京津冀地區(qū)高霧霾污染產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的公共服務(wù)政策發(fā)展演進(jìn)研究

周景坤，陳祎然，丁夢(mèng)嬌

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 公共管理學(xué)院，河北 石家莊 050061）

當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已從追求高速度的增長(zhǎng)邁向追求有質(zhì)量的、有效益的增長(zhǎng)，工業(yè)增長(zhǎng)已向綠色發(fā)展模式轉(zhuǎn)型。而京津冀地區(qū)集聚了一些高污染產(chǎn)業(yè)，向空氣中排放有害氣體，導(dǎo)致霧霾污染嚴(yán)重，影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。高霧霾污染產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)的科學(xué)增長(zhǎng)和大氣環(huán)境質(zhì)量逐步改善的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，公共服務(wù)政策的完善能幫助這些產(chǎn)業(yè)清潔生產(chǎn)，降低污染排放，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。但目前京津冀地區(qū)高霧霾污染產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的公共服務(wù)政策體系不健全，存在著各地區(qū)公共服務(wù)政策不一致、缺乏系統(tǒng)性和針對(duì)性等問(wèn)題，公共服務(wù)政策實(shí)施效果不理想，產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型效率較低。因此，文章力求對(duì)京津冀地區(qū)高霧霾污染產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的公共服務(wù)政策發(fā)展演進(jìn)過(guò)程進(jìn)行較為系統(tǒng)的分析，找出存在的問(wèn)題，提出針對(duì)的改進(jìn)建議，以期為實(shí)現(xiàn)京津冀地區(qū)高霧霾污染產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展提供幫助。

一、產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展概念

產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的概念不同學(xué)者的理解有所不同。劉玥等認(rèn)為，資源產(chǎn)業(yè)與地方經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展是指資源產(chǎn)業(yè)與地方經(jīng)濟(jì)存在共同利益驅(qū)動(dòng)，高效利用經(jīng)濟(jì)資源和要素，打造取長(zhǎng)補(bǔ)短的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式①。Martin指出，石油產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展時(shí)油氣企業(yè)與政府達(dá)成共同利益，達(dá)成的共同目標(biāo)，滿足資源地區(qū)在發(fā)展方面的需求，履行社會(huì)義務(wù)，驅(qū)動(dòng)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展②。張梅清基于共生理論認(rèn)為，物流產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展是指物流產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)互惠互利，合作共享中實(shí)現(xiàn)優(yōu)化和發(fā)展，實(shí)現(xiàn)對(duì)稱(chēng)性共生③。包劍飛認(rèn)為，旅游產(chǎn)業(yè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展是產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)良性互動(dòng)，相互促進(jìn)，旅游產(chǎn)業(yè)能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)有質(zhì)量的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展為旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供保障，二者實(shí)現(xiàn)良好的動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)性④。梁威等、謝國(guó)根認(rèn)為，戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展是兩個(gè)系統(tǒng)之間的相互影響，新興的產(chǎn)業(yè)促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力；而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供資源，即在系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)環(huán)節(jié)相互作用實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展，同時(shí)系統(tǒng)間又能夠?qū)崿F(xiàn)多環(huán)節(jié)多層次的相互影響⑤⑥。

綜合上述觀點(diǎn)，文章將高霧霾污染產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展定義為在大氣環(huán)境的約束下，高霧霾污染產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)各要素、各環(huán)節(jié)之間的相互協(xié)作配合，形成系統(tǒng)間良性循環(huán)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的科學(xué)增長(zhǎng)和大氣環(huán)境質(zhì)量逐步改善的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。高霧霾污染產(chǎn)業(yè)清潔生產(chǎn)、轉(zhuǎn)型升級(jí)等方面的優(yōu)化促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式又進(jìn)一步影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。二者相互配合協(xié)調(diào)，相互發(fā)展，實(shí)現(xiàn)京津冀地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)綠色低碳循環(huán)發(fā)展。

二、高霧霾污染產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的公共服務(wù)政策供給演進(jìn)過(guò)程

京津冀地區(qū)高霧霾污染產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的公共服務(wù)政策供給演進(jìn)過(guò)程可以分為萌芽、起步、發(fā)展和完善四個(gè)階段，每個(gè)階段都有主要的政策內(nèi)容。

