新發(fā)展階段財(cái)政支持?jǐn)U大內(nèi)需戰(zhàn)略:理論闡釋、現(xiàn)實(shí)約束和路徑優(yōu)化

程 瑜 張 琦

（中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院，北京 100142）

內(nèi)容提要：在不確定性、不穩(wěn)定性因素明顯增多的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略不能只是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的逆周期調(diào)控工具，而應(yīng)成為兼顧宏觀需求管理和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的雙重目標(biāo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)期戰(zhàn)略抉擇。作為擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的兩大主要抓手，投資與消費(fèi)近年來(lái)在我國(guó)正面臨邊際弱化與增長(zhǎng)乏力的雙重挑戰(zhàn)。為確保新一輪擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略平穩(wěn)落地、更好滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中長(zhǎng)期、多目標(biāo)要求，需要財(cái)政積極創(chuàng)新支持方式和投入方向，并對(duì)管理體制進(jìn)行系統(tǒng)性優(yōu)化，以突破財(cái)力不足、機(jī)制不暢等現(xiàn)實(shí)約束，進(jìn)一步發(fā)揮引導(dǎo)放大功能。

隨著世紀(jì)疫情的持續(xù)蔓延，國(guó)際形勢(shì)更趨復(fù)雜嚴(yán)峻，國(guó)內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)艱巨繁重。為有效應(yīng)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，黨的十九屆五中全會(huì)提出把握新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局。在新發(fā)展階段下構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，需要進(jìn)一步激發(fā)內(nèi)需潛力、培育內(nèi)生動(dòng)力。當(dāng)前，在需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱的三重壓力之下，擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略正面臨前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。一方面，由于經(jīng)濟(jì)增速放緩以及居民預(yù)期減弱，社會(huì)消費(fèi)整體疲軟，尤其是新型消費(fèi)出現(xiàn)明顯分化；另一方面，由于財(cái)政收支失衡、預(yù)算約束從嚴(yán)，政府投資增速明顯放緩，且面臨邊際效應(yīng)遞減。多重因素疊加，導(dǎo)致我國(guó)內(nèi)需增長(zhǎng)乏力。作為宏觀調(diào)控的主要工具，財(cái)政應(yīng)在推進(jìn)新一輪擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)基本盤方面發(fā)揮更加積極主動(dòng)的作用。

一、財(cái)政支持?jǐn)U大內(nèi)需戰(zhàn)略的理論闡釋

從宏觀經(jīng)濟(jì)總需求的構(gòu)成來(lái)看，消費(fèi)、投資和凈出口是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“三駕馬車”，其中消費(fèi)與投資又共同構(gòu)成了內(nèi)需的兩大引擎。因此，為有效實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，一是要積極促進(jìn)消費(fèi)，作為社會(huì)再生產(chǎn)的最終環(huán)節(jié)和生產(chǎn)、交換和分配的最終目的，廣義上的消費(fèi)既包括居民生活消費(fèi)，又包括社會(huì)公共消費(fèi)和生產(chǎn)性消費(fèi)。二是著力擴(kuò)大投資，既包括政府直接投資，也包括社會(huì)資本投資。實(shí)踐表明，在不同經(jīng)濟(jì)條件和社會(huì)發(fā)展階段下，擴(kuò)大內(nèi)需倚重的渠道各有不同。

（一）擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的理論依據(jù)與實(shí)施背景

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，擴(kuò)大內(nèi)需通常是發(fā)展中國(guó)家在工業(yè)化轉(zhuǎn)型階段，與既有工業(yè)化國(guó)家之間開(kāi)展實(shí)質(zhì)性競(jìng)爭(zhēng)所出現(xiàn)的一種特有現(xiàn)象，其首要目標(biāo)是解決國(guó)際收支平衡問(wèn)題，且具有結(jié)構(gòu)性政策特征。[1]另外，擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略還具有明顯的逆周期調(diào)節(jié)功能，比如，歐美等國(guó)在經(jīng)濟(jì)衰退期實(shí)行的擴(kuò)張性政策，通常包括擴(kuò)大內(nèi)需的系列舉措，其功能類似于刺激總需求。實(shí)踐表明，由于政府的行為慣性，在實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的過(guò)程中，容易出現(xiàn)一種政府替代市場(chǎng)的傾向，通過(guò)價(jià)格扭曲將更多資源配置到生產(chǎn)部門，更側(cè)重于生產(chǎn)者利益而非消費(fèi)者利益，甚至在完成工業(yè)化轉(zhuǎn)型之后，仍會(huì)保持這種行為偏好，導(dǎo)致政策實(shí)施成本明顯上升。

