建立我國綠色政府債券制度的思考*

溫來成 余 燕 李 升

當(dāng)前，全球經(jīng)濟(jì)都處在綠色轉(zhuǎn)型時期，綠色與可持續(xù)發(fā)展已成為全球共識。目前，全球已有包括中國在內(nèi)的130多個國家和地區(qū)均做出到本世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)“碳中和”的承諾。要落實(shí)這些承諾，政府必須實(shí)施大規(guī)模的綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃。鑒于對綠色和更具彈性的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求，許多國家著手通過發(fā)行綠色政府債券,為《巴黎協(xié)定》背景下的國家發(fā)展目標(biāo)籌集資金。我國作為綠色債券蓬勃發(fā)展的市場，也應(yīng)當(dāng)致力于探索構(gòu)建符合我國時代發(fā)展要求的綠色政府債券制度。

一、建立我國綠色政府債券制度是新時代高質(zhì)量發(fā)展的需要

首先，綠色政府債券制度是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的重要政策工具。改革開放40多年來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展飛速，已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。但是，過去高耗能、高污染的增長方式，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來沉重負(fù)擔(dān)，因此，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)日益受到重視。經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展也對經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化提出要求，要在確?？沙掷m(xù)發(fā)展的同時，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)運(yùn)行。實(shí)際上，這種高質(zhì)量發(fā)展意味著，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)開始由先前的粗放型向環(huán)境友好型、資源節(jié)約型轉(zhuǎn)變，傾向保護(hù)型發(fā)展，最終達(dá)成人與自然的和諧共生。“十三五”規(guī)劃實(shí)施以來，中國的綠色金融體系，包括綠色信貸、綠色債券、綠色基金、綠色保險等綠色金融產(chǎn)品和工具，正在迅速發(fā)展，并漸趨完善。鑒于此，政府開始著手致力于推動相關(guān)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型，并針對綠色發(fā)展實(shí)踐進(jìn)行理論創(chuàng)新；同時，注重相關(guān)綠色標(biāo)準(zhǔn)的制定并完善綠色分層，為“十四五”時期包括綠色債券在內(nèi)的綠色金融體系改進(jìn)與優(yōu)化提供制度基礎(chǔ)與技術(shù)支撐，進(jìn)而助力實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。隨后，我國又在2020年提出了“碳達(dá)峰”“碳中和”的發(fā)展愿景，這一新目標(biāo)也彰顯出國家對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、推動新發(fā)展格局形成的決心，致力于開拓“低碳、綠色、循環(huán)”的發(fā)展新路徑，以敦促實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量、高水平發(fā)展。綠色政府債券作為推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式改進(jìn)、實(shí)現(xiàn)綠色高質(zhì)量發(fā)展的有效金融產(chǎn)品和工具，建立健全與之相關(guān)的制度體系,已成為國家發(fā)展戰(zhàn)略中一項緊迫的任務(wù)，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

其次，綠色政府債券具有期限長、成本低的融資優(yōu)勢，對社會資金能起到綠色引領(lǐng)作用?，F(xiàn)階段，我國正處于資源環(huán)境約束趨緊的形勢之下，生態(tài)系統(tǒng)退化的問題仍然存在，生態(tài)文明建設(shè)仍存在較大短板。這些環(huán)境問題的影響不斷擴(kuò)大，在阻礙經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的同時，也在一定程度上加劇了環(huán)境治理成本。因此，在更多的社會責(zé)任交由金融產(chǎn)品分擔(dān)的制度路徑探索中，綠色債券就以其具備的較低資金成本的吸引特性而受到國家的高度重視。發(fā)展綠色政府債券，將為政府提供一個新的較低成本融資的渠道，在節(jié)約政府發(fā)債成本的同時，有助于從金融供給端為清潔能源、節(jié)能環(huán)保和減碳減排等綠色發(fā)展的重要領(lǐng)域、關(guān)鍵性產(chǎn)業(yè)提供融資支持，也有助于進(jìn)一步豐富和完善我國金融市場體系，為投資者提供更多更好的投資機(jī)會。近年來，圍繞能源轉(zhuǎn)型、污染治理和節(jié)能減排等生態(tài)修復(fù)問題的解決層面，我國已然取得一定成效，這與政府秉持綠色發(fā)展理念、對綠色領(lǐng)域的支持和大力投入息息相關(guān)，由此，綠色金融發(fā)展要求的政策體系和市場環(huán)境已初現(xiàn)雛形。此外，從績效考察視角來看，當(dāng)前政府投資的有效性以促進(jìn)綠色發(fā)展為目標(biāo)，因而探索發(fā)行綠色政府債券，可以有效適配綠色領(lǐng)域內(nèi)不斷壯大的項目建設(shè)需求，促進(jìn)綠色投融資體系進(jìn)一步發(fā)展與完善，是健全政府投融資體系的重要課題。同時，還能充分發(fā)揮政府在投資領(lǐng)域的主導(dǎo)作用，引導(dǎo)社會力量共同致力于綠色項目建設(shè)，形成綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動力，推動實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

