中心城市對接服務(wù)國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略研究*

覃劍 趙蓓蕾 巫細波

區(qū)域合作和區(qū)域一體化是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重中之重，為順應(yīng)國內(nèi)外發(fā)展變化新形勢，應(yīng)對國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展出現(xiàn)的新情況、新問題，近年來國家陸續(xù)出臺一系列重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，積極謀劃區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新思路，促進各區(qū)域加強合作與聯(lián)動發(fā)展。隨著區(qū)域重大發(fā)展戰(zhàn)略的相繼出臺，學者對區(qū)域協(xié)調(diào)、區(qū)域合作以及區(qū)域?qū)拥难芯坑又匾?。對于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，學者主要關(guān)注其發(fā)展歷程、現(xiàn)狀特征、影響因素及協(xié)調(diào)機制；對于區(qū)域合作，大都集中在合作機制探討、跨區(qū)域協(xié)同治理、合作對策研究及影響效應(yīng)這幾個方面；對于區(qū)域?qū)拥默F(xiàn)有文獻較少，且多為政府的決策報告，文獻大多側(cè)重于定性描述，定量研究較少?？梢姡F(xiàn)有研究均是以國家重大發(fā)展戰(zhàn)略為指導(dǎo)，探討區(qū)域協(xié)調(diào)的路徑，亦或是以兩個特定區(qū)域為研究對象，專注探索區(qū)域間某一領(lǐng)域的合作，研究內(nèi)容缺乏全面性與綜合性，有關(guān)區(qū)域?qū)臃矫娴难芯可写M一步深化。因此，本文以廣州對接服務(wù)國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略為主題，立足于中心城市與國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略特征，深刻剖析廣州與區(qū)域重大發(fā)展戰(zhàn)略對接合作的路徑，既是對現(xiàn)有理論思路的創(chuàng)造性發(fā)展，也是對中心城市對接服務(wù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究內(nèi)容的豐富。

一、國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的三大特征

改革開放以來，我國先后啟動實施了東部沿海地區(qū)率先發(fā)展、西部大開發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興、中部地區(qū)崛起等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，著力推動區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。黨的十八大以后，針對我國區(qū)域發(fā)展新形勢、新要求以及新時期國家戰(zhàn)略發(fā)展需要，國家又相繼作出自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)、“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角經(jīng)濟一體化、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等一系列重大區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，開啟了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的新時代?；仡欉^去、展望未來，可以發(fā)現(xiàn)中國重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略正呈現(xiàn)出三大明顯特征。

1.層次分明、有機聯(lián)系的高質(zhì)量區(qū)域發(fā)展新格局加快形成

立足于不同地區(qū)的資源稟賦、比較優(yōu)勢以及環(huán)境容量，我國在整體上逐漸形成了由主體功能區(qū)戰(zhàn)略、區(qū)域經(jīng)濟布局戰(zhàn)略、重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、國土空間開發(fā)戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略等共同構(gòu)成的區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略體系，層次分明、優(yōu)勢互補、有機聯(lián)系的高質(zhì)量區(qū)域發(fā)展新格局加快形成。具體來看，我國的區(qū)域空間開發(fā)呈現(xiàn)出明顯的“點、圈、帶、面”多層次相互交匯、互為補充的大格局。其中，“點”即為自由貿(mào)易試驗區(qū)、浦東新區(qū)、前海合作區(qū)、橫琴合作區(qū)等承擔重要使命的特殊功能區(qū)，這些功能區(qū)面積相對較小、交界較為明確，在國土版圖上分布廣泛并逐漸成為區(qū)域戰(zhàn)略增長極點。“圈”即為圍繞國家中心城市或區(qū)域中心城市布局建設(shè)的都市圈和城市群，其正在成為資源要素承載和經(jīng)濟集聚發(fā)展的主要空間形式。事實上，根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會的統(tǒng)計顯示，“十三五”時期我國重點建設(shè)的19 個城市群的GDP、人口占全國比重已經(jīng)分別超過88%和80%，未來這一比重還將持續(xù)擴大?！皫А奔礊楦黝愌亟l(fā)展帶、沿海發(fā)展帶、高鐵發(fā)展帶、“一帶一路”沿線等，發(fā)揮軸線串聯(lián)作用鏈接各區(qū)域主要發(fā)展平臺和空間載體，正成為國土空間和經(jīng)濟空間布局的主動脈和廊道紐帶。“面”即為涉及行政面積范圍較大的區(qū)域，如西部地區(qū)、中部地區(qū)、東北地區(qū)等。隨著區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)和新型基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的日益完善，“點、圈、帶、面”等各類型區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟一體化進程不斷加快加深，區(qū)域之間人口流動、要素交換更加便捷頻繁，跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈加快布局，人口和經(jīng)濟要素在向中心城市集聚的同時也加速向外圍擴散，呈現(xiàn)出雙向流動的態(tài)勢，各區(qū)域板塊之間的聯(lián)動性、協(xié)調(diào)性持續(xù)增強。

2.各有特色、梯次推進的精細化區(qū)域發(fā)展政策導(dǎo)向加快形成

根據(jù)不同類型區(qū)域的發(fā)展基礎(chǔ)與定位導(dǎo)向，國家有針對性地制定出臺了一系列更加精準精細的區(qū)域政策措施。這些政策措施大致可以劃分為如下三類。

