公共資源配置與政府社會(huì)資本

王竹泉（博士生導(dǎo)師）

資源配置是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的核心問題，厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系則是研究這一核心問題的關(guān)鍵所在。對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系認(rèn)識(shí)的不同是區(qū)分經(jīng)濟(jì)體制差異的重要標(biāo)志。我國(guó)是一個(gè)以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的國(guó)家，公共資源配置在整個(gè)社會(huì)的資源配置中占據(jù)相當(dāng)大的比重，因此，如何處理公共資源配置中政府與市場(chǎng)的關(guān)系在我國(guó)具有特別重大的社會(huì)意義。同時(shí)，企業(yè)是資源配置的社會(huì)建構(gòu)。資源配置中政府與市場(chǎng)關(guān)系的不同也必然給所建構(gòu)的企業(yè)打上清晰的社會(huì)制度烙印，從而彰顯不同經(jīng)濟(jì)體制下企業(yè)制度的鮮明特色。但是深入到企業(yè)制度的微觀層面，中國(guó)特色企業(yè)制度尚未形成自己的話語體系，尚未實(shí)現(xiàn)與中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一脈相承和全面貫通。以資源配置特別是公共資源配置中政府與市場(chǎng)的關(guān)系改革為切入點(diǎn)，深入研究并總結(jié)提煉中國(guó)特色企業(yè)制度的話語體系，不僅是中國(guó)特色企業(yè)理論創(chuàng)新發(fā)展的需要，更是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度、全面提升國(guó)家治理能力的重大戰(zhàn)略選擇。

一、公共資源配置的西方學(xué)說與中國(guó)特色

由于基本經(jīng)濟(jì)制度以及對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系認(rèn)識(shí)存在顯著差異，我國(guó)公共資源配置的范圍、層次及方式與西方國(guó)家有著顯著的差異，并形成了顯著的中國(guó)特色。

在公共資源配置方式上，“政府—市場(chǎng)”二分法占據(jù)了主流。前者更注重分配功能（或公平），后者更注重配置功能（或效率），由于無法證明“政府失靈”一定小于“市場(chǎng)失靈”，因此，主流經(jīng)濟(jì)學(xué)無法將分配因素從公共物品提供過程中剝離出去。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者埃莉諾·奧斯特羅姆[6]則認(rèn)為，極少有制度不是私有的就是公共的，公共財(cái)產(chǎn)制度本身是一種排他性私有產(chǎn)權(quán)的形式——只是私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利不應(yīng)該被等同于個(gè)人產(chǎn)權(quán)。在此基礎(chǔ)上，她提出了“公共池塘”的自主治理方式。Shao和Zhou[7]指出，投票的機(jī)制并不能保證其結(jié)果總是符合公共物品提供的有效水平。Dekela等[8]則指出，當(dāng)總收益超過所造成的損害時(shí)，若以社會(huì)中獲益的部分補(bǔ)償利益受害群體而同時(shí)不損害獲益群體的利益，便可能導(dǎo)致公共物品供給的帕累托改進(jìn)。

事實(shí)上，政府與市場(chǎng)是一對(duì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的力量，市場(chǎng)失靈引發(fā)了對(duì)政府干預(yù)的需要，然而不論是市場(chǎng)還是政府都有其先天缺陷，單純依靠其中的一種力量都將帶來極端主義的問題。坦茨[9]指出，無論在何時(shí)何地，無論是經(jīng)濟(jì)學(xué)家還是政治學(xué)家，都很難就政府職能達(dá)成一致。相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料也表明，同一國(guó)家的政府職能會(huì)隨時(shí)間的變化而改變，不同國(guó)家的政府職能存在較大差異。

