行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)難點和對策分析

徐亞利

三門縣經(jīng)濟和信息化局 浙江 臺州

一、引言

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指通過查找、梳理、評估業(yè)務(wù)及管理中的各類風(fēng)險，制定、完善并有效實施一系列制度、流程、程序和方法，對各類風(fēng)險進行事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正的動態(tài)過程和機制。2015年12月財政部印發(fā)《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財會〔2015〕24號），要求行政事業(yè)單位全面建立、有效實施內(nèi)部控制。因此，行政事業(yè)單位需要分析內(nèi)部控制建設(shè)難點，加強內(nèi)部控制建設(shè)。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

1.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制要素

內(nèi)部控制目標(biāo)為各項管控工作的開展指明了方向，而內(nèi)部控制要素則強調(diào)內(nèi)部控制工作開展所需要的條件。行政事業(yè)單位與企業(yè)相比，存在一定差異，因此在開展內(nèi)部控制工作時，關(guān)鍵要素是存在差別的。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制要素主要包括以下內(nèi)容。

（1）內(nèi)部環(huán)境。內(nèi)部環(huán)境是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作開展的基礎(chǔ)和前提，需要引起足夠的重視。在行政事業(yè)單位中，內(nèi)部環(huán)境主要包含了單位文化、崗位設(shè)置、業(yè)務(wù)流程及權(quán)責(zé)分配等內(nèi)容。對于行政事業(yè)單位來說，人力資源管理及組織結(jié)構(gòu)設(shè)置具有自己的特點。行政事業(yè)單位的人力資源管理和機構(gòu)調(diào)整等受到多種因素的限制，因此，內(nèi)部環(huán)境方面更為關(guān)注業(yè)務(wù)流程的管理與控制。

（2）風(fēng)險評估。行政事業(yè)單位在實際運營過程中，受到內(nèi)外部諸多因素的影響，可能形成各種風(fēng)險，會對行政事業(yè)單位各項工作造成不同程度的影響。因此，行政事業(yè)單位需要對不同層次、不同來源的風(fēng)險進行全面評估，并采取相應(yīng)措施進行處理。在風(fēng)險評估過程中，包含了風(fēng)險的識別、分析及應(yīng)對等內(nèi)容。風(fēng)險評估和管控是一個較為復(fù)雜的過程，需要行政事業(yè)單位認(rèn)真對待。

（3）控制活動。行政事業(yè)單位根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果，需要開展一系列的控制活動，進而降低或消除風(fēng)險。在控制活動的開展過程中，首先要確定具體的控制手段，不斷完善控制流程?？刂苹顒痈采w了行政事業(yè)單位所有部門和所有工作流程，與各項業(yè)務(wù)工作緊密相連。因此，針對不同的業(yè)務(wù)，行政事業(yè)單位需要開展不同的控制活動。

（4）信息交流與溝通。信息交流與溝通是行政事業(yè)單位在開展內(nèi)部控制的過程中，對各項信息進行收集及傳遞的重要機制。完善的信息交流與溝通機制，能夠保障內(nèi)部控制管理的重要信息及時傳遞，避免信息失真等問題。通過信息交流與溝通機制，能夠有效提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的效果與效率。因此，行政事業(yè)單位要對信息交流與溝通的相關(guān)事項進行明確，確保信息渠道暢通，從而推動內(nèi)部控制工作順利開展。

（5）監(jiān)督控制。監(jiān)督控制是內(nèi)部控制工作開展的基本保障，可以對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的健全性、有效性及合理性進行評估。監(jiān)督控制機制能夠有效地規(guī)避各種違規(guī)違紀(jì)問題，可以幫助管理人員及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制體系存在的薄弱環(huán)節(jié)，進而采取措施進行完善。

2.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的必要性

（1）行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制建設(shè)，有利于履行職責(zé)。隨著我國社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，行政事業(yè)單位面臨的內(nèi)外部環(huán)境越來越復(fù)雜。因此，行政事業(yè)單位必須順應(yīng)環(huán)境變化，結(jié)合發(fā)展規(guī)劃和工作需求，有效履行單位職責(zé)，為社會經(jīng)濟發(fā)展貢獻力量。行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制建設(shè)，有助于各項業(yè)務(wù)活動順利開展，為社會提供公共服務(wù)。