第一類為戰(zhàn)略試驗區(qū)發(fā)展政策，主要針對自由貿(mào)易試驗區(qū)、國家級新區(qū)、臨空經(jīng)濟示范區(qū)、生態(tài)文明試驗區(qū)、海洋經(jīng)濟示范區(qū)、產(chǎn)城融合示范區(qū)、產(chǎn)業(yè)承接轉(zhuǎn)移示范區(qū)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展示范區(qū)、綜合改革試驗區(qū)、開放合作試驗區(qū)等重大功能區(qū)。國家賦予這些功能區(qū)在特定領(lǐng)域開展試驗探索的使命。圍繞這一使命，其政策的落腳點是支持這些功能區(qū)先行先試創(chuàng)新發(fā)展，持續(xù)發(fā)揮引領(lǐng)作用，探索形成可復(fù)制和可借鑒的新經(jīng)驗和新做法，并在更大范圍進行推廣。目前，我國已經(jīng)分批次設(shè)立了21個自由貿(mào)易試驗區(qū)、19 個國家級新區(qū)，自由貿(mào)易試驗區(qū)和國家級新區(qū)的政策體系已經(jīng)逐漸趨于成熟完善。此外，黨中央、國務(wù)院相繼發(fā)布的支持浦東新區(qū)、前海合作區(qū)、橫琴合作區(qū)建設(shè)的政策意見也是戰(zhàn)略試驗區(qū)發(fā)展政策的典型代表，這些功能區(qū)都被賦予在高水平改革開放、率先實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化、“一國兩制”探索等領(lǐng)域中開展引領(lǐng)式、創(chuàng)新式試驗示范的使命。

第二類為戰(zhàn)略引領(lǐng)區(qū)發(fā)展政策，主要針對京津冀地區(qū)、長三角地區(qū)、粵港澳大灣區(qū)三大區(qū)域。國家賦予這些區(qū)域充當全國發(fā)展領(lǐng)頭羊的使命，推動全國高質(zhì)量發(fā)展。圍繞這一使命，其政策的落腳點是推動三大區(qū)域內(nèi)部高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展，著力打造我國南部、北部、中部地區(qū)的經(jīng)濟中心，成為全國經(jīng)濟社會發(fā)展的引擎，代表國家參與世界級城市群競爭。具體來看，粵港澳大灣區(qū)的政策目標是促進香港和澳門實現(xiàn)繁榮穩(wěn)定發(fā)展，促進其更好更快地融入國家新發(fā)展格局，推動粵港澳大灣區(qū)在科技創(chuàng)新、現(xiàn)代經(jīng)濟、改革開放以及宜居宜業(yè)等方面發(fā)揮引領(lǐng)作用。京津冀地區(qū)的政策目標是探索強化北京非首都功能、推動城市高質(zhì)量發(fā)展、增強中心城市支撐能力、推動區(qū)域差異化協(xié)同發(fā)展的新路徑和新模式。長三角地區(qū)的政策目標是在經(jīng)濟發(fā)展較好和城鎮(zhèn)化水平較高的區(qū)域探索推動區(qū)域一體化的新路徑、新模式，包括如何更好實現(xiàn)不同層級城鎮(zhèn)的競爭合作、連接互動、協(xié)同創(chuàng)新、共享市場等，在全國區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展當中發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

第三類為戰(zhàn)略支撐區(qū)發(fā)展政策，主要針對長江流域、黃河流域、中部地區(qū)、西部地區(qū)和東北地區(qū)。這些區(qū)域面積相對較大，經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后，但又是支撐我國建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的重要區(qū)域。在實行特殊功能區(qū)引領(lǐng)和“三大引擎”驅(qū)動區(qū)域戰(zhàn)略的同時，為更好實現(xiàn)區(qū)域的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，戰(zhàn)略支撐區(qū)政策的落腳點是以新發(fā)展理念為指導(dǎo)，因地制宜地推動高效發(fā)展與特色發(fā)展，補齊相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展短板，減少與東部地區(qū)的發(fā)展差距。具體來看，黃河流域、長江流域的發(fā)展更加強調(diào)保護性開發(fā)，實現(xiàn)綠色發(fā)展。西部地區(qū)更加強調(diào)提升優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)水平、人民美好生活水平和可持續(xù)發(fā)展能力，在融入國家發(fā)展大局中更好地享受改革發(fā)展成果，實現(xiàn)共同富裕。中部地區(qū)更加強調(diào)依托和發(fā)揮制造業(yè)基礎(chǔ)優(yōu)勢，加快建設(shè)若干規(guī)模體量龐大、具有世界競爭力的先進制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，構(gòu)建以此為支撐的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，全面增強地區(qū)之間、中心城市與其他城市之間、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，探索內(nèi)陸地區(qū)高水平對外開放新路徑，加快實現(xiàn)中部崛起和跨越發(fā)展。東北地區(qū)更加強調(diào)通過優(yōu)化營商環(huán)境、推動市場經(jīng)濟發(fā)展、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動關(guān)鍵領(lǐng)域改革等為發(fā)展注入新活力，實現(xiàn)新一輪的振興發(fā)展。

3.統(tǒng)籌兼顧、多方聯(lián)動的精準化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制加快形成

