新政府會(huì)計(jì)制度下事業(yè)單位內(nèi)部控制探析

高曉蕓

福建省教育科學(xué)研究所 福建 福州

一、引言

事業(yè)單位類型多樣，原來采用不同的會(huì)計(jì)規(guī)范進(jìn)行核算，2019年1月1日施行的新政府會(huì)計(jì)制度建立統(tǒng)一、科學(xué)的核算體系，增強(qiáng)了會(huì)計(jì)信息的可靠性。政府制度改革后主要有三點(diǎn)變化：首先，新政府會(huì)計(jì)制度具備“雙功能”，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)并行記賬；其次，新政府會(huì)計(jì)制度下會(huì)計(jì)核算“雙基礎(chǔ)”，收付實(shí)現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制同等地位。改革前費(fèi)用的核算不準(zhǔn)確，例如缺少對固定資產(chǎn)的核算與反映，相關(guān)費(fèi)用沒有進(jìn)行資本化，影響會(huì)計(jì)信息真實(shí)性，改革后固定資產(chǎn)按規(guī)定資本化，并計(jì)提折舊，準(zhǔn)確反映資產(chǎn)的當(dāng)前狀況；最后，新政府會(huì)計(jì)制度會(huì)計(jì)信息披露形式“雙報(bào)告”。預(yù)算會(huì)計(jì)核算編制預(yù)算報(bào)告，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算編制財(cái)務(wù)報(bào)告。會(huì)計(jì)核算要素和科目是編制財(cái)務(wù)報(bào)告的基礎(chǔ)，在原來會(huì)計(jì)科目的基礎(chǔ)上，新政府會(huì)計(jì)制度對部門會(huì)計(jì)科目進(jìn)行修改和新增，這樣的科目設(shè)置體系比原來更規(guī)范、更科學(xué)，全面反映事業(yè)單位資產(chǎn)負(fù)債“家底”，以及財(cái)務(wù)運(yùn)行效率。

財(cái)政部于2008年6月發(fā)布《企業(yè)內(nèi)部控制基礎(chǔ)規(guī)范》，國內(nèi)企業(yè)內(nèi)部控制法規(guī)正式確立。2017年1月財(cái)政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度》后，行政事業(yè)單位開始廣泛重視并推廣應(yīng)用內(nèi)部控制。事業(yè)單位要加強(qiáng)內(nèi)部控制體系建設(shè)，適應(yīng)型新政府會(huì)計(jì)制度的核算要求，提高財(cái)政資金使用效率，有效防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、新政府會(huì)計(jì)制度下事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要性

1.有效防范風(fēng)險(xiǎn)

內(nèi)部控制最早運(yùn)用于企業(yè)管理中，由于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和會(huì)計(jì)理念的不斷更新，事業(yè)單位管理涌現(xiàn)出許多問題需要建立內(nèi)部控制規(guī)范，內(nèi)部控制重要性越來越顯著。事業(yè)單位的資金來源于財(cái)政，防范資金風(fēng)險(xiǎn)是首要任務(wù)，而風(fēng)險(xiǎn)識別是內(nèi)部控制政策制定和細(xì)則執(zhí)行的基礎(chǔ)。政府會(huì)計(jì)制度改革后科目設(shè)置體系比原來更規(guī)范、更科學(xué)，也更符合復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的相關(guān)財(cái)務(wù)核算要求，完善內(nèi)部控制體系能提高單位運(yùn)行效率，保證資產(chǎn)的安全性和有效性，明晰各崗位職責(zé)，互相監(jiān)督，互相制約，有效防范內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)。

2.提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量

會(huì)計(jì)信息質(zhì)量越來越受重視，無論是國家宏觀調(diào)控和監(jiān)管，還是事業(yè)單位的管理運(yùn)營，都要以會(huì)計(jì)信息為基礎(chǔ)。目前，事業(yè)單位預(yù)算績效管理評價(jià)有賴于會(huì)計(jì)信息的披露。財(cái)政資金的支出是否合規(guī)有效，是否有執(zhí)行偏差，能否得到及時(shí)糾正，及時(shí)、準(zhǔn)確、有效的會(huì)計(jì)信息為單位實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)提供了有力保證。會(huì)計(jì)信息質(zhì)量與內(nèi)部控制相互聯(lián)系、相輔相成，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，為單位管理人員提供了有效決策支持。

