新發(fā)展格局下國有企業(yè)財務(wù)內(nèi)控管理探討

■/ 李莎莎

一、國有企業(yè)財務(wù)內(nèi)控管理的重要性分析

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出“加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”。新發(fā)展格局是以習(xí)近平同志為核心的黨中央基于中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略全局，為適應(yīng)世界百年未有之大變局的加速變化，著眼我國即將進(jìn)入新發(fā)展階段而做出的重大戰(zhàn)略部署，對我國“十四五”時期乃至更長階段的發(fā)展都具有極其重要的指導(dǎo)意義（詹成付，2020）。在當(dāng)前構(gòu)建新發(fā)展格局背景下，國有企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展意義非常重大，面對自身的使命擔(dān)當(dāng)，提高企業(yè)財務(wù)內(nèi)控管理水平和抗風(fēng)險能力是國有企業(yè)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

上世紀(jì)90 年代初，COSO 發(fā)布了《內(nèi)部控制——整合框架》系統(tǒng)性地闡述了內(nèi)部控制，明確強調(diào)了內(nèi)部控制是由多個不同的子系統(tǒng)構(gòu)成的完整系統(tǒng)，能夠更好地促進(jìn)企業(yè)管理和發(fā)展。2008年我國財政部會同國家證監(jiān)會、銀保監(jiān)會以及審計署制定了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，將內(nèi)部控制定義為由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和全體員工實施的，旨在實現(xiàn)控制目標(biāo)的過程。財務(wù)內(nèi)控管理是企業(yè)內(nèi)部控制管理的重要內(nèi)容，美國注冊會計師威廉斯、萊特發(fā)表的《內(nèi)部控制管理報告》所涉及的企業(yè)調(diào)查內(nèi)容中，財務(wù)相關(guān)的目標(biāo)比例達(dá)到87%，其內(nèi)容比例占到78%（閻達(dá)五等，2000），由此可見財務(wù)內(nèi)控管理在企業(yè)內(nèi)部控制管理中的重要程度。從現(xiàn)實角度來看，在新發(fā)展格局下，財務(wù)內(nèi)控管理在促進(jìn)國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的提升意義主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）財務(wù)內(nèi)控管理是提升國有企業(yè)管理水平的重要途徑

在我國，地方政府常常有很強的動機要求其控制的國有企業(yè)承擔(dān)促進(jìn)地方地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能（潘紅波等，2008），如安排職工解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)問題、進(jìn)行重大項目投資和提高GDP 比重來促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的發(fā)展等等。因此，在一定程度上國有企業(yè)的經(jīng)營管理活動常常需要契合地方政府區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局要求。面對國有企業(yè)所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和社會責(zé)任，在當(dāng)前構(gòu)建新發(fā)展格局的大背景下，經(jīng)濟(jì)增長模式從要素依賴走向創(chuàng)新驅(qū)動高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時期，實體經(jīng)濟(jì)面臨著巨大挑戰(zhàn)和轉(zhuǎn)型需求，國有企業(yè)更需要不斷提升自身的內(nèi)部控制管理水平，增加企業(yè)效益。而財務(wù)內(nèi)控管理作為企業(yè)內(nèi)部控制管理的重要手段，通過短期和長期經(jīng)營決策、預(yù)算管理、授權(quán)控制、成本控制、運營控制和業(yè)績考評控制等措施有效地提升國有企業(yè)價值創(chuàng)造能力和可持續(xù)發(fā)展能力。

（二）財務(wù)內(nèi)控管理是加強國有企業(yè)抗風(fēng)險能力的必然要求

新發(fā)展格局下，國有企業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中堅力量，一方面需要國有企業(yè)“走出去”融入到國際產(chǎn)業(yè)鏈中，提高我國企業(yè)的跨境經(jīng)營水平；另一方面要求國有企業(yè)積極融入國內(nèi)大循環(huán)，發(fā)揮領(lǐng)頭雁作用（王文博，2021）。但面對變幻莫測的內(nèi)外部市場環(huán)境，企業(yè)必然面臨著投資風(fēng)險、融資風(fēng)險、運營風(fēng)險、戰(zhàn)略風(fēng)險、市場風(fēng)險等一系列財務(wù)內(nèi)控管理風(fēng)險的挑戰(zhàn)。因此，如何有效規(guī)避和控制各類風(fēng)險，是國有企業(yè)面臨的重要課題。財務(wù)內(nèi)控管理作為企業(yè)內(nèi)部控制管理的核心，通過運用預(yù)算性控制和發(fā)現(xiàn)性控制相結(jié)合的財務(wù)管理方法，結(jié)合各類風(fēng)險應(yīng)對策略，綜合運用投資、融資等多種控制措施，以運營管理中的科學(xué)方法和手段，進(jìn)一步完善企業(yè)自身的風(fēng)險防控體系，有效地識別和防范企業(yè)各類風(fēng)險，將風(fēng)險控制在可承受范圍之內(nèi)。從而全面提升國有企業(yè)管理水平，助力企業(yè)穩(wěn)步實施健康高質(zhì)量發(fā)展。