一是區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略布局體系更加完善。為構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間支撐體系，我國逐漸探索形成了主體功能區(qū)戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略等有機銜接、互為補充的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略體系。其中，主體功能區(qū)戰(zhàn)略著眼于全國資源環(huán)境承載力和地區(qū)比較優(yōu)勢，明確了高質(zhì)量國土空間開發(fā)保護的整體框架和總體要求。區(qū)域重大戰(zhàn)略對戰(zhàn)略試驗區(qū)、戰(zhàn)略引領(lǐng)區(qū)、戰(zhàn)略支撐區(qū)以及中心城市和城市群開發(fā)建設(shè)進行系統(tǒng)謀劃和具體推進。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略一方面對各戰(zhàn)略支撐區(qū)域內(nèi)部的開發(fā)建設(shè)與融合互動提出了具體要求，另一方面也對推動全國各大區(qū)域板塊之間的聯(lián)動發(fā)展提出了具體措施。二是重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略更加注重頂層設(shè)計。為加快形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展合力，黨中央、國務(wù)院對重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的制定設(shè)計和組織實施更加重視。如京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等戰(zhàn)略的制定都是直接由國家相關(guān)部委代表國家來組織，并提交黨中央、國務(wù)院進行審議通過。重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的領(lǐng)導(dǎo)機制、工作機制越來越成熟，重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和實施的科學性、穩(wěn)定性、延續(xù)性得到空前重視。三是區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展機制更加健全。圍繞實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標，我國的政策工具越來越豐富。區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略統(tǒng)籌機制、國內(nèi)大市場一體化發(fā)展機制、區(qū)域重大項目推進機制、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策協(xié)同機制、區(qū)域基本公共服務(wù)均等化機制、區(qū)域合作互助機制、區(qū)際利益補償機制、區(qū)域財政轉(zhuǎn)移機制等更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制加快形成并有效發(fā)揮作用，地區(qū)之間的各種隱性和顯性障礙壁壘持續(xù)消除，統(tǒng)籌兼顧、競爭合作、有機協(xié)調(diào)、共建共享的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局加快形成。

二、廣州對接服務(wù)國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的思路策略

作為國家中心城市，同時也是粵港澳大灣區(qū)的中心城市，廣州競爭優(yōu)勢明顯、創(chuàng)新要素聚集、經(jīng)濟實力雄厚，在國家發(fā)展大局中具有極為重要的戰(zhàn)略地位。根據(jù)中國社會科學院發(fā)布的《2021年中國城市競爭力報告》顯示，廣州綜合經(jīng)濟競爭力排名位居國內(nèi)主要城市第5 位，可持續(xù)競爭力位居國內(nèi)主要城市第6位。面向“十四五”時期及今后更長一段時期，在新發(fā)展理念的指引下，廣州應(yīng)科學認識和把握自身在國家戰(zhàn)略發(fā)展大局中的使命擔當和地位作用，找準突破口和切入點，尋求區(qū)域合作聯(lián)動發(fā)展路徑，積極對接、主動服務(wù)、深度融入國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，既有利于我國構(gòu)建高質(zhì)量區(qū)域經(jīng)濟格局、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、做大做強國內(nèi)市場、構(gòu)建新發(fā)展格局，也有利于廣州拓展輻射范圍、提升發(fā)展能級、強化功能引領(lǐng)、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，加快建成國內(nèi)大循環(huán)中心節(jié)點和國內(nèi)國際雙循環(huán)戰(zhàn)略鏈接城市。

1.總體思路

隨著國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實施推進以及區(qū)域協(xié)調(diào)機制的不斷完善，更多的區(qū)域增長極加快形成并成長壯大，多層次合作共贏的區(qū)域新發(fā)展格局加快形成，為粵港澳大灣區(qū)拓展經(jīng)濟縱深以及暢通要素循環(huán)、產(chǎn)業(yè)循環(huán)、市場循環(huán)提供了新契機。近年來，黨中央、國務(wù)院對區(qū)域合作發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與區(qū)域協(xié)同發(fā)展高度重視。早在2015年、2016年，國家發(fā)展和改革委員會就先后出臺了《關(guān)于進一步加強區(qū)域合作工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于貫徹落實區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見》等政策文件，明確提出推動區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域合作發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本思路、主要原則、重點領(lǐng)域、平臺載體以及體制機制等。2018 年，中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》，專門從機制上為推動區(qū)域協(xié)同和協(xié)調(diào)發(fā)展提供了保障。此外，習近平總書記多次對區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域合作協(xié)調(diào)發(fā)展作出重要論述，形成了新形勢下促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體戰(zhàn)略思路：一是在區(qū)域政策制定上，強調(diào)遵守區(qū)域客觀經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，充分發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢，形成更加有效的區(qū)域合作與協(xié)調(diào)發(fā)展機制；二是在區(qū)域經(jīng)濟布局上，強調(diào)以中心城市和城市群為主要載體，形成優(yōu)勢互補、開放聯(lián)動、高效集聚、高質(zhì)量發(fā)展的新格局；三是在區(qū)域發(fā)展目標上，強調(diào)縮小區(qū)域基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和人民生活水平之間的差距，形成邁向共同富裕的良好局面。

