地方高校全面實施預算績效管理研究*
——以江蘇省為例

陳東霞

南京科技職業(yè)學院 江蘇 南京

一、引言

十九大報告提出要全面實施績效管理，推進國家治理體系和治理能力現代化。以財政撥款為主要收入來源的高校，面對新要求和新挑戰(zhàn)，高校財務工作者需要認真思考、積極應對。通過優(yōu)化支出結構，合理配置資源，提高資金的使用效率和效益，提高學校的治理水平和治理能力，為學校高質量發(fā)展提供助力。

《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）明確要求建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化?！督逃筷P于全面實施預算績效管理的意見》（教財〔2019〕6號）指出，各單位要將預算收支全部納入績效管理。

2020年《江蘇省省級財政專項資金管理辦法》提出，將績效管理的要求融入專項資金管理的各個環(huán)節(jié)。為了加強預算績效管理工作，又出臺了《江蘇省省級預算績效評價結果應用暫行辦法》《江蘇省省級預算績效目標管理辦法》《江蘇省省級預算績效監(jiān)督管理辦法》《江蘇省省級項目支出績效評價管理辦法》等文件，逐步建立起了事前績效目標制定、事中績效跟蹤和事后績效評價相統(tǒng)一的預算績效管理體系。

二、江蘇省地方高校全面實施預算績效管理的現狀

江蘇省始終高度重視教育事業(yè)的發(fā)展，地方高校數量多、規(guī)模大，是財政支出的重要組成部分，教育經費支出的績效管理工作也受到越來越多的關注。但是，由于預算績效管理實施的時間短，實踐經驗和可參考的案例不多，以及教育工作的特殊性等原因，管理過程中還存在一些不足，需要不斷改進和完善。

1.預算績效管理的理念有待強化

長期以來，高校在預算編制和執(zhí)行的過程中，“重投入、輕管理；重支出、輕績效”的現象普遍存在。雖然各級財政部門先后發(fā)布了一系列預算績效管理文件，但是由于預算績效管理的實施時間不長，部分單位對預算績效管理的重視程度不夠，對績效目標、績效監(jiān)控和績效評價的理解不夠系統(tǒng)深入，在執(zhí)行過程中面臨很多問題。

預算績效管理政策宣傳不到位，從學校管理人員到普通教職工，認為預算績效管理是財務部門的工作，主動參與的積極性不高，重視程度不夠，未能樹立起“花錢必問效、無效必問責”的責任意識；由于缺乏自上而下的頂層設計，沒有形成動態(tài)的項目庫管理，學校的中長期發(fā)展規(guī)劃未能層層分解，納入各部門的工作職責中，績效目標與學校發(fā)展戰(zhàn)略的契合度不高。

預算績效管理機制不健全，大部分高校沒有成立預算績效管理機構，沒有集中進行系統(tǒng)的專項業(yè)務培訓，沒有建立長效的協(xié)調機制。在編制績效目標時，財務人員缺乏對具體業(yè)務的詳細了解，無法根據項目特點指導其他部門編制績效指標；業(yè)務部門的工作人員也缺乏對預算績效管理的正確認知，導致工作中交流與溝通不暢；部分績效目標和評價指標不能全面、客觀、系統(tǒng)地體現業(yè)務特點，預算績效管理體系的深度和廣度不夠。

2.績效指標體系不夠合理

目前，江蘇省地方高校預算績效評價分為部門整體績效評價和項目績效評價。各級財政部門雖然提供了一些部門整體績效和項目績效的相關指標，分行業(yè)分領域績效指標體系的建設工作也在加速推進，但是由于高校自身的學科建設、辦學層次、師資隊伍、基礎設施、發(fā)展周期等方面存在較大差異，不同的高校在選取指標時，主觀性較強，差異化較大，橫向可比性與縱向可比性不強。