2.公共資源配置的中國(guó)特色。黨的十八屆三中全會(huì)提出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！笔藢萌腥珪?huì)以來，圍繞著公共資源配置中政府與市場(chǎng)的關(guān)系這一核心命題，我國(guó)進(jìn)行了一系列深入的改革研究和實(shí)踐探索。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案的通知》（國(guó)辦發(fā)［2015］63號(hào)）、《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)［2016］75號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)公共資源配置領(lǐng)域政府信息公開的意見》（國(guó)辦發(fā)［2017］97號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于深化公共資源交易平臺(tái)整合共享指導(dǎo)意見的通知》（國(guó)辦函［2019］41號(hào)）、《中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》（2020年4月發(fā)布）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案的通知》（國(guó)辦發(fā)［2021］51號(hào)）等系列文件的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)公共資源配置改革的不斷深化，中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的制度特色日益凸顯。

（1）我國(guó)公共資源配置的范圍與西方經(jīng)典理論中的公共物品顯著不同。洪銀興[10]指出，全社會(huì)的資源除進(jìn)入市場(chǎng)的市場(chǎng)資源外，還有公共資源。公共資源是未明確私人所有權(quán)的資源，涉及沒有明確私人所有權(quán)的自然資源、政府的法律和政策資源、公共財(cái)政提供的公共性投資和消費(fèi)需求等?！吨泄仓醒朕k公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)意見》中將公共資源分為自然資源（土地、礦藏、山嶺、灘涂、海域等自然資源）、經(jīng)濟(jì)資源（金融和非金融類經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本）和社會(huì)事業(yè)資源（非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)）等三大類。王叢虎和門理想[11]將公共資源界定為“公共部門所擁有或經(jīng)公共部門授權(quán)管理的有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的總稱，包括有形的不動(dòng)產(chǎn)（建筑物、構(gòu)筑物）、貨物等，無形的服務(wù)、土地使用權(quán)、公共設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)、行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和行政許可等資源”；公共資源配置可以被理解為“在特定的時(shí)空范圍內(nèi)，為滿足不同的發(fā)展目標(biāo)與需求，公共部門（或其他配置主體）對(duì)已存在的各種公共資源在不同用途之間進(jìn)行分配”。由此可見，我國(guó)公共資源配置的范圍和規(guī)模比西方經(jīng)典理論中的公共物品要大得多。

（2）我國(guó)公共資源配置的類型和形式更豐富。西方國(guó)家的公共資源配置主要通過一般公共財(cái)政支出預(yù)算安排。我國(guó)2014年第一次修正和2018年12月第二次修正的《預(yù)算法》第五條均規(guī)定：預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算；一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)保持完整、獨(dú)立；政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相銜接。2020年修訂的《預(yù)算法實(shí)施條例》對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、政府性基金預(yù)算收入與政府性基金預(yù)算支出、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收入與社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算支出的范圍均做出了詳細(xì)的規(guī)定。不同來源、不同功能、不同性質(zhì)的預(yù)算收入和預(yù)算支出的范圍逐漸清晰。

根據(jù)財(cái)政部2021年7月發(fā)布的《2020年全國(guó)財(cái)政決算》，2020年除全國(guó)一般公共預(yù)算支出245679.03億元和全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金支出78372.17億元外，我國(guó)還有全國(guó)政府性基金支出118057.98億元（其中，國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入安排的支出74229.71億元、國(guó)有土地收益基金安排的支出1310.74億元、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)安排的支出2061.57億元等）、全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出2556.21億元和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)出資金1916.92億元等。另據(jù)財(cái)政部國(guó)庫司2021年9月提供的數(shù)據(jù)，2020年全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模為36970.6億元。如此多樣的預(yù)算類型和龐大的預(yù)算規(guī)模，足見我國(guó)公共資源配置類型和形式之豐富。

