城市公共服務(wù)的可獲性與人口城市化※
—— 兼議“城市分類落戶政策效應(yīng)”

許琳梓 張松林

內(nèi)容提要：采用2009-2018年包括大中小各種規(guī)模的中國277個(gè)地級(jí)及以上城市數(shù)據(jù)，實(shí)證分析公共服務(wù)供給對(duì)人口城市化的影響。研究表明，整體來說，城市公共服務(wù)供給水平的提高并未有效推動(dòng)人口城市化，反而對(duì)人口城市化具有負(fù)效應(yīng)；大城市側(cè)重的基礎(chǔ)設(shè)施類公共服務(wù)供給對(duì)人口城市化的負(fù)效應(yīng)明顯大于中小城市側(cè)重的民生類公共服務(wù)供給效應(yīng)。原因在于城市分類落戶政策形成了“逆向篩選”效應(yīng)，有效提高了高技能勞動(dòng)力對(duì)公共服務(wù)的可獲性的同時(shí)，卻降低了一般流遷人口對(duì)于城市公共服務(wù)的可獲性。應(yīng)該以“城市群”“都市圈”作為政策實(shí)施單元，統(tǒng)籌大城市和中小城市的政策，協(xié)調(diào)提高對(duì)整體遷移人口的公共服務(wù)供給與公共服務(wù)可得性，以城市群和都市圈內(nèi)的公共服務(wù)均等化來促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

一、 引 言

國內(nèi)外大量研究成果表明，城市便捷的交通設(shè)施、優(yōu)質(zhì)的公共教育資源、完善的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等較高的公共服務(wù)供給水平能在更大程度上滿足人們對(duì)生活品質(zhì)的需求、吸引遷移人口的流入。自《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》實(shí)施以來，提供高質(zhì)量公共服務(wù)供給吸引人口流入已經(jīng)成為城市競爭手段(趙永平和王可苗，2020；何江等，2020)。城市的公共服務(wù)會(huì)作用于人口的遷移決策，影響城市間的人口分布，勞動(dòng)力傾向于流入基礎(chǔ)教育和醫(yī)療類公共服務(wù)水平好的城市(夏怡然和陸銘，2015；Costa da Silva等，2017)。一項(xiàng)通過構(gòu)建產(chǎn)業(yè)集聚和公共服務(wù)供給共同影響城市人口規(guī)模的分析框架的研究表明，公共服務(wù)供給對(duì)城市人口規(guī)模增長具有拉動(dòng)作用，有助于持續(xù)推進(jìn)人口城市化(韓峰和李玉雙，2019)。

公共服務(wù)供給是否確定性地對(duì)人口城市化產(chǎn)生正向影響？作為城市化過程中關(guān)鍵因素和主要力量的農(nóng)民工，往往需要承擔(dān)包括城市高房價(jià)、進(jìn)城生活的高成本和附加在農(nóng)村戶口上的不愿放棄的土地和集體利益分紅等一系列“成本”以后才能獲得城市公共服務(wù)，因而，只有當(dāng)公共服務(wù)供給達(dá)到一定的水平和范圍，才能平衡這些成本項(xiàng)目，進(jìn)而提高人口城市化水平(朱紀(jì)廣等2020)。超大、特大城市的嚴(yán)苛的落戶政策背景下，大城市的公共服務(wù)供給并沒有促進(jìn)人口城市化總體水平的提高(劉歡，2019)；甚至有研究證據(jù)表明，公共交通、教育和醫(yī)療衛(wèi)生3個(gè)方面公共服務(wù)供給對(duì)人口本地城市化產(chǎn)生不同影響，并非所有方面的公共服務(wù)都對(duì)人口本地城市化具有正效應(yīng)(趙永平和王可苗，2020)。