（一）萌芽階段

公共服務(wù)政策的萌芽階段是1978年至1992年，公共服務(wù)的概念引入到國(guó)內(nèi)，開(kāi)始對(duì)高霧霾污染產(chǎn)業(yè)進(jìn)行環(huán)境評(píng)價(jià)，通過(guò)監(jiān)測(cè)、制定規(guī)定等手段，規(guī)范廢氣的排放、能源消耗等問(wèn)題。此階段的主要特征有：一是開(kāi)始關(guān)注高霧霾污染產(chǎn)業(yè)監(jiān)管問(wèn)題。三省市開(kāi)始認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖突問(wèn)題，對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。北京市建立節(jié)能環(huán)保中心，承擔(dān)節(jié)能環(huán)保綜合性工作；天津市成立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)中心，是中國(guó)最早開(kāi)始進(jìn)行環(huán)評(píng)工作的單位，對(duì)化工石化、冶金機(jī)電等項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響力的有效評(píng)價(jià)。河北省開(kāi)始將原材料的消耗納入計(jì)劃大綱，建立和完善原材料消耗指標(biāo)統(tǒng)計(jì)計(jì)劃體系。二是開(kāi)始利用規(guī)章制度限制污染產(chǎn)業(yè)發(fā)展。石油化工、鋼鐵等廢氣隨意排放現(xiàn)象明顯，三省市開(kāi)始利用規(guī)章來(lái)對(duì)高霧霾污染產(chǎn)業(yè)的行為進(jìn)行規(guī)范。如天津市、河北省的《天津市進(jìn)一步治理和控制煙塵污染的工作安排》《河北省爐窯煙塵污染防治管理辦法》等文件要求劃分城市的煙塵控制區(qū)域，控制爐窯等排放煙氣的排放標(biāo)準(zhǔn)，控制煙塵排放，轉(zhuǎn)變?nèi)剂辖Y(jié)構(gòu)，推廣使用燒型煤。三是開(kāi)始出臺(tái)淘汰小污染企業(yè)政策。20世紀(jì)90年代地區(qū)形成復(fù)合型的大氣污染，這個(gè)時(shí)期各機(jī)構(gòu)職能開(kāi)始明晰，開(kāi)始對(duì)高霧霾產(chǎn)業(yè)治理進(jìn)行規(guī)劃，初步涉及污染企業(yè)的淘汰。特別是北京市制定了《北京市關(guān)于對(duì)本市重點(diǎn)骨干工業(yè)企業(yè)分類(lèi)排隊(duì)及實(shí)施傾斜政策的意見(jiàn)》開(kāi)始對(duì)工業(yè)企業(yè)進(jìn)行分類(lèi)管理，將優(yōu)先的資源用來(lái)支持重點(diǎn)企業(yè)，這種分類(lèi)支持的政策，能夠有針對(duì)性地進(jìn)行發(fā)展，避免小鋼鐵廠等得到國(guó)家政策的支持，能夠有效地淘汰小污染企業(yè)。

（二）起步階段

公共服務(wù)政策起步階段是1993年至2003年，公共政策主要以中央統(tǒng)一制定的政策為主導(dǎo)，地方進(jìn)行補(bǔ)充，設(shè)置高霧霾污染產(chǎn)業(yè)進(jìn)入門(mén)檻，實(shí)施排污許可證，明確調(diào)整高霧霾污染產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方向。此階段的主要特征有：一是大氣防治的執(zhí)法力度有所加強(qiáng)?！短旖蚴泄?jié)能監(jiān)督檢測(cè)管理辦法》《河北省污染源在線監(jiān)控實(shí)施方案》等政策頒布，開(kāi)始打擊小化工廠等嚴(yán)重污染環(huán)境的企業(yè)，加大了大氣環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法力度，規(guī)范執(zhí)法行為和程序，嚴(yán)厲打擊破壞大氣環(huán)境的問(wèn)題。同時(shí)嚴(yán)禁生產(chǎn)和銷(xiāo)售在淘汰目錄上列出的設(shè)備，采取關(guān)停小火電機(jī)組或者改造老舊機(jī)組，促進(jìn)機(jī)組改造項(xiàng)目，幫助進(jìn)行技術(shù)的升級(jí)等措施。二是提高產(chǎn)業(yè)進(jìn)入門(mén)檻。1999年北京市和天津市開(kāi)始對(duì)煤炭行業(yè)的準(zhǔn)入資格進(jìn)行審查，《北京市煤炭經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》《天津市煤炭經(jīng)營(yíng)資格證書(shū)管理辦法》的發(fā)布提高了行業(yè)的準(zhǔn)入和經(jīng)營(yíng)門(mén)檻，提升煤炭化石能源價(jià)格，產(chǎn)業(yè)的用能成本上升，能夠有效減少煤炭能源的使用。同時(shí)北京市發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》，開(kāi)始實(shí)行排污許可證制度，對(duì)以燃燒煤炭為主的鍋爐廢氣排放量作出嚴(yán)格的規(guī)定，更好地管理和監(jiān)督檢查高霧霾污染產(chǎn)業(yè)的排放問(wèn)題。三是開(kāi)始調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方向（產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)）。北京市率先進(jìn)行高霧霾污染產(chǎn)業(yè)調(diào)整，制定《北京工業(yè)布局調(diào)整規(guī)劃》，開(kāi)始調(diào)整污染產(chǎn)業(yè)布局，引進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)和排污設(shè)備進(jìn)行綠色化改造，帶動(dòng)實(shí)現(xiàn)整個(gè)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化。津冀兩市《河北省會(huì)關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》《天津市大氣污染防治條例》明確要求污染企業(yè)使用清潔能源和原材料，積極吸納先進(jìn)的技術(shù)和設(shè)備，提高能源利用率，降低污染的排放，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)向集約型的轉(zhuǎn)變。

