探析中央財政金融監(jiān)管生態(tài)化構(gòu)建新實踐

●李淑英 鮑 強 呂凌冬 焉華東

財會監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，財政金融管理工作一頭連著財政，一頭擔(dān)著金融，在現(xiàn)代經(jīng)濟中發(fā)揮著重要的功能作用，關(guān)系著經(jīng)濟社會發(fā)展大局。為充分發(fā)揮財會監(jiān)督實效，切實履行財會監(jiān)督主責(zé)，財政部山東監(jiān)管局與地方財政部門、金融監(jiān)管機構(gòu)有力協(xié)作，打破信息“孤島”，著力開展財政金融監(jiān)督生態(tài)化構(gòu)建的新實踐，探索創(chuàng)新監(jiān)管方式，全方位、系統(tǒng)性、立體化地開展財政金融監(jiān)管工作，實現(xiàn)財政金融良性互動和協(xié)同高效，推動地方經(jīng)濟在爬坡過坎中平穩(wěn)運行。

一、財政金融監(jiān)管生態(tài)化

（一）財政金融監(jiān)管生態(tài)化的概念

“生態(tài)”的定義是在一定空間、時間范圍內(nèi)，相關(guān)因素之間構(gòu)成互相影響、制約的統(tǒng)一整體，并能在相對穩(wěn)定的狀態(tài)下保持動態(tài)平衡。財政金融監(jiān)管生態(tài)化構(gòu)建，是通過標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、技術(shù)支撐、流程制度和運營體系的搭建融合，在財政金融監(jiān)管的各個領(lǐng)域構(gòu)建自我運轉(zhuǎn)、自主進(jìn)化、自愈型的財政金融監(jiān)管生態(tài)，實現(xiàn)持續(xù)有效的合規(guī)監(jiān)管，更好地按照經(jīng)濟規(guī)律開展財政金融監(jiān)管工作。

（二）財政金融監(jiān)管生態(tài)化的組成部分

結(jié)合當(dāng)前實踐，財政金融監(jiān)管生態(tài)化構(gòu)建主要包括以下幾個部分：

1、成熟的制度建設(shè)。財政金融監(jiān)管需要標(biāo)準(zhǔn)，只有制定了清晰合規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)才能有效履行監(jiān)管職責(zé)、執(zhí)行監(jiān)管工作。為更好地與地方財政融合、提高財政金融監(jiān)管質(zhì)效，在中央及財政部各項制度規(guī)定的引領(lǐng)下，財政部山東監(jiān)管局充分發(fā)揮財會監(jiān)督主導(dǎo)作用，印發(fā)了 《關(guān)于進(jìn)一步加強企業(yè)會計監(jiān)督的意見》《重點監(jiān)管企業(yè)（金融類）會計監(jiān)督暫行辦法》等，引導(dǎo)金融企業(yè)等從內(nèi)部出發(fā)，切實履行會計主體自我監(jiān)督的主體責(zé)任。

2、強大的技術(shù)支撐。目前山東省內(nèi)首批納入日常監(jiān)管范圍的企業(yè)有120家（其中金融企業(yè)60 家），金融企業(yè)報送數(shù)據(jù)量巨大、更新速度快，靠人工實現(xiàn)全面監(jiān)管是不現(xiàn)實的，需要成熟的自動化技術(shù)手段提供支撐，才能做到監(jiān)管范圍和監(jiān)督深度的全面覆蓋。技術(shù)的關(guān)鍵是根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的具體監(jiān)測點，提供全面、高效、準(zhǔn)確的自動化監(jiān)管預(yù)警能力。山東監(jiān)管局“三步走”構(gòu)建以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”創(chuàng)新工作格局，第一步是打造重點監(jiān)管企業(yè)財務(wù)數(shù)據(jù)庫，持續(xù)監(jiān)測重點指標(biāo)，預(yù)判風(fēng)險信息；第二步是建立企業(yè)畫像平臺，將企業(yè)數(shù)據(jù)與專業(yè)市場數(shù)據(jù)進(jìn)行對比，通過對偏離度的識別，研判風(fēng)險信號、網(wǎng)絡(luò)輿情、企業(yè)發(fā)展前景等，監(jiān)管目標(biāo)具象化；第三步是依托財政部預(yù)算一體化信息系統(tǒng)實現(xiàn)各級財稅機構(gòu)、人民銀行等部門互聯(lián)互通，科技賦能監(jiān)管、精準(zhǔn)分類施策。