2014年，國務(wù)院先后下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》兩個(gè)文件，提出了“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！钡姆诸惵鋺粽摺＿@一政策被認(rèn)為是考慮到不同規(guī)模城市的人口承載能力壓力，漸進(jìn)提高戶籍人口城市化水平，實(shí)現(xiàn)國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃目標(biāo)的戰(zhàn)略路徑。但是，受現(xiàn)實(shí)中正在發(fā)生的人口遷移和流動(dòng)方向變化影響，分類落戶政策產(chǎn)生了較為復(fù)雜的政策效應(yīng)。為了理解公共服務(wù)供給與人口城市化的復(fù)雜關(guān)系，分析城市分類落戶政策的復(fù)雜效應(yīng)，本文采用2009-2018年包括大中小各種規(guī)模的中國277個(gè)地級(jí)及以上城市數(shù)據(jù)，基于公共服務(wù)的可獲性，實(shí)證分析公共服務(wù)供給對(duì)人口城市化的影響，深入剖析落戶政策難易有別的大城市和中小城市的公共服務(wù)供給對(duì)人口城市化不同的影響機(jī)制。

與同類型文獻(xiàn)相比，本文的邊際貢獻(xiàn)可能在于：分析和考察不同類型公共服務(wù)供給對(duì)不同群體人口城市化的異質(zhì)影響、進(jìn)而強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的可獲性對(duì)于推進(jìn)高質(zhì)量城市化的重要性。

二、 理論分析與研究假設(shè)

公共服務(wù)供給能否吸引遷移人口進(jìn)城的前置問題有兩個(gè)：其一，城市的公共服務(wù)供給增加是否遠(yuǎn)大于對(duì)于遷移人口來說的各類成本，其二，增加的城市公共服務(wù)供給是否能夠被遷移人口獲取。

從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的流動(dòng)人口進(jìn)城成本主要包括：其一，與公共服務(wù)供給無關(guān)的成本，如遷移人口放棄在農(nóng)村擁有的各種福利(1)2014年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》第十二條強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村人口進(jìn)城不以退出“三權(quán)”(宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、集體收益分配權(quán))為前提，這被看成是增強(qiáng)了進(jìn)城的“成本意識(shí)”。。尤其指在中央財(cái)政直接對(duì)農(nóng)民進(jìn)行各種補(bǔ)貼以及逐步對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和事業(yè)發(fā)展加大各項(xiàng)投入的背景下，“農(nóng)村戶口”上附著的權(quán)益和福利(王瑜等，2019)。其二，獲得和享有城市公共服務(wù)的成本，如遷移人口在城市居住下來所付出的住房成本。

公共服務(wù)供給與可獲取的公共服務(wù)是兩個(gè)既相互聯(lián)系又相互區(qū)別的范疇，公共服務(wù)供給是獲取公共服務(wù)的必要但非充分條件，對(duì)于具體的主體來說，獲取公共服務(wù)受一定的資格條件的限制。城市公共服務(wù)分為兩類：包括學(xué)校教育、高水平社區(qū)醫(yī)療等在內(nèi)的民生類的公共服務(wù)和包括發(fā)達(dá)的現(xiàn)代公共交通、公園和便捷的公共生活設(shè)施在內(nèi)的基建類的公共服務(wù)。長期以來，戶籍制度是制約公共服務(wù)和城市福利可獲性的現(xiàn)實(shí)因素(Yuan等，2015)。歷史和體制因素造成了過多優(yōu)質(zhì)的教育資源、醫(yī)療資源和公共基礎(chǔ)設(shè)施集聚于大城市，中小城市的公共服務(wù)供給處于較低水平。整體來說，大城市相比中小城市具有更多更高質(zhì)量的公共服務(wù)供給，這是大城市比中小城市對(duì)于流遷人口更具有“吸引力”的原因所在(2)本文中大城市主要指按2014年《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》中大城市人口規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)以上的城市，包括“超大城市、特大城市、大城市”，下同。。流動(dòng)人口能夠通過旅行、暫住的方式享受固定在這些城市的基建類公共服務(wù)，但是戶籍制度卻制約了大城市民生類公共服務(wù)對(duì)于這些流遷人口的可獲性。一個(gè)不可忽視的事實(shí)是，大城市受制于長期以來的GDP政績競賽壓力，視對(duì)外來遷移人口提供均等福利為拖累本地財(cái)政的“城市化成本”，往往會(huì)把子女上學(xué)、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)等福利局限在本地戶籍人口范圍內(nèi)(喬曉春，2019)。