（2）行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制建設(shè)，有助于保障穩(wěn)定運行。通過內(nèi)部控制這一紐帶，行政事業(yè)單位可以將業(yè)務(wù)管理與財務(wù)管理有效聯(lián)動，加快業(yè)財融合，確定內(nèi)部控制的管控重點和管控路徑，規(guī)避各類風(fēng)險，促進單位穩(wěn)定運行。

（3）行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制建設(shè)，有利于維護好社會形象。行政事業(yè)單位承擔(dān)的公共管理和公共服務(wù)職能，與居民的日常生活密切相關(guān)。行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制建設(shè)，可以提供更好的公共服務(wù)，從而維護好社會形象。

（4）行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制建設(shè)，能夠防止違規(guī)行為。從行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的實際作用來看，可以有效預(yù)防和避免各種違規(guī)違紀(jì)行為。在內(nèi)部控制建設(shè)過程中，行政事業(yè)單位要落實不相容崗位相分離原則，加強監(jiān)督控制，從而有效地規(guī)避各類徇私舞弊行為。

綜上所述，在當(dāng)前的社會與經(jīng)濟環(huán)境下，行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制建設(shè)是非常有必要的，能夠保證各項經(jīng)濟活動的合法性、合規(guī)性，確保各項財務(wù)信息的真實性、準(zhǔn)確性，有效維護資產(chǎn)完整與資金安全，進一步提高行政事業(yè)單位的公共服務(wù)效果與效率。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的難點

1.思想認(rèn)識不到位

隨著財政部頒布實施內(nèi)部控制的相關(guān)規(guī)章制度，各級行政事業(yè)單位逐步開展內(nèi)部控制建設(shè)工作。但是在實踐過程中，部分行政事業(yè)單位仍然不太重視內(nèi)部控制工作。

在一些行政事業(yè)單位，管理層對內(nèi)部控制工作的認(rèn)識不到位，將內(nèi)部控制工作簡單等同于財務(wù)工作，認(rèn)為內(nèi)部控制工作是財務(wù)部門的事情，沒有全方位地謀劃和推進內(nèi)部控制工作。尤其是在行政事業(yè)單位中，管理人員如果對內(nèi)部控制工作不太重視，那么其他工作人員也會忽視內(nèi)部控制工作，最終導(dǎo)致行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)舉步維艱。

還有一些行政事業(yè)單位的工作人員，對內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識不足。他們比較重視業(yè)務(wù)工作，而忽視了業(yè)務(wù)開展的合規(guī)性，也不太關(guān)注風(fēng)險管理，使得內(nèi)部控制工作流于形式，沒有真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2.風(fēng)險防控不夠完善

從當(dāng)前行政事業(yè)單位的實際運行情況來看，部分單位的風(fēng)險評估與防范機制不健全、不完善。在經(jīng)濟風(fēng)險評估方面，按照內(nèi)部控制相關(guān)要求，行政事業(yè)單位每年至少開展一次風(fēng)險評估工作，但是部分單位沒有按時開展風(fēng)險評估工作；當(dāng)內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生重大變化時，也沒有及時對經(jīng)濟活動風(fēng)險進行重新評估。風(fēng)險評估和防范工作不到位，導(dǎo)致行政事業(yè)單位對業(yè)務(wù)活動過程中的各類風(fēng)險，難以及時識別和分析，不利于準(zhǔn)確把握風(fēng)險節(jié)點和采取合理的防范措施。

一些單位在預(yù)算編制時，財務(wù)部門與其他職能部門之間缺乏有效溝通，甚至業(yè)務(wù)部門不參與預(yù)算編制工作，造成預(yù)算執(zhí)行過程中經(jīng)常調(diào)整預(yù)算，預(yù)算編制失去了應(yīng)有的作用。

一些單位在政府采購環(huán)節(jié)，物資采購的預(yù)算編制不夠合理，采購活動與業(yè)務(wù)活動脫節(jié)，采購審核和驗收不嚴(yán)格。另外，在采購工作過程中還存在規(guī)避相關(guān)要求的情況。比如，化整為零，從而規(guī)避公開招投標(biāo)，容易引發(fā)采購風(fēng)險，影響采購工作的質(zhì)量和效率。