（三）財務(wù)內(nèi)控管理是保障國有企業(yè)健康持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵

在后疫情時代，世界政治經(jīng)濟(jì)形勢復(fù)雜多變，“雙循環(huán)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路也給國有企業(yè)帶來了前所未有的困難和挑戰(zhàn)，國有企業(yè)作為社會穩(wěn)定與發(fā)展的重要組成部分，起到了“壓艙石”和“穩(wěn)定器”的作用，其健康穩(wěn)定發(fā)展是國泰民安的重要基礎(chǔ)保障。內(nèi)部控制管理作為國有企業(yè)提高經(jīng)濟(jì)效益、充分利用各種資源達(dá)到既定管理目標(biāo)的一種措施，為切實保護(hù)國有資產(chǎn)安全完整以及財務(wù)報表真實準(zhǔn)確等提供了根本保證。尤其通過財務(wù)內(nèi)控管理對企業(yè)資金籌集、股權(quán)管理、長短期投資、利潤分配等環(huán)節(jié)可能產(chǎn)生的各種風(fēng)險進(jìn)行有效地研判識別，并采取相應(yīng)的措施加以控制，及時有效的化解各類風(fēng)險，切實保障國有企業(yè)內(nèi)部控制運行規(guī)范合理，為國有企業(yè)的健康持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造良好的內(nèi)部環(huán)境。

二、國有企業(yè)財務(wù)內(nèi)控管理存在的問題及原因分析

國有企業(yè)作為我國特色社會主義重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，在新發(fā)展格局下承擔(dān)著不可替代的重要作用，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技創(chuàng)新的“領(lǐng)頭羊”，擔(dān)當(dāng)著“國之重器”之使命，面對新發(fā)展格局的戰(zhàn)略規(guī)劃，國有企業(yè)的財務(wù)內(nèi)控管理必須隨著內(nèi)外部環(huán)境的變化與時俱進(jìn)。但在現(xiàn)實中，國有企業(yè)財務(wù)內(nèi)控管理狀況并不容樂觀，存在著亟需解決的一些問題，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）國有企業(yè)管理層財務(wù)內(nèi)控管理理念薄弱

國有企業(yè)管理層理念是企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境的重要構(gòu)成要素。企業(yè)管理層作為企業(yè)的核心領(lǐng)導(dǎo)，其價值觀及其理念直接影響著整個企業(yè)的管理行為和管理后果，進(jìn)而對企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績和長期穩(wěn)定發(fā)展有著最直接的作用。企業(yè)管理層理念的形成是與發(fā)展的時代背景、企業(yè)面臨的實際環(huán)境、管理者自身的文化素養(yǎng)和經(jīng)歷等都息息相關(guān)。目前國有企業(yè)的管理層普遍流動性較強，尤其是中層管理者崗位變動頻繁等問題比較突出，還存在著外行管理內(nèi)行，用行政思維管理企業(yè)的現(xiàn)象，導(dǎo)致國有企業(yè)管理者的財務(wù)內(nèi)控管理理念嵌入到管理層的管理動機相對困難。因此，要改變長期以來國有企業(yè)管理者形成的慣性思維和工作模式，促進(jìn)財務(wù)內(nèi)控管理成為國有企業(yè)管理層重要意識理念。企業(yè)管理者要做到在企業(yè)管理中誠實守信，注重自身及員工的理想、道德、價值行為的培養(yǎng)。通過建立積極向上的企業(yè)文化，努力提升對國有企業(yè)財務(wù)內(nèi)控管理重要性的認(rèn)知，才能切實保證企業(yè)財務(wù)內(nèi)控管理的各項措施落地見效。