2014年實(shí)施的分類落戶政策強(qiáng)化了大城市和中小城市公共服務(wù)可獲性的差異和結(jié)構(gòu)性問題。第六次和第七次人口普查的數(shù)據(jù)以及流動(dòng)人口調(diào)查數(shù)據(jù)表明，近年來人口流動(dòng)的總體趨勢(shì)是，城城流動(dòng)、向大城市和中心城市的流動(dòng)成為人口流動(dòng)的主要流向。對(duì)于流遷人口來說，他們更加偏好超大、特大城市的民生類公共服務(wù)供給，但是，其與戶籍制度密切掛鉤，“落戶難”導(dǎo)致這類公共服務(wù)供給的可獲性很低；而中小城市民生類公共服務(wù)落戶門檻低、可獲性強(qiáng)卻并非流動(dòng)人口所求，因而中小城市若干民生類公共服務(wù)供給可能淪為“數(shù)字政績工程”和低效供給。這種結(jié)構(gòu)性問題導(dǎo)致城市公共服務(wù)供給并不能有效促進(jìn)戶籍人口城市化(Afridi等，2015；張吉鵬和盧沖，2019)。

為什么中小城市的公共服務(wù)并未產(chǎn)生預(yù)期的流動(dòng)人口“引力”？隨著近年來各地城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)展，在既有資源分配格局和現(xiàn)存體制下，遷移人口進(jìn)入中小城市后從提高的公共服務(wù)供給中所獲得的收益難以彌補(bǔ)其實(shí)現(xiàn)城市化所需的各種成本(張松林等，2019)。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展程度較高地區(qū)，中小城市和小城鎮(zhèn)戶籍制度的放開對(duì)農(nóng)村遷移人口而言，并不具有強(qiáng)烈的吸引力，相比之下，農(nóng)村遷移人口更青睞于原先的農(nóng)村戶口，可以認(rèn)為中小城市在公共服務(wù)供給增加的過程中提高了從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的流動(dòng)人口進(jìn)城的前述第二類成本，增強(qiáng)了逆城鎮(zhèn)化的內(nèi)生趨勢(shì)，嚴(yán)重減弱了城市公共服務(wù)供給促進(jìn)人口城市化的正效應(yīng)。

對(duì)于超大、特大城市和許多大城市來說，醫(yī)療、子女教育等公共服務(wù)仍依附于戶籍制度，無本市戶籍的遷移人口無法充分獲取這些高質(zhì)量公共服務(wù)，因此，限制落戶的大城市公共服務(wù)供給水平的提高并不意味著遷移人口在大城市所獲得的公共服務(wù)得到提高。相反，落戶政策的收緊和放松演變成為調(diào)節(jié)大城市民生類公共服務(wù)可獲性的政策工具。張吉鵬和盧沖(2019)對(duì)城市落戶門檻的量化分析表明，公共服務(wù)供給水平高的大城市戶籍制度往往更嚴(yán)格，大城市的公共服務(wù)供給因此對(duì)人口城市化形成了負(fù)效應(yīng)。大城市通過“積分落戶”等政策形成了“逆向篩選”。大城市為了吸引高人力資本人口的“人才政策”所附加的福利因素和高質(zhì)量公共服務(wù)可能會(huì)吸引全部類型的流遷人口謀求進(jìn)入這些城市，這會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化這類城市收緊和提高人口落戶的條件與門檻。這一篩選機(jī)制導(dǎo)致大城市公共服務(wù)供給在提升“高人力資本人口”的城市化的同時(shí)，從成本收益角度會(huì)抵觸“低人力資本人口”的進(jìn)入。

大城市與中小城市存在公共服務(wù)供給能力上的差異，不僅體現(xiàn)在大城市能夠提供更多、更高質(zhì)量的“同質(zhì)公共服務(wù)”，而且能夠提供中小城市不能提供的異質(zhì)性公共服務(wù)，例如，大城市不僅在高密度傳統(tǒng)公交、高度集中的醫(yī)療和高質(zhì)量教育資源等方面具有供給優(yōu)勢(shì)，而且能夠提供中小城市無法提供的地鐵之類具有很強(qiáng)規(guī)模經(jīng)濟(jì)性的公共基礎(chǔ)設(shè)施。大城市特殊的公共服務(wù)供給會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的吸引力，反向促進(jìn)對(duì)大城市公共服務(wù)的需求，而這種失衡又會(huì)通過收緊落戶政策進(jìn)一步增強(qiáng)“逆向篩選”效應(yīng)，從而強(qiáng)化了公共服務(wù)供給對(duì)人口城市化的負(fù)效應(yīng)。受大城市高質(zhì)量和異質(zhì)多元的公共服務(wù)供給的引力影響，一些被認(rèn)為是“普通的城市公共品”的民生類公共服務(wù)，中小城市即便增加的幅度高于大城市，也并不能有效吸引流動(dòng)人口進(jìn)入。

