探索閑置宅基地城鄉(xiāng)共建共享新模式：內在邏輯、困境與路徑※
—— 基于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的視角

鄭興明

內容提要：單純依靠鄉(xiāng)村內部無力實現(xiàn)土地最優(yōu)配置的圖景，需要從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的視域來審視農村宅基地制度改革問題。城鄉(xiāng)融合不僅體現(xiàn)在公共服務、基礎設施的一體化，更蘊含著城鄉(xiāng)居民身份、權利平等化的核心價值。必須落實共享發(fā)展理念，確立“福利權排他性”相對脫嵌、而共享理念深度嵌入的新型宅基地管理制度。通過體制機制創(chuàng)新暢通城鎮(zhèn)居民參與閑置宅基地產權市場交易的渠道，并以此為載體吸引鄉(xiāng)村建設行動所需的人口、資本等要素資源?；诖耍恼乱浴耙毓蚕?、共同發(fā)展”為邏輯起點，從頂層設計與政策調適、“精英俘獲”防范機制、社會化服務體系等層面探討閑置宅基地城鄉(xiāng)共建共享新模式的構建路徑。

一、 研究緣起

近年來，關于農村宅基地制度改革問題受到了研究者們的關注。這種關注，有其深刻的時代背景：一方面，隨著農村人口的大量外遷，宅基地和農房的閑置浪費成為許多鄉(xiāng)村面臨的共同難題，同時由于缺乏相應的制度安排來保障農民宅基地和農房財產權的實現(xiàn)(韓文龍、謝璐，2018)；另一方面，土地是農業(yè)和農村發(fā)展的基本要素，土地資源要素的供給缺口已構成推進新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的突出瓶頸。由此可見，推進農村宅基地制度深化改革蘊涵著深刻的內在邏輯，其對提高土地資源利用效率、最大限度地發(fā)揮土地要素潛能具有重大的實踐價值。

基于對客觀形勢的準確判斷，中央政府決定穩(wěn)慎推進農村宅基地制度改革。2015年2月，全國人大常委會以決定形式授權國務院在全國33個縣(市、區(qū))進行農村土地制度改革試點，宅基地管理制度改革是本輪土地制度改革中最重要的主題之一。2018年中央“一號文件”提出：“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權?！?1)中共中央、國務院：《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，2018年1月2日?！叭龣喾种谩眱叭怀蔀猷l(xiāng)村振興戰(zhàn)略大背景下農村宅基地產權制度改革的實踐路向。在中央相關政策文件的引導下，以提高宅基地使用效率和顯化宅基地用益物權為主要目標的宅基地制度改革正在持續(xù)推動中。

從現(xiàn)有研究資料看，前期改革取得了一定的成效，截至2018年底，33個試點縣(市、區(qū))推行新辦法、新舉措共“騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝，辦理農房抵押貸款5.8萬宗、111億元”(劉守英、熊雪鋒，2019)，各地通過積極探索也形成了諸多值得推廣的經驗，然而，在實踐中也暴露出一些問題和不足，改革的總體績效尚未達到預期的效果(高強，2019)。當前改革主要面臨著宏觀與微觀兩個層面上的制約：宏觀層面體現(xiàn)在制度與法制上的阻滯，如所有權主體虛置、處分權缺失、退出機制不健全及使用權流轉范圍受限等權能困境(韓文龍、謝璐，2018)，以及現(xiàn)行法律法規(guī)對農村住宅交易空間的限制(楊遂全，2020)；微觀層面主要體現(xiàn)在農戶根深蒂固的社會觀念阻礙了農村宅基地退出和農村土地集約使用(劉衛(wèi)柏、李中，2019)。故而，“一戶多宅”“一人一宅”“建新不拆舊”“少批多占”等宅基地粗放利用的隱性占地行為未能從根本上得到有效遏制(黃礪，2020)。

