基層事業(yè)單位全面預(yù)算管理問題及對策研究

王洪坤

遼寧省林業(yè)科學(xué)研究院 遼寧 沈陽

一、引言

基層事業(yè)單位實施全面預(yù)算管理，反映財務(wù)管理與時俱進(jìn)的特征?；鶎邮聵I(yè)單位開展全面預(yù)算管理，要求全員參與，全面覆蓋單位業(yè)務(wù)范圍，全程跟蹤管理流程，增強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行的實際控制力度，從整體上提升預(yù)算管理水平，促進(jìn)資金利用效率實現(xiàn)大幅度提高。對此，基層事業(yè)單位要剖析在開展全面預(yù)算管理的實踐過程中存在的問題，并立足于實際，采取有效對策加以解決。

基層事業(yè)單位開展全面預(yù)算管理，需要全面預(yù)測和科學(xué)籌劃單位業(yè)務(wù)活動和相關(guān)財務(wù)工作，對單位資源進(jìn)行優(yōu)化配置，并對費用執(zhí)行實施全過程監(jiān)督，加上適時分析，科學(xué)評價和及時反饋執(zhí)行結(jié)果，便于單位在此基礎(chǔ)上制定有效措施，促進(jìn)資金使用效率實現(xiàn)大幅度提高。另外，基層事業(yè)單位開展全面預(yù)算管理，便于對資金收支實施事前監(jiān)督和有效控制，能避免單位私設(shè)“小金庫”，并防止出現(xiàn)超預(yù)算支出。

二、基層事業(yè)單位全面預(yù)算管理存在的問題

1.缺乏良好的全面預(yù)算管理意識

基層事業(yè)單位缺乏良好的全面預(yù)算管理意識，對全面預(yù)算管理缺乏重視?；鶎邮聵I(yè)單位現(xiàn)有的組織架構(gòu)、信息系統(tǒng)及管理制度尚未完全成熟，與全面預(yù)算管理缺乏良好匹配，其預(yù)算機(jī)制有待改進(jìn)。以財政全額撥款為經(jīng)費來源的基層事業(yè)單位，一般根據(jù)上級下達(dá)的相關(guān)文件來編制預(yù)算計劃，此類基層事業(yè)單位對全面預(yù)算管理缺乏深刻認(rèn)識和高度重視，在履職過程中責(zé)任意識相對欠缺，未能秉持嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的工作態(tài)度有效分配資金，缺乏全面預(yù)算管理的思維觀念。

2.沿用單一滯后的預(yù)算編制方法

基層事業(yè)單位沿用單一滯后的預(yù)算編制方法，預(yù)算編制缺乏合理性和嚴(yán)謹(jǐn)性。全面預(yù)算管理以預(yù)算編制為起點，基層事業(yè)單位通常在9 到11月之間開展預(yù)算編制，缺乏充足的預(yù)算編制時間，且沿用單一滯后的編制方法，涉及支出項目較多，在短時間內(nèi)難以科學(xué)分?jǐn)傤A(yù)算總額，勢必從整體上影響預(yù)算數(shù)據(jù)的合理性和規(guī)范性。

3.預(yù)算編制較為隨意且預(yù)算執(zhí)行缺乏力度

部分基層事業(yè)單位將預(yù)算編制視為單純的財務(wù)行為，錯誤認(rèn)為預(yù)算編制與業(yè)務(wù)等職能部門沒有關(guān)系，僅由財務(wù)部門負(fù)責(zé)預(yù)算編制各項工作，難以準(zhǔn)確判斷各項業(yè)務(wù)支出的全面性和必要性。在費用歸集前，缺乏必要的調(diào)查研究，未能實施科學(xué)論證，造成單位各部門的事權(quán)與財務(wù)資源不相匹配，導(dǎo)致預(yù)算計劃與預(yù)算操作出現(xiàn)脫節(jié)，影響各部門對自身職責(zé)的有效履行，在執(zhí)行預(yù)算的過程中頻繁對預(yù)算進(jìn)行調(diào)整和追加。

4.缺乏有效的預(yù)算監(jiān)督與考核

基層事業(yè)單位現(xiàn)行的預(yù)算管理模式較為粗放，缺乏有效的預(yù)算監(jiān)督與考核機(jī)制，導(dǎo)致預(yù)算考核流于形式，未能對量化指標(biāo)進(jìn)行明確，在考核預(yù)算執(zhí)行的實踐過程中，未能將考核責(zé)任落實到具體的人員身上?；鶎邮聵I(yè)單位財務(wù)部門以預(yù)算額度為依據(jù)，開展費用執(zhí)行預(yù)警，難免流于形式，并導(dǎo)致擠占挪用預(yù)算資金，費用支出呈現(xiàn)出集中化特點。