最后，究其本質(zhì)，綠色政府債券制度在助力實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展目標(biāo)方面大有裨益。誠然，不斷健全和完善的綠色金融發(fā)展體系，能夠通過引導(dǎo)民眾選擇綠色消費(fèi)、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級以及助推企業(yè)技術(shù)進(jìn)步創(chuàng)新等方面助力經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。而綠色政府債券作為一種創(chuàng)新型綠色金融產(chǎn)品，其在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展層面具有不可替代的優(yōu)勢與作用(劉華珂和何春，2021)。黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》針對生態(tài)文明建設(shè)提出，要更加自覺地推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，堅持走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。在這一時代背景下，探索構(gòu)建我國綠色政府債券制度，對切實(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)具有重要價值和意義。具體而言，“雙碳”目標(biāo)的金融需求表現(xiàn)在大量傳統(tǒng)設(shè)備的更新?lián)Q代上，包括能源體系、清潔、交通、城鄉(xiāng)建設(shè)等在內(nèi)的與綠色低碳發(fā)展相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及重大技術(shù)更新等，都會涉及大體量的資金投入，因此，綠色政府債券將資金引流至綠色領(lǐng)域，一方面在綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面起到助推作用，另一方面進(jìn)一步優(yōu)化升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，逐漸向經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)靠近。同時，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與創(chuàng)新休戚相關(guān)，而綠色政府債券可以擴(kuò)展政府融資渠道，為綠色領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新活動提供資金，從而在綠色低碳社會建設(shè)過程中推進(jìn)革命性技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)程，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供技術(shù)支持。此外，以政府作為綠色債券發(fā)行主體，有助于在全社會層面突出和宣傳綠色發(fā)展理念，同時也更能表明國家竭力做好生態(tài)文明建設(shè)的信念和意志。它不僅會對綠色生產(chǎn)領(lǐng)域產(chǎn)生影響，而且會影響居民的消費(fèi)行為，引導(dǎo)綠色消費(fèi)，推動消費(fèi)結(jié)構(gòu)改進(jìn)升級。由此，人們的生活方式得以轉(zhuǎn)變，消費(fèi)者偏好綠色消費(fèi)，綠色產(chǎn)業(yè)借助市場供求機(jī)制得以進(jìn)一步發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供重要引擎。

二、我國綠色政府債券探索及存在的問題

我國綠色債券市場起步于2015年，受益于政策的持續(xù)推動，過去幾年我國綠色債券市場蓬勃發(fā)展，相關(guān)發(fā)行總量呈逐年遞增趨勢，從全球范圍來看，我國目前已經(jīng)快速發(fā)展為世界第二大綠色債券市場，相關(guān)債券品種得以創(chuàng)新，更為多樣和豐富。據(jù)Wind統(tǒng)計，截至2021年末，我國累計發(fā)行綠色債券規(guī)模達(dá)24112億元，在全球綠色金融市場中發(fā)揮著舉足輕重的作用。但聚焦于綠色政府債券發(fā)展現(xiàn)狀來看，我國綠色政府債券目前仍處于初期起步階段，債券市場上的主流綠色債券品種為綠色企業(yè)債券、綠色公司債券和綠色金融債券，發(fā)行方主要以企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)為主體?，F(xiàn)階段，我國綠色政府債券是以綠色項目建設(shè)為重點(diǎn)的地方政府專項債券，實(shí)際上，現(xiàn)有的已明確貼標(biāo)的綠色政府債券僅3只。

2019年6月，第一只貼標(biāo)綠色地方政府債券“江西省贛江新區(qū)綠色市政專項債券(一期)”在上交所順利發(fā)行，成為全國第一單綠色市政專項債，第一期發(fā)行總量為3億元，信用評級結(jié)果為AAA，期限為30年，年利率為4.11%。這一綠色地方政府專項債券計劃按照三期來發(fā)行，擬籌集資金12.5億元，并歸入省級政府性基金預(yù)算中進(jìn)行管理，相應(yīng)的資金用途被明確限制用于儒樂湖新城一號綜合管廊興業(yè)大道項目及其智慧管廊項目建設(shè)。同時，其在發(fā)行前經(jīng)獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)聯(lián)合赤道認(rèn)證公司進(jìn)行評估認(rèn)證，給予綠色貼標(biāo)。2020年5月，廣東省水資源專項債券(一期)在深交所成功發(fā)行，發(fā)行額為27億元，期限為10年，年利率為2.88%。該綠色專項債券資金將全部用于支持由廣東粵海珠三角供水有限公司負(fù)責(zé)的珠江三角洲水資源配置工程建設(shè)，第三方評估認(rèn)證機(jī)構(gòu)綠融(北京)投資服務(wù)有限公司予以綠色認(rèn)證貼標(biāo)。此外，該期綠色市政債券環(huán)境風(fēng)險評估工作由我國第一個綠色金融人工智能引擎開展，它以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)依據(jù)實(shí)施評估，并取得較好成效。2021年，深圳市政府在香港聯(lián)合交易所發(fā)行3年期(年利率2.7%)和5年期(年利率2.9%)綠色地方政府債券，發(fā)行規(guī)模分別為15億元和24億元，債券資金主要用于城市軌道交通和水治理等項目建設(shè)，作為地方政府到香港發(fā)行的首個離岸人民幣地方政府債券，其在促進(jìn)人民幣國際化進(jìn)程、促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)綠色金融發(fā)展過程中發(fā)揮助推作用的同時，還起到了引導(dǎo)和示范其他地區(qū)開拓新的綠色發(fā)展融資路徑的作用。