中共中央以政策文件形式對“三權分置”進行頂層設計，由此框定了宅基地產權市場化與漸進式改革的基本走向，但是解決當務之急的制度改革“內卷化”問題，則需要在實踐中創(chuàng)新思維。2020年9月，國家自然資源部官網就農村宅基地使用權登記問題，指出“農民的宅基地使用權可以依法由城鎮(zhèn)戶籍的子女繼承并辦理不動產登記”；(2)自然資源部網站：《對十三屆全國人大三次會議第3226號建議的答復》，http:∥gi.mnr.gov.cn/202010/t20201009_2563517.html,2021-5-16。國家農業(yè)農村部也提出“將深入研究鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)翻建新房和‘積分建房’等問題”；(3)農業(yè)農村部網站：《對十三屆全國人大三次會議第6469號建議的答復》，http:∥www.moa.gov.cn/govpublic/NCJJTZ/202009/t20200909_6351738.htm,2021-5-20。浙江省金華市浦江縣為鼓勵和引導鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)支持鄉(xiāng)村振興建設，出臺了“非本村村民鄉(xiāng)賢經同意回原籍落戶后，可申請宅基地”的新舉措。由上可以預期，有條件地放開城鎮(zhèn)居民參與農村閑置宅基地的開發(fā)利用，探索城鄉(xiāng)“共建共享”的新模式將成為今后宅基地制度改革的主要趨勢，基于此，深化相關研究具有重要的理論和現(xiàn)實意義。本文的邊際貢獻在于，從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的視域分析閑置宅基地城鄉(xiāng)共建共享模式的構建邏輯及其政策路徑，試圖為國內研究同行們提供一個新的視角與思路。

二、 探索閑置宅基地城鄉(xiāng)共建共享新模式的內在邏輯

在現(xiàn)有的主導性敘事中，農村宅基地被視為一種具有福利和社會保障的功能性載體，承載著政治、經濟和社會等多重功能，具有強烈的身份依附性。盡管以使用權流轉為主軸的宅基地市場化改革促進了土地要素的合理流動，但并沒有從根本上改變宅基地粗放利用的現(xiàn)實窘境。實踐證明，單純依靠鄉(xiāng)村內部無力實現(xiàn)土地最優(yōu)配置的圖景，需要破除城鄉(xiāng)藩籬，推動城鄉(xiāng)要素雙向良性互動。據(jù)此可見，探討農村閑置宅基地資源城鄉(xiāng)共建共享、適度放開城鎮(zhèn)居民參與宅基地開發(fā)利用有其內在的必然邏輯。

1. 化解制度變遷“內卷化”的必然回應

中國農村宅基地制度進行過多次力度較大的改革，宅基地的產權結構也在不斷演變。新中國成立初期至1978年，伴隨著人民公社化運動的興起與發(fā)展，中國農村宅基地產權制度經歷了從農民私有到集體公有的演進，最終建立了以保障農民居住權為基本功能的農村宅基地集體所有制，但是宅基地使用權的性質與內容含糊不清(丁關良，2008)；從1978年到1998年，在強化農村宅基地集體所有制的前提下，明確了宅基地使用權權能的內容，但宅基地功能定位仍局限于農民的居住權。值得注意的是，期間先后通過的多部法規(guī)都明確規(guī)定：“回鄉(xiāng)落戶的職工、離休、退休、退職職工和軍人，回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺同胞，城鎮(zhèn)非農業(yè)戶口居民”可以“依法申請有償使用宅基地建住宅”(4)參見1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》、1986年《土地管理法》和1991年《土地管理法實施條例》。；1999年至2008年，針對國內“炒地熱”及農村集體土地轉讓市場混亂，中央出臺文件嚴格限制農戶轉讓土地使用權和處分農村住宅行為，禁止農戶出售住宅給城鎮(zhèn)居民，禁止城鎮(zhèn)居民占用農村集體所有的土地建造住宅，農村宅基地使用權由此逐漸走向封閉，徹底排除了城鎮(zhèn)居民回鄉(xiāng)建房的權利(郭貫成等，2019)；2008年以來至今，隨著農村人口城鄉(xiāng)遷移的加劇，“空心村”問題日益凸顯，政府及時作出政策調整，穩(wěn)妥推進宅基地使用權在農村集體成員內部流轉，并鼓勵農業(yè)轉移人口有償轉讓宅基地使用權。

