財(cái)政預(yù)算資金管理優(yōu)化對(duì)策研究*

楊志安 楊 楓

遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 遼寧 沈陽

一、財(cái)政預(yù)算資金管理的概念與特點(diǎn)

1.財(cái)政預(yù)算資金管理的概念

財(cái)政預(yù)算資金管理作為政府的一項(xiàng)重要職能，是包含預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算、監(jiān)督等工作的管理活動(dòng)，在維持社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展方面具有重要意義。其中，政府部門的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必須經(jīng)過財(cái)政預(yù)算才可實(shí)施，財(cái)政預(yù)算直觀反映了政府的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，并與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營情況有著緊密的關(guān)聯(lián)，政府部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格對(duì)待財(cái)政預(yù)算的制定過程，確保整個(gè)過程的規(guī)范化與科學(xué)化。明確財(cái)政資金的投向及成果的分成，還關(guān)系到一個(gè)地區(qū)能否能夠?qū)崿F(xiàn)繁榮發(fā)展，因此，財(cái)政預(yù)算資金管理作為衡量一個(gè)國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要標(biāo)準(zhǔn)，具有不可比擬的地位，我國也將財(cái)政預(yù)算資金管理作為現(xiàn)代公共財(cái)政體制建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容。

2.財(cái)政預(yù)算資金管理的特點(diǎn)

（1）公益性。公共用品與準(zhǔn)公共用品為財(cái)政預(yù)算資金的主要投資對(duì)象，財(cái)政也稱為公共財(cái)政。因此，財(cái)政資金在進(jìn)行分配時(shí)，應(yīng)當(dāng)以公益為目的，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化，例如社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，以及居民生活水平的不斷提高等，而不應(yīng)該以追逐利益為出發(fā)點(diǎn)。由于政府具有公信力，若政府部門借此從事追逐利益的財(cái)政預(yù)算投資活動(dòng)，則必然會(huì)對(duì)市場造成損害，從而影響其他經(jīng)濟(jì)主體的合法權(quán)益，而且容易造成市場秩序的混亂，更有甚者會(huì)對(duì)公共秩序帶來消極影響。

（2）法定性。政府的權(quán)力來源于人民，因此，財(cái)政預(yù)算收支計(jì)劃必須經(jīng)過合法的審批程序后才能通過，預(yù)備草案也只有經(jīng)過國家立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)才可執(zhí)行，且任何人不得對(duì)其隨意進(jìn)行調(diào)整。財(cái)政預(yù)算資金管理的規(guī)范化，不僅有利于規(guī)范政府行為、維護(hù)納稅人的合法權(quán)益，還有利于提高財(cái)政資金的使用效率。

（3）完整性。政府的所有財(cái)政收入及支出都應(yīng)當(dāng)納入財(cái)政預(yù)算管理的范疇，其中包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社?；痤A(yù)算、政府債務(wù)預(yù)算等。同時(shí)，我國各地區(qū)依照預(yù)算改革的要求，開始嘗試三年滾動(dòng)預(yù)算，并建立了權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。上述舉措體現(xiàn)出財(cái)政預(yù)算管理的全面性，還標(biāo)志著政府掌握對(duì)所有財(cái)政資金進(jìn)行統(tǒng)一管理的權(quán)利，因此，要對(duì)政府的行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。目前為止，全球大多數(shù)國家或地區(qū)都在追求全口徑預(yù)算，以保證財(cái)政預(yù)算的全面性與完整性，甚至有部分國家或地區(qū)將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制納入財(cái)政預(yù)算報(bào)告，對(duì)或有負(fù)債進(jìn)行披露，以提高信息的透明度。

（4）公開性。規(guī)范政府財(cái)政預(yù)算收支行為，需要對(duì)財(cái)政預(yù)算的管理過程與內(nèi)容進(jìn)行公開，其中包括對(duì)財(cái)政預(yù)算、執(zhí)行、監(jiān)督等過程的全面公開，自覺接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。除涉密事項(xiàng)外，財(cái)政預(yù)算的公布必須本著便于公眾理解的原則進(jìn)行披露，例如將政府收支分類科目細(xì)化為末級(jí)科目，按照職能科目與經(jīng)濟(jì)科目、財(cái)政撥款與收支明細(xì)的分類方式進(jìn)行信息公開，并對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)、債務(wù)等公開信息進(jìn)行特別說明。