得益于40余年的改革開(kāi)放，我國(guó)現(xiàn)已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體、全球最大貨物貿(mào)易國(guó)，但部分行業(yè)、部分領(lǐng)域的對(duì)外依存度較高，存在“兩頭在外”現(xiàn)象，導(dǎo)致這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展容易受到外部沖擊，甚至威脅國(guó)民經(jīng)濟(jì)安全。特別是美國(guó)為首的西方國(guó)家近年來(lái)奉行貿(mào)易保護(hù)主義，導(dǎo)致全球市場(chǎng)格局深刻調(diào)整，對(duì)全球貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)合作秩序產(chǎn)生了強(qiáng)烈沖擊，也深刻影響到我國(guó)的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全。為有效應(yīng)對(duì)外部風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，我們必須積極推動(dòng)技術(shù)變革和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，由面向國(guó)際市場(chǎng)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，努力構(gòu)建更有利于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)發(fā)展壯大的新發(fā)展模式。

堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需這一戰(zhàn)略基點(diǎn)，助力構(gòu)建新發(fā)展格局，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央基于國(guó)內(nèi)外發(fā)展形勢(shì)作出的重大科學(xué)論斷，將貫穿于我國(guó)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展謀篇布局之中。劉鶴（2020）指出，完整可控的內(nèi)需體系是新發(fā)展階段我國(guó)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的新優(yōu)勢(shì)，要將滿足國(guó)內(nèi)需求作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。[2]2020年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“需求側(cè)管理”，被視作擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的進(jìn)一步升級(jí)，也是提升科技創(chuàng)新自主能力和貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的必要條件。

不同于以往擴(kuò)大內(nèi)需策略以平衡國(guó)際收支、實(shí)現(xiàn)逆周期調(diào)節(jié)為目的，本輪擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略是我國(guó)在進(jìn)入新發(fā)展階段、全面深化改革的宏觀背景下，為兼顧宏觀需求管理和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的雙重目標(biāo)，推動(dòng)形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局而制定的一項(xiàng)長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性戰(zhàn)略舉措，體現(xiàn)的是經(jīng)濟(jì)工作思路從追求短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向注重可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，對(duì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展具有重大意義。當(dāng)然，新發(fā)展階段下擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)路徑，已遠(yuǎn)不止于刺激居民消費(fèi)的單方面舉措，而應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，形成政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、密切配合。

（二）財(cái)政支出與擴(kuò)大內(nèi)需之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

學(xué)術(shù)界對(duì)財(cái)政在擴(kuò)大內(nèi)需過(guò)程中的作用存有不同觀點(diǎn)。20世紀(jì)30年代盛行的凱恩斯主義認(rèn)為，擴(kuò)大財(cái)政支出有利于克服有效需求不足，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的國(guó)家干預(yù)提供了理論依據(jù)。在之后的實(shí)踐中，以羅斯福新政為代表，西方國(guó)家紛紛采取了一系列干預(yù)經(jīng)濟(jì)的政策手段，對(duì)扭轉(zhuǎn)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)下行局面發(fā)揮了積極作用，也奠定了凱恩斯主義在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論體系中的主導(dǎo)地位。70年代后期，西方國(guó)家普遍陷入經(jīng)濟(jì)停滯與通貨膨脹并存的滯脹局面，引發(fā)學(xué)術(shù)界對(duì)凱恩斯主義適用性的深刻反思，繼而提出許多新的理論觀點(diǎn)。比如，以拉弗為代表的供給學(xué)派認(rèn)為，需求會(huì)自動(dòng)適應(yīng)供給變化，主張采取政策增加有效供給，反對(duì)刺激需求；以弗里德曼為代表的貨幣學(xué)派，則認(rèn)為增加財(cái)政投資可能出現(xiàn)政府與民爭(zhēng)利的情況，會(huì)進(jìn)一步排斥和壓縮社會(huì)資本，反而抑制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在具體實(shí)踐中，由于不確定性風(fēng)險(xiǎn)和資金回籠的長(zhǎng)期性，私人部門通常缺乏對(duì)高投入項(xiàng)目的參與熱情。而以信息網(wǎng)絡(luò)、商貿(mào)流通、智能化技術(shù)集成等為代表的新型消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)服務(wù)保障工程具有科技含量高、前期投入大、回報(bào)周期長(zhǎng)等特征，其建設(shè)和維護(hù)通常需要公共部門的介入。[3]郭慶旺等（2004）基于IS－LM框架研究認(rèn)為，我國(guó)積極財(cái)政政策乘數(shù)從1998年的1.74下降至2002年的1.56，政策效果呈下降態(tài)勢(shì)。[4]陳創(chuàng)練（2019）基于模型校準(zhǔn)和經(jīng)驗(yàn)分析認(rèn)為，應(yīng)管控政府投資規(guī)模，不宜過(guò)度透支政府投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的帶動(dòng)作用，因?yàn)殡S著政府投資產(chǎn)出彈性下降和規(guī)模擴(kuò)大，政府投資乘數(shù)急速下滑勢(shì)必削弱財(cái)政政策效果。[5]在分析財(cái)政支出和社會(huì)消費(fèi)方面，有學(xué)者認(rèn)為，政府財(cái)政支出是直接的政府消費(fèi)，是政府拉動(dòng)居民消費(fèi)的重要手段之一[6-7]；也有學(xué)者如Perotti（2007）認(rèn)為，政府財(cái)政支出會(huì)擠出居民消費(fèi)。[8]國(guó)內(nèi)部分學(xué)者如謝建國(guó)、陳漓高（2002）則認(rèn)為，財(cái)政支出對(duì)居民消費(fèi)在短期內(nèi)是“擠入”的，但長(zhǎng)期均衡時(shí)政府支出則擠占了居民消費(fèi)?？偟膩?lái)看，無(wú)論是財(cái)政支出會(huì)擴(kuò)大內(nèi)需、刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的觀點(diǎn)，還是財(cái)政支出會(huì)對(duì)社會(huì)資本形成“擠出效應(yīng)”的觀點(diǎn)，都未能否定財(cái)政支出和擴(kuò)大內(nèi)需之間的必然聯(lián)系和相互影響。區(qū)別于西方國(guó)家，在中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系下，政府始終代表最廣大人民根本利益。相應(yīng)地，財(cái)政具有更為鮮明的公共屬性和人民屬性。因此，通過(guò)合理的制度安排和政策設(shè)計(jì)，可以更大程度地實(shí)現(xiàn)財(cái)政的正向效應(yīng)，使其成為擴(kuò)大內(nèi)需的重要力量和撬動(dòng)社會(huì)資本投入的有效手段，從而更好滿足人的需求，促進(jìn)人的發(fā)展。2022年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，積極的財(cái)政政策要提升效能，更加注重精準(zhǔn)、可持續(xù)。在新發(fā)展階段下，運(yùn)用積極財(cái)政政策支持?jǐn)U大內(nèi)需戰(zhàn)略的有效實(shí)施將是落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神的必然選擇。