（二）國有企業(yè)組織結(jié)構(gòu)權(quán)責(zé)分配不清晰

國有企業(yè)組織架構(gòu)是國有企業(yè)按照國家法律法規(guī)、公司章程，結(jié)合企業(yè)實際，明確董事會、監(jiān)事會、治理層和企業(yè)內(nèi)部各層級機構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限、人員編制、工作程序和相關(guān)要求的制度安排。公司治理結(jié)構(gòu)作為投資者、董事會和高級經(jīng)理人員三者組成的一種組織架構(gòu)，奠定了國有企業(yè)財務(wù)內(nèi)控管理的基礎(chǔ)。企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)作為企業(yè)經(jīng)營管理的關(guān)鍵構(gòu)成要素，需要各個結(jié)構(gòu)之間權(quán)責(zé)分明。在財務(wù)內(nèi)部控制環(huán)境中，權(quán)責(zé)清晰是企業(yè)組織結(jié)構(gòu)搭建的基礎(chǔ)，但目前部分國有企業(yè)組織結(jié)構(gòu)權(quán)責(zé)分配存在著不清晰的問題，主要基于宏觀和微觀兩個方面的因素。從宏觀角度來看，國有企業(yè)高層管理者多為地方政府委派，其實際身份成為地方政府在所屬企業(yè)中的代理人，要接受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)管。同時，由于國有企業(yè)的特殊性質(zhì)，國有企業(yè)就需要契合地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展目標(biāo)。從微觀角度來看，面對激烈競爭的內(nèi)外部市場，一定程度上講部分國有企業(yè)尚未完全建立起有效的風(fēng)險識別、風(fēng)險預(yù)警和風(fēng)險控制體系，不能準(zhǔn)確識別企業(yè)經(jīng)營管理過程中的內(nèi)外部風(fēng)險，更不能權(quán)衡企業(yè)的風(fēng)險與收益，無法準(zhǔn)確提出應(yīng)對風(fēng)險的策略。以上宏觀和微觀兩方面因素造成了國有企業(yè)財務(wù)內(nèi)部風(fēng)險控制職能無法有效履行或者履職不到位，缺乏必要的財務(wù)內(nèi)部控制管理環(huán)境的搭建和具體管理措施的有效推行。

（三）國有企業(yè)財務(wù)內(nèi)控管理信息化建設(shè)管理水平低

隨著信息技術(shù)的高速發(fā)展，企業(yè)外部環(huán)境已發(fā)生了巨大變革，財務(wù)內(nèi)控管理各要素必然受到高速發(fā)展的信息化影響。國有企業(yè)財務(wù)內(nèi)控管理，無論是管理的模式、管理的理念還是管理的體系都發(fā)生著根本性的變化。國有企業(yè)在全方位樹立財務(wù)內(nèi)控風(fēng)險管理理念的同時，要強化財務(wù)內(nèi)部控制信息化體系的建設(shè)，促使國有企業(yè)管理層以及員工利用信息技術(shù)促進(jìn)國有企業(yè)財務(wù)內(nèi)控制度的全面落實。但現(xiàn)實中，國有企業(yè)盡管建立了財務(wù)內(nèi)部控制相關(guān)制度，規(guī)范了程序方法、工作流程等，但在一定程度上信息技術(shù)并未與企業(yè)財務(wù)內(nèi)控管理相結(jié)合，使其紛繁復(fù)雜的“管理體系孤島”與企業(yè)財務(wù)內(nèi)控管理間缺乏有效銜接，致使執(zhí)行者在執(zhí)行制度時財務(wù)內(nèi)控管理與信息化建設(shè)管理的節(jié)點無法打通，難以形成財務(wù)管理和信息化建設(shè)管理的工作合力，從財務(wù)內(nèi)控管理的角度來講不能形成真正意義上的風(fēng)險識別、風(fēng)險處置和風(fēng)險控制管理。因此，加強信息化建設(shè)集成與共享管理，充分發(fā)揮信息技術(shù)在財務(wù)內(nèi)控管理中的作用具有十分重要的意義。