二、財(cái)政預(yù)算資金管理存在的問題

1.財(cái)政財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等

在分稅制改革后，中央財(cái)政收入得到顯著提高，地方政府收入在全國財(cái)政收入中的比重逐年下降，區(qū)縣級(jí)的財(cái)政收入占比更是少之又少。與此同時(shí)，地方政府負(fù)責(zé)的事務(wù)領(lǐng)域范圍不斷擴(kuò)大，且職能有所增加。正因存在上述財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移的現(xiàn)象，導(dǎo)致我國地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等，收支差距不斷拉大。

近年來，部分地方政府的財(cái)政收入有所減少，相配套的民生與公共基礎(chǔ)建設(shè)支出不斷增加。除此之外，事業(yè)單位工資的調(diào)整及養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，迫使地方政府加大了財(cái)政支出。上述財(cái)政支出都屬于剛性增出，地方政府無法減免該項(xiàng)支出，若缺乏實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支撐，地方政府的財(cái)政來源將面臨巨大的壓力，嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.城市發(fā)展投入缺乏連續(xù)性

雖然一般公共預(yù)算中城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出數(shù)年來一直在增加，但與財(cái)政預(yù)算中城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)相比，城市管理支出在其中的占比依舊較低。如果一個(gè)地區(qū)土地項(xiàng)目建設(shè)開展得如火如荼，但在該項(xiàng)目建成之后，與之相配套的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)跟不上需求，且當(dāng)?shù)氐娜肆髁恳膊淮?，則會(huì)導(dǎo)致樓盤空置率過高的現(xiàn)象。如果城市建設(shè)缺乏重點(diǎn)與核心，則無法為該地區(qū)帶來新的人流量。除此之外，整個(gè)城市對(duì)于土地出讓金的依賴，同樣會(huì)為該城市帶來新的問題，例如土地資源的減少會(huì)對(duì)城市的后續(xù)發(fā)展造成資金壓力。

3.預(yù)算編制缺乏科學(xué)的衡量體系

預(yù)算編制常常缺乏科學(xué)性，地方政府收支難以實(shí)現(xiàn)有效平衡，往往忽略了財(cái)政收支的真實(shí)性。財(cái)政收入預(yù)算不應(yīng)當(dāng)僅僅以經(jīng)濟(jì)狀況作為分析標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)當(dāng)在滿足相關(guān)要求的前提下，樹立合理的收入目標(biāo)，如果目標(biāo)定得過高，則會(huì)增加收入征管的難度，并且在支出方面無法與部門實(shí)際工作情況相匹配。由于預(yù)算編制與經(jīng)濟(jì)預(yù)測、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的結(jié)合缺乏合理性，以及財(cái)政預(yù)算編制缺乏科學(xué)性，導(dǎo)致執(zhí)行力有所欠缺。與此同時(shí)，物價(jià)水平隨著經(jīng)濟(jì)的增長而產(chǎn)生了變化，增加了經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)制定的難度。

4.預(yù)算執(zhí)行存在偏差

一方面，由于預(yù)算編制較早，經(jīng)常無法滿足各部門的要求，以及對(duì)單位工作缺乏全面的思考，且常發(fā)生漏項(xiàng)與新增項(xiàng)目，因此需要追加預(yù)算。

另一方面，地方政府對(duì)預(yù)算的執(zhí)行缺乏強(qiáng)制性，經(jīng)常在預(yù)算的執(zhí)行過程中新增項(xiàng)目。對(duì)于專項(xiàng)資金的管理同樣缺乏規(guī)范性，挪用資金現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。第一，將專項(xiàng)資金用于填補(bǔ)經(jīng)費(fèi)缺口。第二，某些單位會(huì)計(jì)的工作能力較差，且缺乏?？顚Ｓ玫囊庾R(shí)，對(duì)賬務(wù)無法進(jìn)行規(guī)范化處理。第三，專項(xiàng)資金無法直接撥款至項(xiàng)目的實(shí)施單位，且專項(xiàng)資金的劃撥過程較長，易出現(xiàn)中途截留的現(xiàn)象。第四，監(jiān)管體系的缺乏，導(dǎo)致無法對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行全方位監(jiān)管，專項(xiàng)資金難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

三、財(cái)政預(yù)算資金管理的優(yōu)化對(duì)策

1.加快培植主體財(cái)源

（1）加強(qiáng)財(cái)力建設(shè)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展，離不開財(cái)政資源的保障。只有加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大財(cái)政收入規(guī)模，保證質(zhì)量與增長相互匹配，才能為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供資金支持。