（三）財(cái)政政策對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的效應(yīng)分析

財(cái)政政策是國(guó)家政策體系的有機(jī)組成部分，需嵌入宏觀需求管理之中，與其他經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，共同推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有賴于擴(kuò)大內(nèi)需時(shí)，財(cái)政政策應(yīng)著力于投資驅(qū)動(dòng)或消費(fèi)拉動(dòng)，進(jìn)而擴(kuò)大內(nèi)需規(guī)模。對(duì)大國(guó)而言，由于自身經(jīng)濟(jì)體量的不斷擴(kuò)張，內(nèi)部需求相比于外部需求必將呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)，國(guó)內(nèi)循環(huán)對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行的重要性愈發(fā)凸顯?？梢哉f(shuō)，超大規(guī)模國(guó)內(nèi)市場(chǎng)是我國(guó)一項(xiàng)重要的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，“以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體”既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的時(shí)代反映，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)走向的長(zhǎng)期態(tài)勢(shì)。面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境，我們應(yīng)著力刺激國(guó)內(nèi)消費(fèi)增長(zhǎng)以解決外需萎縮引發(fā)的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。另外，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷升級(jí)，需要不斷增加居民可支配收入，進(jìn)而提升其消費(fèi)能力和消費(fèi)意愿。在此過(guò)程中，財(cái)政不只是提供更多生產(chǎn)性公共產(chǎn)品，還需要為社會(huì)投資以及居民消費(fèi)提供有效引導(dǎo)和激勵(lì)。具體來(lái)說(shuō)，一是公共產(chǎn)品供給能力。財(cái)政支出應(yīng)該以提供更多公共產(chǎn)品，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化作為最終目的。無(wú)論是“兩新一重”、老舊小區(qū)改造、租賃住房、公共交通等項(xiàng)目投資，還是加大教育、醫(yī)療、就業(yè)等公共消費(fèi)力度，其目的都在于滿足人的需求、促進(jìn)人的發(fā)展。這也是財(cái)政公共屬性和人民屬性的重要體現(xiàn)。二是支出乘數(shù)效應(yīng)。通過(guò)發(fā)揮財(cái)政“四兩撥千斤”的作用，帶動(dòng)社會(huì)資本持續(xù)投入，進(jìn)一步激發(fā)民眾的消費(fèi)熱情、推動(dòng)消費(fèi)升級(jí)，并促進(jìn)生產(chǎn)、交換與分配的良性循環(huán)。

二、新發(fā)展階段財(cái)政支持?jǐn)U大內(nèi)需戰(zhàn)略面臨的困難挑戰(zhàn)