5.缺乏完善的預(yù)算管理工作框架體系

大多數(shù)基層事業(yè)單位均遵循國家相關(guān)政策開展全面預(yù)算管理各項工作，但仍有少數(shù)基層事業(yè)單位缺乏完善的預(yù)算管理工作框架體系，難以高效落實全面預(yù)算管理各項工作。

第一，基層事業(yè)單位開展全面預(yù)算管理實踐，通常由財務(wù)部門人員牽頭，但在實際中，財務(wù)人員一般精通會計業(yè)務(wù)，對預(yù)算管理相關(guān)工作相對陌生，不具備預(yù)算管理的專業(yè)知識技能。

第二，部分基層事業(yè)單位人員對全面預(yù)算管理缺乏足夠重視，對財務(wù)部門開展的全面預(yù)算管理相關(guān)工作缺乏積極配合。

第三，部分基層事業(yè)單位雖然構(gòu)建了全面預(yù)算管理相關(guān)制度和工作機(jī)制，但由于內(nèi)部人員重視程度較低，導(dǎo)致相關(guān)制度機(jī)制流于形式，難以充分發(fā)揮作用，難以保障全面預(yù)算管理各項工作的高效開展。

6.缺乏專業(yè)的預(yù)算管理團(tuán)隊

基層事業(yè)單位少數(shù)人員思想相對保守，缺乏快速接受新事物的能力。全面預(yù)算管理近年來才提上基層事業(yè)單位的工作日程，財務(wù)部門工作人員并非會計專業(yè)，缺乏開展全面預(yù)算管理各項工作的專業(yè)能力，對全面預(yù)算管理的具體工作通常手足無措，或者以敷衍了事的態(tài)度應(yīng)付檢查，直接影響全面預(yù)算管理工作的開展效果。當(dāng)前，信息技術(shù)手段在基層事業(yè)單位全面預(yù)算管理中的應(yīng)用，雖然減輕了相關(guān)人員的工作負(fù)擔(dān)，但對相關(guān)人員的計算機(jī)操作水平提出了較高要求?；鶎邮聵I(yè)單位相關(guān)人員的計算機(jī)操作能力較弱，難以勝任信息化的全面預(yù)算管理工作。

7.預(yù)算執(zhí)行效率較低

預(yù)算執(zhí)行效率是對全面預(yù)算管理各項工作實施成果的直觀反映?；鶎邮聵I(yè)單位在開展全面預(yù)算管理的實踐過程中，必須強(qiáng)化過程控制，才能提高預(yù)算執(zhí)行效率。然而在實際中，部分基層事業(yè)單位片面重視全面預(yù)算編制，相對忽視全面預(yù)算管理過程?；鶎邮聵I(yè)單位雖然遵循政策導(dǎo)向并結(jié)合自身實際構(gòu)建了預(yù)算審批相關(guān)制度，但對資金審批程序過度簡化，削弱了預(yù)算管控的力度。部分基層事業(yè)單位在分析預(yù)算時，僅粗略分析前階段預(yù)算管理工作的反饋數(shù)據(jù)，難以保障數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和及時性，對全面預(yù)算管理的執(zhí)行效率產(chǎn)生直接影響。

三、基層事業(yè)單位全面預(yù)算管理的優(yōu)化對策

1.增強(qiáng)全面預(yù)算管理意識

基層事業(yè)單位應(yīng)加深對全面預(yù)算管理的認(rèn)識，從整體上增強(qiáng)全面預(yù)算管理意識?；鶎邮聵I(yè)單位應(yīng)針對全面預(yù)算管理構(gòu)建系統(tǒng)完善的組織框架，并對內(nèi)部管理制度進(jìn)行完善。預(yù)算管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由單位領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任小組組長，各職能部門相應(yīng)的負(fù)責(zé)人作為組員?；鶎邮聵I(yè)單位要督促各部門全員參與，并實施科學(xué)的預(yù)算分析、嚴(yán)格的預(yù)算考核，加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行的有效監(jiān)督，構(gòu)建聯(lián)動機(jī)制，促進(jìn)預(yù)算管理目標(biāo)有效融入單位管理目標(biāo)中，促進(jìn)全面預(yù)算管理充分發(fā)揮作用。