一些單位在財務(wù)收支管理方面，收支業(yè)務(wù)崗位設(shè)置不夠合理，沒有嚴(yán)格遵循不相容崗位相分離的原則；財務(wù)支出流程不符合相關(guān)規(guī)定，報銷時原始憑證審核不夠嚴(yán)格；資金支付不符合國庫集中支付、公務(wù)卡結(jié)算等有關(guān)規(guī)定，造成行政事業(yè)單位面臨較大的風(fēng)險隱患。

3.信息交流與溝通不夠通暢

完善的信息交流與溝通機制，能夠有效保障行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的正常運轉(zhuǎn)。但在實際工作中，由于行政事業(yè)單位存在部門壁壘和業(yè)務(wù)壁壘，信息的傳遞和溝通不通暢。各部門往往關(guān)注自身利益，在開展業(yè)務(wù)的過程中，不太愿意向其他部門分享相關(guān)信息，也不會對其他部門的業(yè)務(wù)活動提出合理建議。

在行政事業(yè)單位內(nèi)部，通常由管理人員發(fā)布工作要求和相關(guān)信息，具體的業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員依據(jù)指令執(zhí)行，對執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的問題缺少積極思考；其他部門由于業(yè)務(wù)職責(zé)不同，也很難發(fā)現(xiàn)和糾正可能存在的風(fēng)險問題，影響了內(nèi)部控制工作的實際成效。

只有不斷完善信息交流與溝通機制，才能夠全面收集和分析信息，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制工作開展過程中存在的問題。一旦信息交流與溝通機制不完善，或是存在盲區(qū)，那么內(nèi)部控制工作必然產(chǎn)生漏洞或缺陷。

4.監(jiān)督考核不嚴(yán)格

行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制進行監(jiān)督考核，有利于真實反映各項管控措施的實施效果，及時發(fā)現(xiàn)漏洞，并且采取處置措施，完善內(nèi)部控制管理。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制監(jiān)督考核，主要包括內(nèi)部審計監(jiān)督、外部監(jiān)督等。

當(dāng)前，行政事業(yè)單位雖然基本建立了內(nèi)部控制監(jiān)督考核機制，但是落實和執(zhí)行情況并不理想。從行政事業(yè)單位內(nèi)部審計監(jiān)督來看，部分單位的內(nèi)部審計機構(gòu)缺乏獨立性，內(nèi)部審計人員基本從其他部門抽調(diào)，并沒有做到專職專崗，對內(nèi)部控制監(jiān)督考核造成不利影響。另外，內(nèi)部審計機構(gòu)常常受到其他部門的干擾，影響了監(jiān)督工作的有效性。

從外部監(jiān)督情況來看，不論是審計部門監(jiān)督、財政部門監(jiān)督，還是紀(jì)檢部門監(jiān)督，主要聚焦于事后監(jiān)督。也就是等到風(fēng)險問題已經(jīng)發(fā)生、后果已經(jīng)形成，才會開展監(jiān)督工作，無法對行政事業(yè)單位的各項業(yè)務(wù)進行全過程監(jiān)督。相關(guān)的考核機制在實際執(zhí)行過程中，也存在流于形式的情況，沒有真正落到實處。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的優(yōu)化對策

1.改善內(nèi)部控制環(huán)境

行政事業(yè)單位要不斷改善內(nèi)部控制環(huán)境，營造良好的內(nèi)部控制工作氛圍。對此，需要做好以下工作。

首先，行政事業(yè)單位要增強內(nèi)部控制意識。管理人員要發(fā)揮帶頭作用，督促全體工作人員積極參與內(nèi)部控制建設(shè)，充分認(rèn)識到內(nèi)部控制的重要意義。只有實現(xiàn)全員參與，才能有效推進內(nèi)部控制建設(shè)工作。

其次，行政事業(yè)單位要組織開展相關(guān)培訓(xùn)，通過多種渠道宣傳內(nèi)部控制相關(guān)理念和知識，提升各崗位人員參與內(nèi)部控制的積極性。加強對關(guān)鍵崗位人員的培訓(xùn)，重視關(guān)鍵崗位人員的職業(yè)道德和業(yè)務(wù)能力培養(yǎng)，選拔優(yōu)秀人才，為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提供人力資源保障。