我國(guó)在經(jīng)歷40余年高速發(fā)展之后，進(jìn)入了一個(gè)機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存的新發(fā)展階段，其中最顯著特征就是不確定、不穩(wěn)定因素明顯增多。財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，其首要職能是對(duì)沖各類公共風(fēng)險(xiǎn)，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的行穩(wěn)致遠(yuǎn)注入更多確定性。受制于現(xiàn)有體制機(jī)制和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，財(cái)政在支持?jǐn)U大內(nèi)需戰(zhàn)略的過(guò)程中面臨諸多困難挑戰(zhàn)。

（一）居民最終消費(fèi)需求缺乏持續(xù)支撐

促進(jìn)居民消費(fèi)是擴(kuò)大內(nèi)需的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)，既可以通過(guò)收入分配制度改革來(lái)解決消費(fèi)潛力的問(wèn)題，也可以通過(guò)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革來(lái)拓展新的消費(fèi)領(lǐng)域。2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)逐步由投資和出口拉動(dòng)轉(zhuǎn)向消費(fèi)拉動(dòng)為主。消費(fèi)對(duì)GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率長(zhǎng)期高于投資貢獻(xiàn)率，且呈現(xiàn)整體上升態(tài)勢(shì)。其中，財(cái)政部門實(shí)施的一連串舉措，包括發(fā)放消費(fèi)券、實(shí)施以舊換新補(bǔ)貼、擴(kuò)大專項(xiàng)附加扣除范圍、加大消費(fèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施投入等，有效支撐了居民消費(fèi)需求的上揚(yáng)。但近年來(lái)受新冠疫情沖擊，消費(fèi)增速明顯放緩，特別居民消費(fèi)出現(xiàn)疲軟態(tài)勢(shì)，我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)存在勞動(dòng)者內(nèi)部分類勞動(dòng)溢價(jià)能力不足引起的收入分配問(wèn)題，對(duì)內(nèi)需產(chǎn)生了消極作用。[9]2021年末，全國(guó)居民消費(fèi)支出增速不及疫情前七成。究其原因，一方面由于居民可支配收入的減少。2014年-2021年，全國(guó)居民人均可支配收入增速由10.1%下降至8.1%，說(shuō)明居民消費(fèi)能力持續(xù)減弱。2020年新冠疫情暴發(fā)后的第二、三季度，全國(guó)居民人均消費(fèi)支出同比分別下降8.2%、3.3%，之后雖有所恢復(fù)，但仍面臨較大不確定性。特別是作為社會(huì)消費(fèi)主流的中等收入群體，近年來(lái)出現(xiàn)消費(fèi)動(dòng)力不足、消費(fèi)行為收縮等現(xiàn)象，對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略形成了掣肘。而低收入群體因經(jīng)濟(jì)條件有限、階層流動(dòng)受阻、體制機(jī)制壁壘，導(dǎo)致消費(fèi)能力在短時(shí)間內(nèi)難以提升。另一方面，受新冠疫情多點(diǎn)散發(fā)及局部暴發(fā)、部分行業(yè)監(jiān)管政策趨緊等因素影響，居民收入預(yù)期不穩(wěn)、預(yù)防性儲(chǔ)蓄動(dòng)機(jī)明顯增強(qiáng)，主要表現(xiàn)為居民儲(chǔ)蓄率再度出現(xiàn)上行態(tài)勢(shì)。尤其在社會(huì)保障制度不完善、房地產(chǎn)價(jià)格普遍上漲的環(huán)境下，會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化居民的儲(chǔ)蓄動(dòng)機(jī)，降低其消費(fèi)意愿，其嚴(yán)重程度往往超出制度變遷等原因造成的影響。[10]作為一項(xiàng)宏觀調(diào)控工具，財(cái)政不可能過(guò)多地直接干預(yù)微觀個(gè)體的消費(fèi)行為，因而對(duì)提振居民消費(fèi)信心、擴(kuò)大消費(fèi)規(guī)模的調(diào)控效果相對(duì)有限。

課堂上，自學(xué)與合作不是并列關(guān)系，而是先后關(guān)系，每一部分的知識(shí)都要提倡自學(xué)，學(xué)生自學(xué)不會(huì)的可以通過(guò)小組合作來(lái)解決，小組合作不會(huì)的通過(guò)全班研討來(lái)解決，大家都不會(huì)的才由教師來(lái)點(diǎn)撥。教師要退到最后一步，本著“先學(xué)后教、以學(xué)定教”的原則，只講學(xué)生不會(huì)、不對(duì)的。這樣，教師就會(huì)知道課堂上應(yīng)該講什么，講多長(zhǎng)時(shí)間。

