新發(fā)展階段行政事業(yè)單位內(nèi)部審計問題研究

■/ 楊林雅

一、引言

2021 年10 月23 日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議對審計法進行第二次修正，這一信息再次體現(xiàn)了審計工作在國家治理體系中的重要作用。在中央審計委員會議上，習近平總書記強調(diào)“努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系”，為我們在新時代發(fā)展背景下，有力提升審計監(jiān)督效能，發(fā)揮審計在國家監(jiān)督體系中的重要作用指明了路徑和方向，提供了基本遵循。在我國國家治理體系中，行政事業(yè)單位既要加強法治思維和法治方法在實踐工作中的運用，又要把統(tǒng)籌發(fā)展和風險防控貫穿于事業(yè)發(fā)展的各個方面。在外部和內(nèi)部審計協(xié)同發(fā)力中實現(xiàn)自我完善和效能提升，推進國家經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

二、新發(fā)展階段內(nèi)部審計工作的職責和定位

當前，國內(nèi)外形勢正在發(fā)生深刻復雜變化，我國經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)中向好的態(tài)勢沒有改變，但是面臨的困難和挑戰(zhàn)也不容忽視。國際上，受金融危機、國際形勢和新冠肺炎疫情影響，外部發(fā)展環(huán)境較為嚴峻；在國內(nèi)，由于受疫情影響，投資增長后勁不足，傳統(tǒng)的消費模式進入瓶頸期，經(jīng)濟發(fā)展困難，風險不斷增加，需要建立和完善全國統(tǒng)一的大市場環(huán)境。行政事業(yè)單位具有國家經(jīng)濟調(diào)控和財政資金分配的職能，需要內(nèi)、外部審計監(jiān)督機制共同發(fā)力，才能保障國家經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

（一）為行政事業(yè)單位統(tǒng)籌發(fā)展保架護航

內(nèi)部審計要充當單位運行的“保健醫(yī)生”，為單位的健康運行把脈會診。通過內(nèi)部審計，對單位內(nèi)部制定的各項發(fā)展指標進行對比分析，揭示指標差異，分析差異形成原因，找準偏離設定目標的傾向性問題，及時掌握行政事業(yè)單位對國家政策措施貫徹落實情況，促進國家重大政策措施落地生根，取得實效。

（二）為行政事業(yè)單位加強內(nèi)部管理提供有力保障

內(nèi)部審計充當單位內(nèi)部管理的“鎮(zhèn)定劑”，促使單位經(jīng)濟運行平穩(wěn)有序，通過內(nèi)部審計跟蹤監(jiān)督各項制度、計劃的貫徹落實，揭示單位在運行管理中的薄弱環(huán)節(jié)，幫助其找準發(fā)展中的難點問題，提升自我管理、自我發(fā)展、自我完善的能力。

（三）為行政事業(yè)單位提高治理能力助力

內(nèi)部審計是單位改革發(fā)展的“參謀助手”，保障經(jīng)濟運行基礎數(shù)據(jù)的準確和真實，為單位領(lǐng)導決策提供參考依據(jù)。內(nèi)部審計具有查錯糾弊，提升單位政策執(zhí)行、制度建設、績效考核能力，主要促進單位改進工作方法，充分挖掘內(nèi)部潛力，提升治理效能。

（四）為行政事業(yè)單位廉政風險防控起到督促和調(diào)控作用

內(nèi)部審計是單位的自我“免疫系統(tǒng)”，是單位嚴肅財經(jīng)紀律、規(guī)范財政行為、監(jiān)督與制約權(quán)力運行的重要手段，通過內(nèi)部審計可以發(fā)現(xiàn)單位違紀違法行為，督促單位領(lǐng)導和工作人員遵紀守法，預防和發(fā)現(xiàn)違紀違法腐敗行為發(fā)生，減少職務犯罪，化解矛盾風險，是保護國有財產(chǎn)安全完整的有效手段。