除上述江西、廣東和深圳等地發(fā)行的明確貼標(biāo)的綠色市政專項債券外，各地政府通過發(fā)行債券籌集的資金基本上都會涉及綠色領(lǐng)域的應(yīng)用，綠色項目儲備初具規(guī)模。同時，在我國綠色政府債券發(fā)展的探索過程中，中央政府和地方政府在發(fā)行債券時所遵循的法理規(guī)范與具體操作原則，綠色債券順利運(yùn)作的成功實(shí)踐范例，都為后續(xù)綠色政府債券運(yùn)作的市場實(shí)踐積累提供了有價值的經(jīng)驗。近年來，我國綠色債券市場方興未艾，不斷完善，相關(guān)綠色債券激勵政策初具雛形，以國際社會通行標(biāo)準(zhǔn)、制度規(guī)范為依據(jù)，綠色債券評估認(rèn)證國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)逐漸與之接近和趨同；同時，相關(guān)第三方認(rèn)證和評級機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗日益豐富，專業(yè)綠色投資主體逐漸培育形成，由此，基本上，支持我國政府發(fā)行綠色債券所需的外部環(huán)境已然形成(王琰，2018)。

然而，鑒于綠色政府債券仍處于起步階段，其發(fā)展依然面臨著諸多問題，與綠色政府債券有關(guān)的綠色認(rèn)證評級、信息披露、風(fēng)險防范以及監(jiān)督管理等基礎(chǔ)制度內(nèi)容存在缺失，有效的制度供給不足，這也導(dǎo)致我國綠色政府債券供給明顯不足。

第一，綠色政府債券缺乏專門的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，體制機(jī)制尚不健全。當(dāng)前我國發(fā)行的幾只綠色政府債券所遵循的是地方政府債券以及普通綠色債券的相關(guān)制度規(guī)范，尚無專門針對綠色政府債券的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)文件，統(tǒng)一規(guī)范的綠色政府債券支持項目篩選與認(rèn)證制度體系并未建立。同時，從國際、國內(nèi)雙重視角來看，綠色政府債券納入相關(guān)主流債券指標(biāo)評價體系仍然任重道遠(yuǎn)，其在債券市場的認(rèn)可度與參與度有待進(jìn)一步提升，相應(yīng)的綠色投資群體還未形成規(guī)模。具體而言，我國政府債券資金投向綠色領(lǐng)域很廣泛，但因綠色項目具備較強(qiáng)的專業(yè)性，精準(zhǔn)識別綠色屬性存在較大困難，因此大量相關(guān)政府債券并未進(jìn)行綠色貼標(biāo)，屬于非貼標(biāo)綠債，這與我國當(dāng)前尚未建立統(tǒng)一的綠色認(rèn)證評估框架、綠色認(rèn)證制度與規(guī)范有所缺失的現(xiàn)實(shí)境況相符，特別是獨(dú)立的第三方綠色認(rèn)證評估機(jī)構(gòu)的缺失，對綠色政府債券相關(guān)制度的建立與發(fā)展造成較大阻礙。而且，針對境外發(fā)行綠色政府債券離不開國際第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)的情況，政府發(fā)行綠色債券的成本因此有所增加。此外，綠色政府債券法定分類制度也有所缺失。這些問題無疑會在一定程度上對綠色政府債券發(fā)展造成阻礙。

第二，綠色政府債券信息披露制度不完善，績效評價制度缺失。當(dāng)前，我國“實(shí)質(zhì)綠”債券市場發(fā)展迅猛，但相關(guān)信息披露制度和績效評價制度有所缺失，一方面導(dǎo)致綠色政府債券投資項目的環(huán)境效益難以估量，資金使用績效無法評估，相關(guān)監(jiān)管難以落實(shí)；另一方面由于信息不對稱造成市場投資主體投資綠色政府債券的積極性尚待提升。實(shí)際上，綠色政府債券的募集書中缺乏對債券資金具體去向的披露，資金透明度偏低；同時，作為發(fā)行主體的政府與投資主體之間存在信息不對稱的問題，信息供給不充分。這一問題產(chǎn)生的根源在于相關(guān)信息披露指引規(guī)范與制度的缺失，現(xiàn)階段有關(guān)債券市場監(jiān)管政策，主要落腳于信息披露主體的規(guī)定，但缺乏對綠色政府債券支持項目內(nèi)容及其相關(guān)指標(biāo)的清晰界定與規(guī)范，尤其是對相關(guān)綠色項目信息披露的考核方法與技術(shù)，也缺乏明確規(guī)定，信息披露的充分性與有效性亟須提升，綠色政府債券績效評價制度亦須盡快建立與健全。