基于上述，本文提出三個(gè)基本假設(shè)：

H1：城市公共服務(wù)供給整體上與人口城市化水平負(fù)相關(guān)；

H2：公共服務(wù)供給對(duì)高人力資本人口的城市化水平起正向促進(jìn)作用；

H3：基礎(chǔ)設(shè)施類公共服務(wù)供給對(duì)人口城市化的負(fù)效應(yīng)大于民生類公共服務(wù)供給的相應(yīng)效應(yīng)。

三、 計(jì)量模型與變量測(cè)度

1. 計(jì)量模型設(shè)定

為了驗(yàn)證城市公共服務(wù)供給對(duì)人口城市化的影響，本文設(shè)定如下計(jì)量模型：

purbit=α0+α1pssit+∑λjzjit+μi+δt+εit

(1)

其中，i表示城市，t表示年份；purb代表人口城市化；pss代表公共服務(wù)供給。zjit代表控制變量的集合，μi表示個(gè)體效應(yīng)，δt表示時(shí)間效應(yīng)，εi,t為隨機(jī)干擾項(xiàng)。對(duì)于μi存在形式的判斷本文采用Hausman檢驗(yàn)，若接受原假設(shè)，則采用隨機(jī)效應(yīng)模型，反之則采用固定效應(yīng)模型。

2. 數(shù)據(jù)來源

城市的年度CPI數(shù)據(jù)收集于各城市地方年鑒、統(tǒng)計(jì)公報(bào)及Wind數(shù)據(jù)庫，其余數(shù)據(jù)都來自2010-2019年《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》的市轄區(qū)數(shù)據(jù)。在樣本的選擇上，本文剔除了考察期內(nèi)(2009-2018年)在地級(jí)市層面上發(fā)生行政區(qū)劃調(diào)整的城市，如安徽省的巢湖市、海南省的三沙市等，此外，考慮到數(shù)據(jù)的完整性，本文還剔除了數(shù)據(jù)缺失較多的城市。最終，本文選取了2009-2018年中國277個(gè)地級(jí)及以上城市的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證研究。

3. 變量測(cè)度

(1) 公共服務(wù)供給(pss)。綜合已有研究對(duì)公共服務(wù)供給的相關(guān)測(cè)度指標(biāo)(夏怡然和陸銘，2015；韓峰和李玉雙，2019)以及客觀數(shù)據(jù)的可得性，本文從教育、醫(yī)療、休閑和交通四個(gè)方面選擇以下12個(gè)計(jì)算指標(biāo)對(duì)城市的公共服務(wù)供給進(jìn)行測(cè)度(如表1所示)。在具體的計(jì)算過程中，考慮到各個(gè)計(jì)算指標(biāo)之間存在很強(qiáng)的相關(guān)性，直接放入估計(jì)模型會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的多重共線性問題，本文選擇采用主成分分析的方法將12個(gè)計(jì)算指標(biāo)綜合成一個(gè)指標(biāo)代表城市的公共服務(wù)供給，并將“教育類公共服務(wù)、醫(yī)療類公共服務(wù)、休閑類公共服務(wù)”綜合成一個(gè)指標(biāo)稱為民生類公共服務(wù)，而將交通類公共服務(wù)綜合成一個(gè)指標(biāo)作為基建類公共服務(wù)的代理指標(biāo)。

表1 公共服務(wù)供給指標(biāo)體系

(2) 人口城市化(purb)。本文借鑒韓峰與姜竹青(2017)的方法，采用市轄區(qū)年末總?cè)丝?包含了戶籍人口和暫住人口)與全市年末總?cè)丝谥缺硎尽?/p>