3.實(shí)現(xiàn)單位管理現(xiàn)代化

內(nèi)部控制的建設(shè)往往需要信息技術(shù)的支持。傳統(tǒng)的管理方式存在信息不對稱、信息延遲、信息整合度差等不足，依托現(xiàn)在信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，構(gòu)建強(qiáng)大的內(nèi)部控制系統(tǒng)，能及時(shí)監(jiān)控單位運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)。會(huì)計(jì)電算化推動(dòng)會(huì)計(jì)核算的加速變革，數(shù)字化發(fā)展推動(dòng)著管理轉(zhuǎn)型升級，推進(jìn)信息化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位管理現(xiàn)代化的有效途徑，運(yùn)用辦公軟件、數(shù)據(jù)平臺(tái)等多種信息手段及時(shí)獲取單位運(yùn)行情況，迅速反饋給管理層，提高單位的管理效率，推動(dòng)單位管理信息化、智能化、數(shù)字化。

三、事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的不足

1.內(nèi)部控制制度不健全，權(quán)力制衡不到位

內(nèi)部控制能夠發(fā)揮相互制約、相互監(jiān)督的作用，但是一些單位的負(fù)責(zé)人不重視內(nèi)部控制制度建設(shè)。內(nèi)部控制制度可以圍繞預(yù)算管理、收支管理、票據(jù)管理、資產(chǎn)管理、資金管理、合同管理、三公經(jīng)費(fèi)管理等主要工作，建立規(guī)章制度，涉及面較廣，內(nèi)部控制規(guī)章制度需要財(cái)務(wù)、人事、行政、業(yè)務(wù)多部門配合制定。但在實(shí)際工作中，內(nèi)部控制規(guī)范往往由財(cái)務(wù)部門獨(dú)立制定，這導(dǎo)致單位內(nèi)控制度覆蓋面不全。很多基層單位由于人手不足，權(quán)力制衡不到位，存在崗位分工不合理現(xiàn)象。例如，在人員較少的事業(yè)單位，財(cái)務(wù)人員往往兼任資產(chǎn)采購人員，違背不相容崗位相分離的原則，容易導(dǎo)致舞弊行為；另外，也沒有定期輪崗，容易發(fā)生違法行為，無法監(jiān)督財(cái)務(wù)行為是否合規(guī)。

2.內(nèi)部控制約束力不強(qiáng)，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估流于形式

單位負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)人員存在內(nèi)控意識薄弱的現(xiàn)象，相關(guān)人員甚至對內(nèi)部控制不了解，制度規(guī)范執(zhí)行力不強(qiáng)。有些單位重要決策未經(jīng)過“三重一大”會(huì)議等集體研究，通常由管理人員進(jìn)行決策，存在很大的風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部控制的實(shí)施主體通常由財(cái)務(wù)部門承擔(dān)，沒有獨(dú)立設(shè)立內(nèi)部經(jīng)費(fèi)審計(jì)人員，內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督機(jī)制缺失。內(nèi)控控制評價(jià)表往往由單位財(cái)務(wù)人員自行填報(bào)，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估流于形式，隨意性大；缺乏對內(nèi)部控制執(zhí)行的有效性進(jìn)行客觀評價(jià)，內(nèi)部控制規(guī)范與實(shí)際操作相脫節(jié)，弱化了執(zhí)行效果。另外，外部審計(jì)、財(cái)政等部門沒有辦法進(jìn)行定期檢查。

3.內(nèi)控信息化平臺(tái)建設(shè)滯后，資源整合有待加強(qiáng)