（三）發(fā)展階段

公共服務(wù)政策發(fā)展階段為2004年至2012年。公共服務(wù)政策的關(guān)注度和討論度增多，呈現(xiàn)出多樣性、區(qū)域性、綠色化、清潔化的特點(diǎn)，在線監(jiān)測(cè)建設(shè)，主要以監(jiān)測(cè)SO2為主，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)，以適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的要求。此階段的主要特征有：一是公共服務(wù)政策轉(zhuǎn)變發(fā)展方針，以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向?！短旖蚴匈Y源節(jié)約綜合利用與清潔生產(chǎn)工作要點(diǎn)》《河北省人民政府關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的實(shí)施意見(jiàn)》等文件明確規(guī)定要推動(dòng)產(chǎn)業(yè)綠色生產(chǎn)技術(shù)的應(yīng)用，為循環(huán)化的產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)提供政策保障服務(wù)。如規(guī)范清潔化的生產(chǎn)審核工作，制定廢氣排放限值的強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，打造綠色循環(huán)的產(chǎn)業(yè)基地，形成健康的產(chǎn)業(yè)鏈體系，加強(qiáng)節(jié)能評(píng)估中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理，繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)高霧霾污染的監(jiān)測(cè)。二是高霧霾污染產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃日益完善。三省市經(jīng)濟(jì)適應(yīng)科學(xué)發(fā)展觀的要求，實(shí)現(xiàn)集約化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在公共服務(wù)領(lǐng)域開(kāi)始制定發(fā)展規(guī)劃，為高霧霾污染產(chǎn)業(yè)的發(fā)展指出了道路。在制定總體計(jì)劃的基礎(chǔ)上，針對(duì)石化、水泥、鋼鐵制定了一系列專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，頒布《北京市開(kāi)發(fā)區(qū)生態(tài)工業(yè)園建設(shè)的意見(jiàn)》《河北省水泥工業(yè)發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)》《河北省鋼鐵工業(yè)發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)》《天津市關(guān)于做好化工生產(chǎn)企業(yè)布局和規(guī)劃的工作方案》等政策，為實(shí)現(xiàn)集約化生產(chǎn)，做好關(guān)停相關(guān)小污染企業(yè)管理工作，制定加快優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、淘汰落后的生產(chǎn)技術(shù)與工藝、積極引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)對(duì)外合作等公共服務(wù)政策。三是加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)程度。隨著霧霾污染問(wèn)題愈發(fā)凸顯，國(guó)家重視區(qū)域的合作，《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》文件特別指出加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)各個(gè)領(lǐng)域的合作，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警，污染防治等方面的協(xié)調(diào)。三地在制定政策中更加強(qiáng)調(diào)都涉及區(qū)域大氣污染的共同治理，加快降低污染物的排放。四是加大在線監(jiān)測(cè)建設(shè)力度。三省市為了完成降低有害廢氣的排放量以及火電等重污染行業(yè)的在線監(jiān)測(cè)項(xiàng)目的建設(shè)任務(wù)，出臺(tái)了《加強(qiáng)北京市加強(qiáng)能源統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)工作實(shí)施意見(jiàn)》《河北省環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理實(shí)施細(xì)則》等節(jié)能監(jiān)測(cè)、能源監(jiān)測(cè)、煙氣監(jiān)測(cè)的在線監(jiān)測(cè)政策，偷排現(xiàn)象和不啟動(dòng)脫硫設(shè)備的現(xiàn)象減少，產(chǎn)業(yè)完成脫硫的環(huán)保大改造，環(huán)保設(shè)備得以開(kāi)始正常運(yùn)行。但是企業(yè)為了保障排放的煙氣符合在線監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，大量企業(yè)拆除煙氣再加熱系統(tǒng)，轉(zhuǎn)而采用排放低溫濕煙氣的設(shè)備，排出包含非溶解物的水汽，在空氣中經(jīng)過(guò)脫水之后將會(huì)產(chǎn)生大量細(xì)顆粒物，在空氣中長(zhǎng)時(shí)間不沉降，導(dǎo)致后來(lái)京津冀地區(qū)霧霾污染的突然爆發(fā)。