（2）積極爭取資助項(xiàng)目。首先，遵循國家產(chǎn)業(yè)扶持政策，爭取上級(jí)專項(xiàng)資金支持，積極謀劃有利于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的項(xiàng)目。加強(qiáng)區(qū)域各部門之間的合作交流，將其力量進(jìn)行有效整合，并做好責(zé)任劃分，鼓勵(lì)各部門努力爭取專項(xiàng)資金，拓寬資金來源，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金保障。其次，打造投融資交易平臺(tái)，優(yōu)化平臺(tái)運(yùn)行機(jī)制，鼓勵(lì)PPP 融資模式，凝聚社會(huì)力量，共同支持區(qū)域重點(diǎn)項(xiàng)目與后續(xù)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)工作。再次，財(cái)政支持要從直接撥款轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接支持，將調(diào)度資金、信用擔(dān)保等手段綜合利用起來，以財(cái)政政策的引導(dǎo)作用實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金效用的最大化，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入新的活力。最后，制定涉企收費(fèi)清單，建立公示制度，嚴(yán)禁亂收費(fèi)亂罰款行為。還要進(jìn)一步加大對(duì)工業(yè)項(xiàng)目用地、企業(yè)人才引進(jìn)等方面的支持力度，以及對(duì)工業(yè)園區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入力度。

（3）以區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局為中心，對(duì)現(xiàn)行財(cái)稅政策進(jìn)行細(xì)致研究，并對(duì)稅源結(jié)構(gòu)與稅種特點(diǎn)進(jìn)行定期調(diào)研，完善綜合治稅平臺(tái)，并充分發(fā)揮該平臺(tái)的作用。加強(qiáng)對(duì)涉稅信息的監(jiān)管，對(duì)重點(diǎn)企業(yè)的納稅情況進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)控，防止出現(xiàn)征管漏洞，探索增加地方財(cái)政收入的對(duì)策，實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算管理的科學(xué)化與精細(xì)化，深入挖掘稅收潛力。同時(shí)，深化對(duì)非稅收收入的管理，創(chuàng)新非稅收收入管理模式。對(duì)土地出讓收支預(yù)算進(jìn)行規(guī)范化管理，建立健全相關(guān)收支月報(bào)制度，嚴(yán)格執(zhí)行宗地核算制度，禁止出現(xiàn)拖欠資金及隨意減免資金的現(xiàn)象，確保土地出讓金能及時(shí)準(zhǔn)確入庫；對(duì)資金的收益進(jìn)行規(guī)范化管理，加快建立國有資產(chǎn)有償使用制度，且拓寬財(cái)政收入來源。

2.規(guī)范投融資平臺(tái)運(yùn)作

新《預(yù)算法》實(shí)施以來，部分地區(qū)已停止舉債行為，并將債務(wù)的本息償還控制在可接受范圍內(nèi)，然而投融資平臺(tái)存在的債務(wù)問題依舊較為嚴(yán)重。此外，隨著城市發(fā)展速度的不斷加快，必須對(duì)投融資平臺(tái)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。地方政府應(yīng)當(dāng)建立專門負(fù)責(zé)債務(wù)管理的領(lǐng)導(dǎo)小組，從而加強(qiáng)對(duì)投融資平臺(tái)舉債工作的研究與分析，建立健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與管理機(jī)制。對(duì)投融資平臺(tái)的債務(wù)與資金狀況進(jìn)行全面了解，明確各部門與投融資平臺(tái)之間的責(zé)任與義務(wù)，剝離不應(yīng)劃入投融資平臺(tái)的資金，督促依靠政府擔(dān)保進(jìn)行舉債項(xiàng)目的投融資平臺(tái)盡快還清貸款，并明確投融資平臺(tái)與政府之間的責(zé)任，確定其經(jīng)營權(quán)限，本著“誰舉債、誰償還”的原則，各融資平臺(tái)自有項(xiàng)目所產(chǎn)生的債務(wù)應(yīng)當(dāng)由原主體承擔(dān)，激發(fā)投融資平臺(tái)的創(chuàng)新活力，不斷開拓新的投融資模式。

3.建立預(yù)算協(xié)調(diào)與溝通機(jī)制

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預(yù)算科室在財(cái)政預(yù)算管理過程中發(fā)揮著重要作用，為增強(qiáng)各部門之間的配合，并處理好其中的財(cái)政資金分配問題，應(yīng)當(dāng)設(shè)立預(yù)算編審中心、國庫支付中心、績效監(jiān)督檢查小組等，以上均屬于財(cái)政局的下屬二級(jí)機(jī)構(gòu)。通過建立相關(guān)制度，促使其行為更加規(guī)范化，分工也更加明確。預(yù)算管理實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工協(xié)作、相互配合、共同努力”的內(nèi)部工作機(jī)制。