信息化平臺(tái)建設(shè)是監(jiān)控內(nèi)部控制狀態(tài)的有效手段，目前信息化技術(shù)手段應(yīng)用不成熟，沒有辦法做到監(jiān)控單位收支的具體環(huán)節(jié)，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)問題，無法監(jiān)測資金使用的合理合規(guī)性。信息化平臺(tái)應(yīng)用大多局限于財(cái)務(wù)部門使用，沒有對業(yè)務(wù)部門進(jìn)行監(jiān)控，無法真正實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)融合，也就無法真正了解單位內(nèi)部控制真實(shí)情況。

另外，平臺(tái)建設(shè)存在重復(fù)性。例如，政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理局要求上報(bào)的固定資產(chǎn)報(bào)表，使用該部門要求的平臺(tái)進(jìn)行填報(bào)，而財(cái)政部門要求上報(bào)的固定資產(chǎn)報(bào)表通常又通過另一個(gè)平臺(tái)進(jìn)行申報(bào)，存在雙平臺(tái)申報(bào)問題，信息共享性差。目前單位很多業(yè)務(wù)使用政務(wù)信息網(wǎng)（內(nèi)網(wǎng)）以增強(qiáng)信息保密性，在工作中存在同個(gè)部門要求上報(bào)的辦公用房在互聯(lián)網(wǎng)（外網(wǎng)）申報(bào)、公有住房在政務(wù)信息網(wǎng)（內(nèi)網(wǎng)）申報(bào)的情況，要去適應(yīng)不同網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)申報(bào)的操作規(guī)范，增加了工作量，信息資源整合需要優(yōu)化，以便提高工作效率。

4.內(nèi)部控制觀念落后，人才隊(duì)伍建設(shè)投入不足

內(nèi)部控制智能化對財(cái)務(wù)人員提出了更高要求，財(cái)務(wù)人員往往只注重專業(yè)知識的擴(kuò)展，觀念還停留在報(bào)銷、做賬、做報(bào)表等基礎(chǔ)工作上，沒有加強(qiáng)計(jì)算機(jī)信息技術(shù)的學(xué)習(xí)，導(dǎo)致軟件操作不熟練，缺乏向管理型會(huì)計(jì)轉(zhuǎn)型的意識。信息化技術(shù)更新迭代很快，人工智能必將取代簡單重復(fù)的財(cái)務(wù)環(huán)節(jié)，部分年齡較大的財(cái)務(wù)人員學(xué)習(xí)能力較差，往往不能很快適應(yīng)新操作系統(tǒng)。內(nèi)控信息化建設(shè)需要具備財(cái)務(wù)、計(jì)算機(jī)、法律等知識的復(fù)合型財(cái)務(wù)人才，一些財(cái)務(wù)人員知識不夠全面。有的單位負(fù)責(zé)人不重視內(nèi)部控制的重要作用，對內(nèi)部控制的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)投入不足，導(dǎo)致單位大多工作人員意識薄弱，日常業(yè)務(wù)中無法做到相互融合、相互滲透，也就無法真正落實(shí)內(nèi)部控制規(guī)范。

5.全面預(yù)算管理不到位，績效評估制度不明確

全面預(yù)算管理是統(tǒng)籌財(cái)務(wù)及非財(cái)務(wù)資源，利用計(jì)劃、分配、考核、評價(jià)、控制等多種工具以實(shí)現(xiàn)單位運(yùn)營目標(biāo)的現(xiàn)代化管理手段。全面預(yù)算管理近年在事業(yè)單位興起，但是有些單位尚未建立全鏈條、全覆蓋的預(yù)算管理機(jī)制，重財(cái)務(wù)預(yù)算、輕業(yè)務(wù)預(yù)算。目前，很多單位預(yù)算不重視預(yù)算編制工作，人員配備不足，業(yè)財(cái)融合的思維欠缺，該項(xiàng)任務(wù)基本由財(cái)務(wù)部門承擔(dān)，往往導(dǎo)致編制方案考慮不周全，預(yù)算管理粗放，重形式輕內(nèi)容，執(zhí)行的覆蓋面和深度不夠。在內(nèi)部控制評價(jià)上，績效評價(jià)內(nèi)容、指標(biāo)、程序沒有細(xì)化與量化，績效評估制度不健全，績效評價(jià)與預(yù)算安排脫節(jié)，沒有發(fā)揮出績效評價(jià)的作用。