三、新發(fā)展階段行政事業(yè)單位內(nèi)部審計的主要內(nèi)容

內(nèi)部審計作為國家監(jiān)督體系中的重要組成部分，在傳統(tǒng)意義上，內(nèi)部審計的內(nèi)容包括對行政事業(yè)單位內(nèi)部財務收支、經(jīng)濟責任、經(jīng)濟效益三個方面的審計，在新發(fā)展階段，內(nèi)部審計工作面臨一系列新情況、新問題、新任務、新挑戰(zhàn)，內(nèi)部審計不能僅局限在查查賬、看看資料等活動中，審計工作范圍也不僅局限在單位內(nèi)部的經(jīng)濟活動，審計的作用也不僅在單位內(nèi)部發(fā)揮作用。因此，現(xiàn)代意義上的審計工作，既要克服傳統(tǒng)審計工作的局限性，又要在新形勢下將統(tǒng)籌發(fā)展和法治建設納入內(nèi)部審計范疇，尤其是在統(tǒng)籌生態(tài)發(fā)展、保障資產(chǎn)安全、優(yōu)化資源配置、提升內(nèi)部治理等方面起到促進作用。依據(jù)《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，內(nèi)部審計有12 項職責，可歸納為四個方面：一是對單位貫徹落實國家重大政策措施情況進行審計監(jiān)督；二是對單位發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略決策、重大措施以及年度業(yè)務計劃執(zhí)行情況審計評估；三是對單位內(nèi)部財務收支、固定資產(chǎn)投資和自然資源資產(chǎn)管理、生態(tài)環(huán)境保護、財政資金效益發(fā)揮、內(nèi)部風險控制等的審計；四是對單位主要負責人經(jīng)濟責任和離任情況審計，也包括對歷次審計整改落實情況跟蹤審計等。

四、新發(fā)展階段行政事業(yè)單位開展內(nèi)部審計存在的問題

（一）內(nèi)部審計覆蓋面不足，審計深度不夠

內(nèi)部審計職能定位不準確，審計工作難以有效融入到單位內(nèi)部管理中，各部門間不配合審計工作；審計執(zhí)行和監(jiān)督的滲透力不強，審計力度、深度不夠，廣度不足，僅停留在表面的格式化、表格化、流程化上，走過場完任務，有時把過多的精力放在了財務審計上，在單位制度建設、發(fā)展規(guī)劃、財務規(guī)劃、信息建設、重大決策程序等方面深入審查不夠，在經(jīng)濟活動中的內(nèi)部控制制度履行、各職能部門責任履職、單位職能和作用發(fā)揮在政策上是否相互支持、相互匹配及對單位一把手的職權(quán)運用情況，是否越權(quán)審批，是否有濫用職權(quán)的現(xiàn)象等情況關(guān)注過少，礙于情面不揭短，忽略了單位長遠發(fā)展的潛力挖潛。

（二）內(nèi)部審計地位未得到單位的重視和認可

單位負責人對審計作用的認識不到位，不愿接受監(jiān)督，不能清醒地認識到內(nèi)部審計對單位發(fā)展起到的重要作用，更沒有在單位內(nèi)部設立審計機構(gòu)的意識；有的單位部門間對內(nèi)部審計工作不支持，內(nèi)部審計工作開展受到多方面因素干擾，不能獨立行使職能，發(fā)揮應有的作用；有些單位對審計提出的問題、形成的審計結(jié)論不重視，更多地強調(diào)客觀因素，再加上有些單位對審計成果運用不理想，內(nèi)審的威懾作用不能充分發(fā)揮，風險防控作用弱化，得不到單位認可。

（三）內(nèi)部審計機構(gòu)不健全，獨立履行職能的效果不明顯

在省直部門獨立設置內(nèi)部審計職能的單位不多的情況下，內(nèi)部審計職能多數(shù)合并在內(nèi)部綜合辦公室或財務、人事等部門，有的合并在紀檢、監(jiān)察部門，內(nèi)部審計職能很難獨立發(fā)揮；有些單位設置了專門審計部門，但配備非專業(yè)人員，無法開展最基礎的審計業(yè)務；有些單位配備了專業(yè)的財務審計人員，但未開展審計業(yè)務，人員往往被別的部門借調(diào)或使用，內(nèi)部審計形同虛設。

（四）內(nèi)部審計指導監(jiān)督的職責范圍和方式方法等缺乏明確規(guī)范

內(nèi)部審計的主要作用是通過審計監(jiān)督發(fā)現(xiàn)單位內(nèi)部業(yè)務流程、管理制度、統(tǒng)籌發(fā)展等方面存在的漏洞，并以此達到提升管理能力、規(guī)范和完善管理制度、防范化解各種風險的目的。在現(xiàn)行體制下，內(nèi)部審計機構(gòu)沒有能夠有效制定內(nèi)部審計規(guī)章制度和審計規(guī)劃，或是內(nèi)審相關(guān)的制度形同虛設，沒有時間和力量組織內(nèi)部審計機構(gòu)履行職責，內(nèi)審業(yè)務工作質(zhì)量、審計報告的編寫、審計備案資料的保管等無明確規(guī)范，內(nèi)審部門未能開展與業(yè)務相關(guān)的培訓、交流研討，未能把日常監(jiān)督和重點領(lǐng)域、重大項目的監(jiān)督相統(tǒng)一相結(jié)合，內(nèi)部審計的職責范圍受到限制，再加之內(nèi)部審計方式方法單一，內(nèi)部審計在行政事業(yè)單位中監(jiān)督指導力度不夠。