（四）完善階段

公共服務(wù)政策完善階段主要是指2013年及以后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向有質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。建立綠色低碳發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系，對(duì)高霧霾污染產(chǎn)業(yè)監(jiān)管趨向嚴(yán)格化。設(shè)置超低排放標(biāo)準(zhǔn)，制定和完善落后產(chǎn)能淘汰的配套政策，區(qū)域合作范圍擴(kuò)大，幫助實(shí)現(xiàn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的綠色循環(huán)發(fā)展。此階段的主要特征有：一是產(chǎn)業(yè)監(jiān)管趨向嚴(yán)格化?！短旖蚺盼墼S可制全面支撐打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施方案》《天津市關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)管理》《河北省關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范火力發(fā)電企業(yè)排污許可管理工作的通知》等加強(qiáng)、健全排污許可證的相關(guān)程序，對(duì)鋼鐵等重點(diǎn)行業(yè)的許可證發(fā)放做了詳細(xì)的規(guī)定，覆蓋污染全領(lǐng)域，嚴(yán)格展開(kāi)監(jiān)督執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)了一體化管理。2013年發(fā)布了《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》明確了區(qū)域有害性廢氣的污染綜合治理，執(zhí)行更加有針對(duì)性地控制有害廢氣的排放量、控制煤炭的消費(fèi)量等區(qū)域政策。三地還制定了《京津冀檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證監(jiān)管區(qū)域合作行動(dòng)計(jì)劃》提出加強(qiáng)高霧霾污染產(chǎn)業(yè)監(jiān)管監(jiān)測(cè)力度，京津冀地區(qū)對(duì)重污染行業(yè)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)檢查、加大處罰力度，推動(dòng)重污染行業(yè)污染物達(dá)標(biāo)。二是提出超低排放限值政策。京津冀地區(qū)《在秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)》中設(shè)置了產(chǎn)業(yè)的廢氣超低排放限值，彌補(bǔ)拆除廢氣再加熱系統(tǒng)帶來(lái)的功能缺失。但由于減排指標(biāo)的設(shè)置并非針對(duì)霧霾治理，因此進(jìn)一步制定并完善降低PM2.5濃度的指標(biāo)。三是完善落后產(chǎn)能淘汰公共服務(wù)政策。經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要求進(jìn)一步淘汰落后產(chǎn)能，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)各要素最優(yōu)配置，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式向綠色協(xié)調(diào)方向轉(zhuǎn)變。《天津石化產(chǎn)業(yè)調(diào)結(jié)構(gòu)促轉(zhuǎn)型增效益實(shí)施方案》《河北省鋼鐵行業(yè)去產(chǎn)能工作方案》等提出健全政策服務(wù)的相關(guān)機(jī)制，堅(jiān)持和強(qiáng)化政策導(dǎo)向，優(yōu)化政策環(huán)境，簡(jiǎn)化相關(guān)審批程序，實(shí)現(xiàn)全方位的管理。進(jìn)一步制定了具體細(xì)分行業(yè)的針對(duì)性政策，幫助能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)速度和質(zhì)量并重的企業(yè)發(fā)展。對(duì)于產(chǎn)能過(guò)多的現(xiàn)實(shí)情況，頒布了《河北省鋼鐵、水泥、玻璃等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能境外轉(zhuǎn)移工作推進(jìn)方案》，搭建與國(guó)外企業(yè)進(jìn)行信息溝通渠道，向境外轉(zhuǎn)移一部分產(chǎn)能，拓展國(guó)際市場(chǎng)，將其轉(zhuǎn)變?yōu)橛行Мa(chǎn)能。四是區(qū)域化的合作程度加深，為了實(shí)現(xiàn)廢氣的協(xié)調(diào)治理，組建大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組，展開(kāi)區(qū)域內(nèi)的聯(lián)合防治行動(dòng)，進(jìn)一步對(duì)廢氣污染進(jìn)行聯(lián)合防治。同時(shí)出臺(tái)《京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指南》《京津冀能源協(xié)同發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》等政策，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)各類(lèi)能源的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)能源的協(xié)同發(fā)展，建設(shè)綠色電力生產(chǎn)基地，構(gòu)建區(qū)域產(chǎn)業(yè)低碳循環(huán)的產(chǎn)業(yè)鏈條，促進(jìn)盡快實(shí)現(xiàn)區(qū)域高霧霾污染產(chǎn)業(yè)向高端化方向轉(zhuǎn)型。