不僅如此，由于我國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制（全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制），因此國(guó)家還通過編制土地利用總體規(guī)劃對(duì)土地用途進(jìn)行管制。各級(jí)人民政府需要依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項(xiàng)建設(shè)對(duì)土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃。這意味著我國(guó)的公共資源配置中還有以土地私有制為主的西方國(guó)家無法比擬的、龐大規(guī)模的公有土地等自然資源的規(guī)劃配置。根據(jù)國(guó)務(wù)院2017年發(fā)布的《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016～2030年）》，我國(guó)的國(guó)土包括陸地國(guó)土和海洋國(guó)土，其中陸地國(guó)土面積為960萬平方公里，管轄海域面積約300萬平方公里。根據(jù)國(guó)務(wù)院第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、自然資源部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2021年8月發(fā)布的《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》，我國(guó)現(xiàn)有耕地12786.19萬公頃（191792.79萬畝）、園地2017.16萬公頃（30257.33萬畝）、林地28412.59萬公頃（426188.82萬畝）、草地26453.01萬公頃（396795.21萬畝）、濕地2346.93萬公頃（35203.99萬畝）、城鎮(zhèn)村及工礦用地3530.64萬公頃（52959.53萬畝）、交通運(yùn)輸用地955.31萬公頃（14329.61萬畝）、水域及水利設(shè)施用地3628.79萬公頃（54431.78萬畝）等。這更充分說明了我國(guó)公共資源配置的類型和形式要比西方國(guó)家豐富得多。

受水區(qū)中部平原和濱海平原地區(qū)咸水、微咸水資源分布廣，資源豐富，可采資源量為22.23億m3/a。據(jù)國(guó)土資源部門調(diào)查，2003年3~5 g/L半咸水開采量為2.30億m3，大于5 g/L的咸水開采量為0.67億m3，還有很大的利用空間。位于東部濱海海水入侵區(qū)的天津、河北和山東，有漫長(zhǎng)的海岸線，這些地區(qū)應(yīng)充分利用海水。

（3）我國(guó)公共資源配置中政府與市場(chǎng)的關(guān)系更復(fù)雜。習(xí)近平總書記2015年11月在十八屆中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中指出：“我們要堅(jiān)持辯證法、兩點(diǎn)論，繼續(xù)在社會(huì)主義基本制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的結(jié)合上下功夫，把兩方面優(yōu)勢(shì)都發(fā)揮好，既要‘有效的市場(chǎng)’，也要‘有為的政府’，努力在實(shí)踐中破解這道經(jīng)濟(jì)學(xué)上的世界性難題”[12]。洪銀興[13]指出，不能將政府作用和市場(chǎng)作用對(duì)立起來；不能以為是強(qiáng)市場(chǎng)就一定是弱政府，是強(qiáng)政府一定是弱市場(chǎng)；兩者不是作用于同一個(gè)資源配置領(lǐng)域、同一個(gè)層面，政府和市場(chǎng)不會(huì)沖突，因而不會(huì)有強(qiáng)政府和強(qiáng)市場(chǎng)此消彼長(zhǎng)的對(duì)立。洪銀興[14]進(jìn)一步指出，對(duì)于政府作用的領(lǐng)域不應(yīng)局限于市場(chǎng)失靈、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、宏觀調(diào)控這些傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)中，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，在公共資源配置領(lǐng)域中還需政府發(fā)揮重要作用。

二、我國(guó)公共資源配置中政府與市場(chǎng)關(guān)系的深層次問題

為了解決政府配置資源中存在的市場(chǎng)價(jià)格扭曲、配置效率較低、公共服務(wù)供給不足等突出問題，《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)意見》提出了政府配置資源的總體指導(dǎo)思想：“對(duì)于適宜由市場(chǎng)化配置的公共資源，要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，切實(shí)遵循價(jià)值規(guī)律，建立市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝劣汰機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源配置效益最大化和效率最優(yōu)化。對(duì)于不完全適宜由市場(chǎng)化配置的公共資源，要引入競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，充分體現(xiàn)政府配置資源的引導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)作用有效結(jié)合。對(duì)于需要通過行政方式配置的公共資源，要遵循規(guī)律，注重運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)更有效率的公平性和均等化。通過創(chuàng)新公共資源配置方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展?！蓖瑫r(shí)提出了創(chuàng)新政府資源配置方式的改革目標(biāo)：“創(chuàng)新政府資源配置方式，自然資源方面要以建立產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)資源有償獲得和使用；經(jīng)濟(jì)資源方面要突出國(guó)有資本的內(nèi)在要求，明確委托代理關(guān)系的制度安排，建立健全國(guó)有資本形態(tài)轉(zhuǎn)換機(jī)制；社會(huì)事業(yè)資源方面要引入市場(chǎng)化手段和方法，實(shí)現(xiàn)更有效率的公平性和均等化，促進(jìn)公共資源配置更高效、更公平、更可持續(xù)”。但是，該指導(dǎo)意見對(duì)不適宜市場(chǎng)化配置、完全適宜市場(chǎng)化配置和不完全適宜市場(chǎng)化配置的公共資源的界定不夠清晰，專家學(xué)者的認(rèn)識(shí)也不完全一致，尚需要對(duì)政府配置的公共資源的屬性進(jìn)行深入的研究。