3、完備的監(jiān)管程序。在健全的財政金融監(jiān)管制度和成熟的信息系統(tǒng)加持下，開展財政金融監(jiān)管工作需要有清晰的流程和制度，貫穿于中央財政資金流轉(zhuǎn)、金融機構(gòu)業(yè)務(wù)開展等全過程，在以往財政金融監(jiān)管經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，完善了“發(fā)現(xiàn)、備案、監(jiān)管、核查、舉證、整改”的流程閉環(huán)。一是召開財會監(jiān)督山東試點啟動大會，實現(xiàn)良好開局。山東省財政廳等9家監(jiān)管協(xié)作單位負(fù)責(zé)人，140 余家有關(guān)在魯央企、省屬企業(yè)、上市公司、金融企業(yè)負(fù)責(zé)人，15 家會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估公司負(fù)責(zé)人參加會議。二是加強對重點監(jiān)管企業(yè)的監(jiān)管。在日常監(jiān)管方面，選擇第一批120 家在魯央企、金融企業(yè)、省屬大型國有企業(yè)、政府投融資平臺、上市公司、大型民企（其中非金融企業(yè)60 家、金融企業(yè)60 家）作為重點監(jiān)管對象，通過大數(shù)據(jù)篩查、監(jiān)管約談、非現(xiàn)場財務(wù)數(shù)據(jù)分析、現(xiàn)場調(diào)研核查等途徑，在企業(yè)戰(zhàn)略、運營、發(fā)展等方面收集信息，關(guān)注企業(yè)輿情、研析經(jīng)營風(fēng)險，配合多維度政策宣講、業(yè)務(wù)指導(dǎo)，助推企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。在專項監(jiān)督方面，按照財政部統(tǒng)一部署開展會計信息質(zhì)量檢查。聚焦重點企業(yè)、重點行業(yè)和風(fēng)險較高領(lǐng)域，切實履行會計監(jiān)督職責(zé)，以專項檢查的方式深層次發(fā)掘問題，使監(jiān)督檢查發(fā)揮實效。切實提高監(jiān)督檢查的針對性、有效性與權(quán)威性。三是強化日常監(jiān)督管理手段。針對山東省部分地區(qū)不良貸款率攀升、金融風(fēng)險加大的趨勢，為防范金融風(fēng)險演化為財政風(fēng)險，一方面利用信息系統(tǒng)對金融機構(gòu)報送數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)管預(yù)警；另一方面以潛在風(fēng)險企業(yè)為錨點，加強對各金融機構(gòu)不良處置進(jìn)展的跟進(jìn)和常態(tài)化監(jiān)管。

4、高效的運營體系。構(gòu)建財政金融監(jiān)管生態(tài)化的目標(biāo)是打造持續(xù)合規(guī)的金融發(fā)展環(huán)境，助推地方財政經(jīng)濟平穩(wěn)運行、穩(wěn)中有進(jìn)。一方面，山東監(jiān)管局重視干部隊伍建設(shè)，開展與各級財政部門、中央駐魯機構(gòu)的干部交流，組建監(jiān)管專家?guī)?，開展常態(tài)化專業(yè)技能培訓(xùn)，在財會監(jiān)督實踐中帶動并幫助山東監(jiān)管局業(yè)務(wù)骨干快速成長，打造年輕化、專業(yè)化的監(jiān)管隊伍；另一方面，山東監(jiān)管局與省財政廳等六部門單位簽署《會計監(jiān)管協(xié)作機制備忘錄》，在會商、調(diào)研、監(jiān)管、人才培養(yǎng)等方面聯(lián)合聯(lián)動，問題線索無縫對接、檢查成果共享利用，優(yōu)化配置、避免交叉，形成監(jiān)管合力。