三、改進(jìn)京津冀地區(qū)高霧霾污染產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的公共服務(wù)政策的幾點(diǎn)思考

實(shí)現(xiàn)京津冀地區(qū)的高霧霾污染產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，利用公共服務(wù)政策來(lái)促進(jìn)京津冀地區(qū)高霧霾污染產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)復(fù)雜工程，需要社會(huì)各界的支持。就目前的公共服務(wù)政策供給而言，還存在很多不足之處，有些地方需要完善。

（一）強(qiáng)化京津冀地區(qū)聯(lián)防聯(lián)控

京津冀地區(qū)重視產(chǎn)業(yè)廢氣污染（大氣環(huán)境污染的防治，針對(duì)產(chǎn)業(yè)污染排放等方面的聯(lián)防聯(lián)控政策供給增多，滿足產(chǎn)業(yè)需求，要加大執(zhí)行力度。一是建立聯(lián)合工作機(jī)制。建立獨(dú)立于地方政府的治理高霧霾污染產(chǎn)業(yè)的污染排放治理委員會(huì)，提高權(quán)威性，明確三省市在霧霾治理中的責(zé)任清單。委員會(huì)的職責(zé)是在充分考慮區(qū)域利益后作出合理決策，發(fā)布區(qū)域性的分行業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，派出執(zhí)行部門(mén)巡查和治理污染源，在一定周期內(nèi)派出監(jiān)督部門(mén)對(duì)治理結(jié)果進(jìn)行考核、問(wèn)責(zé)，及時(shí)跟進(jìn)核實(shí)治理效果。二是完善長(zhǎng)效協(xié)調(diào)機(jī)制。建立長(zhǎng)效協(xié)同治理機(jī)制，聯(lián)防聯(lián)控的原動(dòng)力應(yīng)來(lái)自三方政府的共同利益，協(xié)調(diào)機(jī)制要根據(jù)區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境自?xún)裟芰Α⒅挝鄢杀镜确矫嬷贫?，建立公平公正的?lián)防聯(lián)控合作平臺(tái)，形成良好的省際合作關(guān)系，避免出現(xiàn)污染治理成本過(guò)高導(dǎo)致無(wú)法達(dá)成三省市合作情況的出現(xiàn)。三是構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。加強(qiáng)區(qū)域的橫向補(bǔ)償，即構(gòu)建三省市政府相互合作的大氣環(huán)境污染補(bǔ)償制度，對(duì)污染成本和治理成本高的地區(qū)進(jìn)行直接補(bǔ)償，或鼓勵(lì)北京市企業(yè)到津冀兩市進(jìn)行綠色項(xiàng)目的投資實(shí)現(xiàn)間接補(bǔ)償。四是加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制。三省市的環(huán)保部門(mén)之間進(jìn)行互相監(jiān)督，同時(shí)發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督力量，將社會(huì)監(jiān)督貫穿于整個(gè)高霧霾污染產(chǎn)業(yè)污染協(xié)同治理的全過(guò)程中。同時(shí)構(gòu)建“綠色化的績(jī)效考核制度，將高霧霾污染產(chǎn)業(yè)污染治理效果納入政績(jī)考核中，實(shí)施綠色GDP考核，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益與大氣環(huán)境質(zhì)量兼得。