第三，綠色政府債券風(fēng)險防范與監(jiān)管制度缺失，法制建設(shè)進(jìn)展緩慢。相較于普通投資項目而言，綠色項目涉及的相關(guān)技術(shù)復(fù)雜程度更高，相應(yīng)地，綠色項目投資也面臨著更為嚴(yán)峻的包括技術(shù)、道德、政策和市場等不同層面的風(fēng)險。相關(guān)投資主體可能因為綠色領(lǐng)域相關(guān)技術(shù)知識的匱乏而缺乏綠色項目識別能力，從而無法對其可能產(chǎn)生的風(fēng)險進(jìn)行精準(zhǔn)衡量與評估，最終導(dǎo)致“洗綠”風(fēng)險頻發(fā)。同時，現(xiàn)階段綠色政府債券激勵機(jī)制缺失，對地方政府發(fā)行綠色債券的激勵不足，與綠色政府債券業(yè)務(wù)開展相適配的政府部門和金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度存在缺失，政府環(huán)?？荚u約束力不強(qiáng)，導(dǎo)致綠色政府債券風(fēng)險監(jiān)管的有效性不足。此外，綠色政府債券相關(guān)法制建設(shè)落后，多層次的綠色政府債券發(fā)行法律體系框架尚未建立，阻礙了綠色政府債券市場有序平穩(wěn)發(fā)展。

三、綠色政府債券發(fā)展的國際經(jīng)驗及借鑒

國外一些國家的綠色債券市場發(fā)展時間較長，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和政策規(guī)范已趨于成熟和完善，考察這些發(fā)達(dá)國家的綠色政府債券發(fā)展實(shí)踐,對我國綠色政府債券制度構(gòu)建、完善國內(nèi)綠色債券市場體制機(jī)制具有積極意義。

(一)美國綠色市政債券

美國綠色市政債券采用地方政府支持公共實(shí)體發(fā)行的方式，籌集的資金直接用于綠色領(lǐng)域相關(guān)公共基礎(chǔ)設(shè)施，如可再生能源、建筑節(jié)能改造、LEED認(rèn)證的建筑開發(fā)等。同時，美國市政債券市場的獨(dú)特之處在于其發(fā)行率較高，發(fā)展較為成熟，而且其并非僅由個別大型機(jī)構(gòu)投資者主導(dǎo)，家庭散戶投資者是美國市政債券的最大購買群體。美國綠色市政債券主要可以分為兩種類型，即一般責(zé)任債券和收益?zhèn)?。前者的?dān)保來源主要依靠地方稅收收入，后者則以公共項目產(chǎn)生的預(yù)期收入為擔(dān)保，針對特定項目發(fā)行，相應(yīng)的項目收益也只能用于特定目的。從發(fā)行制度方面來看，美國綠色市政債券在發(fā)行之前需要進(jìn)行信用評級。美國綠色市政債券發(fā)行,需要根據(jù)相關(guān)綠色債券標(biāo)準(zhǔn)確定符合條件的綠色項目和資產(chǎn)，再經(jīng)由評估機(jī)構(gòu)實(shí)施外部審查保證綠色屬性，杜絕“洗綠”現(xiàn)象，最后建立跟蹤和報告制度,對綠債資金分配信息進(jìn)行充分披露，確保債券發(fā)行籌集的資金總額完全分配到綠色項目中去(Partridge,2019)。在綠色市政債券監(jiān)管方面，聯(lián)邦政府承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，就綠色市政債券利息免稅的合法性與合理性進(jìn)行仔細(xì)審核與查驗，并針對綠色市政債券項目中可能發(fā)生的欺詐行為進(jìn)行處罰。此外，為了確保綠色市政債券的地位和作用，發(fā)行人需要每年向投資者提供債券資金確實(shí)用于符合條件的綠色項目的證據(jù)，即要對綠色項目收益使用狀況進(jìn)行監(jiān)控并報告。美國馬薩諸塞州政府最先發(fā)行綠色市政債券，當(dāng)時的債券發(fā)行總量為1億美元，期限為20年，年利率為3.2%，資金主要投向凈水節(jié)能、土地修復(fù)等綠色項目；加利福尼亞州政府發(fā)行了2037年到期的綠色市政債券，發(fā)行規(guī)模為3億美元，所籌集的資金主要用于水務(wù)及交通運(yùn)輸項目融資；哥倫比亞特區(qū)水務(wù)局發(fā)行了總量為3.5 億美元、期限100年、到期收益率4.81%的經(jīng)評估的綠色市政債券，為其“清潔河流項目”進(jìn)行資金籌集。(1)國家金融與發(fā)展實(shí)驗室(NIFD)。美國綠色市政債券期限平均分布在10～20年之間，顯露出綠色領(lǐng)域項目建設(shè)與長期資金需求適配的合理性(曾剛和吳語香，2019)?？傊?，美國綠色市政債券的相關(guān)實(shí)踐探索與規(guī)則制度,為我國構(gòu)建與完善綠色政府債券體制機(jī)制提供了有益借鑒。