首先，指標選擇的主觀性較強，定性指標較多，定量指標較少，重點不夠突出。目前，大部分績效指標體系由三級指標構成。一級指標由決策、過程、產出、效益和滿意度五個方面構成；二級指標由數量、質量、時效、成本、社會效益、經濟效益、生態(tài)效益、可持續(xù)發(fā)展和服務對象意度等指標構成；三級指標的選擇由高校根據自身業(yè)務特點自行設定。指標值的選取一般采用計劃標準、歷史標準、行業(yè)標準、其他標準等。

高校在設置三級指標時，大多側重于產出指標中的定性指標。受成本核算、滿意度測評等技術要求的限制，在成本、時效、效益等指標的選擇上，考慮到指標設置的可操作性，大多采用定性指標，很少采用定量指標，造成指標的可衡量性不足?？冃繕撕皖A算資金的融合度不高，只是將年度工作目標照搬過來，雖然與學校工作計劃、年度工作目標緊密結合，但是績效目標制定沒有以預算資金為主線。

其次，預算績效指標體系的可比性不強。一方面，高校對學生知識和技能的培養(yǎng)，以及學生畢業(yè)后服務社會等社會效益產出具有滯后性，很難測算。另一方面，高校在學科建設、師資培養(yǎng)、基礎設施投入、發(fā)展階段等方面存在很大差異，測算過程中具有不確定性，造成各高校指標體系的差異較大，橫向可比性不強。大部分高校尚未建立統(tǒng)一的指標庫，無法進行動態(tài)的項目庫管理；同一高校每年的指標設置也會存在較大的差異，導致縱向可比性也不強。

3.預算績效管理的信息化建設存在短板

目前，江蘇省地方高校預算績效管理的信息化建設有待進一步加強，績效目標和資金使用需要有機融合。一方面，高校財務部門使用的預算管理系統(tǒng)、財務核算系統(tǒng)、決算系統(tǒng)，能夠滿足政府會計制度雙基礎、雙分錄的核算和報表編制的相關要求，但是項目管理有待加強，從而為學校管理決策提供數據分析、成本核算等支持。

另一方面，高校信息化系統(tǒng)的整合度不高，人事、科技、學工等業(yè)務部門采用的軟件品牌不一、更新換代頻繁，未能與財務系統(tǒng)的資金流管理實現有效對接。財務與業(yè)務的融合度不高，預算資金使用與預算績效管理分屬不同的系統(tǒng)，沒有有效銜接，信息沒有實現互融互通，給動態(tài)監(jiān)管造成一定影響。為了推進預算績效管理，高校要建立業(yè)財融合的信息系統(tǒng)，實現一體化的動態(tài)監(jiān)控。

4.預算績效評價結果應用有待加強

首先，預算績效評價結果反饋不到位。各業(yè)務部門沒有及時收到學校反饋的預算績效評價結果，對評價過程中發(fā)現的各類問題也沒有引起足夠重視，未能進行及時整改，導致預算績效管理工作成效不佳。

其次，沒有充分發(fā)揮預算績效評價結果的激勵約束作用。部分高校沒有將預算績效評價結果，作為對預算使用責任人或責任部門的考核依據。部分高校在安排下一年度的資金預算時需要考慮多方面因素，但是沒有重視預算績效評價結果的參考作用，導致績效評價流于形式，結果應用不夠充分。

三、江蘇省地方高校預算績效管理的改進措施

近年來，江蘇省地方高校在教育經費撥款過程中，對預算績效管理工作越來越重視。特別是在項目支出方面，項目立項或申報時就要求提供績效目標，績效目標審核不通過的不予立項，項目結項時也更加重視考核績效目標的完成程度。績效目標申報、半年動態(tài)監(jiān)控、全年預算績效評價等工作措施逐步落實，預算績效評價結果應用環(huán)節(jié)也出臺了相應的獎懲機制，與考核、問責、撥款等掛鉤。江蘇省地方高校預算績效管理工作是一項長期的、復雜的系統(tǒng)性工程，高校需要從提高認識、完善指標體系、加強信息化建設、強化評價結果應用等方面加以改進。