回顧中國農村宅基地制度變遷的歷史進程，可以清晰地看到一條“宅基地使用權從權利開放到封閉”，同時，“宅基地使用權和農房所有權能不斷弱化”的制度演化軌跡(劉守英、熊雪鋒，2019)。雖然自2008年以來，宅基地有償退出和使用權流轉的實踐與探索取得了一定成效，但是制度突破有限，宅基地使用權權利主體的“封閉性”特征依然突出，如“轉讓人與受讓人同為本村村民”等剛性約束，將改革方向嚴格限制在本集體經濟組織內部。即便近年來開展的“三權分置”試點改革擴大了宅基地使用權流轉范圍，但基本上維持宅基地在集體組織內分配的現(xiàn)狀(周江梅，2019)。這種內部“單循環(huán)”模式與“城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動”的農村市場化改革取向相悖。僅靠鄉(xiāng)村內部無法實現(xiàn)改革效益最大化。閑置宅基地和農房是鄉(xiāng)村吸引人才、資本下鄉(xiāng)的重要載體，關閉其對外開放的通道，就難以吸引城市生產要素參與鄉(xiāng)村投資與建設；而在“一戶一宅”原則下，單純依靠村集體內部“回收”與再利用宅基地也難以釋放出更大的潛在效益?；诰S持宅基地“身份性”和“封閉性”的改革取向，致使制度變遷停留于外部效益微弱的停滯狀態(tài)，改革無法取得突破性進展。由此可見，暢通城鄉(xiāng)要素循環(huán)管道，探尋放開城鎮(zhèn)居民參與農村閑置宅基地開發(fā)利用的新模式是化解制度變遷“內卷化”的必然途徑。

2. 實現(xiàn)農民土地權益的現(xiàn)實需求

土地是農民安身立命的根本，能否善待農民的合法權益是決定制度改革能否順利落地的關鍵所在。基于此，中央每次推出土地改革新政時總要強調底線思維，指出要堅持“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”，并把這“三不”底線思維貫穿于總攬全局、協(xié)調推進農村土地改革的全過程。目前各改革試點基本上都能自覺守住這條底線，切實把維護農民權益作為土地改革的落腳點。然而，突破宅基地市場化改革瓶頸、化解制度變遷“內卷化”的內在張力也在不斷強化。全面推進鄉(xiāng)村振興亟需盤活利用閑置宅基地和閑置農房；同時，進城農民對閑置宅基地價值顯化和價值增值也有著強烈的愿望。面對農村人口空心化加劇的時空背景，單純通過維護宅基地產權的“封閉性”來堅守“農民利益不受損”的底線，不利于閑置宅基地市場價值的實現(xiàn)，無法達到“維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好農民土地權益”的美好愿景。

中央也深刻認識到制度性層面對發(fā)展農民土地權益的掣肘，于是順勢而為地探索宅基地產權市場化的多種實現(xiàn)方式。但是現(xiàn)實的情況是，除了具備特色旅游資源等自然條件較好的區(qū)域外，大部分農村地區(qū)很難通過租賃、抵押、轉讓等方式盤活閑置宅基地；而通過“增減掛鉤”異地入市盤活的政策安排固然有助于守住“耕地紅線”并為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了空間，但在具體實踐中，由于缺乏健全的價格形成和收益再分配機制，宅基地財產權顯化的財富往往未能順利地轉化為農民財產性收入，農民獲得土地增值收益有限且面臨著權益流失的潛在風險(譚靜，2012)。實踐表明，如果延續(xù)宅基地“封閉性”的政策慣性，未能暢通對外開放的通道，那么，“實現(xiàn)好、發(fā)展好農民土地權益”的莊嚴承諾將難以得到兌現(xiàn)。因此，必須摒棄通過維護宅基地“封閉性”來保障農民土地權益的改革思維，要以改革創(chuàng)新突破要素自由流動和平等交換的體制壁壘，充分發(fā)揮市場化配置在顯化閑置宅基地市場價值和財產性效用功能中的角色作用。

3. 順應城鄉(xiāng)融合發(fā)展的客觀需要

“要素共享、共同發(fā)展”是城鄉(xiāng)融合的最本質特征，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內在要求。城鄉(xiāng)融合不僅體現(xiàn)在公共服務、基礎設施的一體化，更蘊含著城鄉(xiāng)居民身份、權利平等化的核心價值。然而，現(xiàn)行政策安排強化了城鄉(xiāng)居民身份與福利權的差異性：一方面，強調“堅持保障農民土地權益、不得以退出承包地和宅基地作為農民進城落戶條件”(5)中共中央、國務院：《關于堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展做好“三農”工作的若干意見》， 2019年1月3日。，同時卻禁止城鎮(zhèn)居民回鄉(xiāng)單獨繼承宅基地，只能通過繼承、贈予房屋等方式獲得宅基地使用權；在另一方面，支持和鼓勵農民進城購房，同時卻排除了城鎮(zhèn)居民下鄉(xiāng)購房的權利。這種福利權“排他性”的政策安排固然有其內在的政治、經濟邏輯，但從長遠來看，會為社會公平與正義的維護留下隱患: 保障農民宅基地資格權和使用權是維護農民土地權益、保留進城農民退路的必要舉措；但是，如果進城落戶農民不退出宅基地便享受城鎮(zhèn)居民同等待遇的購房資格，就造成在農村和城市“兩頭占地”，享受雙重保障，與城鎮(zhèn)原居民對比，會產生一種新的“權利不平等”。