2.采用科學(xué)的預(yù)算編制方法，完善預(yù)算管理體系

（1）基層事業(yè)單位要形成科學(xué)合理的預(yù)算編制，有力支撐全面預(yù)算管理的順利開展?；鶎邮聵I(yè)單位要摒棄單一滯后的預(yù)算編制方法，避免出現(xiàn)資源浪費和預(yù)算松弛?；鶎邮聵I(yè)單位要結(jié)合自身實際，立足于單位實踐，依據(jù)年度工作重點，并結(jié)合業(yè)務(wù)發(fā)展具體規(guī)劃，對預(yù)算編制的具體方法進(jìn)行科學(xué)選擇，形成精細(xì)化的預(yù)算編制?；鶎邮聵I(yè)單位可采用零基預(yù)算法，對部門年度支出預(yù)算進(jìn)行逐項審查，調(diào)動業(yè)務(wù)部門的積極性，降低支出費用，有效做實預(yù)算。

基層事業(yè)單位使用零基預(yù)算法來開展預(yù)算編制，應(yīng)遵循如下工作程序：以年度預(yù)算目標(biāo)為依據(jù)，結(jié)合工作進(jìn)度具體安排，對各項工作實施合理排序；結(jié)合業(yè)務(wù)實際，對各項工作耗費的真實成本進(jìn)行計算，并對其成本效益進(jìn)行分析；依據(jù)年度總預(yù)算，結(jié)合項目審核的實際情況，對項目經(jīng)費進(jìn)行確定；嚴(yán)格監(jiān)管預(yù)算執(zhí)行情況，提升資金使用效率。另外，基層事業(yè)單位可根據(jù)自身實際情況，對項目預(yù)算法、彈性預(yù)算法等進(jìn)行靈活選用。

（2）基層事業(yè)單位應(yīng)對預(yù)算管理體系進(jìn)行完善，促進(jìn)預(yù)算管理效率實現(xiàn)大幅度提高?；鶎邮聵I(yè)單位應(yīng)遵循“兩上兩下”工作流程，開展預(yù)算編制，增強(qiáng)預(yù)算編制的嚴(yán)謹(jǐn)性，形成精準(zhǔn)的預(yù)算數(shù)據(jù)。基層事業(yè)單位應(yīng)做好預(yù)算執(zhí)行相關(guān)工作，根據(jù)內(nèi)外環(huán)境發(fā)生的變化，實施動態(tài)的預(yù)算調(diào)整，增強(qiáng)預(yù)算管理的有效性?；鶎邮聵I(yè)單位應(yīng)結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算計劃。基層事業(yè)單位應(yīng)摒棄對預(yù)算執(zhí)行效果的事后分析，對預(yù)算編制加強(qiáng)事前審核，對預(yù)算執(zhí)行加強(qiáng)事中控制，實現(xiàn)全過程的預(yù)算監(jiān)管；對預(yù)算執(zhí)行存在的差異進(jìn)行分析，將偏差原因找出，并有針對性地進(jìn)行調(diào)整。

3.增強(qiáng)預(yù)算編制的嚴(yán)謹(jǐn)性和預(yù)算執(zhí)行力度

基層事業(yè)單位在開展預(yù)算編制前，應(yīng)做好相關(guān)調(diào)查研究，全面預(yù)算管理具有復(fù)雜性?；鶎邮聵I(yè)單位在開展預(yù)算編制前，應(yīng)廣泛收集預(yù)算資料，并進(jìn)行科學(xué)分析和嚴(yán)密論證，做好相關(guān)準(zhǔn)備工作。單位各業(yè)務(wù)科室要與財務(wù)部門加強(qiáng)協(xié)作配合，對上年度相應(yīng)的預(yù)決算數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，并合理測算本年度收支結(jié)構(gòu)和具體規(guī)模，遵循一定標(biāo)準(zhǔn)，在計劃表格中分別列入費用支出，對預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行逐層分解，對資金用途和具體金額進(jìn)行明確，實現(xiàn)資金效益最大化?；鶎邮聵I(yè)單位在執(zhí)行預(yù)算的過程中，應(yīng)對預(yù)算計劃加強(qiáng)管理，促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制實現(xiàn)良性互動，促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行效率實現(xiàn)大幅度提高。

4.構(gòu)建全面預(yù)算監(jiān)督控制和考核激勵機(jī)制

（1）基層事業(yè)單位在執(zhí)行預(yù)算的工作過程中，應(yīng)構(gòu)建預(yù)算監(jiān)督預(yù)警機(jī)制，對預(yù)算加強(qiáng)控制管理，防止出現(xiàn)超預(yù)算支出和無預(yù)算支出?；鶎邮聵I(yè)單位應(yīng)兼顧內(nèi)外部監(jiān)督，加強(qiáng)過程控制，定期通報預(yù)算執(zhí)行的具體進(jìn)度，并強(qiáng)化事后分析。同時，基層事業(yè)單位可委托專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)，對全面預(yù)算管理各項工作實施有效的審計監(jiān)督。