(二)瑞典綠色主權(quán)債券

2020年，瑞典政府基于《綠色債券原則》，頒布《瑞典綠色主權(quán)債券框架》，明確對瑞典綠色主權(quán)債券的發(fā)行進(jìn)行規(guī)范。這一文件除了對資金用途、項目評估和篩選、資金管理、資金分配等進(jìn)行規(guī)范以外，還對相關(guān)外部評估與審查內(nèi)容進(jìn)行了說明。在資金用途方面，瑞典綠色主權(quán)債券資金主要用于滿足國家綠色支出，以促成瑞典低碳環(huán)保目標(biāo)的達(dá)成。其中，明確規(guī)定核能、化石能源、水電或?qū)ｍ椥姓芸畹认嚓P(guān)支出不屬于綠色支出范疇。相關(guān)綠色支出篩選由各級政府負(fù)責(zé)，必要時需要咨詢專業(yè)機(jī)構(gòu)，以確保綠色主權(quán)債券資金用于綠色項目支出，得出有助于實(shí)現(xiàn)瑞典綠色環(huán)保目標(biāo)的投資組合。就資金管理及分配而言，瑞典國家債務(wù)辦公室主要承擔(dān)綠色主權(quán)債券發(fā)行與資金分配工作，負(fù)責(zé)監(jiān)控資金使用進(jìn)度，并形成中央政府年度報告。同時，其跟進(jìn)的相關(guān)綠色支出進(jìn)程需要向投資主體匯報，并形成《投資人報告》，針對各綠色項目產(chǎn)出所產(chǎn)生的環(huán)境效應(yīng)進(jìn)行說明。此外，對外部審查與評估方面而言，國際氣候和環(huán)境研究中心作為瑞典政府委托的第三方審核機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著對瑞典綠色主權(quán)債券框架進(jìn)行評審的職責(zé)。由此，瑞典綠色主權(quán)債券作為綠色環(huán)保與經(jīng)濟(jì)增長協(xié)同發(fā)展過程中的重要工具，對其達(dá)成經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境質(zhì)量改善“雙贏”目標(biāo)大有裨益。(2)Government Offices of Sweden. Sweden’s Sovereign Green Bond Framework—Government Decision of 4 June 2020[R]. Ministry of Finance, 2020:1-8.根據(jù)Wind數(shù)據(jù)，2020年，瑞典第一次發(fā)行了規(guī)模達(dá)到300億克朗(約33億美元)的綠色主權(quán)債券，開創(chuàng)了新紀(jì)錄，為其實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的有機(jī)結(jié)合增添了一份助力。

(三)德國綠色政府債券

自21世紀(jì)初期德國就開始致力于探索國內(nèi)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，并就相關(guān)可持續(xù)金融的市場建設(shè)進(jìn)行研究。2020年，作為歐洲第二大綠債發(fā)行國，德國發(fā)布了《綠色債券框架》，對綠色項目篩選、債券資金用途、信息披露與外部評估等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)界定。德國綠色主權(quán)債券籌集的資金被限定僅能用于交通、國際合作、創(chuàng)新意識提升、能源與工業(yè)以及生物多樣性保護(hù)等五大方面，但明確禁止將資金用于支持武器、煙草、酒、博彩等支出，同時對于所有與化石能源或核能相關(guān)的支出項目也被明確禁止使用綠色主權(quán)債券資金。隨后，德國發(fā)行其首單綠色聯(lián)邦債券，由德國金融署負(fù)責(zé)管理。這一舉措進(jìn)一步推動了德國國債體系的豐富與完善，同時，在歐元區(qū)甚至全球市場范圍層面，也對相關(guān)區(qū)域內(nèi)綠色債券收益率基準(zhǔn)的形成十分有益，最終可為全球?qū)用娴木G色債券市場的進(jìn)一步拓展提供助力。德國綠色主權(quán)債券發(fā)行開創(chuàng)性地采用了“孿生債券”模式，即在綠色主權(quán)債券發(fā)行前，德國政府發(fā)行了零票息常規(guī)主權(quán)債券，綠色主權(quán)債券和常規(guī)主權(quán)債券的到期日相同，后者作為前者的對照?？紤]到德國常規(guī)主權(quán)債券所具備的天然優(yōu)勢，即對基準(zhǔn)利率具有引導(dǎo)和指示作用，所以此舉可以針對綠色債券和其他非綠色債券就其在資本市場中的定價偏好予以明確。此外，德國金融署通過隨買隨賣、回購或借券、換券等舉措來保證綠色主權(quán)債券的流動性，并使其與常規(guī)債券的高流動性相當(dāng)，以調(diào)動投資主體的積極性(云祉婷和史英哲，2020)。