這種“權利悖論”不僅背離了城鄉(xiāng)融合中“權利平等”的價值追求，也勢必會阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展的順利推進。經濟社會發(fā)展離不開人口、土地與資本等要素資源，而農村福利權的“排他性”卻成為妨礙要素自由流動和平等交換的體制壁壘。要素資源向城市的“單向性”流動只會固化城鄉(xiāng)的二元結構，使得鄉(xiāng)村日益凋敝，而城市日益膨脹。換言之，單向關閉城市要素向農村流動的渠道，鄉(xiāng)村凋敝將不可避免，鄉(xiāng)村全面振興和城鄉(xiāng)融合的實現(xiàn)也將成為“空中樓閣”。解決農村福利權“排他性”衍生出來的負面影響，關鍵在于形成城鄉(xiāng)之間要素雙向流動的良性循環(huán)，建成“城鄉(xiāng)等值”“共存共榮”和“共建共享”的新格局(林志鵬、劉偉，2018)，彰顯城鄉(xiāng)融合發(fā)展的本質。對此，需要通過頂層設計及政策調適，有條件地放開城鎮(zhèn)居民參與農村閑置宅基地的開發(fā)與利用，并以此為載體吸引鄉(xiāng)村建設行動所需的人口、資本等要素資源?？梢?，構建閑置宅基地城鄉(xiāng)共建共享新模式有其現(xiàn)實基礎和客觀需要。

三、 探索閑置宅基地城鄉(xiāng)共建共享新模式的現(xiàn)實困境

順應城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢，必須重塑“要素共享、共同發(fā)展”的新型城鄉(xiāng)關系，堅決打破妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動的體制壁壘，探索構建農村閑置宅基地城鄉(xiāng)共建共享的新模式，以此推動閑置資源有效盤活，并將其轉化為要素集聚的平臺。然而，鑒于當前國內的現(xiàn)實環(huán)境，宅基地共建共享模式的構建將面臨一些不容忽視的困難和障礙。

1. 制度性層面的阻滯

中央對宅基地性質的定位始終是明晰的，那就是“宅基地歸集體所有”。這個性質也得到了《中華人民共和國憲法》第十條第二款的明確規(guī)定。近年來密集出臺的關于宅基地改革的相關文件，也都始終堅守“農村集體所有”這個底線，并將宅基地資格權僅限于農村集體組織內部成員享有，凸顯了宅基地的“身份依附性”“封閉性”和“不可交易性”。如2018年中央“一號文件”提出“不得違規(guī)違法買賣宅基地”，“嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館”(6)中共中央、國務院：《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，2018年1月2日。；2019年發(fā)布的《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》鼓勵盤活利用閑置宅基地，不過強調要建立農地租賃監(jiān)管機制，堅守“用途管制”“農地農用”原則；2020年出臺的《深化農村宅基地制度改革試點方案》試圖通過多種形式擴大宅基地使用權轉讓范圍，但是“可租，不可賣”的原則依然清晰；近期，盡管國家自然資源部和農業(yè)農村部提出了“城鎮(zhèn)居民繼承宅基地使用權”和“積分建房”等政策舉措，但宅基地資格權僅限于集體成員仍然是不可逾越的規(guī)則?？梢姡刭Y格權是無法通過買賣方式獲取的，其實質是僅供農村居民享有的具有排他性特征的福利權。在此約束下，不能讓城鎮(zhèn)人口到農村去購買宅基地和農房就成為宅基地改革的底線。

這種將宅基地與身份掛鉤的舉措具有鮮明時代性、國情特色。中央對宅基地“封閉性”的堅持有其現(xiàn)實的考量：一方面，保障農民土地權益是維護農村社會穩(wěn)定的前提，強化宅基地“封閉性”，有助于避免城市資本與地方政府對農民土地利益的“侵害”；另一方面，每一項制度的深層改革必然會涉及利益格局的深度調整，而利益沖突會誘致社會階層陷入博弈困境，造成了社會福利的凈損失。因此，維護宅基地“封閉性”，穩(wěn)慎和漸進式推進宅基地改革蘊含著深刻的政治、經濟邏輯。正是基于上述考量，宅基地“身份依附性”與“封閉性”之深沉底色在歷次的制度演變中始終得以堅守，這也是任何公共政策的設計與執(zhí)行都必須遵守的剛性約束。