根據(jù)新時代國家區(qū)域合作與協(xié)調(diào)發(fā)展的總體思路，廣州對接服務(wù)國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，必須根據(jù)各區(qū)域的基礎(chǔ)條件、定位目標以及優(yōu)勢短板，按照高質(zhì)量的發(fā)展要求，立足自身在國內(nèi)大循環(huán)和國內(nèi)國際雙循環(huán)中的位置和優(yōu)勢，以規(guī)劃對接、政策對接、交通對接、項目對接、平臺對接、功能對接、市場對接為重點，以完善對接服務(wù)國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的體制機制為抓手，暢通與各類區(qū)域商品、要素和服務(wù)的循環(huán)流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)，持續(xù)增強國家中心城市集聚承載能力與輻射帶動能級，努力成為推動我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的排頭兵和引領(lǐng)者。

2.對接導(dǎo)向

一是尊重差異，分類對接。一方面，在制定實施重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略過程中，國家對不同的功能區(qū)和區(qū)域有不同的發(fā)展定位、發(fā)展重點和發(fā)展政策；另一方面，各類區(qū)域地理區(qū)位、資源稟賦和比較優(yōu)勢各有不同，與廣州的經(jīng)濟聯(lián)系強度也有差異。因此，廣州在對接服務(wù)國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略過程中，必須根據(jù)各區(qū)域的基礎(chǔ)條件、定位目標與優(yōu)勢短板，按照“一區(qū)一策”的原則分類細化對接服務(wù)各個區(qū)域的目標任務(wù)和具體措施。

二是把握邊界，精準對接。國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的制定主體是政府，體現(xiàn)了國家意志。但在具體推進中，又需要更多地依靠市場主體來參與完成。因此，廣州在對接服務(wù)國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略過程中，應(yīng)緊緊圍繞國家的戰(zhàn)略需求以及企業(yè)、投資者等市場主體的具體需求，堅持需求引領(lǐng)，從宏觀與微觀兩個層面實現(xiàn)精準對接。具體來看，政府側(cè)重于在對接方向引領(lǐng)、重大項目協(xié)調(diào)、制度開放銜接、優(yōu)化營商環(huán)境等方面發(fā)揮作用；市場在區(qū)域資源配置中發(fā)揮決定性作用，主導(dǎo)要素跨區(qū)域流動、企業(yè)跨區(qū)域投資和產(chǎn)業(yè)鏈跨區(qū)域布局等。

三是多級聯(lián)動，合力對接。無論是戰(zhàn)略試驗區(qū)、戰(zhàn)略引領(lǐng)區(qū)還是戰(zhàn)略支撐區(qū)，國家或多或少都在政策創(chuàng)新、項目布局、開放合作、社會發(fā)展等方面給予一定支持。因此，廣州對接國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，首先要發(fā)揮國家中心城市優(yōu)勢，加強與對接服務(wù)區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)，爭取從中央、省級層面獲得更多支持。其次，要充分發(fā)揮自由貿(mào)易試驗區(qū)、臨空經(jīng)濟試驗區(qū)、國家新區(qū)、經(jīng)開區(qū)等國家級戰(zhàn)略平臺的制度創(chuàng)新和開放靈活優(yōu)勢，強化其與戰(zhàn)略試驗區(qū)、戰(zhàn)略引領(lǐng)區(qū)以及戰(zhàn)略支撐區(qū)中特殊功能區(qū)的合作互動，通過不同層級的聯(lián)動最終形成對接合力。

四是改革創(chuàng)新，雙向?qū)?。國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略本身就是充分發(fā)揮中國特色社會主義制度的優(yōu)越性，從國家層面推動重點區(qū)域改革創(chuàng)新和開放發(fā)展的頂層設(shè)計和制度安排。因此，廣州對接服務(wù)國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，必須對標區(qū)域改革創(chuàng)新的新要求、新經(jīng)驗，聚焦主要矛盾、重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，深化制度與政策體系改革創(chuàng)新，建立更加科學、有效的合作發(fā)展新機制。充分發(fā)揮廣州作為國家中心城市和綜合性門戶城市的優(yōu)勢，強化流量集聚與輻射帶動功能，成為國內(nèi)大循環(huán)的中心節(jié)點和國內(nèi)國際雙循環(huán)的戰(zhàn)略鏈接。

3.對接策略

一是創(chuàng)新與共享：廣州與戰(zhàn)略試驗區(qū)對接。從國家出臺推進前海、橫琴、浦東、雄安等地的建設(shè)規(guī)劃和實施方案來看，戰(zhàn)略試驗區(qū)普遍定位高、制度新、開放大，不僅承擔了創(chuàng)新探索的重要使命，同時也擔當了區(qū)域發(fā)展示范區(qū)和先行區(qū)的角色。因此，廣州與戰(zhàn)略試驗區(qū)對接合作，重點是強化與對象區(qū)域制度創(chuàng)新成果的共創(chuàng)共享，加快復(fù)制吸收戰(zhàn)略試驗區(qū)的先行先試政策和先進做法，推進規(guī)則銜接、機制對接，不斷提升自身體制機制創(chuàng)新活力，強化支撐力度。

