)，在服務(wù)公共利益的幌子下直接配置公共資源，并轉(zhuǎn)換為實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)利益訴求的無(wú)成本甚至無(wú)風(fēng)險(xiǎn)趨利工具[20]。如作為文化事業(yè)單位的部分畫院就異化成給畫家們提供各種利益機(jī)會(huì)的平臺(tái)，機(jī)構(gòu)人員出于對(duì)自身利益的保護(hù)，也不愿意進(jìn)行各種改革。

2.2.3 外部原因：社會(huì)治理環(huán)境的欠缺

完善社會(huì)治理環(huán)境，提高社會(huì)力量的參與度，有利于改善政府對(duì)公共文化機(jī)構(gòu)的壟斷管理方式，促使其從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，推進(jìn)實(shí)施法人治理改革?！豆参幕?wù)保障法》《公共圖書(shū)館法》《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》等都明確提到支持和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)事業(yè)。在西方國(guó)家，社會(huì)力量參與文化服務(wù)事業(yè)的意識(shí)較強(qiáng)，部分理事會(huì)成員會(huì)依靠自身力量和資源引入社會(huì)投資，拓寬發(fā)展平臺(tái)，提供發(fā)展建議，積極推動(dòng)機(jī)構(gòu)發(fā)展。而我國(guó)缺少完善的社會(huì)治理環(huán)境，社會(huì)力量參與度不足，公共文化機(jī)構(gòu)的建設(shè)幾乎完全依靠政府的財(cái)政投入，文化服務(wù)的供給也都由政府決定，這就導(dǎo)致機(jī)構(gòu)過(guò)度依賴政府，法人治理改革推行阻力大。據(jù)《中國(guó)文化文物和旅游統(tǒng)計(jì)年鑒（2020）》的數(shù)據(jù)顯示，2019年全國(guó)公共圖書(shū)館財(cái)政補(bǔ)貼收入占其全年總收入的96%，其他收入僅占1.7%，社會(huì)力量參與率極低。其原因在于：一方面，我國(guó)尚未實(shí)現(xiàn)“政府主導(dǎo)+社會(huì)參與”模式。中國(guó)文化制度設(shè)計(jì)對(duì)社會(huì)力量參與的準(zhǔn)入空間和參與程度已形成潛在的剛性限制，政策制度讓渡的可參與空間有限[21]，社會(huì)組織限于沒(méi)有足夠的政策、資源和平臺(tái)支持而難以參與到公共文化服務(wù)中，導(dǎo)致出現(xiàn)“強(qiáng)政府—弱社會(huì)”的失衡格局。另一方面，未能形成“共建共享”理念。該理念要求政府、機(jī)構(gòu)、社會(huì)三方實(shí)現(xiàn)充分合作，但由于其中涉及政府職能轉(zhuǎn)變、文化機(jī)構(gòu)調(diào)整等難題，而我國(guó)治理工具尚不健全，這些問(wèn)題遲遲難以解決，也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)共建共享。

3 新時(shí)代公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革困境的破解思路

我國(guó)公共文化機(jī)構(gòu)與政府之間存在行政隸屬關(guān)系，因此，我們不能簡(jiǎn)單地移植借鑒西方的理事會(huì)制度，而要根據(jù)我國(guó)國(guó)情進(jìn)行審慎探索。公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的成功與否，既取決于政府部門對(duì)機(jī)構(gòu)自主管理權(quán)限的下放程度，也取決于機(jī)構(gòu)內(nèi)部理事會(huì)的職能作用能否有效發(fā)揮。

3.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明確政府定位，保證機(jī)構(gòu)的法人自主權(quán)

3.1.1 采用中介式治理模式，建立各類文化行業(yè)協(xié)會(huì)

公共文化中介式治理是指政府與市場(chǎng)組織、社會(huì)組織等社會(huì)力量及具體的公共文化實(shí)踐不產(chǎn)生直接關(guān)聯(lián)，而是賦權(quán)中介機(jī)構(gòu)，由其進(jìn)行政策實(shí)施、資源分配、關(guān)系協(xié)調(diào)、服務(wù)評(píng)價(jià)等實(shí)踐[22]。這類中介機(jī)構(gòu)是代表政府管理公共文化事務(wù)、配置公共資源、引導(dǎo)并規(guī)制社會(huì)力量的具有準(zhǔn)政府性質(zhì)的專門組織，如美國(guó)圖書(shū)館協(xié)會(huì)（ALA）、英國(guó)圖書(shū)館協(xié)會(huì)（LA）、日本圖書(shū)館協(xié)會(huì)（JLA）等。這種治理模式可以有效避免政府過(guò)度干預(yù)，充分尊重各類文化機(jī)構(gòu)的自主權(quán)。因此，我國(guó)可以采用中介式治理模式，設(shè)立各類行業(yè)協(xié)會(huì)，構(gòu)建“政府主導(dǎo)、行業(yè)管理、機(jī)構(gòu)法人治理”的管理體制。在這種治理模式下，政府只需要承擔(dān)宏觀調(diào)控的職責(zé)而不用參與機(jī)構(gòu)的具體事務(wù)工作，行業(yè)協(xié)會(huì)充當(dāng)政府與機(jī)構(gòu)之間的橋梁，承擔(dān)社會(huì)管理職能，理事會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)機(jī)構(gòu)的重大事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范和決策，政府通過(guò)政策引導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)約束、行為監(jiān)管等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，使雙方由行政隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s關(guān)系，形成各司其職、各負(fù)其責(zé)的多元治理格局。例如，美國(guó)的圖書(shū)館聯(lián)盟作為非政府組織，為公共圖書(shū)館理事會(huì)及其理事提供服務(wù)，協(xié)助各公共圖書(shū)館理事會(huì)開(kāi)展工作，并表彰各理事會(huì)和理事的工作成果[23]。中國(guó)博物館協(xié)會(huì)作為非營(yíng)利社會(huì)團(tuán)體，在國(guó)家文物局和民政部的指導(dǎo)管理下，搭建了政府和博物館之間的溝通橋梁，積極發(fā)揮行業(yè)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等作用，促進(jìn)各博物館之間的交流與合作。