對(duì)上述政府預(yù)算的內(nèi)容、分類及具體規(guī)定稍加分析不難發(fā)現(xiàn)以下不盡一致的規(guī)定：將土地使用權(quán)出讓收入納入政府性基金預(yù)算，而將礦藏、水流、海域、無居民海島以及法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的森林、草原等國(guó)有資源有償使用收入納入一般公共預(yù)算；某些國(guó)有資產(chǎn)收入納入一般公共預(yù)算，而國(guó)有資本收益則納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算；有的轉(zhuǎn)移支付屬于一般性轉(zhuǎn)移支付，而有的轉(zhuǎn)移支付則屬于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，等等。如何從政府職能以及政府與市場(chǎng)關(guān)系的視角對(duì)各個(gè)預(yù)算項(xiàng)目各自的性質(zhì)進(jìn)行審視，從而科學(xué)地選擇與其相適應(yīng)的資源配置方式和預(yù)算形式，還需要深入探討。此外，除直接體現(xiàn)政府資源配置的政府預(yù)算外，政府制定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和財(cái)政、金融專項(xiàng)政策等也都會(huì)對(duì)資源配置產(chǎn)生重要的影響，如何看待這些政策的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和目標(biāo)導(dǎo)向？如何理解相關(guān)政策對(duì)企業(yè)的影響方式及其經(jīng)濟(jì)屬性和權(quán)力屬性？這些問題也均需要科學(xué)的理論指導(dǎo)。

但是，不同學(xué)派過多地將爭(zhēng)論的焦點(diǎn)集中到政府和市場(chǎng)的資源配置功能誰主誰次上，把政府配置公共資源的主要功能均視為提供公共物品，那么，除此之外，政府還存在其他的公共資源配置嗎？中國(guó)與西方國(guó)家在政府公共資源配置上的本質(zhì)區(qū)別在哪里？事實(shí)上，中國(guó)政府的公共資源配置并非全部為公共產(chǎn)品。皮凱蒂在《21世紀(jì)資本論》[15]的中文版自序中指出，“中國(guó)是一個(gè)極大的特例，公共資本占國(guó)民資本的一半左右（約1/3～1/2），若公共資本能夠保證更均等地分配資本所創(chuàng)造的財(cái)富及其賦予的經(jīng)濟(jì)權(quán)力……中國(guó)可能最終找到公共資本和私人資本之間的良好妥協(xié)和平衡，實(shí)現(xiàn)真正的公私混合所有制經(jīng)濟(jì)”。

更進(jìn)一步，深入到企業(yè)層面來看，企業(yè)是一個(gè)資源配置的社會(huì)建構(gòu)。在建構(gòu)企業(yè)的資源配置中，必不可少的資源有哪些？政府在建構(gòu)企業(yè)的資源配置中發(fā)揮的作用是什么？為什么其他重要資源的提供者可以獲得企業(yè)所有權(quán)，而企業(yè)理論中卻從來都將政府作為外生變量？這對(duì)政府公共資源配置相對(duì)較弱的西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家來說，也許無可厚非，但是作為全球掌握公共資源配置權(quán)力最大的國(guó)家，中國(guó)政府在企業(yè)建構(gòu)的資源配置過程中的作用與西方國(guó)家政府的作用有何不同？應(yīng)該如何對(duì)我國(guó)政府公共資源配置進(jìn)行分類？