二、監(jiān)管生態(tài)化的初步實踐

（一）黨建引領(lǐng)，完善財政監(jiān)管品牌建設(shè)

以黨建為統(tǒng)領(lǐng)，以內(nèi)控為核心，以協(xié)作為橋梁，山東監(jiān)管局全面構(gòu)建“1+5”制度機制體系。在金融監(jiān)管方面，山東監(jiān)管局監(jiān)管四處創(chuàng)新黨建工作形式，與“一行兩局”三支部建立“黨建引領(lǐng) 品牌共建”機制。首次建立了與“一行兩局”對口支部間的橫向聯(lián)系機制，推動金融監(jiān)管協(xié)作機制和“財金衛(wèi)士”品牌建設(shè)走深走實、提質(zhì)增效；同時建立了支部共建的長效機制，有助于進(jìn)一步密切支部聯(lián)系、促進(jìn)共同發(fā)展。

（二）縱向貫穿，保障中央政策落地見效

為實現(xiàn)財政投入高效益、金融支持有保障、經(jīng)濟發(fā)展高質(zhì)量，山東監(jiān)管局向上聯(lián)通中央、財政部，向下與地方財政部門通力合作，強化聯(lián)動、當(dāng)好紐帶、找準(zhǔn)著力點，加強財政金融融合聯(lián)動，保障中央財政政策落地見效。

1、著力于農(nóng)保擴面提標(biāo)，助力鄉(xiāng)村振興。政策性農(nóng)業(yè)保險是國家糧食安全和農(nóng)民增收的重要保障。近年來，山東省積極鼓勵險種創(chuàng)新，探索農(nóng)險新模式。一是充分調(diào)動保險機構(gòu)探索農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的積極性，鼓勵險種創(chuàng)新，通過出臺《山東省政策性農(nóng)業(yè)保險首創(chuàng)險種認(rèn)定指南（試行）》，對承保機構(gòu)的首創(chuàng)險種加以保護。二是優(yōu)化推廣“保險+期貨”模式，通過產(chǎn)量端和價格端為農(nóng)戶提供雙保險，為農(nóng)業(yè)保險從保成本向保收入轉(zhuǎn)型提供借鑒，為穩(wěn)定農(nóng)民信心、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。面對農(nóng)業(yè)保險新模式、新業(yè)態(tài)，山東監(jiān)管局在嚴(yán)把農(nóng)業(yè)保險補貼資金審核關(guān)的同時積極開展調(diào)研，助推山東省農(nóng)業(yè)保險“快、多、好”落地落實，在農(nóng)業(yè)保險擴面提標(biāo)工作中，農(nóng)戶、承保機構(gòu)、財政部門等各方實現(xiàn)良性互動，共贏發(fā)展，農(nóng)業(yè)保險轉(zhuǎn)型升級效果得以彰顯。據(jù)地方財政部門統(tǒng)計，2021 年，山東省共投入39 億元用于農(nóng)業(yè)保險保費補貼，為農(nóng)戶提供一千多億元風(fēng)險保障。山東監(jiān)管局在日常金融監(jiān)管工作中，著重關(guān)注金融行業(yè)涉農(nóng)領(lǐng)域信貸業(yè)務(wù)開展情況，不斷加強對屬地金融機構(gòu)的溝通引導(dǎo)，對農(nóng)業(yè)保險管理中存在的不規(guī)范問題，深入查擺承保保單和理賠材料等各類不規(guī)范情形，揭示其可能造成的騙補、騙保危害，提出保險經(jīng)辦機構(gòu)加強制度建設(shè)和內(nèi)部管理的有關(guān)建議，督促試點地區(qū)及金融企業(yè)有效落實鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策。