其中，由預(yù)算編審中心負(fù)責(zé)對(duì)部門預(yù)算編制制度的制定工作，為了統(tǒng)一明確職責(zé)、簡化組織機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)預(yù)算編制全過程的統(tǒng)一性，可對(duì)過去的編制流程進(jìn)行改革。國庫支付中心負(fù)責(zé)執(zhí)行財(cái)政預(yù)算工作任務(wù)，主要包括對(duì)國庫資金、專戶資金賬戶的管理，對(duì)預(yù)算資金的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)管；充分發(fā)揮出國庫支付中心的審核職能?？冃ПO(jiān)督檢查小組主要負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算的編制、執(zhí)行、決策的過程進(jìn)行監(jiān)管，保證預(yù)算過程的規(guī)范合法。在此過程中，需要加強(qiáng)財(cái)政績效評(píng)價(jià)機(jī)制的公正性及監(jiān)督部門的監(jiān)管力度。構(gòu)建預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)并重的“三位一體”組織體系，全面提高預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督與績效管理的能力，保證預(yù)算的整個(gè)過程都有相應(yīng)的績效管理工作貫穿其中，推動(dòng)財(cái)政預(yù)算管理的科學(xué)化與精細(xì)化。

4.強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行分析與信息反饋

（1）堅(jiān)持“沒有預(yù)算就沒有支出”的原則，對(duì)預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行更加規(guī)范的管理，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行、分配過程的規(guī)范化，加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)資金的監(jiān)管工作。擴(kuò)大國庫集中支付范圍，縮減資金撥款流程，提高財(cái)政資金的使用效率。一方面，加強(qiáng)宣傳，增強(qiáng)工作人員對(duì)預(yù)算嚴(yán)肅性的認(rèn)識(shí)。同時(shí)，還要深刻認(rèn)識(shí)到預(yù)算要具備合法性，只有經(jīng)過法定程序，才可對(duì)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整；另一方面，財(cái)政部門要樹立起維護(hù)預(yù)算嚴(yán)肅性的意識(shí)，嚴(yán)格按照預(yù)算方案進(jìn)行工作，除救災(zāi)、搶險(xiǎn)等不可抗力因素造成的支出外，年中不得增加儲(chǔ)備基金。部分部門提交的補(bǔ)充預(yù)算申請(qǐng)，將全部納入下一年度預(yù)算安排，迫使預(yù)算部門提前做好預(yù)算編制工作。

（2）加強(qiáng)專項(xiàng)資金的監(jiān)管，確保資金?？顚Ｓ?。第一，完善專項(xiàng)資金管理辦法。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照相關(guān)法律的要求出臺(tái)相應(yīng)的配套管理辦法，并嚴(yán)格按照制度執(zhí)行。第二，積極落實(shí)績效考核制度。各項(xiàng)目完成后，業(yè)務(wù)主管部門與財(cái)務(wù)部門分別對(duì)項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容、項(xiàng)目功能、社會(huì)效益等進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，績效考核結(jié)果將成為下一年度專項(xiàng)資金預(yù)算安排工作的重要依據(jù)。第三，加強(qiáng)專項(xiàng)資金的監(jiān)管力度。財(cái)政部門和專項(xiàng)資金的使用部門，應(yīng)當(dāng)對(duì)專項(xiàng)資金的使用流程進(jìn)行全程監(jiān)管，實(shí)時(shí)掌握其進(jìn)度流程，并且要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施單位的監(jiān)管，要求其定期報(bào)告資金使用情況和項(xiàng)目進(jìn)展情況等，提升項(xiàng)目資金使用情況的透明度。第四，要充分發(fā)揮出審計(jì)監(jiān)管部門的作用，建立專項(xiàng)資金監(jiān)管體系，確保專項(xiàng)資金的使用能帶來最大的社會(huì)效益。

（3）對(duì)預(yù)算執(zhí)行的相關(guān)信息要進(jìn)行定期反饋，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題，并建立相關(guān)的信息反饋機(jī)制。定期報(bào)告預(yù)算的執(zhí)行情況，各預(yù)算單位應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告遞送至編審中心，財(cái)政部門將根據(jù)提交的問題進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

（4）嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算預(yù)警與進(jìn)度報(bào)告管理辦法。正常情況下，財(cái)政局要堅(jiān)持對(duì)各部門、各單位季度預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行公示。同時(shí)，將預(yù)算計(jì)劃完成情況低于預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)的單位納入預(yù)警管理范圍，預(yù)警級(jí)別分為三種：紅色、橙色與黃色。此外，各級(jí)預(yù)算單位要堅(jiān)持對(duì)本單位預(yù)算進(jìn)行定期檢查，關(guān)注執(zhí)行中存在的問題并積極解決。