三、加強國有企業(yè)財務(wù)內(nèi)控管理的建議

（一）國有企業(yè)管理層以及廣大員工要全面樹立財務(wù)內(nèi)控管理的理念

針對國有企業(yè)管理層忽視財務(wù)內(nèi)控管理重要性認(rèn)知的問題，必須要強化和提升國有企業(yè)管理層財務(wù)內(nèi)控管理理念，促進(jìn)企業(yè)提高財務(wù)內(nèi)控體系建設(shè)管理水平。企業(yè)財務(wù)內(nèi)控管理結(jié)構(gòu)的建立要考慮員工道德水準(zhǔn)和價值觀念的承接性（閻達(dá)五等，2001），所以國有企業(yè)可以考慮將道德規(guī)范和行為準(zhǔn)則及企業(yè)文化的建設(shè)直接納入和融入企業(yè)內(nèi)部控制管理的建設(shè)內(nèi)容中。國有企業(yè)應(yīng)該本著誠信守則的理念塑造企業(yè)文化，特別是企業(yè)高層管理者更應(yīng)擁有誠信的道德觀念，并引導(dǎo)全體員工樹立誠實守信的價值觀和高尚的企業(yè)文化。將財務(wù)內(nèi)控管理理念根植于企業(yè)文化之中。相關(guān)學(xué)者研究表明，企業(yè)文化在“內(nèi)化于心”的基礎(chǔ)上，必須十分重視“外化于行”，即在行動上體現(xiàn)出來，離開實際行動談企業(yè)文化，在很大程度上是空中樓閣（劉國勝，2018）。所以，國有企業(yè)必須要強化企業(yè)文化制度建設(shè)，使得各項決策更加科學(xué)合理。要創(chuàng)造和培育符合現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展規(guī)律的企業(yè)文化，使國有企業(yè)管理層和廣大員工認(rèn)識到加強企業(yè)文化建設(shè)的重要性。例如，要求國有企業(yè)成立專門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)制定相關(guān)的管理制度和工作方案，持續(xù)敦促企業(yè)員工提高素質(zhì)，培養(yǎng)企業(yè)員工從道德行為規(guī)范上對企業(yè)財務(wù)內(nèi)控管理的認(rèn)同感，從而提升國有企業(yè)財務(wù)管理水平，改善國有企業(yè)財務(wù)內(nèi)部控制環(huán)境，從根本上形成全面、全員、全過程、全體系財務(wù)內(nèi)控管理的保障力量。在具體實施過程中，財務(wù)部門要針對可能存在的各類風(fēng)險，列出負(fù)面清單，明確財務(wù)內(nèi)控管理信息在企業(yè)內(nèi)部各管理層級、責(zé)任單位、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)以及企業(yè)外部投資者、債權(quán)人、債務(wù)人、監(jiān)管部門之間進(jìn)行有效的溝通和反饋，避免為謀取自身利益財務(wù)會計造假的行為發(fā)生，從而促進(jìn)國有企業(yè)財務(wù)內(nèi)控管理的各項制度在整個企業(yè)經(jīng)營管理中作用的發(fā)揮。促進(jìn)國有企業(yè)形成每個環(huán)節(jié)、每個流程科學(xué)合理、周密細(xì)致、高效銜接的財務(wù)內(nèi)控管理工作機制，保證企業(yè)財務(wù)內(nèi)控管理各項工作的有效落實。

（二）國有企業(yè)要進(jìn)一步明晰組織結(jié)構(gòu)權(quán)責(zé)分配

針對組織結(jié)構(gòu)權(quán)責(zé)分配不清晰問題，可以考慮從以下三個方面解決。一是建立完善國有企業(yè)風(fēng)險管理體系。建立健全國有企業(yè)內(nèi)部風(fēng)險管理策略，制定企業(yè)風(fēng)險合規(guī)政策和風(fēng)險管理流程。對企業(yè)重大的投融資項目等決策進(jìn)行風(fēng)險評估和風(fēng)險分析，將決策管理機制制度化和系統(tǒng)化。并定期對企業(yè)存在的風(fēng)險點進(jìn)行排查，針對企業(yè)面臨的風(fēng)險，組織制訂風(fēng)險控制的具體管控方案和整改計劃，明確風(fēng)險控制和整改的責(zé)任部門、責(zé)任人員、時間節(jié)點、整改措施等。按照《企業(yè)風(fēng)險分類示例》，從戰(zhàn)略風(fēng)險、運行風(fēng)險、市場風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險和法律風(fēng)險等方面詳細(xì)理解各類風(fēng)險的含義、包含的內(nèi)容及企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展過程中存在的問題，從而有效強化企業(yè)對重大風(fēng)險的管控。同時，要圍繞人員、管理、項目三大要素，確定企業(yè)經(jīng)營管理過程中的風(fēng)險源、風(fēng)險點，明確各類風(fēng)險化解措施，降低重大風(fēng)險事件的發(fā)生。二是建立完善國有企業(yè)預(yù)算管理制度。國有企業(yè)預(yù)算管理是將企業(yè)的目標(biāo)和資源配置通過資金預(yù)算的管理形式加以量化，并使之達(dá)到目標(biāo)的企業(yè)內(nèi)部控制活動過程的總稱（卡邁克爾等，1999）。預(yù)算管理體系由編制、執(zhí)行、控制、評估四個環(huán)節(jié)組成，是企業(yè)內(nèi)部控制的重要手段和措施。針對國有企業(yè)實際情況，國有企業(yè)應(yīng)該設(shè)立預(yù)算管理機構(gòu)，由企業(yè)主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任小組組長，各部門負(fù)責(zé)人為小組成員，全面負(fù)責(zé)企業(yè)預(yù)算的編制、實施和組織協(xié)調(diào)工作，使其各部門上通下聯(lián)，相互協(xié)同，為預(yù)算管理體系的建設(shè)提供組織保障，實現(xiàn)經(jīng)營管理數(shù)據(jù)、財務(wù)核算數(shù)據(jù)企業(yè)監(jiān)管數(shù)據(jù)等關(guān)鍵信息的共享。同時，重視企業(yè)內(nèi)外部審計部門的審計意見和督查小組的監(jiān)督反饋意見，從而有效的彌補國有企業(yè)財務(wù)內(nèi)控管理實施過程中的不足和疏漏。三是統(tǒng)一國有企業(yè)管理體系。國有企業(yè)一般都實行“母子”公司制，但部分國有企業(yè)所屬子公司往往與“母公司”不管是管理行為還是管理效率等方面都與“母公司”存在差異。從便捷、高效的管理角度講，“母公司”應(yīng)統(tǒng)一管理范疇、統(tǒng)一管理行為、統(tǒng)一管理制度，明確權(quán)力邊界和延伸觸角，做到產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確和管理科學(xué)。努力實現(xiàn)財務(wù)內(nèi)控管理制度的有效落實，以達(dá)到進(jìn)一步減少管理環(huán)節(jié)和層級、降低企業(yè)運營成本、提高企業(yè)管理效益的目的。