（二）健全京津冀地區(qū)信息公開(kāi)政策

環(huán)境信息公開(kāi)逐漸成為公眾關(guān)注的重點(diǎn)，京津冀地區(qū)對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)政策需求增多，出現(xiàn)了供給小于需求的情況，因此要加強(qiáng)環(huán)境信息的公開(kāi)。一是強(qiáng)化環(huán)境信息披露。信息披露是大氣污染環(huán)境信息公開(kāi)的核心。京津冀地區(qū)在信息披露中要增加環(huán)境會(huì)計(jì)核算，規(guī)范貨幣量化的環(huán)境財(cái)務(wù)信息，要求高霧霾污染企業(yè)詳細(xì)、準(zhǔn)確地記錄企業(yè)的環(huán)境成本，同時(shí)將凈化大氣環(huán)境污染成本資本化的會(huì)計(jì)行為也記錄其中。二是完善環(huán)境信息共享。建立區(qū)域性大氣環(huán)境污染信息的共享目錄，包括信息資源總目錄、三地政府以及各部門(mén)之間的環(huán)境信息資源交換目錄，為跨部門(mén)、跨政府之間的信息共享提供依據(jù)，使社會(huì)公眾能夠及時(shí)準(zhǔn)確地了解高霧霾污染產(chǎn)業(yè)環(huán)境信息。搭建京津冀地區(qū)大氣環(huán)境數(shù)據(jù)信息化處理中心，對(duì)于京津冀地區(qū)的環(huán)境信息進(jìn)行全面及時(shí)準(zhǔn)確的整合，利用大數(shù)據(jù)深度挖掘環(huán)境信息的應(yīng)用價(jià)值。三是加強(qiáng)環(huán)境信息監(jiān)管。京津冀地區(qū)環(huán)境信息監(jiān)管要對(duì)高霧霾污染產(chǎn)業(yè)信息進(jìn)行監(jiān)管，強(qiáng)制公開(kāi)高霧霾污染產(chǎn)業(yè)有害廢氣排放、治理等內(nèi)容，細(xì)化大氣環(huán)境污染信息公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)，依此進(jìn)行監(jiān)管。在環(huán)境信息公開(kāi)系統(tǒng)的內(nèi)部上，要建立監(jiān)督部門(mén)間信息交流制度，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的高霧霾污染產(chǎn)違法違規(guī)行為，部門(mén)之間要及時(shí)進(jìn)行信息通告，并進(jìn)行聯(lián)動(dòng)罰款。社會(huì)監(jiān)督要保障公眾利用監(jiān)督權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，形成自下而上的監(jiān)督體系。

（三）完善京津冀監(jiān)測(cè)預(yù)警制度

京津冀地區(qū)監(jiān)測(cè)預(yù)警目前尚不到位，因此要加強(qiáng)京津冀地區(qū)的監(jiān)測(cè)預(yù)警。一是優(yōu)化污染監(jiān)測(cè)。高霧霾污染產(chǎn)業(yè)的環(huán)境治理關(guān)鍵在于全面降低排放過(guò)程中產(chǎn)生的環(huán)境污染氣體，不能僅降低監(jiān)測(cè)儀周?chē)腟O2、NOX等廢氣的濃度。可以增設(shè)傳輸通道監(jiān)測(cè)點(diǎn)位，在高霧霾污染產(chǎn)業(yè)密集地區(qū)設(shè)置傳輸通道監(jiān)測(cè)點(diǎn)位，反映污染物的傳輸情況，進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。同時(shí)擴(kuò)大監(jiān)測(cè)內(nèi)容，利用大數(shù)據(jù)融合等現(xiàn)代技術(shù)實(shí)現(xiàn)區(qū)域化的聯(lián)網(wǎng)共享監(jiān)控，進(jìn)一步完善顆粒物化學(xué)組分監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。二是健全預(yù)警評(píng)價(jià)制度。京津冀三地建設(shè)區(qū)域化的產(chǎn)業(yè)監(jiān)測(cè)預(yù)警評(píng)價(jià)體系，根據(jù)監(jiān)測(cè)結(jié)果，制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)污染等級(jí)指標(biāo)，完善閾值設(shè)計(jì)。對(duì)于大氣環(huán)境污染物排放進(jìn)行實(shí)時(shí)評(píng)價(jià)，動(dòng)態(tài)了解高霧霾污染產(chǎn)業(yè)污染排放情況。同時(shí)將三地相關(guān)部門(mén)協(xié)商一致的企業(yè)監(jiān)測(cè)預(yù)警評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)外公布。三是完善應(yīng)用評(píng)價(jià)結(jié)論，政府在編制規(guī)劃過(guò)程中，要依據(jù)大氣監(jiān)測(cè)的評(píng)價(jià)結(jié)果，科學(xué)制定目標(biāo)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)大氣污染防治污染監(jiān)測(cè)、霧霾預(yù)警、廢氣處置、治理反饋、督導(dǎo)的閉環(huán)式管理。