2. 產權碎片化制約

所謂的“產權碎片化”(7)“碎片化”(Fragmentation)的原意是“完整的東西破成諸多零塊”，該詞已被廣泛應用于經濟學、政治學、社會學和傳播學等多個學科領域中。，是指原本較為完整的某項產權由于種種原因分散成眾多細小的產權。產權碎片化是當今社會的一種普遍現(xiàn)象，該現(xiàn)象有助于社會分工的深化和產權利用途徑的多樣化，但同時也給資源的有效利用造成不良的影響。從產權經濟學的角度來看，將多項低級別的產權整合成一項完整、單一的產權，可以有效避免由于交易者眾多而導致的交易費用高企的弊端。產權越是獨占和完整，資源配置就越有效，只有當交易費用極高，使得獨占性排斥了產權的轉移時，才會降低資源使用效率(理查德·波斯納，1997)。因此，產權碎片化越嚴重，整合成完整產權的交易費用也越高，從而資源配置的效率也就越低。

農村閑置宅基地，尤其是老宅基地產權具有典型的“碎片化”特征。自20世紀60年代形成“農民宅基地”以來，中國建立了具有中國特色的私有住宅與公有地基混合的農民住宅制度(鄭尚元，2014)。這種制度安排對于保障農民“居有其屋”發(fā)揮了重要的作用，但與此同時農村宅基地產權也逐漸進入了碎片化時代。中國農村社會大多會延續(xù)房產“諸子均分”的文化傳統(tǒng)，隨著人口遞增，祖宅和宅基地產權在歷經幾代之后已然呈現(xiàn)碎片化現(xiàn)象。原來只有一戶的宅基地產權，被分割成幾戶的細碎產權。產權碎片化的負面影響主要體現(xiàn)在：一方面，抑制了工商資本下鄉(xiāng)投資的積極性和熱情。由于產權被分割成數(shù)戶產權，如果想整合一項完整、單一的產權，就需要多戶農民參與談判，這就提升了農房及閑置宅基地使用權在租賃合同談判中的交易成本，也增加了工商資本下鄉(xiāng)投資風險；另一方面，也不利于非本集體經濟組織成員通過繼承農房占用宅基地權益的實現(xiàn)。祖宅產權較為復雜，涉及幾代人及眾多親屬，在繼承中可能存在由于爭奪房產而致使宅基地使用陷于停滯的現(xiàn)象，因而，如何確定被繼承人的房屋產權與份額，將嚴重考驗城鎮(zhèn)居民、鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)繼承祖宅或翻建房屋的新政能否得到順利落地。

3. 社會化服務體系缺失

目前，中國宅基地使用權流轉還沒有形成一個完善的市場體系，公正規(guī)范的市場交易機制尚未建立，需要構建一個便捷高效的社會化服務體系，為產權交易雙方提供便利。中國農村是一個“熟人社會”，大多是基于血緣地緣關系而形成的宗族共同體。以親情關系為紐帶的“熟人社會”在議事方式上具有“內外有別，親疏有間”的典型特征：面對內部利益糾紛，村民往往傾向于通過親情關系和禮俗規(guī)約達成口頭協(xié)議，但是這種妥協(xié)往往處于不穩(wěn)定的平衡狀態(tài)，容易為日后的權益糾紛埋下伏筆；而面對外部可能的“利益侵害”，平時聯(lián)系松散的村民便會迅速抱團進行抵制與抗爭，試圖以“強勢”的姿態(tài)謀求利益最大化。

在鄉(xiāng)村法治社會尚未建成的背景下，面對“熟人社會”中盤根錯節(jié)的利益關系網絡，城市工商資本需要應對成本高企的議價方式，如果沒有當?shù)卣畽嗔槿?，往往會事倍功半，然而權力的過度介入會形成“官民對立”的社會氛圍，不利于創(chuàng)造良好的鄉(xiāng)村投資環(huán)境。而對于回鄉(xiāng)繼承農房的城鎮(zhèn)居民，盡管容易形成以血緣關系為紐帶的利益關系，但涉及自身利益的問題時，眾多親屬往往難以形成一致的看法，即產權碎片化會影響祖宅繼承和翻建協(xié)議的順利達成。在未能簽訂規(guī)范合同的情況下，口頭達成的協(xié)議便會為將來的權益糾紛預留空間。更重要的是，隨著農村人口外流以及留守老人的逐漸離去，鄉(xiāng)村“熟人社會”正在逐漸瓦解，回鄉(xiāng)城鎮(zhèn)居民可能面對的是一個“陌生人社會”，如何聯(lián)系分散各地的親屬開啟對話并順利達成協(xié)議將需要付出更多的時間與精力。