二是牽引與協(xié)同：廣州與戰(zhàn)略引領(lǐng)區(qū)對接。國家出臺京津冀地區(qū)、長三角地區(qū)和粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃，既強調(diào)三大戰(zhàn)略引領(lǐng)區(qū)的協(xié)同與高質(zhì)量發(fā)展，也強調(diào)其對區(qū)域整體發(fā)展的輻射帶動作用。廣州是粵港澳大灣區(qū)的中心城市，應(yīng)通過全面推進制度機制、基礎(chǔ)設(shè)施、科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、交往交融的聯(lián)通，在建設(shè)國際一流灣區(qū)和世界級城市群中發(fā)揮引擎作用。對接長三角地區(qū)和京津冀地區(qū)，重點是加強與北京、上海等中心城市的合作，著力推動這些城市的科技、資本、產(chǎn)業(yè)和企業(yè)資源外溢到廣州，共同引領(lǐng)提升中國城市在全球城市體系的綜合競爭力。積極嵌入長三角一體化和京津冀協(xié)同網(wǎng)絡(luò)體系，突出與各級城市的合作重點與特色，共同推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

三是平臺與服務(wù)：廣州與戰(zhàn)略支撐區(qū)對接。戰(zhàn)略支撐區(qū)正處在改革發(fā)展、開放發(fā)展、綠色發(fā)展、振興發(fā)展的關(guān)鍵時期，廣州應(yīng)緊緊圍繞這一階段需求特征，充分發(fā)揮自身功能性優(yōu)勢、樞紐性優(yōu)勢和開放性優(yōu)勢，大力推動平臺共建互聯(lián)，全面增強輻射與服務(wù)能力。著重發(fā)揮廣州國際商貿(mào)中心、國際綜合交通樞紐和門戶性城市優(yōu)勢，吸引更多的國內(nèi)外人才、資金、技術(shù)和戰(zhàn)略投資者，促進戰(zhàn)略支撐區(qū)優(yōu)勢企業(yè)和產(chǎn)品走出去開拓國際市場。加快輸出“廣州創(chuàng)新”“廣州服務(wù)”“廣州文化”“廣州品牌”，助力戰(zhàn)略支撐區(qū)全面優(yōu)化營商環(huán)境，增強改革創(chuàng)新活力，持續(xù)強化發(fā)展新動能。充分發(fā)揮廣州科技教育文化醫(yī)療中心優(yōu)勢，助力戰(zhàn)略支撐區(qū)社會公共服務(wù)高品質(zhì)發(fā)展和科技創(chuàng)新能力提升。同時，充分發(fā)揮戰(zhàn)略支撐區(qū)市場規(guī)模大、資源能源豐富等優(yōu)勢，助力產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈和資源能源的安全穩(wěn)定。

四是暢通與樞紐：廣州與戰(zhàn)略發(fā)展帶對接。國家推動戰(zhàn)略發(fā)展帶建設(shè)，旨在串聯(lián)起沿線各類空間，促進沿線地區(qū)經(jīng)濟社會共同發(fā)展。根據(jù)著名地理學家麥金德提出的“世界島”理論，在世界區(qū)域經(jīng)濟版圖中，大陸中心地帶具有聚集性，大陸邊緣的沿海地帶具有外部性。建立沿海地帶的目的是在對外部獲得支點，但支點必須要有通往內(nèi)陸的通道。按照這一理論，廣州連接京廣華中走廊、高鐵經(jīng)濟帶和西江經(jīng)濟帶形成的大縱深，可對我國沿海經(jīng)濟帶、海上絲綢之路經(jīng)濟帶發(fā)展形成核心支撐點。以廣州為核心支點，形成的高鐵帶和西江帶相互交織的水陸兩條軸線，其交織地帶將成為聯(lián)動貫通東、中、西部地區(qū)的核心地帶。因此，廣州應(yīng)牢牢抓住這一區(qū)域發(fā)展規(guī)律，強化聯(lián)通與暢通海陸能力，在我國陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略中發(fā)揮樞紐作用，引領(lǐng)并融入戰(zhàn)略發(fā)展帶的構(gòu)建當中。

三、廣州對接服務(wù)國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的對策建議

未來，廣州對接服務(wù)國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)著重從以下4個方面發(fā)力。

1.健全中樞式便捷高效交通網(wǎng)絡(luò)

第一，加快構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)1小時交通圈。1小時通勤是中心城市有效帶動周邊地區(qū)一體化發(fā)展、建設(shè)現(xiàn)代化都市圈的重要衡量指標。廣州對接服務(wù)國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，首要任務(wù)是通過重大交通項目規(guī)劃建設(shè)，共建粵港澳大灣區(qū)快捷融合的多層次區(qū)域軌道體系、深度互聯(lián)的干線公路體系，加快構(gòu)建以高速鐵路、城際鐵路和高等級公路為主體的城際快速交通網(wǎng)絡(luò)，進一步聯(lián)動珠江東西兩岸、港澳及環(huán)珠江口區(qū)域，實現(xiàn)廣州與粵港澳大灣區(qū)城市60 分鐘軌道直接到達，廣州與佛山、廣州與東莞等周邊相鄰城市中心區(qū)30分鐘通勤，中心城區(qū)與南沙城市副中心、城市外圍地區(qū)30分鐘通勤。

第二，加快構(gòu)建通達中心城市3 小時交通圈。加快建設(shè)以高速公路、高速鐵路和快速鐵路等為主經(jīng)粵東西北到達泛珠三角地區(qū)的陸路大通道，實現(xiàn)與省內(nèi)主要城市2 小時通勤，與泛珠三角主要城市3 小時通勤、與長三角和成渝地區(qū)主要城市5 小時通勤。依托白云國際機場，大力開拓加密國內(nèi)主航線，全面實現(xiàn)3小時聯(lián)通國內(nèi)主要中心城市，進一步縮短與京津冀地區(qū)、長三角地區(qū)、西部地區(qū)和東北地區(qū)的通勤距離，增強中心城市之間、城市群之間的互動性。大力吸引國內(nèi)外航空公司在廣州開辟中遠程國際航線航班，不斷提升國際通航點數(shù)量，推動形成東南亞4 小時、全球12 小時航空交通圈，使更多城市和區(qū)域通過廣州快速便捷地融入全球交通網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)和貿(mào)易投資網(wǎng)絡(luò)。

