淺議優(yōu)化財政專項資金管理

孔繁祺

（吉林省促進中小企業(yè)發(fā)展服務(wù)中心，吉林長春 130021）

財政專項資金通常由上級人民政府撥付給本行政區(qū)域或本級人民政府，用于社會管理、公共事業(yè)發(fā)展、社會保障、經(jīng)濟建設(shè)以及政府補貼等指定用途，需要單獨核算、?？顚Ｓ谩⒉坏门灿?。從預(yù)算管理角度解析，財政專項資金是財政部門或上級主管部門撥付給行政事業(yè)單位，用于指定用途或特殊用途的資金。

財政專項資金具有財政屬性、專款專用、覆蓋廣泛、政策性強、單獨核算的特性。在扶持國家支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展、平衡地區(qū)發(fā)展差異、緩解“三農(nóng)”問題、提升公共服務(wù)水平等方面，發(fā)揮重要作用。

一、財政專項資金管理存在的問題

我國《預(yù)算法》明確規(guī)定，應(yīng)“規(guī)范政府收支行為，強化預(yù)算約束，加強對預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”，“各級預(yù)算應(yīng)當遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則”，因此對財政專項資金管理提出了更加科學嚴格的要求。目前我國財政專項資金普遍存在如下問題：

（一）預(yù)算編制不規(guī)范

目前，財政專項資金預(yù)算安排包括部門預(yù)算安排和本級財政預(yù)算安排，門類繁多。譬如，發(fā)改、工信、科技、商務(wù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住建、文化和旅游、人力資源和社會保障等部門均出臺了產(chǎn)業(yè)扶持政策，缺少部門間對產(chǎn)業(yè)扶持政策的整體預(yù)算安排規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)扶持專項資金相對分散化。部分專項資金政策目標和扶持方向趨同，財政專項資金預(yù)算安排重復(fù)交叉、多頭管理，給申報主體的多頭申報、套取專項補助行為提供了空間。

部分預(yù)算單位申報項目預(yù)算的前期準備工作不足。對項目的可行性研究、上年度預(yù)算執(zhí)行情況分析、社會效益和經(jīng)濟效益分析等不夠充分，導致預(yù)算申報數(shù)、批復(fù)數(shù)和實際支出數(shù)相差懸殊，專項資金分配與實際情況不符，資金難以投向真正有需要的項目。此外，存在項目單位獲得財政專項資金支持后，項目執(zhí)行階段無法按原定項目方案開展的問題，導致財政專項資金下達后無法正常使用，出現(xiàn)財政專項資金閑置。

（二）分配標準和依據(jù)缺乏科學合理性

財政專項資金分配時主觀性強、隨意性大，導致部分項目單位財政專項資金閑置。而且資金分配時重點不突出，為平衡各方關(guān)系，同時享受財政專項資金扶持的企業(yè)過多，存在“撒胡椒面”問題，間接導致財政專項資金有效供給不足，部分項目單位只能獲得有限的資金支持，難以形成集聚效應(yīng)，在一定程度上造成財政資金浪費。

（三）重分配、輕管理、輕績效

缺乏專業(yè)的績效管理人才。預(yù)算績效管理工作范圍廣泛，對實踐經(jīng)驗要求高，專業(yè)性強。制定財政專項資金績效指標時，需要運用財務(wù)專業(yè)知識、績效管理知識、項目背景知識、結(jié)合項目實際情況等，目前缺乏此類復(fù)合型人才。

（四）監(jiān)督力度不夠

部分業(yè)務(wù)主管部門“重申請、輕監(jiān)管”，目前項目申報環(huán)節(jié)把關(guān)相對嚴格，但缺乏對項目執(zhí)行情況的全過程跟蹤。其中，撥付環(huán)節(jié)上，部分縣級財政部門和業(yè)務(wù)主管部門財政資金緊張時，存在政府臨時對財政專項資金統(tǒng)籌使用的情況，層層撥轉(zhuǎn)，拖延撥付，財政專項資金管理存在暗箱操作，甚至當年的財政專項資金不能撥付到位。

二、優(yōu)化財政專項資金管理的建議

（一）加強財政專項資金管理的組織建設(shè)

鑒于財政部門和業(yè)務(wù)部門信息不對稱，各地區(qū)可以成立財政專項資金領(lǐng)導小組專門負責財政專項資金協(xié)調(diào)工作，并由人大、紀檢、財政、各業(yè)務(wù)主管部門和專家學者組成財政專項資金評審小組，對各財政專項資金可行性論證和綜合效益嚴格評審。

強化業(yè)務(wù)主管部門“大財政”意識，理順政府間財政關(guān)系，有效約束政府經(jīng)濟行為，規(guī)范、有序、合法地爭取財政專項資金，實現(xiàn)財政專項資金的有效管理。

（二）建立財政專項資金項目庫

將財政專項資金管理評審小組評審?fù)ㄟ^的財政專項資金項目列入財政專項資金項目庫管理。按照財政專項資金投向分類，分成公共安全類、教育體育文化類、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類、社會保障類、醫(yī)療衛(wèi)生類、民政管理類、環(huán)保節(jié)能類、農(nóng)林水類、住房土地類、經(jīng)濟建設(shè)類、企業(yè)發(fā)展類等類別。