（二）政府投資的邊際效應(yīng)遞減

在過(guò)去較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，我國(guó)實(shí)行政府主導(dǎo)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，行政色彩較濃，擴(kuò)大內(nèi)需或促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策著力點(diǎn)通常集中在加大政府直接投資上。一方面，地方政府擁有大量資源稟賦，且存在預(yù)算軟約束，政府直接投資有助于實(shí)現(xiàn)GDP“錦標(biāo)賽”背景下政府官員的發(fā)展意愿并積累個(gè)人政績(jī)；另一方面，政府直接投資能迅速改善宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，形成實(shí)物工作量，有助于對(duì)沖當(dāng)期經(jīng)濟(jì)下行壓力。然而，隨著大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施投資的完成，適用于政府直接投資的有效標(biāo)的明顯減少、投資乘數(shù)效應(yīng)逐步下降，并出現(xiàn)了重復(fù)建設(shè)、過(guò)度超前、重規(guī)模輕效益等現(xiàn)象，尤其是數(shù)量驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式導(dǎo)致的債務(wù)壓力成為了基層政府難以承受之重，極大限制了政府投資工具的后續(xù)運(yùn)用空間。

（三）財(cái)政支持?jǐn)U大內(nèi)需的傳導(dǎo)機(jī)制不暢

財(cái)政政策的傳導(dǎo)路徑主要是通過(guò)收入分配來(lái)影響社會(huì)總供需，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。在支持?jǐn)U大內(nèi)需上，一方面通過(guò)稅收、轉(zhuǎn)移支付等政策發(fā)揮“自動(dòng)穩(wěn)定器”功能，促進(jìn)需求穩(wěn)步增長(zhǎng)；另一方面針對(duì)特定風(fēng)險(xiǎn)類型相機(jī)采取不同的對(duì)沖措施，通過(guò)增加企業(yè)和居民的可支配收入，進(jìn)而擴(kuò)大社會(huì)總需求。在具體實(shí)踐中，由于體制機(jī)制不暢，導(dǎo)致擴(kuò)大內(nèi)需的財(cái)政政策的傳導(dǎo)效應(yīng)不及預(yù)期。比如，省以下財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分機(jī)制不健全導(dǎo)致地方保護(hù)主義、市場(chǎng)分割等現(xiàn)象，妨礙全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成；轉(zhuǎn)移支付制度存在“小馬拉大車”和交叉重疊問(wèn)題，導(dǎo)致部分資金使用績(jī)效欠佳；稅收征管制度難以適配數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下生產(chǎn)地與消費(fèi)地分離的現(xiàn)實(shí)，加劇區(qū)域間稅收收入的不均衡；基于生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的缺失，不利于生態(tài)功能區(qū)和產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展以及基本公共服務(wù)均等化。這些制度性短板妨礙了財(cái)政支出對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需效應(yīng)的有效傳導(dǎo)。

（四）財(cái)政支持?jǐn)U大內(nèi)需政策長(zhǎng)短周期的有效協(xié)同還需加強(qiáng)

在全球經(jīng)濟(jì)格局深刻調(diào)整的宏觀背景下，擴(kuò)大內(nèi)需不應(yīng)只是一項(xiàng)短期風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)沖工具，而應(yīng)成為擴(kuò)大總需求的主導(dǎo)政策和新發(fā)展階段的長(zhǎng)期戰(zhàn)略抉擇。作為支持?jǐn)U大內(nèi)需戰(zhàn)略的有力抓手，財(cái)政不能以短期的、激進(jìn)式刺激手段來(lái)解決問(wèn)題，而應(yīng)以適度中性為原則把握改革的力度和節(jié)奏，做到長(zhǎng)短結(jié)合、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及地區(qū)間聯(lián)系的日益緊密，單純著眼于一時(shí)一點(diǎn)的宏觀調(diào)控政策已經(jīng)越來(lái)越難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要求。為有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜嚴(yán)峻的外部環(huán)境，黨中央提出在實(shí)施逆周期調(diào)控的同時(shí)，加大跨周期調(diào)節(jié)力度，這對(duì)做好政策短期與長(zhǎng)期的統(tǒng)籌配合提出了更高要求。在擴(kuò)大內(nèi)需方面，如何做好財(cái)政政策短期與長(zhǎng)期的有效協(xié)調(diào)仍面臨較大挑戰(zhàn)。近年來(lái)，持續(xù)擴(kuò)容的地方政府專項(xiàng)債，較好實(shí)現(xiàn)了短期拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和長(zhǎng)期實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展之間的有效協(xié)同，但也存在資金使用效率偏低、項(xiàng)目收益不及預(yù)期、對(duì)社會(huì)資本形成“擠出效應(yīng)”等問(wèn)題，蘊(yùn)藏了一定的財(cái)政可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)測(cè)算，我國(guó)未來(lái)三年地方政府每年償還債務(wù)規(guī)模均在2.5萬(wàn)億元以上，尤其是2023年償還規(guī)模高達(dá)3.66萬(wàn)億元。在財(cái)政收支矛盾日益凸顯的背景下，如何協(xié)調(diào)短期和長(zhǎng)期目標(biāo)，仍是財(cái)政支持?jǐn)U大內(nèi)需戰(zhàn)略面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