第三，加快構(gòu)建鏈接全球的國際物流大樞紐。廣州應(yīng)依托國際航空樞紐、國際航運樞紐、世界級鐵路樞紐，為我國其他地區(qū)參與世界交流與要素流轉(zhuǎn)提供中轉(zhuǎn)平臺，發(fā)揮國際綜合交通樞紐優(yōu)勢，對接服務(wù)國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。為此，應(yīng)著力建設(shè)大樞紐、拓展大通道、打造大網(wǎng)絡(luò)、搭建大平臺、建設(shè)大口岸、營造大環(huán)境，升級連接廣大內(nèi)河地區(qū)、沿海濱水地區(qū)的水運網(wǎng)絡(luò)，完善輻射廣大內(nèi)陸地區(qū)的對外高速公路貨運主通道，增強陸海空大通道互濟能力，與各個城市共同推進海鐵聯(lián)運、空鐵聯(lián)運、港口聯(lián)運、航空聯(lián)運等業(yè)務(wù)，加密區(qū)域物流干支網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建通達重要城市群的智慧綠色物流通道，著力建設(shè)連接國內(nèi)國際的現(xiàn)代化國際物流中心。

2.攜手共建三大戰(zhàn)略發(fā)展軸帶

第一，建設(shè)“一帶一路”重要樞紐城市?！耙粠б宦贰必灤﹣啔W非大陸，在國內(nèi)橫跨東部、東北、西南、西北等地區(qū)，涉及我國大部分國土面積，肩負促進區(qū)域合作與協(xié)調(diào)發(fā)展的使命。廣州是“一帶一路”的重要樞紐城市，應(yīng)通過運輸大通道建設(shè)、經(jīng)貿(mào)文化平臺建設(shè)等舉措，全力推動建設(shè)并深度融入海上絲綢之路、空中絲綢之路、陸上絲綢之路、數(shù)字絲綢之路，增強與東部沿海地區(qū)重要城市和港口城市的合作，提升與長江經(jīng)濟帶、黃河流域、成渝地區(qū)以及西部地區(qū)的聯(lián)系能力，著力打造成為連接東中西、輻射南北方、對接國內(nèi)外的戰(zhàn)略引擎。

第二，建設(shè)西南、華中、沿海高鐵經(jīng)濟帶。高鐵經(jīng)濟帶以高鐵為紐帶，帶動高鐵周邊區(qū)域?qū)崿F(xiàn)更好互聯(lián)互動，進而帶動沿線地區(qū)城鎮(zhèn)體系建設(shè)，促進要素更快捷高效流動和更高效率配置，推動產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、產(chǎn)業(yè)鏈更好分工協(xié)作、社會公共服務(wù)共建共享和生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護。當前，高鐵經(jīng)濟帶正成為新時代國家和地方推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的新興路徑和新模式。廣州是我國重要的高鐵樞紐，向西南方向應(yīng)依托南廣高鐵、貴廣高鐵、成貴高鐵、南昆高鐵線，攜手沿線區(qū)域共同打造粵桂黔滇川高鐵經(jīng)濟帶，拓展大西南腹地。向中部地區(qū)應(yīng)依托京廣高鐵、贛深高鐵等線，接入京九高鐵、西武高鐵，打造到華中地區(qū)的高鐵經(jīng)濟帶，建設(shè)與長江經(jīng)濟帶聯(lián)動發(fā)展的新廊道。向南與向東應(yīng)加快建設(shè)廣汕高鐵、廣湛高鐵、廣珠高鐵，接入沿海高鐵網(wǎng)絡(luò)，攜手打造沿海高鐵經(jīng)濟帶，建設(shè)與海西經(jīng)濟區(qū)、長三角經(jīng)濟區(qū)聯(lián)動發(fā)展的新通道。

第三，建設(shè)聯(lián)動珠江、西江、長江的流域經(jīng)濟帶。依托廣深港澳科技創(chuàng)新走廊，與粵港澳大灣區(qū)主要城市共同將環(huán)珠江口打造為最具影響力的濱水創(chuàng)新區(qū)和活力區(qū)，并以此為“龍頭”，依托珠江—西江流域紐帶作用，推動東江、西江以及北部灣、海南等航運運輸與服務(wù)整合對接，拓展河海聯(lián)運通道，輻射帶動中上游地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，打造優(yōu)勢互補、合理分工、功能強大的流域運輸大動脈和流域經(jīng)濟發(fā)展帶。利用國家規(guī)劃建設(shè)浙贛粵運河和湘桂運河的契機，依托廣州港強化與運河沿線港口地區(qū)的合作，聯(lián)通長江經(jīng)濟帶主要港口，謀劃建設(shè)運河經(jīng)濟帶，將廣州打造成為珠江—西江經(jīng)濟帶和長江經(jīng)濟帶互聯(lián)互通的樞紐，增強廣州通過水網(wǎng)輻射內(nèi)陸地區(qū)的能力。