1.增強預算績效管理意識，加強多部門協(xié)作

學校需要進一步提高對全面實施預算績效管理的重要性、緊迫性的認識，切實轉變思想觀念，加大預算績效管理的宣傳力度，使全體工作人員樹立“花錢必問效、無效必問責”的理念，增強績效意識，推動績效管理工作的全面開展。

學校需要成立專門的預算績效管理機構，由學校管理人員擔任領導小組組長，業(yè)務部門、財務部門共同參與，研究制定預算績效管理相關制度，規(guī)范工作流程，協(xié)調解決預算績效管理工作中的重大事項，為多部門協(xié)作打下基礎；同時，設置負責具體事務執(zhí)行的辦公室，確保工作任務落實；還需要成立預算績效評價專家小組，負責績效目標的評價、檢查等工作，完善預算績效管理工作流程，應用多種科學合理的績效評價方法，使評價結果更加全面客觀；設置預算績效管理工作崗位，專人負責，保持工作的連續(xù)性、專業(yè)性。

預算管理機構需要加強隊伍建設，積極謀劃、主動作為，通過制定一系列管理辦法，形成自上而下的管理模式，將學校管理目標進行層層分解，明確各部門的職責。高校所有部門都是支出部門，各部門主要負責人也應是該部門預算績效管理工作的第一責任人。此外，各項目的負責人也應是項目預算績效管理工作的第一責任人。從制度、流程等多方面進行梳理完善，結合學校工作實際，緊緊圍繞提升資金使用效益，將績效理念與學校發(fā)展戰(zhàn)略有機融合，實現預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全方位、全過程、全流程、一體化管理，構建科學、完整、長效、動態(tài)的管理機制。

2.強化目標管理，優(yōu)化指標設置

預算績效管理離不開指標體系，由于績效考評及內容復雜，預算績效目標的合理設置顯得尤為關鍵。分行業(yè)分領域預算績效指標體系為學?？冃е笜梭w系建設提供了有益參考。預算績效目標的編制要統(tǒng)籌兼顧、突出重點，切合學校實際，確保合理可行、可操作性強?？冃繕斯芾淼牧鞒毯蜋嘞抟c預算資金管理保持一致，同步開展，實現資金和業(yè)務相匹配。

高校在設定預算績效目標時，需要緊緊圍繞人才培養(yǎng)、科學研究、國際交流合作、文化傳承與創(chuàng)新、社會服務五大職能，結合學校發(fā)展戰(zhàn)略目標、中長期發(fā)展規(guī)劃、年度工作計劃等，將任務按照部門職能進行層層分解，綜合考慮各部門的實際情況，制定切實可行的績效目標體系。按照統(tǒng)籌兼顧、重點突出的原則，重點關注資金的投入是否與重點建設學科、學校發(fā)展規(guī)劃相一致，資金的使用過程是否合規(guī)有效，結果是否達到預期目標，充分發(fā)揮導向作用，綜合考慮指標的可操作性，將定性指標和定量指標有機結合。學校各部門需要根據學校中長期規(guī)劃，提前規(guī)劃下一年度的工作目標，根據工作目標明確工作內容，申報預算資金，設計績效目標，在申報下一年度的預算時進行同步報送，為后續(xù)工作奠定基礎。

在預算績效評價指標體系方面，既要關注經濟效益方面的指標，也要重視學科建設、師資培訓、教學質量等與高校發(fā)展息息相關的個性指標。個性指標的選擇，應注重財務指標與非財務指標、短期指標與長期指標、定性指標與定量指標相結合。根據學校實際業(yè)務進行指標選擇、權重設計、標準制定等工作，使預算績效評價結果更具有科學性和參考意義。成本核算、滿意度調查等指標也要進行優(yōu)化，以滿足現代化管理的需要，不斷充實指標體系，使預算績效評價指標體系更具有科學系、系統(tǒng)性。