三、財(cái)政支持?jǐn)U大內(nèi)需戰(zhàn)略的路徑優(yōu)化建議

新發(fā)展階段下堅(jiān)定實(shí)施以促進(jìn)居民消費(fèi)和有效投資為主線的擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，是增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力、確保經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間的重要舉措。為確保擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略平穩(wěn)落地，更好地滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中長(zhǎng)期、多目標(biāo)要求，既需要?jiǎng)?chuàng)新財(cái)政支持方式和投入方向，又需要著力優(yōu)化財(cái)政政策，妥善解決體制機(jī)制和結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，以進(jìn)一步提升財(cái)政支出效能。

（一）創(chuàng)新財(cái)政支持方式

一是從政府直接投資更多轉(zhuǎn)向政府引導(dǎo)投資。要真正打通內(nèi)循環(huán)的堵點(diǎn)痛點(diǎn)，釋放經(jīng)濟(jì)社會(huì)的內(nèi)生動(dòng)力，就必須充分激發(fā)社會(huì)資本的投資活力。在財(cái)政收支失衡的背景下，必須改變政府大包大攬、家長(zhǎng)制的行政管理模式，積極推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體的創(chuàng)造活力和投資動(dòng)力。具體來(lái)說(shuō)，公共部門應(yīng)以退求進(jìn)，堅(jiān)決退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，騰挪出更大的財(cái)政可支配空間。另外，研究出臺(tái)具有穩(wěn)定預(yù)期的政府讓利政策和制度性減稅降費(fèi)措施，引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與固定資產(chǎn)投資?？上到y(tǒng)總結(jié)政府投資基金、政府和社會(huì)資本合作（PPP）、地方政府專項(xiàng)債等方面經(jīng)驗(yàn)，更好發(fā)揮政府性資金的引導(dǎo)放大功能。比如，進(jìn)一步擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債券支持范圍和用作項(xiàng)目資本金的比重，帶動(dòng)更多社會(huì)資本參與黨中央、國(guó)務(wù)院確定的重點(diǎn)領(lǐng)域、重大項(xiàng)目及新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持補(bǔ)短板、惠民生、促消費(fèi)、擴(kuò)內(nèi)需。

二是從生產(chǎn)環(huán)節(jié)獎(jiǎng)補(bǔ)更多轉(zhuǎn)向消費(fèi)終端補(bǔ)助。以往針對(duì)生產(chǎn)端的財(cái)政補(bǔ)助措施，有利于激發(fā)企業(yè)的生產(chǎn)積極性，擴(kuò)大產(chǎn)品供給，但也容易導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過(guò)剩，甚至出現(xiàn)騙補(bǔ)、權(quán)力尋租等現(xiàn)象，有損財(cái)政資金的使用效能和惠企利民效果?？梢劳兄醒胫边_(dá)資金機(jī)制，適度調(diào)整財(cái)政支持方式，從服務(wù)企業(yè)更多轉(zhuǎn)向服務(wù)居民，加大對(duì)最終消費(fèi)行為的后補(bǔ)助力度。在具體的補(bǔ)助內(nèi)容上，可采取擴(kuò)大專項(xiàng)附加扣除范圍、完善綠色消費(fèi)稅收減免政策、加大用電用能優(yōu)惠等方式提振居民消費(fèi)意愿。另外，積極落實(shí)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)稅支持措施，鼓勵(lì)中高收入人群主動(dòng)購(gòu)買商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和繳納個(gè)人養(yǎng)老金，穩(wěn)定其長(zhǎng)期保障預(yù)期，真正激發(fā)全社會(huì)的消費(fèi)潛能。

三是從全面性的普惠措施更多轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性的精準(zhǔn)施策。為形成可持續(xù)、可循環(huán)的國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)，必須持續(xù)推動(dòng)更加科學(xué)的消費(fèi)激勵(lì)政策，既要避免全國(guó)范圍“一刀切”，也要防范地區(qū)各自為政、以鄰為壑，實(shí)行地方保護(hù)主義。因此，促進(jìn)內(nèi)需擴(kuò)大的財(cái)政資金分配需摒棄傳統(tǒng)的“撒胡椒面”做法，更多針對(duì)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的民生短板、消費(fèi)盲區(qū)，實(shí)施結(jié)構(gòu)化的精準(zhǔn)滴灌。一方面，可探索預(yù)算資金、專項(xiàng)債券、專項(xiàng)資金協(xié)同安排機(jī)制，推動(dòng)基建投資逐步從傳統(tǒng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向新興領(lǐng)域，集中財(cái)力支持一批具有基礎(chǔ)性、公益性特征的新基建項(xiàng)目。另一方面，針對(duì)居民消費(fèi)升級(jí)需求，尤其是數(shù)字消費(fèi)、綠色消費(fèi)和智能消費(fèi)，出臺(tái)更大力度、更加精準(zhǔn)、更為有效的財(cái)政刺激政策。