四、事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的優(yōu)化路徑

1.健全內(nèi)部控制自查機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部權(quán)力制衡

單位管理人員應(yīng)重視內(nèi)控制度建設(shè)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理意識和主體責(zé)任意識，發(fā)揮模范帶頭作用，全面梳理業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，準(zhǔn)確把握風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并針對存在的問題進(jìn)行分析；采用更加精細(xì)化、科學(xué)化的內(nèi)控控制實(shí)施方法，進(jìn)一步健全內(nèi)控制度。

成立清查小組對財(cái)產(chǎn)定期進(jìn)行自查，根據(jù)自查情況進(jìn)行整改，強(qiáng)化執(zhí)行落實(shí)機(jī)制，確保會(huì)計(jì)信息真實(shí)反映財(cái)務(wù)狀況；加強(qiáng)內(nèi)部權(quán)力制衡，單位應(yīng)該全面統(tǒng)籌考慮業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)流程，合理設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和崗位職責(zé)，明確內(nèi)控關(guān)鍵崗位，定期輪崗，做到互相監(jiān)督、互相制約。

2.強(qiáng)化內(nèi)外部監(jiān)督，建立科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制

單位應(yīng)該建立日常監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合的常態(tài)化內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，定期檢查審批制度是否得到有效執(zhí)行，是否存在脫離控制的業(yè)務(wù)或事項(xiàng)，針對檢查結(jié)果及時(shí)反饋，單位管理人員應(yīng)及時(shí)了解內(nèi)部控制執(zhí)行情況，積極優(yōu)化內(nèi)部環(huán)境建設(shè)，認(rèn)真聽取員工提出的意見。針對重大項(xiàng)目組織專項(xiàng)檢查，針對各個(gè)流程進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，辨別項(xiàng)目潛在風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)糾正問題，從細(xì)節(jié)入手精準(zhǔn)防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)。建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制和評估流程，主動(dòng)公開內(nèi)部控制相關(guān)信息，不掩蓋自查發(fā)現(xiàn)的管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，真正發(fā)揮內(nèi)部控制的作用。

績效目標(biāo)考核也是一種對內(nèi)部控制監(jiān)督成效的檢驗(yàn)方式，檢查和評定職工對崗位職責(zé)的履行程度是反映工作執(zhí)行效率的有效方式，單位應(yīng)建立績效考核機(jī)制，提高員工工作的自覺性和主動(dòng)性。財(cái)政、紀(jì)檢、審計(jì)等部門定期對單位內(nèi)部管理情況進(jìn)行檢查，積極發(fā)揮好外部監(jiān)督的作用，內(nèi)外部監(jiān)督協(xié)調(diào)一致，促進(jìn)單位健康有序發(fā)展。

3.完善內(nèi)控信息化平臺(tái)建設(shè)，整合資源實(shí)現(xiàn)信息共享

信息化平臺(tái)是強(qiáng)化內(nèi)部控制的科學(xué)有效手段，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下，內(nèi)控信息化系統(tǒng)可以借助云計(jì)算、人工智能、OA 系統(tǒng)等多種技術(shù)手段，促進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)和提升管理能力水平。信息化平臺(tái)建設(shè)的框架設(shè)計(jì)應(yīng)該涵蓋預(yù)算管理、收支管理、采購管理、項(xiàng)目管理、合同管理、資產(chǎn)管理、工程管理、部門決算和報(bào)表管理、管理決策等功能模塊，實(shí)現(xiàn)從業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)到?jīng)Q策全方位的控制，構(gòu)建完整的信息化監(jiān)管平臺(tái)，做到環(huán)環(huán)相扣、相互制約。

內(nèi)控信息化系統(tǒng)用戶必須按照崗位不相容原則設(shè)置權(quán)限，加強(qiáng)授權(quán)審批各環(huán)節(jié)控制，定期測試信息化平臺(tái)的安全性、有效性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)漏洞加以修復(fù)，從而加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全。各部門應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作，構(gòu)建一體化信息化平臺(tái)，打破“數(shù)據(jù)煙囪”，實(shí)現(xiàn)信息共享，減少平臺(tái)功能重復(fù)建設(shè)，提高工作效率。