2、著力于增強擔(dān)保效能，普惠實體經(jīng)濟。山東省始終把發(fā)展普惠金融作為財政金融政策服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要抓手，綜合運用獎勵、補貼、風(fēng)險補償、擔(dān)保等政策工具，滿足小微企業(yè)、“三農(nóng)”等多層次、多樣化的金融需求。據(jù)地方財政部門統(tǒng)計，2021 年，山東省發(fā)放創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款共223.19 億元，其中運用再貸款81.7 億元，2021 年末，山東省投融資擔(dān)保集團當(dāng)年新增再擔(dān)保業(yè)務(wù)656.16 億元，較上一年度增加12.3 倍；全省政府性融資擔(dān)保名單內(nèi)機構(gòu)（不含省農(nóng)擔(dān)公司）直擔(dān)業(yè)務(wù)在保余額達(dá)819.66億元，較上年增加2.12 倍。2021 年，全省小微企業(yè)無還本續(xù)貸業(yè)務(wù)約達(dá)到1575.85 億元，較年初增加229.87 億元；全省上市企業(yè)數(shù)量達(dá)到371 家，當(dāng)年上市37 家，創(chuàng)近10 年新高。

一是通過建立政府性融資擔(dān)保白名單，保障中央融資擔(dān)保降費獎補資金用好用實，對名單中積極執(zhí)行中央普惠政策、聚焦小微企業(yè)融資難融資貴問題的機構(gòu)，通過補充資本金、風(fēng)險補償代償?shù)确绞竭M(jìn)行鼓勵。2021 年，山東省已將64 家政府性融資擔(dān)保機構(gòu)納入白名單。二是加強多部門聯(lián)動，形成政策合力，人民銀行濟南分行對于發(fā)放符合支農(nóng)支小再貸款條件的創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款的金融機構(gòu)，每年安排不低于50 億元的再貸款額度，形成長效機制，多措并舉為中小微企業(yè)排憂紓困。三是開展中央財政支持深化民營和小微企業(yè)金融服務(wù)綜合改革試點城市績效評價抽審調(diào)研，圍繞績效評價指標(biāo)體系，逐個指標(biāo)收集明細(xì)數(shù)據(jù)，嚴(yán)格按照評價內(nèi)容和評分標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真分析佐證材料的全面性、真實性和合規(guī)性，本著“得一分有理、扣一分有據(jù)”的原則，嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致地給出評價抽審分?jǐn)?shù)。在此基礎(chǔ)上，與省財政、人民銀行、銀保監(jiān)、工信、科技等部門交換意見，既直面問題，分析自評與抽審結(jié)果的差異性，又齊心合作，對發(fā)現(xiàn)的問題立查立改，共同督促試點工作見到實效。以結(jié)果為導(dǎo)向，矯正資金管理使用問題，通過監(jiān)管著力發(fā)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息、試點城市項目在管理和使用中存在的突出問題，督促地方有關(guān)部門即查即改，將違規(guī)問題扼殺在萌芽狀態(tài)。利用監(jiān)管渠道優(yōu)勢，加強政策研究，積極建言獻(xiàn)策，提高監(jiān)管水平和層次。四是針對歷次調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題，提出進(jìn)一步完善績效評價指標(biāo)體系、拓寬資金使用用途、延續(xù)獎補政策等工作建議。對創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息工作中發(fā)現(xiàn)的主管部門審核把關(guān)不嚴(yán)問題，有針對性地剖析背后成因，提出夯實基礎(chǔ)管理工作、切實履行工作職責(zé)的有關(guān)建議。

（三）橫向延展，保障金融監(jiān)管全面覆蓋

山東監(jiān)管局積極探索財會監(jiān)督先行先試，通過合作備忘錄等形式與行業(yè)監(jiān)管部門展開協(xié)作，進(jìn)一步橫向拓寬財政金融覆蓋面，著力實現(xiàn)機構(gòu)類型、業(yè)務(wù)品類的全面覆蓋。利用行業(yè)監(jiān)管部門數(shù)據(jù)系統(tǒng)優(yōu)勢，實現(xiàn)信息共享，分析評估相關(guān)企業(yè)，為監(jiān)管過程中快速定位問題線索提供助力。