(3) 其他變量。為了盡量減少遺漏變量對(duì)回歸模型造成的回歸誤差，本文借鑒其他學(xué)者的一些做法，進(jìn)一步選取一些控制變量。具體為：工資水平(inc)，采用職工平均工資表示(韓峰和姜竹青2017)；財(cái)政自主權(quán)(gov)，采用地方財(cái)政一般預(yù)算內(nèi)收入與地方財(cái)政一般預(yù)算內(nèi)支出的比值表示(夏怡然和陸銘2015)；科教支出占比(sciedu)，采用科學(xué)支出與教育支出的總和除以地區(qū)生產(chǎn)總值的數(shù)值表示(張吉鵬和盧沖，2019)；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(ind)，采用第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重表示(韓峰和李玉雙，2019)。選取這些指標(biāo)作為控制變量，主要基于對(duì)影響人口城市化的一些因素的共識(shí)。之所以選取工資水平和第二、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重作為控制變量是因?yàn)樽分疠^高的工資收入、較多的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)是人口城市化的基本動(dòng)力；之所以選取財(cái)政自主權(quán)和科教支出占比作為控制變量是因?yàn)槲丝谶M(jìn)城的地方性福利產(chǎn)品、更好的城市環(huán)境、更多更高質(zhì)量的教育和醫(yī)療等都與地方財(cái)力有關(guān)。上述以貨幣為單位的指標(biāo)均以2008年為基期進(jìn)行消脹處理，各變量取對(duì)數(shù)后的具體統(tǒng)計(jì)描述如表2所示。

表2 變量描述性統(tǒng)計(jì)

四、 實(shí)證結(jié)果及分析

1. 面板回歸結(jié)果

為了驗(yàn)證公共服務(wù)供給對(duì)人口城市化影響，本文采用了混合回歸(OLS)、固定效應(yīng)模型(FE)和隨機(jī)效應(yīng)模型(RE)三種回歸方法進(jìn)行具體分析?；貧w結(jié)果見表3。

由表3可知，當(dāng)人口城市化(lnpurb)為因變量，公共服務(wù)供給(lnpss)為自變量時(shí)，F(xiàn)檢驗(yàn)對(duì)應(yīng)的伴隨概率為0.000，故在1%的顯著性水平上強(qiáng)烈拒絕原假設(shè)，認(rèn)為在OLS與FE之間，應(yīng)選擇FE。LM檢驗(yàn)對(duì)應(yīng)的伴隨概率為0.000，因此在OLS與RE之間，

表3 公共服務(wù)供給對(duì)人口城市化影響的回歸結(jié)果

應(yīng)選擇RE。由Hausman檢驗(yàn)可知，對(duì)應(yīng)的P值為0.000，說明在1%的顯著性水平上拒絕原假設(shè)，意味著FE優(yōu)于RE。綜上，此時(shí)應(yīng)采用FE進(jìn)行分析。本文其余幾個(gè)模型則依此推出。

表3給出了公共服務(wù)供給對(duì)人口城市化影響的實(shí)證結(jié)果，固定效應(yīng)模型(FE)的回歸結(jié)果說明公共服務(wù)供給水平的提高并未有效推動(dòng)人口城市化，表現(xiàn)為公共服務(wù)供給(lnpss)變量系數(shù)在1%的顯著性水平下為負(fù)，這驗(yàn)證了本文的研究假說。究其原因在于：與大城市相比，中小城市的公共服務(wù)供給相對(duì)有限，并不能彌補(bǔ)遷移人口實(shí)現(xiàn)城市化需要支付的成本；而對(duì)大城市來說，高公共服務(wù)供給水平會(huì)倒逼大城市實(shí)行更嚴(yán)格的戶籍制度，使得遷移人口能夠獲得的公共服務(wù)相對(duì)有限。因而需要從整體上協(xié)調(diào)提高不同城市間的公共服務(wù)供給，一方面可以緩解大城市公共服務(wù)供給過度累積(3)需要指出的是，這種過度累積主要是由各種人為因素與城市行政級(jí)別導(dǎo)致的。而對(duì)公共服務(wù)可得性形成的負(fù)效應(yīng)，另一方面也可彌補(bǔ)中小城市公共服務(wù)供給過低的劣勢(shì)，從而實(shí)現(xiàn)遷移人口在不同人口規(guī)模城市間的協(xié)調(diào)遷移。