（五）內(nèi)部審計質(zhì)量不高，人員力量配備不足

現(xiàn)階段，部分內(nèi)審人員仍停留在傳統(tǒng)的監(jiān)督職能思維模式，缺乏從“價值增值”角度認識和解決問題的理念和能力。審計人員的業(yè)務能力與專業(yè)要求不匹配。部分內(nèi)部審計人員所具備的知識不全面，對財務、審計、國家政策方面的信息掌握不系統(tǒng)、不嫻熟、不透徹，欠缺技術(shù)方法、業(yè)務流程、風險管控等方面的知識，同時掌握的信息和數(shù)據(jù)又不完整，出具的內(nèi)審報告常流于表面問題，提出的建議深度和精度不夠，可操作性不強。對審計查出的問題，沒有從完善管理制度、降低風險、加強內(nèi)部控制等方面為單位高質(zhì)量發(fā)展提供有針對性的意見和建議，內(nèi)部審計社會價值無法釋放。審計力量、審計人員綜合素質(zhì)、內(nèi)部審計質(zhì)量與新形勢的新發(fā)展要求之間仍存在一定差距。

（六）內(nèi)部審計質(zhì)量不高，審計成果應用不理想

有些單位的審計業(yè)務委托中介機構(gòu)完成，因中介機構(gòu)對單位情況不了解、開展的業(yè)務不精通，導致內(nèi)部審計質(zhì)量參差不齊。作為內(nèi)部審計部門發(fā)現(xiàn)的問題整改落實，以及審計成果的應用常需多個部門協(xié)調(diào)一致才能完成，而單位內(nèi)部不能形成聯(lián)動機制，使得整改成為名義上的整改，內(nèi)部審計效能不能充分發(fā)揮。其次是內(nèi)外部審計部門、監(jiān)督部門相互之間不能實現(xiàn)成果資源共享，導致內(nèi)部審計成果在應用上打折扣。有些單位雖然能夠配合內(nèi)部審計工作，但普遍存在重查找問題輕整改落實，使得內(nèi)部審計僅是紙上談兵，沒有真正發(fā)揮應有的作用。

五、新發(fā)展階段加強行政事業(yè)單位內(nèi)部審計的對策建議

內(nèi)部審計要堅持在習近平新時代中國特色社會主義思想指導下，為行政事業(yè)單位做好常態(tài)化經(jīng)濟體檢，要在審計效能上下功夫，要在“摸家底、揭隱患、抓問題、咎責任、促發(fā)展”方面下大力氣。在審計時，要根據(jù)隨時掌握的國家最新政策法規(guī)，依法依規(guī)審計，對審計出來的問題既要堅持問題導向、實事求是，又要秉承客觀公正的原則，維護國家和單位集體的利益。運用科學合理的方法，采取有效管用務實的舉措，有效提升內(nèi)部審計監(jiān)督效能，充分發(fā)揮內(nèi)部審計職能作用。

（一）提高內(nèi)部審計的獨立地位

在機構(gòu)設置上，讓內(nèi)部審計獨立于被審計部門，設立專門的審計部門，在本單位黨組織（黨委）或行政主要負責人的直接領(lǐng)導下開展工作，向其負責并報告工作。審計監(jiān)督是一把手工程，只有一把手重視，內(nèi)審工作才能真正為行政事業(yè)單位改革發(fā)展保駕護航。作為一把手要充分認識內(nèi)部審計的作用，對內(nèi)部審計效果和價值要有認同感，要重視內(nèi)部審計成果使用，加強審計整改和完善管理，充分實現(xiàn)內(nèi)部審計的社會效益和價值。