綜上所述，宅基地產權的交易談判，客觀上需要糾紛仲裁、法律咨詢、合同簽訂、風險保障等社會化服務機構的介入。然而，目前中國農村尚未建立公正規(guī)范的宅基地產權市場交易機制，也缺乏一個與閑置宅基地城鄉(xiāng)共建共享模式相配套的社會化服務體系。

四、 閑置宅基地城鄉(xiāng)共建共享新模式的構建路徑

回溯農村宅基地改革的歷史軌跡，制度變遷自從走上了一條維護宅基地“封閉性”的路徑，它的既定方向便在此后的發(fā)展中得到自我強化。顯然，這種政策路徑與謀求城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理念不相兼容，因而打破“路徑依賴”，跳出鄉(xiāng)村談鄉(xiāng)村發(fā)展有其內在的邏輯必然，現(xiàn)實要求我們需從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的視域來審視改革路徑問題。必須落實“共享發(fā)展”理念，通過構建城鄉(xiāng)共建共享新模式暢通城鎮(zhèn)居民參與閑置宅基地開發(fā)利用的渠道。

1. 頂層設計與政策調適

(1) 做好頂層設計。改革創(chuàng)新需要頂層設計。國家幅員遼闊，面對資源稟賦相異、發(fā)展條件不同的復雜情況，必須堅持“全國一盤棋”，避免在改革創(chuàng)新過程中各地政策安排過于碎片化。對此，關鍵在于做好頂層設計，在堅守底線思維的前提下，制定一套能總攬全局、協(xié)調各方的引領性政策框架，確保宅基地改革能守住底線、政策創(chuàng)新不走樣。頂層設計的取向應該是順應城鄉(xiāng)融合發(fā)展大趨勢，逐漸消除宅基地使用權交易的戶籍、區(qū)域限制，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素“平等交換、雙向流動”，彰顯“要素共享、共同發(fā)展”的城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念。

(2) 謀劃有序推進的政策調適路線圖。若將視角回溯到1978年到1998年，有關政策法規(guī)允許城鎮(zhèn)居民回鄉(xiāng)利用宅基地建住宅，可見放開城鎮(zhèn)居民參與農村閑置宅基地的開發(fā)并未觸及土地所有制的底線問題。因此，必須擴大政策松綁力度，有前瞻性地謀劃政策調適路線圖，有序推進閑置宅基地對外開放通道。

一是放寬宅基地資格權的認定標準?！百Y格權”認定是宅基地產權制度改革的重點和難點問題。在現(xiàn)行政策框架下，宅基地資格權往往與農村集體經濟組織成員身份緊密相聯(lián)。盡管國家已通過法律賦予農村集體成員獲得宅基地的資格權，然而，農村集體成員資格的認定在現(xiàn)有法律層面仍處于空白狀態(tài)，且受到村規(guī)民約、民俗習慣的影響，在全國范圍內難以形成統(tǒng)一的認定標準。在此背景下，以戶籍關系為依據(jù)就成為各地認定宅基地資格權普遍采取的方式。隨著大量農村青壯年進城擇業(yè)和城鎮(zhèn)居民回鄉(xiāng)養(yǎng)老，城鄉(xiāng)人口雙向流動成為一種必然趨勢，以戶籍關系為依據(jù)確定宅基地資格權已經無法適應現(xiàn)實發(fā)展的需要。因而，亟需制定出一個具體且合乎現(xiàn)實需要的農村集體成員資格認定規(guī)則。建議從國家政策法規(guī)層面明確農村集體成員資格的認定規(guī)則，突破戶籍限制，以“常住”和“履行義務”為主要認定依據(jù)。在此基礎上，適時放寬宅基地資格權的認定標準：對于擁有祖宅且具備繼承權的回鄉(xiāng)城鎮(zhèn)居民，應當平等地賦予其宅基地資格權，在村集體存在閑置宅基地的情況下，可通過有償?shù)姆绞较硎芘c本村村民相同的建房面積；對于無房的回鄉(xiāng)落戶城鎮(zhèn)居民，加快研究制定“積分建房”政策，積分建房政策的落地，要更多地考量回鄉(xiāng)人員能否履行村民義務及其對鄉(xiāng)村建設的貢獻度，針對高素質且愿意奉獻于家鄉(xiāng)建設的鄉(xiāng)賢，應該設立“綠色通道”，通過有償?shù)姆绞较硎芘c本村村民相同的宅基地資格權。