3.1.2 實(shí)行政府權(quán)責(zé)清單制度，建立聯(lián)席會(huì)議制度

權(quán)責(zé)清單制度是地方政府及相關(guān)部門在全面梳理自身行政權(quán)力的基礎(chǔ)上，“清單式”地公示職權(quán)目錄、職權(quán)事項(xiàng)、法規(guī)依據(jù)、辦事流程和責(zé)任承擔(dān)，并以此行使職權(quán)的行政權(quán)力運(yùn)行方式[24]。該制度可以有效轉(zhuǎn)變政府職能，明確劃定政府權(quán)力界限，合理配置各級(jí)地方政府的權(quán)力資源，便于制定組織條例。針對(duì)政府與公共文化機(jī)構(gòu)之間權(quán)責(zé)界定不清晰的問(wèn)題，可以通過(guò)實(shí)行政府權(quán)責(zé)清單制度，明確政府權(quán)力范圍，充分落實(shí)機(jī)構(gòu)的法人自主權(quán)。浙江圖書(shū)館在改革過(guò)程中，就以權(quán)力清單的方式規(guī)范了上級(jí)主管部門的權(quán)力，明確其對(duì)圖書(shū)館事務(wù)的權(quán)力為核準(zhǔn)章程、聘任館長(zhǎng)、依照法律法規(guī)和章程進(jìn)行考核監(jiān)督等。此外，為提高地方政府支持機(jī)構(gòu)改革發(fā)展的動(dòng)力和熱情，還可以建立聯(lián)席會(huì)議制度，通過(guò)會(huì)議協(xié)商的方式，制定地方配套政策，領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)各部門共同推進(jìn)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革[25]。其中，地方黨委政府起核心主導(dǎo)作用，文化主管部門負(fù)責(zé)落實(shí)機(jī)構(gòu)理事會(huì)制度的建設(shè)工作，地方發(fā)改、財(cái)政、人社等部門協(xié)同配合，通過(guò)實(shí)行崗位自主設(shè)置、財(cái)政資金自主分配、績(jī)效評(píng)價(jià)獎(jiǎng)勵(lì)等措施，真正落實(shí)機(jī)構(gòu)的法人自主權(quán)。

3.2 健全制度體系，完善治理環(huán)境，保障機(jī)構(gòu)順利推行改革

3.2.1 科學(xué)組建理事會(huì)，落實(shí)理事會(huì)的用人自主權(quán)

當(dāng)前，我國(guó)大多數(shù)公共文化機(jī)構(gòu)的理事會(huì)成員都是由政府部門人員、機(jī)構(gòu)管理人員和社會(huì)人士組成，各機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際情況完善人員配比和人員結(jié)構(gòu)，尤其是要控制政府部門人員的人數(shù)占比和權(quán)力配置，避免出現(xiàn)“一票否決”等情況。同時(shí)，還要建立公平公正的理事選拔體系，以權(quán)威方式公布選拔標(biāo)準(zhǔn)，提高理事會(huì)成員的專業(yè)素養(yǎng)。例如，大英圖書(shū)館制定的《公共機(jī)構(gòu)理事會(huì)成員行為準(zhǔn)則》（Code of Conduct for Board Members of Public Bodies）[26]和其理事會(huì)制定的《大英圖書(shū)館理事會(huì)成員行為守則》（The Code of Practice for Members of the Board of the British Library）[27]，公布了理事會(huì)成員的任命標(biāo)準(zhǔn)：充分了解圖書(shū)館學(xué)，在高校教育、金融、工業(yè)、行政等領(lǐng)域有突出貢獻(xiàn)的人等。在科學(xué)組建理事會(huì)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步落實(shí)理事會(huì)的用人自主權(quán)，如通過(guò)理事會(huì)提名推薦、公開(kāi)投票的方式選拔人員；根據(jù)崗位設(shè)置面向全社會(huì)招聘選拔人員；設(shè)立流動(dòng)崗位，吸引相關(guān)專業(yè)人員兼職等。比如，溫州市圖書(shū)館理事會(huì)可參與提名推薦館長(zhǎng)、副館長(zhǎng)人選，負(fù)責(zé)競(jìng)聘和任命圖書(shū)館中層管理人員，在招考新員工方面，參與設(shè)置報(bào)考崗位、報(bào)考專業(yè)、報(bào)考范圍等條件[28]。