在預算執(zhí)行過程中，不僅要關注預算執(zhí)行進度，也要注重績效目標的完成情況。預算績效目標的動態(tài)監(jiān)控，既包括申報部門的內部監(jiān)控，也包括外部監(jiān)控，外部監(jiān)控的主體包括預算績效管理機構、社會公眾及獨立第三方機構等。一旦發(fā)現執(zhí)行過程中出現績效目標偏離等情況，就要及時進行糾正，保證預算績效管理的科學性、合規(guī)性、客觀性、效率性，與學校的發(fā)展戰(zhàn)略保持一致。

3.充分運用信息技術，構建全過程動態(tài)管理體系

隨著信息技術的飛速發(fā)展，大數據、移動互聯網、區(qū)塊鏈、物聯網、人工智能等先進技術的運用越來越廣泛，為預算績效管理實現全覆蓋、全流程的動態(tài)監(jiān)控提供了技術支持。

首先，財務部門需要對現有的預算、核算、決算體系進行梳理并完善，通過合理設置科目、項目，根據管理需求構建精細化管理的框架體系，實現資金流的全過程管理。

其次，采用統(tǒng)一的基礎信息標準，明確各部門的管理權限，將財務系統(tǒng)與業(yè)務系統(tǒng)有效對接，建立通暢的信息共享流程，推動經濟業(yè)務與財務管理深度融合發(fā)展。將績效評估、績效目標、績效運行監(jiān)控、績效評價和預算績效評價結果應用有機融合，通過信息系統(tǒng)這個有機載體，覆蓋預算績效管理的全過程，實現完整、動態(tài)的閉環(huán)管理。

最后，將管理規(guī)則及要求嵌入預算績效管理系統(tǒng)，實時進行監(jiān)控，及時預警提醒，將監(jiān)督管理功能前置。這樣一來，管理人員可及時發(fā)現問題，分析原因，及時糾偏，形成有效的約束機制。加強信息化建設，可以保證預算績效評價結果的客觀性，及時提供相關數據信息，完善管理流程，便于管理者發(fā)現問題、改進流程、完善制度，從而改善下一年度的預算績效管理工作，不斷提高預算績效管理的質量。

4.建立獎懲機制，加強預算績效評價結果應用

預算績效管理應該堅持問題導向和結果導向，注重對預算績效評價結果進行分析，通過制定和調整相關制度，達到優(yōu)化資源配置、提升預算管理水平、提高資金使用效益的目的。

江蘇省預算績效管理相關文件已將預算績效評價結果，與綜合考核、履職問責、預算資金安排掛鉤。通過邀請專家，或者引入專業(yè)能力強、資質優(yōu)良的第三方機構參與績效管理，強化社會監(jiān)督，不斷提升預算績效管理水平，更好地推動學校發(fā)展。

學校需要根據江蘇省預算績效管理的相關規(guī)定，結合學校實際，制定出適合學校的獎懲機制，對于預算績效評價結果優(yōu)秀的項目，可提高下一年度的預算資金額度，或者給予一定的獎勵；對于預算績效評價結果較差的項目，應該扣減下一年度的預算資金，同時追究相關部門及責任人的責任。預算績效評價結果與部門考核、個人年度考核掛鉤，從而強化各部門的責任意識，提高學校綜合治理能力和治理水平，通過不斷完善、調整，形成有效的工作機制，提高資金的使用效益和效果。

四、結語

總而言之，高校的發(fā)展離不開有效的管理。在全面實施預算績效管理的背景下，高校管理者、業(yè)務部門負責人、財務人員等需要牢固樹立績效管理理念，強化支出責任和效率意識，通過建立長效的管理機制，不斷提升財政資源配置效率和使用效益，為學校的健康發(fā)展提供有力支撐。面對新時代、新挑戰(zhàn)，高校財務人員也要不斷加強業(yè)務學習，熟練掌握預算績效管理工作的相關內容，從而促進學校高質量發(fā)展。