3.推動開放創(chuàng)新平臺聯(lián)動與共建

第一，推進特殊功能區(qū)聯(lián)動發(fā)展。以南沙自由貿(mào)易試驗區(qū)為重點，強化與橫琴、前海、港澳以及海南自由貿(mào)易港的對接聯(lián)動，加強與國內(nèi)其他自由貿(mào)易試驗區(qū)的交流互鑒，不斷拓展開放的深度、高度和廣度。以中新廣州知識城、廣州科學城、琶洲人工智能與數(shù)字經(jīng)濟試驗區(qū)為重點，強化與其他知識經(jīng)濟、智能制造和數(shù)字經(jīng)濟國字號功能區(qū)的對接合作，共同推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。以廣州南站高鐵經(jīng)濟示范區(qū)、廣州臨空經(jīng)濟區(qū)為重點，加強與國內(nèi)外其他交通樞紐地區(qū)的合作，協(xié)同發(fā)展樞紐經(jīng)濟、門戶經(jīng)濟、流量經(jīng)濟，打造國內(nèi)外經(jīng)貿(mào)交融前沿地區(qū)。以廣佛合作區(qū)試驗區(qū)、廣清經(jīng)濟特別合作區(qū)、粵港澳大灣區(qū)北部生態(tài)文化旅游合作區(qū)為重點，合力推動城際交界地區(qū)開發(fā)建設(shè)，拓展區(qū)域城市網(wǎng)絡(luò)，引領(lǐng)都市圈、城市群建設(shè)。

第二，強化重大平臺聯(lián)通服務(wù)能力。充分發(fā)揮廣州商貿(mào)平臺、金融平臺、創(chuàng)新平臺優(yōu)勢，提升廣州對國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的支撐服務(wù)能力。在商貿(mào)領(lǐng)域，依托廣交會、國際貿(mào)易數(shù)字平臺、跨境電子商務(wù)綜合試驗區(qū)、進口貿(mào)易促進創(chuàng)新示范區(qū)、數(shù)字貿(mào)易先行示范區(qū)和國際消費中心城市建設(shè)，不斷強化廣州與世界市場開放對接的橋梁紐帶作用。在金融平臺領(lǐng)域，依托廣州期貨交易所、碳排放交易所打造跨區(qū)域期貨產(chǎn)業(yè)鏈和綠色金融產(chǎn)業(yè)鏈，依托上海證券交易所南方中心、深圳證券交易所廣州基地等強化與國內(nèi)其他金融平臺的合作，全面增強金融輻射能力和要素資源配置能力，推動區(qū)域?qū)嶓w經(jīng)濟發(fā)展。依托廣州文化等各類產(chǎn)權(quán)交易所，推動與國內(nèi)其他區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場聯(lián)網(wǎng)交易，促進公共資源交易平臺互聯(lián)共享，建立統(tǒng)一信息發(fā)布和披露制度，共建區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易共同市場。在創(chuàng)新平臺領(lǐng)域，重點依托國家實驗室、國家技術(shù)創(chuàng)新中心、國家產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心、重大科技基礎(chǔ)設(shè)施、高水平創(chuàng)新研究院、高?？蒲性核鹊膭?chuàng)新優(yōu)勢，建立對接互聯(lián)的精準協(xié)作機制，提升對區(qū)域尤其是戰(zhàn)略支撐區(qū)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的支撐服務(wù)能力。

第三，推動“飛地經(jīng)濟”平臺建設(shè)?！帮w地經(jīng)濟”是指一個城市或者地區(qū)在行政邊界范圍之外的區(qū)域規(guī)劃建設(shè)并管理運營的特定區(qū)域，并以此為載體集聚要素、引進產(chǎn)業(yè)，進而帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的模式。2017 年，國家發(fā)展和改革委員會牽頭出臺了《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的指導(dǎo)意見》，鼓勵通過發(fā)展飛地經(jīng)濟更好促進區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動與合作共建。近年來，浙江、遼寧等地在探索建設(shè)“飛地經(jīng)濟”方面也取得了顯著成效?！帮w地經(jīng)濟”是推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作共建的重要平臺。廣州應(yīng)重點面向粵東西北地區(qū)、東北地區(qū)、西部地區(qū)和中部地區(qū)，探索政府引導(dǎo)、企業(yè)參與、優(yōu)勢互補、園區(qū)共建、利益共享的“飛地經(jīng)濟”合作共建機制，打造高效一流的營商環(huán)境、先進的經(jīng)營管理理念和服務(wù)品牌，積極建設(shè)若干具有特色的“飛地經(jīng)濟”發(fā)展示范區(qū)，拓展廣州城市空間，帶動所在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展。