加強對財政專項資金項目的全過程監(jiān)督。充分利用財政專項資金項目庫，對財政專項資金自申報、立項、可行性研究、批準、實施全過程實行監(jiān)督。堅持實事求是原則，從各個環(huán)節(jié)實時掌握項目進展情況，重點把握項目單位申報項目資金的真實性有效性，杜絕騙取財政專項資金。同時，間接了解財政專項資金撥付情況，避免部分政府部門挪用財政專項資金彌補單位經(jīng)費等情況的發(fā)生。

（三）加強財政專項資金管理人才隊伍建設(shè)

制定科學合理的人才引進和培養(yǎng)政策。選拔任用向多專業(yè)復(fù)合型人才傾斜，招收有項目專業(yè)背景的人才，增強對財政專項資金項目的管理能力。同時，鼓勵年輕人到基層鍛煉，以多崗位鍛煉為選撥用人導向之一。通過基層鍛煉學習，了解財政專項資金使用中遇到的實際問題，在制定管理辦法、評審項目時才能做到有的放矢。

（四）健全財政專項資金制度建設(shè)

完善財政專項資金管理體系，制度建設(shè)中把握共性、突出個性。財政專項資金數(shù)目大、主管部門多、涉獵領(lǐng)域廣泛，只有找到財政專項資金管理的共性，把握基本規(guī)律，制定普適于各類財政專項資金的管理辦法和實施細則，才能統(tǒng)籌好各項財政專項資金管理工作。與此同時，針對不同領(lǐng)域、不同類別的財政專項資金，制定具體明確、有特定要求的管理規(guī)定、禁止條款和懲戒措施，量體裁衣管理好各項財政專項資金。

明確財政專項資金管理部門職責。財政專項資金一般由財政部門和業(yè)務(wù)主管部門共同管理。財政部門負責財政專項資金設(shè)立和調(diào)整的審核，組織實施預(yù)算編制和執(zhí)行、績效管理、財政監(jiān)督等工作，對業(yè)務(wù)主管部門提出的財政專項資金項目安排計劃和資金分配意見進行合規(guī)性審核。財政部門應(yīng)尊重項目基本情況，對產(chǎn)值較高、稅收貢獻較大的項目給予財政專項資金支持傾斜，在合規(guī)的基礎(chǔ)上，財政應(yīng)尊重業(yè)務(wù)主管部門對項目的評審結(jié)果。

而業(yè)務(wù)主管部門負責財政專項資金的設(shè)立和調(diào)整的申請，協(xié)助財政部門制定管理辦法，負責組織項目申報、踏查、評審，審核項目合規(guī)性，執(zhí)行財政專項資金預(yù)算，監(jiān)督資金使用情況等。對具體項目實施評審時，業(yè)務(wù)主管部門從按照本部門分管領(lǐng)域評審需求設(shè)計的項目評審專家?guī)熘须S機抽取評審專家，根據(jù)附有真實性承諾書、實地踏查報告、具備防偽標識的項目單位審計報告和專項審計報告、項目單位注冊信息、項目情況介紹等財政專項資金申報資料進行公平、公正、科學的評審。根據(jù)最終評審結(jié)果，會同財政部門提出項目安排計劃和資金管理辦法。

（五）強化財政專項資金績效目標管理

“花錢必問效，無效必問責”?？梢酝ㄟ^引入第三方績效評價機構(gòu)，借助專業(yè)力量提高績效評價質(zhì)量。設(shè)定科學合理的績效目標指標體系時，要定性與定量相結(jié)合，并保證一定比例的定量指標。主要圍繞財政專項資金使用的合規(guī)性、預(yù)算執(zhí)行率、資金使用效果、是否符合資金使用方向等方面科學設(shè)置績效評價指標。

根據(jù)績效評價考核結(jié)果，實施獎懲措施。對績效評價結(jié)果好的單位和個人，提供精神獎勵及適當物質(zhì)獎勵，并與個人提職掛鉤。對存在擠占挪用等違規(guī)違紀行為的單位，要收回財政專項資金管理資格，并按照法律法規(guī)追究法定代表人、財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門負責人的行政責任，構(gòu)成犯罪的要移交司法機關(guān)追究刑事責任。

（六）強化監(jiān)督力度

財政專項資金的監(jiān)督主體包括審計部門、財政部門、業(yè)務(wù)主管部門和公檢法司部門等。審計部門應(yīng)加強對財政專項資金的審計力度，強化主體責任，不定期開展財政專項資金審計活動，及時發(fā)現(xiàn)問題并積極跟蹤整改落實情況。財政部門和業(yè)務(wù)主管部門自項目單位申報起，堅持“誰用款、誰負責”的原則，通過實地踏查、查詢項目備案登記和項目單位法人登記信息、核實綜合信用情況、驗證審計報告和項目專項審計報告的真?zhèn)蔚拳h(huán)節(jié)，審核項目的真實性、合法性。在財政專項資金“事前”、“事中”、“事后”及時調(diào)度項目進展情況，加強資金使用過程監(jiān)管，逐步從“事后”監(jiān)管向“事前”風險防范和“事中”風險控制轉(zhuǎn)移。財政監(jiān)督部門通過總結(jié)財政專項資金違法違規(guī)案件，改進財政專項資金管理辦法，完善具體實施細則，從制度上強化財政監(jiān)督。公檢法司相關(guān)部門應(yīng)配合審計部門，嚴肅查處財政專項資金違規(guī)違紀違法行為，適時曝光，形成警示教育作用，以提升財政專項資金管理人員管理行為的規(guī)范性和自覺性。