三、政府公共產(chǎn)品與政府社會(huì)資本的分野

公共資源配置的范圍和方式取決于對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系以及政府的職能定位的認(rèn)識(shí)，其實(shí)質(zhì)是公共資源配置所依托的權(quán)力屬性的不同。

1.公共資源配置的權(quán)力屬性。西方公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論崇尚政府應(yīng)為“有限政府”“小政府”，政府的主要作用是提供公共產(chǎn)品，并將糾正市場(chǎng)失靈作為政府提供公共產(chǎn)品的邏輯。但是，為了解決政府失靈問題，西方公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論又訴諸公共選擇理論。事實(shí)上，走出市場(chǎng)失靈和政府失靈的沼澤，西方公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論就可以實(shí)現(xiàn)自救。而解決上述問題的關(guān)鍵是對(duì)政府配置公共資源的權(quán)力、目標(biāo)和性質(zhì)的正確認(rèn)識(shí)。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)派中，關(guān)于政府公共資源配置具有公共資本屬性的認(rèn)識(shí)也廣泛存在。公共選擇學(xué)派認(rèn)為政府與市場(chǎng)一樣，都是理性經(jīng)濟(jì)人對(duì)利益最大化的追求。薩伊[16]把政府當(dāng)作生產(chǎn)者，認(rèn)為政府提供的服務(wù)是一種商品，是政府通過勞動(dòng)生產(chǎn)出來的。因此，政府作為國(guó)家的代表，既是維系社會(huì)公平的管理者，同時(shí)也是參與市場(chǎng)活動(dòng)的投資者。

事實(shí)上，政府絕非僅僅是一個(gè)擁有社會(huì)公共管理權(quán)力的超然主體，它也是一個(gè)實(shí)實(shí)在在的擁有公共資本投資權(quán)利的主體[17]。政府作為國(guó)家代理人，其目標(biāo)和價(jià)值追求存在著社會(huì)目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的雙重性。同時(shí)其職能也具有雙重性：社會(huì)公共管理職能是政府行使社會(huì)公共管理權(quán)力，維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定和社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)其社會(huì)目標(biāo)；政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能是政府通過引導(dǎo)市場(chǎng)資源配置、參與市場(chǎng)活動(dòng)，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。

2.公共資源配置分類：政府公共產(chǎn)品與政府社會(huì)資本。結(jié)合我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際和各級(jí)政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中所扮演的角色來看，政府的經(jīng)濟(jì)職能除了收入分配職能、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能、市場(chǎng)管制職能，還包括政府資源配置職能，即政府通過公共資源配置引導(dǎo)社會(huì)資源流動(dòng)，形成一定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等，優(yōu)化資源配置結(jié)構(gòu)，提高資源使用效率。自改革開放以來，我國(guó)政府的公共資源配置規(guī)模越來越大，但其中有相當(dāng)大的部分并非公共產(chǎn)品。無論是各種經(jīng)濟(jì)特區(qū)、開發(fā)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)，還是各種招商引資的優(yōu)惠條件以及對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)的政策傾斜和專項(xiàng)支持，其背后都伴隨著龐大的政府公共資源配置規(guī)模。顯然，并不是所有企業(yè)都能入駐經(jīng)濟(jì)特區(qū)、開發(fā)園區(qū)、創(chuàng)新或產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，更不是所有企業(yè)都能夠享受政府給予的特殊政策和專項(xiàng)支持，這意味著政府配置的公共資源中有相當(dāng)大的部分并不屬于公共產(chǎn)品。純粹的公共產(chǎn)品應(yīng)具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)，但現(xiàn)實(shí)中政府所配置的上述公共資源顯然不符合這些特點(diǎn)，而是具有部分排他性和競(jìng)爭(zhēng)性特征。