4.培育重點合作對接領(lǐng)域與機制

第一，加強產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新對接。強化廣州與國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新對接合作，重點是與發(fā)達地區(qū)開展科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)合作，與欠發(fā)達地區(qū)開展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級合作，與生態(tài)保護區(qū)開展旅游與農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷合作，推動形成緊密協(xié)作的跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈供應(yīng)鏈。具體而言，面向粵港澳大灣區(qū)、京津冀地區(qū)和長三角地區(qū)，重點跟蹤關(guān)注深圳、北京和上海等城市新興產(chǎn)業(yè)、新興技術(shù)、高新技術(shù)企業(yè)、大型央企國企和總部企業(yè)的外溢外遷情況，強化招商引資，做好吸引落戶工作。圍繞“卡脖子”技術(shù)、關(guān)鍵核心技術(shù)，與創(chuàng)新型城市共建聯(lián)合實驗室或研究中心及國家級科技成果孵化基地和雙創(chuàng)示范基地。面向東北、西部、中部地區(qū)等戰(zhàn)略支撐區(qū)域，重點圍繞當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展導(dǎo)向，通過研發(fā)技術(shù)支持、數(shù)字化升級改造、產(chǎn)業(yè)集群共建、合作招商引資、企業(yè)投資重組等舉措，推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與高質(zhì)量發(fā)展。面向長江經(jīng)濟帶上游地區(qū)、黃河流域生態(tài)保護區(qū)以及西部廣大欠發(fā)達地區(qū)，發(fā)揮廣州作為門戶城市的巨大流量和交通通達優(yōu)勢，積極推動精品旅游線路對接，共同拓展旅游市場。發(fā)揮廣州農(nóng)產(chǎn)品技術(shù)和流通優(yōu)勢，加強產(chǎn)供銷合作，實現(xiàn)特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)在全國、銷售在廣州。

第二，加強公共服務(wù)對接。強化廣州與國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的公共服務(wù)對接合作，促進廣州與其他區(qū)域在教育、醫(yī)療、文化、就業(yè)等方面的合作交流，攜手提升區(qū)域優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)水平。深化優(yōu)質(zhì)教育合作，加快引進國內(nèi)外一流大學、中學到廣州建設(shè)分校、研究院及科技創(chuàng)新園區(qū)等，鼓勵廣州學校以設(shè)立分校、學校共建、平臺共享、學科幫扶、科研提升、教學協(xié)助、專家支援、師資進修、學生交流等形式全面對口支援中西部地區(qū)和相對落后地區(qū)。深化醫(yī)療衛(wèi)生合作，借鑒深圳、上海、北京等先進城市政策，以創(chuàng)新方式引進國內(nèi)外優(yōu)質(zhì)醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)療人才到廣州開設(shè)分支和執(zhí)業(yè)，充分整合高水平醫(yī)院優(yōu)勢專業(yè)和人才資源，與其他地區(qū)在重大疾病防治、醫(yī)療技術(shù)創(chuàng)新、醫(yī)療衛(wèi)生人才培養(yǎng)、醫(yī)療機構(gòu)托管共建等方面開展深度合作。拓展就業(yè)創(chuàng)業(yè)合作，推動南方人才市場等就業(yè)平臺建設(shè)，加強與其他地區(qū)在技能培訓、勞務(wù)輸出、創(chuàng)業(yè)培訓、就業(yè)幫扶等方面的合作，共建一體化數(shù)字化就業(yè)服務(wù)中心，推動各類市場信息互通共享。

第三，加強生態(tài)建設(shè)對接。聚焦生態(tài)文明發(fā)展，攜手戰(zhàn)略支撐區(qū)共同推動生產(chǎn)和生活綠色化，加快產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的高水平協(xié)同保護。加強與粵港澳大灣區(qū)其他城市的戰(zhàn)略合作，堅持生態(tài)導(dǎo)向，基于“山水城田?！弊匀毁Y源本底，共同建設(shè)以重要自然資源為紐帶、重點生態(tài)綠地為支撐的山水型生態(tài)空間網(wǎng)絡(luò)，協(xié)同推進粵港澳大灣區(qū)生態(tài)布局和保護一體化發(fā)展。大力發(fā)展綠色金融市場和碳排放交易市場。積極推動流域生態(tài)保護協(xié)同機制建設(shè)，促進珠江、西江等流域更好實現(xiàn)生態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)共享、生態(tài)產(chǎn)業(yè)共建和生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理。攜手北京、上海、深圳等城市率先建設(shè)成為全國“雙碳”創(chuàng)新試點城市，共同探索綠色低碳生產(chǎn)生活的有效路徑。加強與其他城市在環(huán)境保護科學基礎(chǔ)研究、環(huán)保技術(shù)攻關(guān)及環(huán)保產(chǎn)業(yè)等方面的合作。

第四，加強體制機制對接。加快建立健全適應(yīng)新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要求的跨區(qū)域合作體制機制，加強地方立法、政務(wù)服務(wù)等領(lǐng)域的合作，促進各地區(qū)政府及相關(guān)機構(gòu)間定期舉行會晤與互訪互學交流，分階段、分梯次、分類別對接服務(wù)國家重大區(qū)域戰(zhàn)略，主動加強與各區(qū)域相關(guān)規(guī)劃和政策制度的銜接。創(chuàng)新政策、金融、人才等支撐模式，探索設(shè)立廣州對接服務(wù)區(qū)域發(fā)展投資基金，支持廣州對接服務(wù)國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略過程中的關(guān)鍵領(lǐng)域、重點平臺、重大項目。大力推動國資國企重組和改革，打造更具競爭力和影響力的國有企業(yè)和國有資本，加快推動國資運營平臺開展跨城市和跨區(qū)域投資合作與并購活動，鼓勵民營經(jīng)濟通過市場機制參與跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。建立廣州對接服務(wù)國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略跟蹤評估機制，及時總結(jié)經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)問題、防范風險。