（二）調(diào)整財(cái)政支持方向

一是從支持“量”的增長(zhǎng)更多轉(zhuǎn)向推動(dòng)“質(zhì)”的提升。為確保有限的財(cái)政資金花在刀刃上，發(fā)揮其在擴(kuò)大內(nèi)需中的“四兩撥千斤”作用，必須切實(shí)提升財(cái)政投資的有效性，從遍地開(kāi)花式的傳統(tǒng)基建轉(zhuǎn)向支持更具支撐性、戰(zhàn)略性的重大項(xiàng)目。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)適度超前布局基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的高端化、智能化和綠色化轉(zhuǎn)型以及“十四五”規(guī)劃安排的102項(xiàng)重大工程項(xiàng)目，為擴(kuò)大內(nèi)需提供有力支撐；推進(jìn)投資項(xiàng)目審批制度改革，推行承諾制、區(qū)域評(píng)估等創(chuàng)新舉措，積極調(diào)動(dòng)社會(huì)資本活力；進(jìn)一步加大科技、教育等領(lǐng)域的財(cái)政支持力度，確定企業(yè)創(chuàng)新主體地位，引導(dǎo)企業(yè)增加科技投入，比如，通過(guò)面向科技型中小微企業(yè)發(fā)放科技“創(chuàng)新券”，對(duì)企業(yè)基礎(chǔ)研究投入實(shí)行稅收優(yōu)化，擴(kuò)大企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除的適用范圍及提高加計(jì)扣除比例。在引導(dǎo)和擴(kuò)大居民消費(fèi)方面，通過(guò)支持企業(yè)提升產(chǎn)品品質(zhì)，提供更多個(gè)性化、高端化產(chǎn)品，減少國(guó)內(nèi)高端消費(fèi)需求外溢。

二是從擴(kuò)大物的供給更多轉(zhuǎn)向支持人的發(fā)展。在傳統(tǒng)的擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略中，財(cái)政資金主要著眼于物的層面，按區(qū)域或行業(yè)進(jìn)行劃分，重點(diǎn)向邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)、民族地區(qū)傾斜，通過(guò)擴(kuò)大物的供給、刺激物的消費(fèi)來(lái)縮小區(qū)域差距、促進(jìn)內(nèi)需增長(zhǎng)。這種物本邏輯下的擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，難免會(huì)忽視人的主觀意愿和客觀需求，可能導(dǎo)致供給過(guò)剩、供需錯(cuò)位以及市場(chǎng)的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。在以人民為中心的發(fā)展思想指引下，無(wú)論是政府投資，還是公共消費(fèi)，都應(yīng)該最終落到人的身上，更好滿足人的需求、提升人的能力、促進(jìn)人的發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)，財(cái)政應(yīng)更多著眼于公共教育、社會(huì)保障、住房保障、食品安全、環(huán)境保護(hù)、收入分配等基本公共服務(wù)供給，并能根據(jù)人的流動(dòng)來(lái)靈活配置財(cái)政資金。這種支出重心的調(diào)整，可視為一種政府對(duì)居民的轉(zhuǎn)移支付，有助于增加居民可支配收入，從而提高其消費(fèi)能力。比如，消除與戶籍制度掛鉤帶來(lái)的基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)差異，把公共服務(wù)供給對(duì)象真正從戶籍人口轉(zhuǎn)換到常住人口上。同時(shí)，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付辦法，從基于地域的靜態(tài)傾斜轉(zhuǎn)向基于人口流動(dòng)的動(dòng)態(tài)傾斜，讓轉(zhuǎn)移支付“跟事走”，公共服務(wù)“跟人走”。

三是從支持城市消費(fèi)更多轉(zhuǎn)向擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)。在城市優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向下，無(wú)論是基礎(chǔ)設(shè)施投資，還是基本公共服務(wù)，城市地區(qū)的供給能力均相對(duì)充足，投資效益呈邊際遞減態(tài)勢(shì)。在促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和共同富裕過(guò)程中，廣大農(nóng)村地區(qū)是難點(diǎn)，也是重點(diǎn)，亟待進(jìn)一步加大財(cái)政投入，推動(dòng)城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施一體化和基本公共服務(wù)均等化，為擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)提供有力支撐。因此，建議適度提高財(cái)政支農(nóng)支出占整個(gè)財(cái)政支出的比重，進(jìn)一步加大農(nóng)村新型基礎(chǔ)設(shè)施和消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、拓寬農(nóng)民收入渠道、壯大農(nóng)村消費(fèi)群體創(chuàng)造有利條件。另外，我國(guó)農(nóng)村人口規(guī)模大、消費(fèi)基數(shù)低、邊際消費(fèi)傾向高、消費(fèi)潛力大。充分挖掘農(nóng)村消費(fèi)潛力，也是落實(shí)需求側(cè)管理的有效抓手。有必要針對(duì)農(nóng)村消費(fèi)特征，出臺(tái)針對(duì)性更強(qiáng)的刺激措施，促進(jìn)農(nóng)村消費(fèi)的擴(kuò)容提質(zhì)以及“智能化、數(shù)字化”商品下鄉(xiāng)，同時(shí)應(yīng)避免家電下鄉(xiāng)過(guò)程中可能出現(xiàn)的商品良莠不齊、財(cái)政補(bǔ)貼濫化等現(xiàn)象，努力構(gòu)建要素價(jià)格市場(chǎng)決定、流動(dòng)自主有序、配置高效公平、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)規(guī)范的全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。