1、強化機構(gòu)聯(lián)動，引領(lǐng)發(fā)展格局。山東監(jiān)管局立足財政、放眼金融，一方面，密切關(guān)注并積極遏制金融風(fēng)險向財政風(fēng)險轉(zhuǎn)移。針對金融機構(gòu)違規(guī)向地方政府提供融資，政府和社會資本合作項目超出地方財政承受能力、變相固化政府支出責(zé)任等問題，按照規(guī)定程序進(jìn)行嚴(yán)肅處理。另一方面，在對金融企業(yè)或類金融企業(yè)開展的監(jiān)管工作中，對于會計信息質(zhì)量失真問題，以及會計師事務(wù)所出具審計報告執(zhí)業(yè)質(zhì)量問題，認(rèn)真履行監(jiān)管局對企業(yè)會計信息質(zhì)量及審計行業(yè)執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)管職能，解決不符合《企業(yè)會計準(zhǔn)則》 要求和相關(guān)審計程序執(zhí)行的問題，以會計信息監(jiān)管促進(jìn)金融業(yè)務(wù)合規(guī)，及時發(fā)現(xiàn)和堵塞金融風(fēng)險漏洞，達(dá)到會計監(jiān)管和金融監(jiān)管共同促進(jìn)的效果。開展金融領(lǐng)域財會監(jiān)督先行先試，制定《關(guān)于進(jìn)一步加強企業(yè)會計監(jiān)督的意見》和金融企業(yè)財會監(jiān)管辦法，將60 家金融企業(yè)納入第一批財會監(jiān)督試點范圍，對企業(yè)貫徹落實中央重大政策情況、遵守法律法規(guī)情況、財務(wù)規(guī)則和會計準(zhǔn)則執(zhí)行情況、內(nèi)部控制情況等實施全面監(jiān)管。加快處置不良資產(chǎn)，保障國有金融資本安全性，引導(dǎo)金融企業(yè)從“成本費用約束”管理向“風(fēng)險管理控制”管理轉(zhuǎn)變。強化與銀行、證券公司、擔(dān)保公司的聯(lián)動，通過財會監(jiān)督引導(dǎo)各項中央金融政策落地落實、引領(lǐng)發(fā)展新格局。

2、促發(fā)展與防風(fēng)險兩手抓，推進(jìn)地方項目建設(shè)。山東省委省政府高度重視PPP 改革。今年以來，省主要領(lǐng)導(dǎo)多次作出批示，省第十一次黨代會明確提出加大PPP 改革力度。在財政部大力支持和各方面共同努力下，山東省推廣運用PPP 改革工作取得顯著成效。落地項目、開工項目、示范項目、民營資本參與項目數(shù)量，均名列全國首位。

經(jīng)過不斷的探索實踐，山東省逐步形成了“一二三四五”的工作做法?！耙弧笔菄@為人民群眾提供更多優(yōu)質(zhì)高效公共服務(wù)和產(chǎn)品這一個中心；“二”是著力打造政府項目管理平臺、社會資本公開競爭平臺兩個平臺；“三”是重點把握“項目質(zhì)量、示范引領(lǐng)、風(fēng)險防控”三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)；“四”是著力落實“政策扶持、項目推介、督導(dǎo)檢查、人才保障”四項措施；“五”是堅守準(zhǔn)確把握PPP 資金適用領(lǐng)域、建立項目長期合作期限、明確項目實施機構(gòu)是合格主體、充分論證項目實施的可行性和必要性、細(xì)化合同文本管理的五條原則。