在實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的新時(shí)代，上述具有部分排他性和競(jìng)爭(zhēng)性特征的政府公共資源配置將越來越多，這些公共資源配置雖然體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所具有的集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，但也會(huì)帶來腐敗、社會(huì)不公等負(fù)面效應(yīng)。正本清源，必須對(duì)政府配置的公共資源按照其屬性的不同加以區(qū)分。本文將政府公共資源配置區(qū)分為政府公共產(chǎn)品配置和政府社會(huì)資本配置兩部分。政府公共產(chǎn)品配置是指政府為國(guó)防、公安、司法、公共交通等公共基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、基礎(chǔ)科技、公共醫(yī)療衛(wèi)生等具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性的政府公共資源配置；政府社會(huì)資本配置則是指政府為招商引資、科技創(chuàng)新、重點(diǎn)發(fā)展等而專門建設(shè)的特殊基礎(chǔ)設(shè)施、面向引入企業(yè)或創(chuàng)新企業(yè)及特定主體給予的特殊許可、政策優(yōu)惠和專項(xiàng)支持等具有部分的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性特征的政府公共資源配置。政府公共產(chǎn)品具有公共性的基本特征，與政府的“公權(quán)力”（政權(quán)）相對(duì)應(yīng)；而政府社會(huì)資本是介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有部分的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性。

從更廣義的政府公共資源配置（政府代表國(guó)家和全民所擁有的自然資源、經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)事業(yè)資源等公共資源）范疇來看，國(guó)有土地、礦藏、水流、海域、無居民海島以及法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的森林、草原等使用權(quán)配置，經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)事業(yè)資源等公共資源配置中具有部分的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性特征的政府公共資源配置，也均屬于廣義政府社會(huì)資本的范疇。只有將政府社會(huì)資本從公共產(chǎn)品中剔除后，公共產(chǎn)品才真正具有社會(huì)公眾平等分享的特征，進(jìn)而更好地發(fā)揮社會(huì)公共管理職能，實(shí)現(xiàn)其社會(huì)目標(biāo)；同時(shí)，政府通過政府社會(huì)資本投資，引導(dǎo)和協(xié)同市場(chǎng)的資源配置，履行經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，并更好地實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。不同于政府公共產(chǎn)品具有的公共性基本特征，政府社會(huì)資本具有私有性的基本特征，應(yīng)界定政府對(duì)所配置的公共資源的所有權(quán)，這將為從根本上化解當(dāng)前理論和實(shí)踐中的認(rèn)識(shí)分歧和現(xiàn)實(shí)困境奠定科學(xué)的基礎(chǔ)。

3.政府公共資源配置分類的意義。政府社會(huì)資本并非真正的公共產(chǎn)品，但它是對(duì)企業(yè)價(jià)值創(chuàng)造來說必不可少的關(guān)鍵資源。將政府社會(huì)資本從政府公共產(chǎn)品中分離出來，并賦予其投資者——政府對(duì)該類資本的所有權(quán)，不僅符合產(chǎn)權(quán)理論和企業(yè)理論的要求，更是對(duì)社會(huì)公共管理理論和國(guó)家治理理論誤區(qū)的糾正。