二是暢通對外來資本開放的通道。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面開局，社會資本參與將是一支重要的力量。地方政府要進一步優(yōu)化投資環(huán)境，搭建好橋梁和舞臺，大力推進鄉(xiāng)村社會和工商資本利益共同體的發(fā)展，讓各類城鎮(zhèn)資本在鄉(xiāng)村振興中大有作為。閑置宅基地和農房是資本下鄉(xiāng)的重要載體，要充分挖掘其潛在的經濟功能，使其成為各類人才、資本等要素匯聚的平臺，同時籍此拓寬農民土地權益實現(xiàn)和發(fā)展的渠道。在堅守“農村集體所有”和充分保障村民宅基地用益物權的前提下，落實“三權分置”制度，突破宅基地限于集體經濟組織內部使用和流動的規(guī)定，以出租、合作等方式共同盤活利用閑置宅基地和農房，秉持“共享發(fā)展”的新理念推動形成對外來資本有序開放的新格局。

2. 建立防范“精英俘獲”(8)精英俘獲(elite capture)是應用于經濟學、政治學、管理學等社會科學領域的重要概念，指少數(shù)人憑借政治或經濟方面的強勢地位，試圖控制地方機構和資源以謀取自身利益的一種現(xiàn)象。的監(jiān)管機制

中國是一個傳統(tǒng)農業(yè)大國，在鄉(xiāng)村社會發(fā)展過程中鄉(xiāng)村精英一直扮演著重要的角色。然而，隨著城鄉(xiāng)收入差距的拉大，鄉(xiāng)村精英流失的問題日益突出，給鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村經濟發(fā)展帶來了消極影響。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略穩(wěn)步推進，鄉(xiāng)村精英回歸的呼聲漸起。鄉(xiāng)村經濟發(fā)展和鄉(xiāng)村秩序重建，離不開鄉(xiāng)村精英的參與，然而，如果缺乏有效的監(jiān)督和制約，“精英俘獲”的生成必然帶來農民利益的損失。“精英俘獲”困境是當前鄉(xiāng)村治理中不容忽視的突出問題。由于缺乏一種有效的監(jiān)管機制，精英團體憑借自身優(yōu)勢主導鄉(xiāng)村公共資源的配置，形成固化的鄉(xiāng)村權力結構，致使普通村民處于政治、經濟雙重邊緣化狀態(tài)。因此，需要防范“精英俘獲”現(xiàn)象的生成，防止村干部、鄉(xiāng)賢、工商資本等社會精英形成利益同盟，共同壟斷宅基地資源開發(fā)利用帶來的利益空間。一要強化地方政府土地監(jiān)管意識和責任。作為農村土地管理的主導者，地方政府應該依據(jù)法律法規(guī)賦予的職責，負責本行政區(qū)域內土地的管理和監(jiān)督，湮滅閑置宅基地盤活利用產生的增值收益被中途截留或變相挪用的生成空間；二要完善資本下鄉(xiāng)準入和監(jiān)管機制。必須為資本下鄉(xiāng)立規(guī)建制，加強對工商資本租賃農地監(jiān)管，既要鼓勵其依托閑置宅基地和農房發(fā)展新產業(yè)新業(yè)態(tài)，建立緊密的農企利益聯(lián)結機制，也要防止其利用信息資源優(yōu)勢阻礙農民公平分享土地增值收益；三要建構村民參與決策的新型土地管理模式。通過頂層設計暢通農民參與土地管理決策的渠道，以政策法規(guī)的形式明確農民參與決策的內容、參與形式以及各種利益分享機制等環(huán)節(jié)。

3. 構建社會化服務體系

推進閑置宅基地城鄉(xiāng)共建共享意味著必須消除宅基地取得和享有的身份屬性，實現(xiàn)宅基地使用權權利主體多元化，而隨之而變的是土地產權市場將從“封閉型”向“開放型”轉變。面對“共建共享”的開放型土地市場，需要構建一個與之相配套的社會化服務體系，提供協(xié)調仲裁、法律咨詢、信息供給、合同簽訂等服務，為宅基地產權交易雙方提供一個方便快捷的“交易平臺”，以化解信息不對稱、產權碎片化以及“熟人社會”議價方式帶來的交易困境。