2. 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

本文從變量和估計(jì)方法兩個(gè)方面考慮了模型估計(jì)結(jié)果的穩(wěn)健性問題。在變量層面，由于住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的各城市城區(qū)人口(含城區(qū)暫住人口)與城區(qū)的常住人口數(shù)據(jù)接近(魏后凱，2014)，因此本文采用各城市城區(qū)人口(含城區(qū)暫住人口)(4)國家統(tǒng)計(jì)局城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司：歷年《中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》。與全市年末總?cè)丝谥瓤坍嬋丝诔鞘谢匦聶z驗(yàn)城市的公共服務(wù)供給對(duì)人口城市化的影響。通過檢驗(yàn)，最終選擇FE進(jìn)行分析。替換被解釋變量后的回歸結(jié)果顯示，公共服務(wù)供給變量系數(shù)顯著為負(fù)。在估計(jì)方法上，考慮到公共服務(wù)供給與人口城市化兩者之間可能存在雙向因果關(guān)系，因此，本文參考學(xué)界通常的處理方法，選取公共服務(wù)供給的滯后一期和滯后二期變量作為公共服務(wù)供給的工具變量，并進(jìn)行二階段最小二乘法(2SLS)回歸，檢驗(yàn)公共服務(wù)供給對(duì)人口城市化的影響。從第一階段結(jié)果來看，工具變量與公共服務(wù)供給顯著正相關(guān)，即工具變量滿足相關(guān)性假設(shè)。第一階段F值大于10，顯示不存在弱工具變量問題。從第二階段結(jié)果可以看出，公共服務(wù)供給系數(shù)顯著為負(fù)。說明在更換人口城市化度量方法和處理內(nèi)生性問題后，本文的研究結(jié)論仍然成立，進(jìn)一步驗(yàn)證上文的估計(jì)結(jié)果是較為穩(wěn)健的。(5)限于篇幅，穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果不再列示，備索。

五、 異質(zhì)性分析與進(jìn)一步探討

1. 基于不同群體間人口城市化的進(jìn)一步分析

近年來，無論是大城市還是中小城市都陸續(xù)出臺(tái)了一系列“人才引進(jìn)政策”，各城市紛紛加入“搶人大戰(zhàn)”(孫文浩和張益豐，2019)。為了更加細(xì)致地考察城市公共服務(wù)供給對(duì)人口城市化的異質(zhì)性影響，本文進(jìn)一步解析公共服務(wù)供給對(duì)高技能勞動(dòng)力人口城市化的影響。

關(guān)于高技能勞動(dòng)力城市化指標(biāo)的測(cè)度，國內(nèi)研究一般采用科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)和地質(zhì)勘査業(yè)從業(yè)人員數(shù)作為高技能勞動(dòng)力人口的替代變量(范斐等，2013；何舜輝等，2017)，本文沿用這一做法，采用市轄區(qū)科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)和地質(zhì)勘査業(yè)從業(yè)人員數(shù)與全市年末總?cè)丝谥缺硎靖呒寄軇趧?dòng)力的城市化水平(lnhsl)。

表4報(bào)告了公共服務(wù)供給對(duì)高技能勞動(dòng)力人口城市化影響的回歸結(jié)果。通過F檢驗(yàn)、LM檢驗(yàn)以及Hausman檢驗(yàn)，最終選擇FE進(jìn)行分析。由FE的回歸結(jié)果來看，公共服務(wù)供給(lnpss)的系數(shù)為0.217，且通過了1%的顯著性檢驗(yàn)。說明城市的公共服務(wù)供給對(duì)高技能勞動(dòng)力人口城市化具有顯著的正效應(yīng)，即公共服務(wù)供給的提高有效地推動(dòng)了高技能勞動(dòng)力人口城市化。

表4 公共服務(wù)供給對(duì)高技能勞動(dòng)力城市化影響的回歸結(jié)果

這一正效應(yīng)的形成在大城市和中小城市呈現(xiàn)不同的解釋機(jī)制。一方面，大城市通常通過改革戶籍制度的方式來吸引高技能勞動(dòng)力，對(duì)于高技能勞動(dòng)力來說，大城市不斷通過積分落戶的“逆向篩選”提高了他們對(duì)公共服務(wù)供給可獲性，大城市公共服務(wù)供給水平的提高對(duì)高技能勞動(dòng)力人口城市化具有正效應(yīng)；另一方面，自2016年中共中央印發(fā)《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見》以來，越來越多的中小城市頒布人才政策文件，通過現(xiàn)金補(bǔ)貼、購房低息貸款等優(yōu)惠措施增加高技能勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)城市化所獲得的收益，這種收益完全彌補(bǔ)了實(shí)現(xiàn)城市化所需的各種成本，當(dāng)高技能勞動(dòng)力能夠彌補(bǔ)兩種成本之和時(shí)，中小城市提高的公共服務(wù)供給水平，成為吸引他們流入的重要?jiǎng)恿?，這驗(yàn)證了假設(shè)2。