3、關(guān)注新型金融業(yè)態(tài)，持續(xù)服務(wù)實體經(jīng)濟。近幾年，我國逐步走上金融創(chuàng)新之路，新機制、新業(yè)態(tài)、新模式等如雨后春筍般應(yīng)然而生，但偽創(chuàng)新、“擦邊球”“鉆空子”等現(xiàn)象也層出不窮。以銀行等金融機構(gòu)表外業(yè)務(wù)為代表的虛假創(chuàng)新模式逐漸成為逃避監(jiān)管和套利的溫床，目前金融機構(gòu)脫實向虛的問題亟待調(diào)整。2022 年4 月國常會指出，鼓勵撥備水平較高的大型銀行有序降低撥備覆蓋率，適時運用降準(zhǔn)等貨幣政策工具，推動銀行增強信貸投放能力。國家通過政策手段引導(dǎo)大型銀行向?qū)嶓w經(jīng)濟合理讓利，新金融業(yè)態(tài)務(wù)必以服務(wù)實體經(jīng)濟為核心目標(biāo)，避免將政策性工具實效架空。金融監(jiān)管也一樣離不開服務(wù)實體經(jīng)濟的本源，通過日常監(jiān)管、專項調(diào)研等，宣導(dǎo)政策、指導(dǎo)方向，與金融機構(gòu)協(xié)同開拓合規(guī)創(chuàng)新模式，助力實體經(jīng)濟行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

4、引入活水，激活監(jiān)管活力。加強與財政部駐其他省市監(jiān)管局的協(xié)作，從“全國一盤棋”的角度出發(fā)，努力解決屬地監(jiān)管跨區(qū)難的問題，全面織牢織密監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。對于在監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的涉及其他地區(qū)的財政金融違法違規(guī)線索，主動與相關(guān)監(jiān)管局溝通，共同堵住風(fēng)險漏洞。加強與巡視、審計的合作。在對監(jiān)管對象的檢查、核查、調(diào)研等監(jiān)管工作中，充分參考監(jiān)管對象接受各級巡視、審計等工作發(fā)現(xiàn)的有關(guān)問題及整改情況，避免重復(fù)監(jiān)管。

（四）技術(shù)賦能，打造全方位生態(tài)化運行

在“互聯(lián)網(wǎng)+”的時代背景下，山東監(jiān)管局著力探索“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”新模式，將財會監(jiān)督融入日常監(jiān)管。

1、向外聯(lián)動。與省財政廳、人民銀行、銀保監(jiān)局、證監(jiān)局聯(lián)合共建財政金融監(jiān)管協(xié)作機制，對于監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題線索，部門間充分溝通、移交線索、督促處理，達(dá)到事半功倍的監(jiān)管效果。實現(xiàn)信息共享、聯(lián)合監(jiān)督、人力互補，夯實機制運行基礎(chǔ)。

2、向內(nèi)整合。成立信息化領(lǐng)導(dǎo)小組，山東監(jiān)管局局黨組書記親自抓，積極學(xué)習(xí)其他監(jiān)管局和其他金融監(jiān)管機構(gòu)的經(jīng)驗做法，加緊構(gòu)建財政金融監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺，通過數(shù)據(jù)挖掘和分析，建立重點監(jiān)管企業(yè)財務(wù)數(shù)據(jù)庫，導(dǎo)入1500 余張報表數(shù)據(jù)，應(yīng)用大數(shù)據(jù)輿情挖掘進(jìn)行風(fēng)險畫像，逐一診斷各銀行的財務(wù)管理指標(biāo)、資產(chǎn)質(zhì)量指標(biāo)等，自動識別異常指標(biāo)值并進(jìn)行預(yù)警，結(jié)合問詢及其他分析手段，不僅能達(dá)到非現(xiàn)場高效監(jiān)管的目的，還能與現(xiàn)場檢查線索相互印證，提高監(jiān)管效能。通過運用該系統(tǒng)，形成了第一批共22 家財會監(jiān)督關(guān)注企業(yè)名單，主要涉及財務(wù)成本控制、貸款風(fēng)險防范、不良資產(chǎn)處置等問題，逐步擴大有效監(jiān)管覆蓋面，力爭財政金融監(jiān)管信息化“彎道超車”。