從公司治理的層面來看，每一個(gè)企業(yè)都是資源配置的產(chǎn)物。“政府社會(huì)資本”對(duì)每一個(gè)企業(yè)的價(jià)值創(chuàng)造來說都是不可或缺的，理應(yīng)賦予作為該類資本投資者的政府以相應(yīng)的資本所有權(quán)。但是，不論是公共管理理論，還是企業(yè)理論，都未認(rèn)可政府作為政府社會(huì)資本出資者的身份，對(duì)每一個(gè)企業(yè)中均必不可少并由政府投入的政府社會(huì)資本視而不見，忽視了政府作為企業(yè)當(dāng)然所有者的地位，而是將政府作為社會(huì)管理者超然于企業(yè)組織之外。王竹泉、杜媛[18]研究指出，企業(yè)是利益相關(guān)者集體選擇的產(chǎn)物，是企業(yè)契約選擇者的集體選擇達(dá)到的一種可接受的均衡狀態(tài)。王竹泉等[19]從企業(yè)利益相關(guān)者集體選擇邏輯出發(fā)，認(rèn)為政府通過對(duì)某些特殊性權(quán)力和資源分配權(quán)的運(yùn)用，事實(shí)上已成為企業(yè)的內(nèi)部利益相關(guān)者；此類資源與公共產(chǎn)品和服務(wù)資源存在本質(zhì)區(qū)別，它們與企業(yè)的物質(zhì)資本、智力資本等其他的投入要素相同，具有明顯的資本屬性特征，是政府向企業(yè)所投入的“政府社會(huì)資本”，應(yīng)當(dāng)將其與公共產(chǎn)品區(qū)分開來。

從國(guó)家治理層面來看，政府作為國(guó)家代理人，其目標(biāo)和價(jià)值追求一直存在著經(jīng)濟(jì)目標(biāo)（經(jīng)濟(jì)價(jià)值）、政治目標(biāo)（社會(huì)價(jià)值）的雙重性。每個(gè)國(guó)家的政府都必須在這兩種目標(biāo)之間進(jìn)行權(quán)衡。當(dāng)政府更關(guān)注所獲得的社會(huì)價(jià)值時(shí)，將較少投入政府社會(huì)資本，政府對(duì)資源配置的引導(dǎo)功能將主要依靠提供公共產(chǎn)品來實(shí)現(xiàn)，其直接的資源配置功能被弱化到最低限度，從而形成“小政府”。而當(dāng)政府更關(guān)注經(jīng)濟(jì)價(jià)值時(shí)，將形成“大政府”，政府不僅通過提供公共產(chǎn)品引導(dǎo)社會(huì)資源的配置，而且通過直接投入政府社會(huì)資本引導(dǎo)社會(huì)資源的配置，從而實(shí)現(xiàn)較高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。但這勢(shì)必引起政府社會(huì)資本投入的不均衡，從而引發(fā)社會(huì)不公，并由此降低政府所實(shí)現(xiàn)的社會(huì)價(jià)值。實(shí)踐證明，兩個(gè)極端的選擇都不是最佳的選擇。若政府充當(dāng)純粹“守夜人”的角色，放任市場(chǎng)和企業(yè)個(gè)體自由發(fā)展，就會(huì)引發(fā)市場(chǎng)失靈的后果，西方國(guó)家頻發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)已經(jīng)充分證明這一點(diǎn)；同樣，若政府完全取代市場(chǎng)，則必將陷入政府失靈的深淵，我國(guó)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的失敗也充分驗(yàn)證了這一點(diǎn)。

由此可見，按資源配置屬性將政府配置的公共資源區(qū)分為政府社會(huì)資本與政府公共產(chǎn)品之后，宏觀（社會(huì)經(jīng)濟(jì)）、微觀（企業(yè)建構(gòu)的資源配置）所涉及的資源配置都可統(tǒng)一為政府和市場(chǎng)的關(guān)系，將市場(chǎng)屬性的資源配置（包括政府公共資源配置中具有市場(chǎng)屬性的部分）界定為產(chǎn)權(quán)，而將非市場(chǎng)屬性的部分界定為政權(quán)。政府與企業(yè)的關(guān)系可更全面地闡釋為“基于政府社會(huì)資本所有權(quán)和基于政府社會(huì)公共管理權(quán)與企業(yè)的雙重關(guān)系”。同時(shí)，將政府公共資源配置區(qū)分為政府公共產(chǎn)品和政府社會(huì)資本，政府就不再拘泥于“大政府”“小政府”的定位，它既是維系社會(huì)公平的管理者，同時(shí)也是參與市場(chǎng)活動(dòng)的投資者，從而厘清了政府與企業(yè)之間的政權(quán)關(guān)系與產(chǎn)權(quán)關(guān)系，既滿足了政府創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值的雙重目標(biāo)，又實(shí)現(xiàn)了政府對(duì)公平的維護(hù)和對(duì)效率的追逐，從而充分彰顯中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的獨(dú)特魅力。