需要指出的是，大城市對(duì)低技能勞動(dòng)力仍然采用較為嚴(yán)格的戶籍制度，以限制他們對(duì)公共服務(wù)的可得性，由于低技能勞動(dòng)力在遷移人口中占大多數(shù)，所以從整體上看，大城市公共服務(wù)供給對(duì)人口城市化具有負(fù)效應(yīng)。

2. 基于不同類型公共服務(wù)供給的進(jìn)一步分析

本文進(jìn)一步將教育和醫(yī)療類公共服務(wù)定義為民生類公共服務(wù)，將休閑和交通類公共服務(wù)定義為基礎(chǔ)設(shè)施類公共服務(wù)，這一劃分標(biāo)準(zhǔn)與韓峰和李玉雙(2019)的研究相類似。通過構(gòu)建民生類公共服務(wù)供給(lpss)和基礎(chǔ)設(shè)施類公共服務(wù)供給(ipss)指標(biāo)，來解析不同類型公共服務(wù)供給對(duì)人口城市化影響的異質(zhì)性。需要特別指出的是，民生類公共服務(wù)與戶籍制度密切相關(guān)，而基礎(chǔ)設(shè)施類公共服務(wù)與戶籍制度的關(guān)系不大，但是，超大、特大城市提供的包括地鐵、輕軌的網(wǎng)絡(luò)化綜合公交服務(wù)、集中的高水平醫(yī)療服務(wù)等由中、小城市無法提供的公共服務(wù)具有“不可移動(dòng)”的特征，只有在這些城市居住生活才能接近或獲得這些公共服務(wù)，房價(jià)和綜合生活成本的高低是影響這些公共服務(wù)可得性的重要因素，這類公共服務(wù)供給往往或多或少附帶了商業(yè)動(dòng)機(jī)，地鐵之類的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推升了房價(jià)，抑制了新居民增加。

由表5第1列和第2列的回歸結(jié)果可知，整體來看，民生類和基礎(chǔ)設(shè)施類公共服務(wù)供給對(duì)人口城市化均具有負(fù)效應(yīng)，這再次驗(yàn)證了本文的研究假設(shè)1，表明上文的檢驗(yàn)結(jié)果具有一定的穩(wěn)健性。通過對(duì)比民生類公共服務(wù)供給(lnlpss)和基礎(chǔ)設(shè)施類公共服務(wù)供給(lnipss)估計(jì)系數(shù)的絕對(duì)值可以發(fā)現(xiàn)，與民生類公共服務(wù)供給相比，基礎(chǔ)設(shè)施類公共服務(wù)供給對(duì)人口城市化的負(fù)效應(yīng)更為明顯，驗(yàn)證了假設(shè)3。導(dǎo)致這一結(jié)果的原因可能是：近年來大城市之間展開的人才人口爭奪推動(dòng)了城市提升遷移人口的福利水平態(tài)勢(shì)，部分抵消了民生類公共服務(wù)供給增加過程中提高的遷移成本，從而弱化了民生類公共服務(wù)供給對(duì)人口城市化的負(fù)效應(yīng)。與民生類公共服務(wù)供給相比，基礎(chǔ)設(shè)施類公共服務(wù)供給對(duì)遷移人口居住成本的影響更大，而居住成本是遷移成本中最主要的組成部分。況偉大等(2016)研究指出了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況對(duì)房價(jià)具有促進(jìn)作用，這意味著基礎(chǔ)設(shè)施類公共服務(wù)供給的增加會(huì)明顯抬高房價(jià)，使得遷移人口的居住成本顯著增加，進(jìn)而不利于人口城市化的推進(jìn)。