4.轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)內(nèi)部控制人才隊(duì)伍建設(shè)

首先，單位管理者應(yīng)該強(qiáng)化內(nèi)部控制意識，積極創(chuàng)造條件為員工開展內(nèi)控制度培訓(xùn)。員工是單位業(yè)務(wù)開展的執(zhí)行者，只有全員樹立內(nèi)部控制意識，才能在日常工作中融入內(nèi)部控制工作理念，自我警醒、自我監(jiān)督，真正貫徹落實(shí)內(nèi)部控制制度，從而在源頭上消除財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)務(wù)人員要切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，向管理會(huì)計(jì)轉(zhuǎn)型，學(xué)習(xí)最新的內(nèi)部控制規(guī)定，全方位提升專業(yè)素質(zhì)。

其次，單位應(yīng)該加強(qiáng)內(nèi)部控制人才建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)，豐富內(nèi)部控制培訓(xùn)方式，讓大家掌握內(nèi)部控制的基本原理和操作方法，與日常工作相結(jié)合，單位要把人才培養(yǎng)納入單位管理決策中。單位可以邀請外部內(nèi)控專家來單位講授內(nèi)部控制重點(diǎn)難點(diǎn)問題，員工通過專家講授知識、提出問題、答疑解惑，獲得知識的增長。

最后，可以針對關(guān)鍵崗位，選擇有基礎(chǔ)扎實(shí)、素質(zhì)過硬的人員進(jìn)行嚴(yán)格培訓(xùn)，拓寬其知識面，將信息技術(shù)、法律、統(tǒng)計(jì)分析等知識融入工作，使相關(guān)人員掌握專業(yè)技能。

5.深化全面預(yù)算管理，強(qiáng)化績效目標(biāo)管理

單位管理人員應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變預(yù)算管理觀念，編制預(yù)算應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門，將預(yù)算管理理念融入各個(gè)職能部門的日常工作。有條件的單位可以成立全面預(yù)算管理小組，制定預(yù)算管理制度，規(guī)范編制流程，優(yōu)化預(yù)算編制方法，提高預(yù)算編制質(zhì)量。

多維度、多舉措落實(shí)全面預(yù)算管理，建立健全預(yù)算績效管理機(jī)制，加強(qiáng)相關(guān)人員培訓(xùn)，拓寬預(yù)算管理廣度，強(qiáng)化績效目標(biāo)管理和結(jié)果應(yīng)用。單位績效目標(biāo)管理必須統(tǒng)籌預(yù)算資金管理和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)具體情況，從運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、社會(huì)效益、生態(tài)效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對象滿意度等方面細(xì)化考核，要將績效評價(jià)的結(jié)果同預(yù)算安排緊密結(jié)合，上級單位也要把好審核關(guān)，對于績效目標(biāo)完成度差的項(xiàng)目不安排經(jīng)費(fèi)預(yù)算，督促單位強(qiáng)化目標(biāo)管理。

五、結(jié)語

綜上所述，政府會(huì)計(jì)制度改革推動(dòng)了內(nèi)部控制體系建設(shè)深入發(fā)展，在新會(huì)計(jì)制度背景下加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，完善事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)，是適應(yīng)新時(shí)代、新政策、新理念的必然要求。事業(yè)單位應(yīng)該建立全鏈條的內(nèi)部控制管理制度，轉(zhuǎn)變?nèi)珕T觀念。內(nèi)部控制管理不僅僅涉及財(cái)務(wù)，而是涵蓋資金、業(yè)務(wù)、資產(chǎn)等多方面控制的綜合管理，利用好信息化技術(shù)手段加強(qiáng)對單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有效監(jiān)督，健全風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，強(qiáng)化績效目標(biāo)管理，完善內(nèi)部控制體系建設(shè)，從而提高財(cái)務(wù)管理水平，優(yōu)化單位管理和決策。