（三）改革財(cái)政管理體制

在新發(fā)展階段實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，不僅需要對(duì)現(xiàn)有財(cái)政支持方式和投入方向進(jìn)行適配性調(diào)整，還需從體制機(jī)制入手，構(gòu)建起更加符合新發(fā)展階段下內(nèi)需特征的財(cái)政管理體制。

一是優(yōu)化中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任。相比傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施，以物聯(lián)網(wǎng)、5G為代表的新型基礎(chǔ)設(shè)施具有更強(qiáng)的外溢性和互聯(lián)互通屬性，更加需要中央政府加大頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃，下好全國(guó)“一盤棋”。一方面，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大中央在推動(dòng)消費(fèi)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施投入的事權(quán)和支出責(zé)任，特別是支持一批跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)，進(jìn)一步提升全國(guó)范圍內(nèi)的服務(wù)保障能力，推動(dòng)構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)從地區(qū)性的基本公共服務(wù)全覆蓋到全國(guó)性的基本公共服務(wù)全覆蓋。另一方面，在深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化、區(qū)域一體化等重大戰(zhàn)略過(guò)程中，應(yīng)由中央承擔(dān)更多責(zé)任，牽頭構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局，帶動(dòng)和培育超大規(guī)模內(nèi)需市場(chǎng)。針對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需過(guò)程中部分中央和地方共同事權(quán)，應(yīng)進(jìn)一步明確央地財(cái)政的職責(zé)劃分并建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，如中央財(cái)政側(cè)重支持全局性、基礎(chǔ)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性任務(wù)，地方財(cái)政側(cè)重支持當(dāng)?shù)叵M(fèi)升級(jí)或特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

二是調(diào)整構(gòu)建新型稅制體系。新經(jīng)濟(jì)形態(tài)下的消費(fèi)行為擺脫了時(shí)空約束，進(jìn)一步凸顯了消費(fèi)者的主體性。為應(yīng)對(duì)消費(fèi)地與生產(chǎn)地分離給傳統(tǒng)稅收制度及稅收征管帶來(lái)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，應(yīng)著力推動(dòng)現(xiàn)有增值稅體制改革。具體來(lái)說(shuō)，可考慮由中央統(tǒng)一征收增值稅，在對(duì)出口和留抵稅額進(jìn)行退稅后，再按照與消費(fèi)、人口掛鉤的指標(biāo)重新分配給地方；進(jìn)一步優(yōu)化地方政府之間的增值稅橫向分配機(jī)制，同時(shí)配合消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移，引導(dǎo)地方從重投資轉(zhuǎn)向重消費(fèi)，致力于提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)、消費(fèi)條件以及營(yíng)商環(huán)境。為更好滿足人們消費(fèi)升級(jí)的現(xiàn)實(shí)需求，可考慮進(jìn)一步降低與人民生活密切相關(guān)、需求旺盛的優(yōu)質(zhì)消費(fèi)品的進(jìn)口關(guān)稅，對(duì)居民購(gòu)買綠色智能家電、綠色建材、節(jié)能產(chǎn)品等予以適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼或貸款貼息。

三是持續(xù)推動(dòng)收入分配制度改革。擴(kuò)大居民消費(fèi)的關(guān)鍵在于增加居民當(dāng)期收入，并通過(guò)完善社會(huì)保障制度和提高收入預(yù)期來(lái)增加人們的消費(fèi)傾向。下階段，應(yīng)著力構(gòu)建初次分配、再分配和三次分配協(xié)調(diào)配套的基礎(chǔ)性制度安排，在穩(wěn)定和擴(kuò)大居民就業(yè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善生產(chǎn)要素參與分配機(jī)制和居民增收減負(fù)政策，健全職工收入保障機(jī)制；進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度，減輕勞動(dòng)者在住房、教育、醫(yī)療等方面的壓力；在重視中等收入群體消費(fèi)意愿的同時(shí)，積極完善相關(guān)減稅政策以增加低收入者收入，同時(shí)加大對(duì)特殊群體的轉(zhuǎn)移支付力度，提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重，進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)消費(fèi)需求。