最后，完善崗位設(shè)置，嚴(yán)格落實不相容崗位相分離的原則，避免崗位職能交叉，規(guī)避崗位風(fēng)險，確保內(nèi)部控制工作有人抓、抓得好。

2.構(gòu)建科學(xué)合理的管控機制

行政事業(yè)單位要加強風(fēng)險評估，根據(jù)單位內(nèi)部控制目標(biāo)，確認(rèn)單位的風(fēng)險承受范圍，并按照層級對風(fēng)險進行分類。

首先，單位層面的風(fēng)險評估，主要包括管理人員是否具備風(fēng)險防控意識，員工是否具備相應(yīng)的業(yè)務(wù)素質(zhì)，不相容崗位是否分離，組織結(jié)構(gòu)是否健全，輪崗機制是否有效落實等。

其次，業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險評估，主要關(guān)注單位的資金、資產(chǎn)及資源在管理過程中是否存在較為薄弱的環(huán)節(jié)。要落實科學(xué)防范措施，根據(jù)風(fēng)險評估情況，采取相應(yīng)的防范措施，如內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財產(chǎn)保護控制、會計控制、單據(jù)管理和信息內(nèi)部公開等，將風(fēng)險控制在可承受范圍之內(nèi)，保障行政事業(yè)單位穩(wěn)定發(fā)展。

3.促進信息有效傳遞

行政事業(yè)單位要改變單向溝通模式，建立雙向溝通交流渠道。這樣既可以保障管理人員的相關(guān)要求得到及時傳達，也能促進基層員工及時反映問題和緊急情況，避免少因內(nèi)部溝通不暢所帶來的損失。要加強部門之間的橫向溝通，推動各部門實現(xiàn)信息交流與分享，減少因部門壁壘而導(dǎo)致的風(fēng)險問題。

要重視發(fā)揮信息技術(shù)的積極作用，對行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)活動或經(jīng)濟活動進行數(shù)字化、信息化管理，建立信息平臺，加強信息傳遞和分享，提升信息收集和分析效率，保證息傳遞的時效性和精準(zhǔn)性。

4.強化監(jiān)督考核

行政事業(yè)單位要注重內(nèi)部審計工作，通過內(nèi)部審計對經(jīng)濟活動、管理流程、內(nèi)部控制執(zhí)行情況等進行評價，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)過程中的薄弱環(huán)節(jié)，落實相應(yīng)的改進措施。在開展內(nèi)部審計工作時，要確保內(nèi)部審計機構(gòu)的獨立性、權(quán)威性，建立完善的內(nèi)部審計機制。內(nèi)部審計機構(gòu)要定期檢查關(guān)鍵崗位設(shè)置情況、財務(wù)收支情況、業(yè)務(wù)活動情況等，以便發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題并提出改進建議。

行政事業(yè)單位要加強外部監(jiān)督，發(fā)揮審計部門、財政部門的監(jiān)督作用，以及紀(jì)檢部門的監(jiān)督作用，構(gòu)建嚴(yán)密的外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。推動內(nèi)部審計監(jiān)督與外部監(jiān)督有機結(jié)合，防微杜漸，有效控制風(fēng)險。

行政事業(yè)單位要建立完善的獎懲機制，通過有效的獎懲措施，對員工進行適當(dāng)?shù)募詈图s束，督促員工認(rèn)真執(zhí)行內(nèi)部控制制度，規(guī)范地開展各項業(yè)務(wù)，規(guī)避各種風(fēng)險。

五、結(jié)語

行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制建設(shè)，有助于促進各項業(yè)務(wù)順利開展。在經(jīng)濟活動日益頻繁的環(huán)境下，行政事業(yè)單位只有重視內(nèi)部控制建設(shè)，不斷完善內(nèi)部控制制度，全方位加強風(fēng)險防控，加強內(nèi)部審計監(jiān)督和外部監(jiān)督，才能保障單位穩(wěn)定高效運行，更好地發(fā)揮職能作用。