“政府主導，部門協(xié)同，社會參與”是社會化服務體系構建的基本運作邏輯。地方政府要以產權交易的服務需求為導向，充分發(fā)揮信息資源優(yōu)勢，在政策引導、資金投入、監(jiān)督管理等方面扮演主導者角色，鼓勵和支持企事業(yè)單位、社會中介組織和農村基層組織培育和發(fā)展各類服務性機構，提供多層次、多樣化的中介服務。社會化服務體系應覆蓋如下幾個功能：一是法律咨詢與合同管理。構建一個法律咨詢、法律援助與合同管理的法律服務平臺，以文本形式明確產權交易合同期限、違約責任、雙方當事人的權利義務等，對合同履約全過程實施有效監(jiān)管，提升違約成本和降低維權成本。二是糾紛調解和仲裁。目前，國內尚未出臺關于宅基地糾紛調解仲裁的專門法規(guī)，可以參考《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的規(guī)定與要求，建立農村宅基地糾紛調解機制，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、村民委員會要加強糾紛調解工作，幫助當事人達成協(xié)議解決糾紛。三是保障信息公開透明?？h級政府要主導建立本行政區(qū)域內統(tǒng)一的農村宅基地信息平臺，實現(xiàn)閑置宅基地信息的網絡化管理。公開、透明的信息供給一方面有助于形成公平公正的市場定價機制，防止隨意壓價或抬價行為的發(fā)生，另一方面也有助于打破宅基地流轉的地域性障礙，降低了城市工商資本的信息搜尋成本，從而為擴大宅基地使用權流轉范圍創(chuàng)造條件。

五、 總結與討論

中國城鄉(xiāng)人口布局的深刻調整，揭示了盤活農村閑置宅基地成為全面推進鄉(xiāng)村振興的必然要求。基于對農村宅基地政策調整方向的判斷，本文從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的視野提出了閑置宅基地城鄉(xiāng)共建共享的構想，并從頂層設計與政策調適、“精英俘獲”防范機制、社會化服務體系等層面，探討了共建共享新模式的構建路徑。在農村人口空心化加劇、城鎮(zhèn)化發(fā)展對土地資源剛性需求凸顯的時空背景下，探索閑置宅基地城鄉(xiāng)共建共享新模式有其深刻的現(xiàn)實基礎：一方面，閑置宅基地在“一戶一宅”政策架構下已喪失居住保障功能，且具有盤活利用和顯化財產權的迫切動機；另一方面，近期國家有關部委釋放出宅基地產權逐漸放活的政策信號，揭示了閑置宅基地城鄉(xiāng)共建共享必然是今后制度改革的突破口。

城鄉(xiāng)要素資源的“共建共享”，是新時代城鄉(xiāng)融合發(fā)展的本質規(guī)定和內在要求。只有暢通城鄉(xiāng)要素循環(huán)管道，以閑置宅基地為載體吸引人才、資本等城市要素下鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村建設行動，才能為城鄉(xiāng)融合發(fā)展奠定物質基礎；只有實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的融合與共生，才能“形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系”(9)中共中央、國務院：《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，2019年4月15日。?？梢?，“要素共享、共同發(fā)展”是農村閑置宅基地城鄉(xiāng)共建共享新模式構建的邏輯起點，其目標在于形成“福利權排他性”相對脫嵌、而共享理念深度嵌入的新型宅基地管理制度。這是推進制度變遷向更高效益水平演進的必然選擇，契合了村莊分類演化和城鄉(xiāng)人口布局深刻調整的自然規(guī)律。

當然，每一項制度的深層改革必然會涉及利益格局的深度調整。推進農村宅基地制度的深層變革，必須堅守底線思維，把“實現(xiàn)好、發(fā)展好農民土地權益”作為制度變遷的落腳點和出發(fā)點，順應城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求加快體制機制創(chuàng)新，為實現(xiàn)宅基地城鄉(xiāng)共建共享創(chuàng)設良好的制度環(huán)境。中國“三農”問題的復雜性決定了宅基地制度創(chuàng)新是一項復雜的系統(tǒng)工程，這也是中央強調改革要“穩(wěn)慎推進”的內在動因。目前，無論從實踐層面還是從理論層面，尚未對“閑置宅基地城鄉(xiāng)共建共享”問題進行探索，本文提及的“構建路徑”僅是初步的設想，望起拋磚引玉之效果，相關內容還有待于廣大同行共同探討和深入研究。