為了進(jìn)一步檢驗(yàn)不同等級(jí)城市民生類和基礎(chǔ)設(shè)施類公共服務(wù)供給對(duì)人口城市化的影響，本文參考于井遠(yuǎn)(2021)的處理方法，將直轄市、省會(huì)城市和副省級(jí)城市界定為大城市，將地級(jí)城市界定為中小城市。估計(jì)結(jié)果見表5。由表5可知，不管是大城市還是中小城市，基礎(chǔ)設(shè)施類公共服務(wù)對(duì)人口城市化的負(fù)效應(yīng)都要強(qiáng)于民生類公共服務(wù)對(duì)人口城市化的負(fù)效應(yīng)。這再次說明回歸結(jié)果的穩(wěn)健性。

表5 不同類型公共服務(wù)供給對(duì)人口城市化影響的回歸結(jié)果

六、 結(jié)論與啟示

根據(jù)國家發(fā)改委印發(fā)的《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，新的指導(dǎo)意見是“城區(qū)常住人口300萬以下城市落實(shí)全面取消落戶限制政策”，但是，作為流遷人口偏好的超大和特大城市仍執(zhí)行以“積分”、繳納社保年限和居住年限等為條件實(shí)行嚴(yán)苛的落戶政策。本文基于公共服務(wù)供給的可獲性，解析了大城市和中小城市的公共服務(wù)供給對(duì)人口城市化的影響。結(jié)果表明，當(dāng)前分類落戶政策背景下，城市公共服務(wù)供給水平的提高并未有效推動(dòng)人口城市化，反而對(duì)人口城市化具有負(fù)效應(yīng)。進(jìn)一步的研究發(fā)現(xiàn)，實(shí)施分類落戶的漸進(jìn)式戶籍制度改革有效提高了高技能勞動(dòng)力對(duì)公共服務(wù)的可獲性，因而，公共服務(wù)供給對(duì)高技能勞動(dòng)力城市化具有正效應(yīng)。由于實(shí)施嚴(yán)苛落戶政策的超大、特大城市提供了“特殊品”性質(zhì)的高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施，這一方面增強(qiáng)了人口吸引力，另一方面卻通過提升了房價(jià)和居住成本降低了對(duì)遷移人口的可得性，基礎(chǔ)設(shè)施類公共服務(wù)供給對(duì)人口城市化的負(fù)效應(yīng)明顯大于民生類公共服務(wù)供給的負(fù)效應(yīng)。

綜合上述，本文認(rèn)為，充分發(fā)揮公共服務(wù)供給對(duì)人口城市化推動(dòng)作用需要關(guān)注公共服務(wù)供給側(cè)的“問題”，聚焦于公共服務(wù)的可獲性而非公共服務(wù)的供給數(shù)量，由基于空間和數(shù)量維度的公共服務(wù)均等化操作理念轉(zhuǎn)向人本和質(zhì)量內(nèi)涵的公共服務(wù)均等化，從追求以城市和行政區(qū)域?yàn)閱卧娜丝诔鞘谢繕?biāo)轉(zhuǎn)向“基于城市群發(fā)展的人口城市化”。基于城市群發(fā)展的人口城市化可以在一定程度上扭轉(zhuǎn)流遷人口的大城市偏好，統(tǒng)籌公共服務(wù)供給從而彌補(bǔ)中小城市供給劣勢(shì)，讓中小城市能夠充分利用大城市公共服務(wù)的擴(kuò)散效應(yīng)。鑒于此，本文提出如下政策建議：第一，大城市在有序推進(jìn)漸進(jìn)式戶改的同時(shí)，要盡量消除因各種人為因素與城市行政級(jí)別引起的公共服務(wù)供給過度累積，盡量減少公共服務(wù)供給的增加對(duì)公共服務(wù)可得性的負(fù)效應(yīng)，從而讓大城市公共服務(wù)供給充分發(fā)揮自身應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用；第二，借助交通運(yùn)輸與互聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展，合理提高中小城市的市民對(duì)鄰近大城市公共服務(wù)的可得性，從而充分利用大城市公共服務(wù)供給的擴(kuò)散效應(yīng)來吸引遷移人口向這些中小城市遷移；第三，要以“城市群”“都市圈”作為政策實(shí)施單元，統(tǒng)籌大城市和中小城市的落戶政策，協(xié)調(diào)提高對(duì)整體遷移人口的公共服務(wù)供給與公共服務(wù)可得性，以城市群和都市圈內(nèi)的公共服務(wù)均等化來促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。