四、政府社會(huì)資本的本質(zhì)

政府作為政府社會(huì)資本的投資者，與一般的追求個(gè)體經(jīng)濟(jì)利益最大化的其他投資者具有顯著的差異。政府在追求政府作為政府社會(huì)資本投資者利益最大化的同時(shí)會(huì)表現(xiàn)出更強(qiáng)的公益性和公正性，這意味著政府作為政府社會(huì)資本投資者不僅可以使政府與企業(yè)形成一種利益共享、責(zé)任共擔(dān)的共同體關(guān)系，而且可以彌補(bǔ)政府社會(huì)公共管理權(quán)在監(jiān)督上的劣勢(shì)和局限。政府可以憑借政府社會(huì)資本所有權(quán)參與企業(yè)的各項(xiàng)重大決策，使政府對(duì)企業(yè)的事前監(jiān)督和事中監(jiān)督得以加強(qiáng)。

同時(shí)，政府社會(huì)資本具有引導(dǎo)性的特征。政府社會(huì)資本在某個(gè)行業(yè)、區(qū)域或企業(yè)中的投入，向市場(chǎng)和社會(huì)提供了一種重要的信號(hào)，在一定程度上形成了政府的背書效應(yīng)，從而引導(dǎo)社會(huì)資本向該行業(yè)、區(qū)域或企業(yè)的流動(dòng)和集聚。政府對(duì)政府社會(huì)資本投資方向和投資重點(diǎn)規(guī)劃的不同，將對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)能力產(chǎn)生重要影響，這也體現(xiàn)為政府公共資源的市場(chǎng)化配置。政府社會(huì)資本的市場(chǎng)化配置將有助于在維護(hù)社會(huì)公平和社會(huì)公共利益的同時(shí)促進(jìn)宏觀資本配置效率的提升，實(shí)現(xiàn)有效市場(chǎng)和有為政府的結(jié)合，從而走出“市場(chǎng)失靈”“政府失靈”的沼澤。

除不同于政府公共產(chǎn)品的公共性而具有私有性又不同于純粹的私有產(chǎn)品而具有一定的公益性和引導(dǎo)性的基本特征外，政府社會(huì)資本在分布上還具有地方性、非勻質(zhì)性等特征。各地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展特點(diǎn)和實(shí)際情況會(huì)選擇對(duì)一部分行業(yè)、區(qū)域或企業(yè)作為政府社會(huì)資本投入的重點(diǎn)，從而形成各個(gè)地方自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色和優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，不同于政府對(duì)公共產(chǎn)品的供給是平均勻質(zhì)的，政府社會(huì)資本具有非勻質(zhì)性的特征，政府不是均等地對(duì)每一個(gè)主體進(jìn)行投資，而是通過差異化的政府社會(huì)資本投資對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行引導(dǎo)，包括政府為每個(gè)企業(yè)提供的行業(yè)許可、占地批準(zhǔn)、特殊的行業(yè)扶植政策、重點(diǎn)項(xiàng)目的資金投入等。政府通過差異化的政府社會(huì)資本投資而獲得不同企業(yè)中差異化的所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)“有所為有所不為”。但不論政府社會(huì)資本在企業(yè)中的所有權(quán)比例有多高，對(duì)于涉及重大社會(huì)公共利益的決策，政府社會(huì)資本都可以擁有一票否決權(quán)。由此可見，政府社會(huì)資本是公共資源市場(chǎng)化配置的產(chǎn)物，其本質(zhì)是兼具公有與私有、有為政府與有效市場(chǎng)、公平與效率、壟斷與競(jìng)爭(zhēng)等雙重性質(zhì)的特殊社會(huì)關(guān)系。