（四）加快京津冀地區(qū)落后產(chǎn)能淘汰

供給側(cè)改革是提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量的重點(diǎn)，京津冀地區(qū)出臺(tái)了大量的政策來(lái)淘汰落后產(chǎn)能，政策供給需求匹配度良好，因此要繼續(xù)加大落后產(chǎn)能淘汰政策的執(zhí)行，提高供給質(zhì)量。一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，產(chǎn)能的淘汰時(shí)間長(zhǎng)，任務(wù)重，涉及面廣，京津冀地區(qū)可以組建落后產(chǎn)能領(lǐng)導(dǎo)小組，由環(huán)保、財(cái)政、質(zhì)監(jiān)、電力等單位負(fù)責(zé)人組成，制定淘汰規(guī)劃、方案，協(xié)調(diào)各部門(mén)順利開(kāi)展落后產(chǎn)能的淘汰。二是完善制度約束。建設(shè)區(qū)域性淘汰落后產(chǎn)能的標(biāo)準(zhǔn)體系，細(xì)化能源消耗、清潔生產(chǎn)、環(huán)保設(shè)備等方面具有較強(qiáng)操作性的具體標(biāo)準(zhǔn)，詳細(xì)列出淘汰行業(yè)、設(shè)備標(biāo)號(hào)等一系列詳細(xì)信息?？梢詮纳a(chǎn)規(guī)模、能耗準(zhǔn)入、環(huán)境準(zhǔn)入等方面入手制定高霧霾污染企業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)能源消耗、大氣保護(hù)、綠色技術(shù)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)進(jìn)行關(guān)停退出。三是優(yōu)化激勵(lì)政策。繼續(xù)弱化產(chǎn)能數(shù)量分配，積極制定鼓勵(lì)性非強(qiáng)制性的政策，針對(duì)不同的高霧霾污染企業(yè)制定不同的政策，鼓勵(lì)主要壓減產(chǎn)能，轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)產(chǎn)。河北省要側(cè)重淘汰過(guò)剩產(chǎn)能，加大對(duì)被淘汰企業(yè)的補(bǔ)貼和激勵(lì)。對(duì)于關(guān)停的高霧霾污染產(chǎn)業(yè)實(shí)施遞減補(bǔ)貼政策，補(bǔ)貼額度與淘汰企業(yè)關(guān)停時(shí)間掛鉤，使關(guān)停企業(yè)獲得合理補(bǔ)貼。天津市轉(zhuǎn)產(chǎn)企業(yè)較多，可以建立落后產(chǎn)能轉(zhuǎn)產(chǎn)優(yōu)惠政策，支持企業(yè)通過(guò)技術(shù)改造來(lái)實(shí)現(xiàn)相關(guān)企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)。四是完善監(jiān)督檢查制度。京津冀三地要及時(shí)開(kāi)展定期和不定期的落后產(chǎn)能淘汰監(jiān)督檢查，同時(shí)可以成立聯(lián)合監(jiān)督小組，避免出現(xiàn)地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而包庇污染企業(yè)的現(xiàn)象，同時(shí)積極引導(dǎo)產(chǎn)能過(guò)剩地區(qū)的工作，提高淘汰效率。要將落后產(chǎn)能淘汰指標(biāo)納入考核指標(biāo)中，并逐步提高考核占比。