3.2.2 設(shè)立各類基金會(huì)，營(yíng)造良好的法人治理環(huán)境

面對(duì)人民群眾日益增長(zhǎng)的精神文化需求，政府對(duì)公共文化服務(wù)的財(cái)政投入僅僅是對(duì)社會(huì)公眾基本公共文化服務(wù)需求的基礎(chǔ)保障。因此，有關(guān)機(jī)構(gòu)可設(shè)立各類基金會(huì)，廣泛吸納愿意服務(wù)公共文化事業(yè)的社會(huì)力量，拓寬資金來(lái)源渠道，解決經(jīng)費(fèi)短缺的難題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)來(lái)源多元化，進(jìn)而推動(dòng)我國(guó)公共文化服務(wù)的發(fā)展。比如杭州市圖書(shū)館事業(yè)基金會(huì)為杭州市公共圖書(shū)館發(fā)展募集、管理和使用基金。溫州市圖書(shū)館、唐山市豐南區(qū)圖書(shū)館、朔州市圖書(shū)館等機(jī)構(gòu)也都通過(guò)設(shè)立基金會(huì)的方式，多渠道籌措資金，實(shí)現(xiàn)自身的長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)。在運(yùn)營(yíng)方面，各基金會(huì)應(yīng)在理事會(huì)的管理下進(jìn)行運(yùn)作，由理事會(huì)審議決定經(jīng)費(fèi)如何使用，提名、任命基金會(huì)理事長(zhǎng)，確定各項(xiàng)資助活動(dòng)等。各基金會(huì)還要積極爭(zhēng)取政府的支持，提高其社會(huì)公信力，最大限度地爭(zhēng)取社會(huì)資本投入，營(yíng)造良好的社會(huì)治理環(huán)境。美國(guó)聯(lián)邦和地方政府通過(guò)實(shí)施稅收政策引導(dǎo)公民個(gè)人、企業(yè)、非政府組織對(duì)圖書(shū)館進(jìn)行資金投入和實(shí)物捐贈(zèng)[29]。此外，理事會(huì)還應(yīng)根據(jù)崗位事務(wù)需要，制定適合本機(jī)構(gòu)的資金分配方案和薪酬標(biāo)準(zhǔn)，確保資金的規(guī)范使用和有效管理。比如，溫州市圖書(shū)館理事會(huì)擁有財(cái)務(wù)預(yù)決算的審議權(quán)，能夠參與審議財(cái)政投資項(xiàng)目的績(jī)效考核，審議、調(diào)整各類項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用條件[28]。

3.2.3 完善內(nèi)外部監(jiān)督體系，提升機(jī)構(gòu)自身的改革動(dòng)力

國(guó)外公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)大都有配套的績(jī)效評(píng)價(jià)和內(nèi)外部監(jiān)督體系，內(nèi)部監(jiān)督主要是在理事會(huì)內(nèi)部設(shè)立專業(yè)委員會(huì)，建立職能劃分、用人權(quán)限、薪酬分配等分權(quán)制衡機(jī)制；外部監(jiān)督則是政府和社會(huì)監(jiān)督，包括外部審計(jì)、年度報(bào)告、績(jī)效評(píng)價(jià)、信息公開(kāi)等。美國(guó)的“圖書(shū)館之友”是由退休館員、圖書(shū)館委員會(huì)的卸任人員、讀者等熱愛(ài)圖書(shū)館事業(yè)的人士組成的社會(huì)團(tuán)體，是保障圖書(shū)館服務(wù)水平的外部監(jiān)督團(tuán)體[30]。該團(tuán)體對(duì)理事會(huì)的運(yùn)營(yíng)管理和績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行監(jiān)督，代表廣大公眾向理事會(huì)表達(dá)利益訴求，督促圖書(shū)館及時(shí)完善服務(wù)方案，滿足讀者的閱讀需求。目前，我國(guó)公共文化機(jī)構(gòu)在法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)中主要是通過(guò)成立監(jiān)督管理委員會(huì)或在理事會(huì)內(nèi)設(shè)立監(jiān)事一職來(lái)完成監(jiān)督工作。為保障監(jiān)督績(jī)效體系的先進(jìn)性與高效性，各機(jī)構(gòu)可以設(shè)立審計(jì)、績(jī)效等委員會(huì)，與各相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，制定各項(xiàng)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，考核理事們的考勤、參與度、貢獻(xiàn)度等，給予相應(yīng)的薪酬獎(jiǎng)勵(lì)、公開(kāi)榮譽(yù)等，以此提高理事成員的履職積極性和工作動(dòng)力。各機(jī)構(gòu)還可以根據(jù)每年出版的年度報(bào)告，及時(shí)總結(jié)本年度的工作情況，改進(jìn)并完善其中存在的問(wèn)題，為下一年度的工作安排提供參考。