（三）國有企業(yè)要進(jìn)一步完善和加強財務(wù)內(nèi)控信息化建設(shè)管理

隨著信息技術(shù)的迅速發(fā)展，“大數(shù)據(jù)”、“區(qū)塊鏈”、“云計算”“人工智能”為代表的新一代信息技術(shù)與經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域已全面深度融合，催生了許多新產(chǎn)品、新業(yè)務(wù)、新模式，使企業(yè)的會計核算和財務(wù)管理環(huán)境發(fā)生了巨大變化。因此，進(jìn)一步完善和加強國有企業(yè)信息化建設(shè)已成為國有企業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和提高市場競爭力的重要保障。財務(wù)內(nèi)控信息化建設(shè)作為打破企業(yè)“管理體系孤島”、提升國有企業(yè)財務(wù)內(nèi)控管理能力的重要途徑，是保障企業(yè)財務(wù)內(nèi)控管理制度真正落地見效的重要措施之一。一是要統(tǒng)一財務(wù)信息化管理體系。將國有企業(yè)財務(wù)內(nèi)控管理理念嵌入到企業(yè)信息系統(tǒng)的建設(shè)管理中，嚴(yán)格信息系統(tǒng)管理的流程操作，在企業(yè)內(nèi)部各層級和子公司之間運用統(tǒng)一的財務(wù)信息管理系統(tǒng)，保證會計核算、財務(wù)管理、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)等方面的有效銜接。二是要將財務(wù)信息化管理平臺與企業(yè)經(jīng)營管理活動有效融合，以保證財務(wù)信息的真實、準(zhǔn)確和完整。同時，要將銀行融資系統(tǒng)、稅收管理系統(tǒng)、國資監(jiān)管系統(tǒng)等相關(guān)業(yè)務(wù)融入企業(yè)財務(wù)內(nèi)控管理信息系統(tǒng)建設(shè)之中。通過各類數(shù)據(jù)的篩選、提煉、對比、分析等工作，將企業(yè)財務(wù)內(nèi)控管理要求落實到財務(wù)核算與管理的每個環(huán)節(jié)、每個部門、每個層級，從而增強企業(yè)財務(wù)內(nèi)控管理信息系統(tǒng)的準(zhǔn)確性和完整性。三是國有企業(yè)應(yīng)根據(jù)企業(yè)內(nèi)外部環(huán)境變化及時更新信息交互平臺功能。將高度信息化的財務(wù)內(nèi)控管理體系貫穿于日常經(jīng)營管理活動的各個環(huán)節(jié)之中，使企業(yè)管理集成于統(tǒng)一管理平臺，按照既定的規(guī)范管理模式開展財務(wù)內(nèi)控管理工作，以保證國有企業(yè)財務(wù)內(nèi)控信息化建設(shè)管理的實效性和全面性，使其各項管理控制措施通過信息化手段在國有企業(yè)財務(wù)內(nèi)控管理中發(fā)揮積極作用。