（五）加強(qiáng)京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策

隨著對(duì)大氣質(zhì)量的日益重視，京津冀地區(qū)出臺(tái)了一系列針對(duì)高霧霾污染產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，以促進(jìn)高霧霾污染產(chǎn)業(yè)的落后產(chǎn)能淘汰，污染防治。但目前產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策較多，供給大于需求，因此應(yīng)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策，提高政策供給質(zhì)量。一是優(yōu)化地區(qū)整體產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的高端化發(fā)展。優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)揮三地優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢(shì)。區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)需要進(jìn)行分行業(yè)分類(lèi)合作，形成產(chǎn)業(yè)之間互相補(bǔ)充、錯(cuò)位發(fā)展模式，防止區(qū)域內(nèi)部由于同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的惡性競(jìng)爭(zhēng)。津冀兩市要打造產(chǎn)業(yè)上下游的鏈狀產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，形成“產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈”的雙循環(huán)，向高端化轉(zhuǎn)變。二是制定專(zhuān)項(xiàng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。強(qiáng)化相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃是優(yōu)化高霧霾污染產(chǎn)業(yè)升級(jí)的前提，對(duì)京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行明確的垂直產(chǎn)業(yè)分工。北京市繼續(xù)發(fā)揮技術(shù)中心、知識(shí)中心的作用，為天津市和河北省高污染霧霾產(chǎn)業(yè)提供技術(shù)支持。天津市和河北省要加大工業(yè)信息化的力度，天津市為河北省的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供一定的產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)聯(lián)支持，健全研發(fā)、生產(chǎn)、銷(xiāo)售的全產(chǎn)業(yè)鏈條的建設(shè)，大力發(fā)展衍生產(chǎn)業(yè)，降低產(chǎn)業(yè)梯度之間的差距，助力產(chǎn)業(yè)提高質(zhì)量增加效益。三是完善產(chǎn)業(yè)集群循環(huán)發(fā)展。天津市和河北省建設(shè)相關(guān)生態(tài)產(chǎn)業(yè)園，制定改造方案，對(duì)于清潔生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行鼓勵(lì)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品、生產(chǎn)工藝、原材料選擇、廢氣等的清潔化。鼓勵(lì)資源循環(huán)利用，基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)共建共享，資源實(shí)現(xiàn)階梯化利用，鼓勵(lì)多種能源配合使用。

（六）深化京津冀地區(qū)監(jiān)督考核

京津冀地區(qū)監(jiān)督考核要提升質(zhì)量。一方面要完善政府考核政策，實(shí)現(xiàn)考核垂直化，加強(qiáng)督查巡視，推動(dòng)霧霾污染主體責(zé)任的落實(shí)。京津冀地區(qū)省市一級(jí)負(fù)責(zé)對(duì)環(huán)保機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等相關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)、檢查、執(zhí)法的垂直管理和考核，將大氣環(huán)境污染防治工作納入目標(biāo)責(zé)任考核體系中，對(duì)大氣環(huán)境污染物的防治成果是考核的重要內(nèi)容，每年度實(shí)施考核。要深化評(píng)價(jià)體系一體化，京津冀地區(qū)制定政府間產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)責(zé)任書(shū)，分解到各級(jí)政府以及污染企業(yè)，以政府大氣環(huán)境污染防治評(píng)價(jià)為主導(dǎo)，與第三方考核相結(jié)合，將企業(yè)、社會(huì)公眾納入政府的監(jiān)督考核中，增強(qiáng)監(jiān)督考核的科學(xué)性和可操作性，建立綜合性的考核體系。加大三地政府的責(zé)任追究力度，結(jié)合本地的責(zé)任追究制度，研究構(gòu)建產(chǎn)業(yè)綠色循環(huán)發(fā)展的評(píng)價(jià)體系，京津兩市建立領(lǐng)導(dǎo)人員離任大氣環(huán)境審查制度，對(duì)離任的領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間相關(guān)產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)。要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)環(huán)境監(jiān)督，組織開(kāi)展鋼鐵、焦化等高霧霾污染行業(yè)的綠色化發(fā)展績(jī)效考核，制定區(qū)域性產(chǎn)業(yè)霧霾治理責(zé)任清單，將區(qū)域內(nèi)的高霧霾污染產(chǎn)業(yè)納入其中，實(shí)現(xiàn)細(xì)化、差異化監(jiān)管。強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)法，優(yōu)化執(zhí)法方式，加快解決環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍人員少與任務(wù)重的問(wèn)題。在監(jiān)管過(guò)程中隨機(jī)選擇高霧霾污染企業(yè)和區(qū)域執(zhí)法人員進(jìn)行抽查，與非現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)管方式相結(jié)合，實(shí)施行業(yè)間差異化監(jiān)管，通過(guò)區(qū)域交互檢查，更加有針對(duì)性地投放執(zhí)法資源，提高效率。

文章探究了京津冀地區(qū)高霧霾污染產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的公共服務(wù)政策發(fā)展演進(jìn)過(guò)程，對(duì)各個(gè)階段的政策內(nèi)容、政策特點(diǎn)做了較為全面的梳理與分析，并從多方面給出優(yōu)化京津冀地區(qū)高霧霾污染產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的公共服務(wù)政策的建議，希望能夠?yàn)橥晟凭┙蚣降貐^(qū)高霧霾污染產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的公共服務(wù)政策體系提供一定的借鑒作用。

注釋?zhuān)?/p>

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