（二）建立跟蹤有效的內(nèi)部審計評價機制

跟蹤審計是對內(nèi)部審計人員勞動成果的追蹤檢驗，通過“審計建議—整改落實—跟蹤審計—評價考核—審計建議”閉環(huán)式的整改程序，將整改責任明確到人，抓盯關(guān)鍵環(huán)節(jié)、痛點、難點及其整改落實，將內(nèi)部審計效果體現(xiàn)出來。對于工作推進不力造成不良后果的，按照責任進行追責，堅持以案促警促改。要對突出問題、共性問題進行通報，堅持和完善反饋溝通機制，對于存在嚴重問題整改不力的部門負責人要及時約談。要加大整改督導力度，對單位管理中的薄弱部門要深入指導，加強整改評價審核，對能夠立即整改的要立行立改，對需要時間分階段整改的，要監(jiān)督按時限完成整改，建立掛牌督辦機制，聚焦屢查屢審屢犯和“老大難”問題，做到及時跟蹤了解整改進度，抓好具體問題整改。

（三）重視審計成果應用，建立成果運用長效機制

堅持注重推動成果真抓實用，擴大信息共享，內(nèi)部審計報告經(jīng)單位負責人審批后，及時送達相關(guān)職能部門和業(yè)務部門傳閱，共建內(nèi)部審計信息成果平臺，建立強大的信息共享窗口，在平臺上充分溝通重要事項、實施意見、問題整改落實等情況，達成統(tǒng)一可行、步調(diào)一致的整改措施和方法，實現(xiàn)內(nèi)部審計的目標作用。內(nèi)部審計工作結(jié)束后，在信息平臺上相互交流成果，為以后開展工作提供借鑒的思路，擴大內(nèi)部審計成果的警示力。對發(fā)現(xiàn)的普遍性、典型性等問題，要及時深入分析研究，尤其是內(nèi)部發(fā)展和管理中的典型問題，要及時提出完善內(nèi)部管理、組織運行、內(nèi)部控制和風險防控的措施和建議，建立成果運用的長效機制。

（四）提升內(nèi)部審計質(zhì)量和審計人員素質(zhì)

能夠出具高質(zhì)量、高水平的審計報告與審計人員的業(yè)務素質(zhì)密不可分。內(nèi)部審計要注重人才培養(yǎng)，提升人員專業(yè)素質(zhì)，培育引導內(nèi)部審計人員轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念和思路，以真抓實干的態(tài)度開展有效監(jiān)督。內(nèi)部審計人員還要遵守法律法規(guī)和各項紀律，依法依規(guī)依程序開展審計。要注重用科學的審計方法，提升審計效率，在審計過程中找到單位發(fā)展的癥結(jié)，能夠清晰分析問題產(chǎn)生的原因，提出切實可行的措施和建議，確保審計整改措施具有可操作性。要注重對內(nèi)外部環(huán)境的分析，對存在的風險進行科學評估，對內(nèi)部審計程序進行實時控制，把自我評估、績效評價、風險防控有機結(jié)合，把風險評估作為強化和提升內(nèi)部審計作用的有力杠桿。

（五）建立堅強有力的審計整改督促機制

將內(nèi)外部審計力量聯(lián)合起來，建立相互配合、相互協(xié)調(diào)、相互支持的聯(lián)動機制。充分發(fā)揮巡視巡察、紀檢監(jiān)察等外部監(jiān)督的力量，同時將單位內(nèi)部財務審計、人事、法規(guī)和業(yè)務職能部門調(diào)動起來，把黨委的推動作用發(fā)揮出來，把內(nèi)部審計效能充分發(fā)揮出來。對內(nèi)部審計出的問題，做到“有查必糾”，對發(fā)現(xiàn)問題的整改落實，責任到人到事。堅持前移違規(guī)問責關(guān)口，做好事前規(guī)劃引導、事中跟蹤問效、事后整改指導。要及時發(fā)布對審計整改總體評價，肯定成績、指出不足，對整改措施不合理的，提出整改方向的同時再提出合理化建議并督促整改。將審計與部門的考核績效掛鉤，加大追責問責力度，調(diào)動部門整改的主動性，提升單位內(nèi)部審計問題整改和成果應用的嚴肅性和威懾力。

（六）建立健全內(nèi)部審計組織框架體系

搭建內(nèi)部審計基礎平臺，建立完善的內(nèi)部審計制度，應用現(xiàn)代化、科學高科技的審計方法和手段，排查風險、揭示問題；強化資源保障，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，提升審計隊伍人員素質(zhì)；健全組織機構(gòu)，加強內(nèi)部審計財務資金支持，加強審計模式創(chuàng)新、理論成果運用，擴大內(nèi)部審計覆蓋面，加強內(nèi)部審計后續(xù)跟蹤和評價，建立起組織有力、體系完善的內(nèi)部審計框架體系，加強單位內(nèi)部各職能部門的高效聯(lián)動，形成相輔相成、相互促進的工作格局。