(四)典型國家綠色政府債券經(jīng)驗借鑒

從上述國家綠色政府債券發(fā)展的情況分析中可知，有以下幾點(diǎn)可供我國發(fā)展綠色政府債券參考。第一，確保債券資金用于綠色項目。各國政府通過政策指南、法律制度等途徑，保證債券籌集資金用于環(huán)境保護(hù)、氣候變化等綠色項目，做到綠色債券名實(shí)相符。第二，對綠色政府債券進(jìn)行評級。通過對綠色政府債券的評級，為投資者鑒證、揭示綠色政府債券的市場風(fēng)險。第三，對綠色政府債券進(jìn)行第三方認(rèn)證、評估。通過第三方認(rèn)證、評估，給投資者提供客觀、真實(shí)的決策信息，提高綠色債券的市場競爭力。第四，信息披露。信息披露要求債券發(fā)行人詳細(xì)披露政府的財政狀況、債券建設(shè)項目相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、項目預(yù)期收益等信息，接受投資者和社會公眾監(jiān)督。

四、我國綠色政府債券制度設(shè)計的突破點(diǎn)選擇

在當(dāng)前的政策環(huán)境下，綠色的生產(chǎn)方式和生活方式對金融體系資金的配置提出了新要求，即以綠色為基礎(chǔ)，將綠色思想滲透和貫穿到金融資金配置的整個過程及資本運(yùn)行的各個方面，對與之相關(guān)的制度建設(shè)具有十分重要的意義。本文結(jié)合國內(nèi)外綠色政府債券發(fā)展相關(guān)實(shí)踐，從綠色政府債券標(biāo)準(zhǔn)、評級認(rèn)證、法定分類、發(fā)行、基準(zhǔn)功能、績效評價和法制建設(shè)等方面，尋求我國綠色政府債券制度架構(gòu)設(shè)計的突破點(diǎn)(溫來成和莫鈺杰，2021)。

(一)建立獨(dú)立的綠色政府債券標(biāo)準(zhǔn)

綠色政府債券標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)質(zhì)上是對綠色政府債券支持項目的綠色屬性予以保證的制度規(guī)范，有助于明確政府開展綠色經(jīng)濟(jì)活動的界限與范圍。清晰界定政府債券項目的綠色屬性，也是綠色政府債券標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的應(yīng)有之義。綠色政府債券標(biāo)準(zhǔn)，具體包括兩個方面。一方面，綠色政府債券要符合綠色債券的一般標(biāo)準(zhǔn)。如在我國，綠色政府債券要符合有關(guān)主管部門發(fā)布的《綠色債券支持項目目錄(2021年版)》中的標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，符合政府債券的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，即符合國債、地方政府債券包括發(fā)行、流通、使用和償還等過程在內(nèi)的管理標(biāo)準(zhǔn)。因此，在制定綠色政府債券標(biāo)準(zhǔn)時，首先考慮符合一般綠色債券的特征，如其募集的資金絕大部分要用于支持環(huán)境保護(hù)、環(huán)境治理、推廣清潔能源、減少溫室氣體排放等方面。其次，綠色債券資金建設(shè)項目要符合政府投資項目的條件，即《政府投資條例》中所規(guī)定的克服市場失靈的投資項目。這些項目往往是企業(yè)和個人不愿，或者無力投資但又是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不可缺少的項目，如水、大氣、土壤污染治理，綠色交通，清潔能源，綠色農(nóng)業(yè)，生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。鑒于目前國內(nèi)外綠色債券標(biāo)準(zhǔn)已趨于成熟,我國頒布綠色政府債券標(biāo)準(zhǔn),可采用由財政部發(fā)布《綠色政府債券支持項目目錄》的形式，便于具體操作。