（2）基層事業(yè)單位應(yīng)定期開展預(yù)算考核，在實施月度預(yù)算考核、季度預(yù)算考核的基礎(chǔ)上，開展年度總考核，嚴(yán)格考核并科學(xué)評價預(yù)算完成結(jié)果，在此基礎(chǔ)上為預(yù)算管理提出改進(jìn)建議。基層事業(yè)單位應(yīng)將各部門執(zhí)行預(yù)算的相關(guān)評價指標(biāo)納入績效考核評價體系中，在考核預(yù)算完成結(jié)果的同時，對財政資金發(fā)揮效益的實際情況實施考核?；鶎邮聵I(yè)單位應(yīng)在內(nèi)部設(shè)立績效考核部門，并構(gòu)建配套的激勵機(jī)制，根據(jù)考核結(jié)果，對各部門實施獎懲，形成對各部門的有效激勵，增強(qiáng)各部門的責(zé)任意識，促進(jìn)預(yù)算考核的有效落實。

5.對全面預(yù)算管理工作體系進(jìn)行完善

基層事業(yè)單位在開展全面預(yù)算管理的實踐過程中，應(yīng)對全面預(yù)算管理工作體系進(jìn)行完善。首先，應(yīng)從思想層面加強(qiáng)對全面預(yù)算管理各項工作的認(rèn)同，深刻認(rèn)識全面預(yù)算管理對于事業(yè)單位發(fā)展的意義。在此基礎(chǔ)上，基層事業(yè)單位要下發(fā)相關(guān)文件，組織人員培訓(xùn)，引導(dǎo)全體人員積極參與全面預(yù)算管理各項工作。

其次，基層事業(yè)單位應(yīng)設(shè)置專門機(jī)構(gòu)對全面預(yù)算管理各項工作進(jìn)行負(fù)責(zé)，將全面預(yù)算管理工作責(zé)任落實到具體人員身上，并對各階段工作進(jìn)行及時跟蹤，在事前科學(xué)制定預(yù)算，在事中嚴(yán)格檢查工作進(jìn)度，在事后分析對比差距。

最后，基層事業(yè)單位要對先進(jìn)的信息技術(shù)進(jìn)行靈活運用，綜合利用大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)促進(jìn)各部門加強(qiáng)溝通聯(lián)系，為全面預(yù)算管理各項工作的高效開展提供強(qiáng)有力的技術(shù)支持?；鶎邮聵I(yè)單位要構(gòu)建信息管理平臺，嚴(yán)格監(jiān)控全面預(yù)算執(zhí)行過程，并根據(jù)實際情況及時進(jìn)行調(diào)整。

6.打造專業(yè)的預(yù)算管理團(tuán)隊

基層事業(yè)單位應(yīng)招聘高素質(zhì)的預(yù)算管理專業(yè)人才，構(gòu)建專業(yè)的預(yù)算管理團(tuán)隊。同時，基層事業(yè)單位要加強(qiáng)對現(xiàn)有人員的培訓(xùn)，引導(dǎo)員工轉(zhuǎn)變思想，提升其預(yù)算管理專業(yè)知識技能?；鶎邮聵I(yè)單位要督促員工加強(qiáng)對計算機(jī)操作技術(shù)的學(xué)習(xí)訓(xùn)練，熟練掌握和靈活運用計算機(jī)操作技術(shù)開展全面預(yù)算管理相關(guān)工作，促進(jìn)全面預(yù)算管理效率實現(xiàn)大幅度提高。

7.加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行

基層事業(yè)單位要加強(qiáng)全面預(yù)算執(zhí)行，確保資金支出與全面預(yù)算編制計劃保持一致，構(gòu)建嚴(yán)格的資金使用審批流程?；鶎邮聵I(yè)單位要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管，杜絕違規(guī)使用資金的各類現(xiàn)象。事業(yè)單位要評估預(yù)算資金使用情況，并分析預(yù)算執(zhí)行過程，有效保障預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

四、結(jié)語

綜上所述，基層事業(yè)單位全面預(yù)算管理存在的問題，主要體現(xiàn)在缺乏良好的全面預(yù)算管理意識、沿用單一滯后的預(yù)算編制方法、預(yù)算編制較為隨意且預(yù)算執(zhí)行缺乏力度、缺乏有效的預(yù)算監(jiān)督與考核等方面。對此，基層事業(yè)單位要通過增強(qiáng)全面預(yù)算管理意識、采用科學(xué)的預(yù)算編制方法并對預(yù)算管理體系進(jìn)行完善、增強(qiáng)預(yù)算編制的嚴(yán)謹(jǐn)性和預(yù)算執(zhí)行力度、構(gòu)建全面預(yù)算監(jiān)督控制和考核激勵機(jī)制等措施，加強(qiáng)全面預(yù)算管理。