(二)建立獨(dú)立的綠色政府債券評級和認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)與制度

既然綠色政府債券有其特定的標(biāo)準(zhǔn),在綠色政府債券發(fā)行、流通和償還管理中，就需要建立獨(dú)立的資信評級、認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和制度。目前，各類債券的評級、認(rèn)證都是由評級公司等第三方機(jī)構(gòu)開展的，需要評級公司在現(xiàn)有的一般綠色債券評級、認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)與制度的基礎(chǔ)上，建立獨(dú)立的綠色政府債券資信評級、認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和制度。在一般綠色債券評級、認(rèn)證方面，國內(nèi)有關(guān)中介機(jī)構(gòu)已進(jìn)行了積極探索，取得了一定成績。具體而言，中債資信公司參考《綠色債券支持項目目錄》，率先設(shè)計和發(fā)布了第一部與之銜接的《綠色債券評估認(rèn)證方法體系》；安永會計師事務(wù)所創(chuàng)新研發(fā)了《綠色債券發(fā)行認(rèn)證方法學(xué)》；聯(lián)合赤道公司開創(chuàng)性地按照綠色等級對綠色項目實(shí)施評級分類，并進(jìn)行評分；穆迪公司則圍繞職能組織、資金用途及其管理、信息報告與披露等方面，分別賦權(quán)，開展綠色債券評估，并劃分等級，即從GB1(優(yōu))到GB5(差)；中節(jié)能咨詢則針對綠色債券內(nèi)控制度與工作流程設(shè)計發(fā)布了《綠色債券認(rèn)證報告審批流程》、《咨詢及第三方認(rèn)證質(zhì)量管理辦法》和《綠色債券認(rèn)證操作流程暫行辦法》等規(guī)范(曹媛媛等，2017)。這些第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)設(shè)計的認(rèn)證方法與制度規(guī)范，可以在構(gòu)建綠色政府債券評級認(rèn)證制度時加以參考和遵循。在對綠色政府債券進(jìn)行評級認(rèn)證時，評級認(rèn)證機(jī)構(gòu)要對綠色政府債券擬投向的項目進(jìn)行合規(guī)性審查，包括項目綠色程度、預(yù)期的環(huán)境效益、項目可行性(包括對項目環(huán)境和社會風(fēng)險的評估)等，符合要求的綠色政府債券才能夠予以認(rèn)證貼標(biāo)。對于符合標(biāo)準(zhǔn)的綠色政府債券，經(jīng)過資信評級，由評級機(jī)構(gòu)給予相應(yīng)的資信等級，供市場投資者參考。

(三)構(gòu)建綠色政府債券法定分類制度

綠色政府債券法定分類制度的建立，有助于進(jìn)一步完善綠色政府債券市場。首先，可以將綠色政府債券分為綠色中央政府債券即綠色國債(又稱為綠色主權(quán)債券)和綠色地方政府債券(也稱為綠色次主權(quán)債券)。其中，綠色國債實(shí)際上是面向國際市場發(fā)行綠債，強(qiáng)調(diào)滿足全球社會共同需要，以國際市場平臺為基礎(chǔ)彰顯負(fù)責(zé)任大國形象，可以經(jīng)由財政部牽頭，協(xié)同人民銀行、發(fā)改委、環(huán)保部門等機(jī)構(gòu)，立足于滿足社會共同需要的準(zhǔn)則，以國際市場作為融資場所，參照國際資本協(xié)會制定的與綠色債券相關(guān)的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，以及來自國際社會的成功經(jīng)驗，制定我國綠色國債規(guī)范。而綠色地方政府債券則是地方政府在綠色領(lǐng)域進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)等投資時發(fā)行的債券，以助力地方實(shí)現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、促進(jìn)地方達(dá)成綠色低碳發(fā)展目標(biāo)。其次，綠色政府債券可以進(jìn)一步劃分為一般責(zé)任債券和收益?zhèn)?，前者還本付息可以政府稅收為依據(jù)，債券信用取決于政府稅收能力；后者是基于某一特定綠色項目建設(shè)而發(fā)行的債券，還本付息來源主要為項目收益，還可從政府性基金中劃撥一部分用于綠色支出的資金，為綠色收益?zhèn)峁﹥斶€保證。由此，我國需要建立綠色政府債券法定分類制度，并出臺相關(guān)法律文件對其進(jìn)行明確規(guī)范，以賦予其法理意義。

(四)建立獨(dú)立的綠色政府債券發(fā)行制度

在現(xiàn)行國債、地方政府債券發(fā)行制度的基礎(chǔ)上，建立獨(dú)立的綠色政府債券發(fā)行制度。首先，地方政府在發(fā)行綠色債券時，將其發(fā)債用途限定為支持國家綠色低碳發(fā)展目標(biāo)的公益性資本支出或償還政府相關(guān)綠色債務(wù)。其次，建立完善的綠色政府債券價格形成機(jī)制，充分利用債券用途、投資者對綠色發(fā)展理念的認(rèn)同，以及綠色債券良好的生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益預(yù)期，在以招投標(biāo)等形式發(fā)行債券時，能以較低的利率和發(fā)行成本，募集到綠色項目發(fā)展所需要的資金，實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的相互促進(jìn)、良性運(yùn)作和長效發(fā)展。再次，建立綠色政府債券特殊的信息披露規(guī)范。在發(fā)行政府綠色債券時，除對項目常規(guī)的信息予以披露外，重點(diǎn)披露項目綠色建設(shè)的信息，如采用先進(jìn)的綠色環(huán)保技術(shù)、使用綠色材料、降低碳排放量等情況，保證所披露的信息真實(shí)、準(zhǔn)確、及時，強(qiáng)調(diào)接受社會監(jiān)督的積極性與自覺程度。最后，優(yōu)化綠色政府債券投資者結(jié)構(gòu)，提高綠色政府債券在商業(yè)柜臺發(fā)售比例，擴(kuò)大對個人投資者發(fā)售量，鼓勵引導(dǎo)保險公司、社會保險基金等機(jī)構(gòu)投資者參與長期綠色政府債券投資。此外，就金融機(jī)構(gòu)持有綠色政府債券而言，可考慮適當(dāng)降低其風(fēng)險權(quán)重系數(shù)，以提高綠色地方政府債券作為再貸款擔(dān)保品的質(zhì)押率，從而降低債券發(fā)行價格，減輕政府債務(wù)成本壓力。

(五)改進(jìn)綠色政府債券的基準(zhǔn)利率功能

基于現(xiàn)有國債收益率曲線，通過發(fā)行綠色國債，著手探索編制綠色國債收益率曲線，以充分發(fā)揮其對市場利率，特別是綠色債券、綠色信貸利率的引導(dǎo)作用，促進(jìn)國債利率的基準(zhǔn)利率功能進(jìn)一步完善,指導(dǎo)我國綠色債券市場乃至整個金融市場的健康有序發(fā)展。可參考德國“孿生債券”做法，在發(fā)行綠色政府債券時，可考慮通過隨買隨賣、回購或借券、換券等舉措，保證綠色政府債券的流動性，從而調(diào)動投資主體的積極性。同時,目前我國國債已納入國際有關(guān)債券指數(shù),隨著我國政府在國內(nèi)外市場發(fā)行綠色政府債券, 綠色國債收益率曲線的基準(zhǔn)利率的功能還會進(jìn)一步擴(kuò)大。

(六)建立獨(dú)立的綠色政府債券績效評價制度

通過建立獨(dú)立的綠色政府債券績效評價制度,促進(jìn)其真正發(fā)揮預(yù)防、治理環(huán)境污染,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與資源環(huán)境良性循環(huán)的作用。首先，合理設(shè)置綠色政府債券績效評價目標(biāo)?？冃繕?biāo)是開展綠色政府債券績效評價工作的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。綠色政府債券績效目標(biāo)，要能夠清晰地反映債券資金的預(yù)期環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，并可以運(yùn)用量化方法與技術(shù)進(jìn)行處理。具體而言，在構(gòu)建綠色政府債券績效評價目標(biāo)體系時，應(yīng)當(dāng)包括控制污染物排放量、資源的利用效率、環(huán)境的改善程度、生態(tài)保護(hù)效益等“綠色”相關(guān)指標(biāo)，并從數(shù)量、質(zhì)量、實(shí)效、成本等方面進(jìn)行細(xì)化。此外，對于綠色地方政府專項債券，還應(yīng)將綠色債券項目償債資金來源、融資與項目收益平衡等指標(biāo)納入，確保政府償債的能力是政府融資的前提。其次，對政府綠色項目績效運(yùn)行監(jiān)管而言，一方面，項目主管部門應(yīng)對照項目績效目標(biāo)，通過項目追蹤、審計核查、實(shí)地調(diào)研等方式，對項目施工進(jìn)度、資金管理情況、預(yù)算執(zhí)行情況、信息披露情況等進(jìn)行評價；另一方面，應(yīng)對照債券項目實(shí)際執(zhí)行情況與綠色目標(biāo)實(shí)現(xiàn)進(jìn)度進(jìn)行核查，對于偏離績效目標(biāo)設(shè)定，或項目資金使用不規(guī)范等現(xiàn)象，及時進(jìn)行糾正，提高政府綠色債券項目績效水平。此外，對于綠色政府債券績效評價而言，可以引入綠色領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)第三方評價機(jī)構(gòu)，如環(huán)境檢測機(jī)構(gòu)、環(huán)保部門等，以有效評價其對生態(tài)環(huán)境造成的影響。最后，建立綠色政府債券績效評價與其法定限額相掛鉤的激勵機(jī)制，并要求政府預(yù)算安排、綠色投融資計劃設(shè)計應(yīng)當(dāng)以綠色政府債券績效評價結(jié)果為調(diào)整依據(jù)，有助于防范地方政府債務(wù)風(fēng)險借由“綠色外衣”而過度膨脹，難以控制。

(七)加強(qiáng)綠色政府債券法制建設(shè)

綠色政府債券在新型綠色金融市場的興起，已引起國家高度重視，相關(guān)綠色政府債券頂層設(shè)計應(yīng)當(dāng)提上日程。結(jié)合中共中央、國務(wù)院頒布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》以及中國人民銀行、財政部等七部委制定發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》中對我國綠色金融體系和相關(guān)債券制度建立與完善的指導(dǎo)方向，需著手開展與我國綠色政府債券相關(guān)的頂層設(shè)計工作。具體而言，在推進(jìn)綠色政府債券法制建設(shè)進(jìn)程中，以《預(yù)算法》和《證券法》為基本法律遵循，相關(guān)主管部委及證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定并發(fā)布相關(guān)部門法規(guī)制度，結(jié)合交易所制度作為細(xì)化和補(bǔ)充，形成多層次的綠色政府債券發(fā)行的法律體系框架，從而使綠色政府債券發(fā)行及其監(jiān)管基本做到有法可依。