行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理中績(jī)效考核指標(biāo)體系構(gòu)建研究

藍(lán)慧敏

威海市環(huán)翠區(qū)市政園林服務(wù)中心 山東 威海

一、引言

近些年來(lái)，很多行政事業(yè)單位都已經(jīng)意識(shí)到了全面預(yù)算管理的重要性，全面預(yù)算管理能夠完善和健全行政事業(yè)單位內(nèi)部的各種制度，提升部門工作效率?？?jī)效考核管理是全面預(yù)算管理中的重要內(nèi)容，能夠?qū)︻A(yù)算的實(shí)施情況進(jìn)行有效評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)和糾正預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題。但是，從目前的績(jī)效考核情況來(lái)看，部分單位的考核制度還不完善，績(jī)效考核的指標(biāo)體系實(shí)用性較差，因此，怎樣根據(jù)行政事業(yè)單位的特點(diǎn)優(yōu)化績(jī)效考核指標(biāo)體系，成了研究者關(guān)注的焦點(diǎn)。

二、行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理的重要性

1.更好地履行財(cái)政職能

財(cái)稅體制改革是我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的重要內(nèi)容，是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的基本要求。建立有效的財(cái)稅體制才能更好地發(fā)揮財(cái)政職能，而預(yù)算管理則是建立現(xiàn)代財(cái)稅體制的重要突破口。但是從目前情況來(lái)看，預(yù)算管理制度的建立還存在一定的問(wèn)題。比如，很多部門的管理意識(shí)淡薄，對(duì)資金的運(yùn)用還缺乏規(guī)范。一些經(jīng)過(guò)審批的財(cái)政資金還缺乏有效的預(yù)算管理，導(dǎo)致在使用過(guò)程中出現(xiàn)了浪費(fèi)的情況，甚至有些部門出現(xiàn)了違規(guī)使用財(cái)政資金的現(xiàn)象。建立全面預(yù)算管理制度能有效地堵塞這些漏洞，更好地發(fā)揮財(cái)政職能。

2.有效化解財(cái)政收支矛盾

隨著國(guó)內(nèi)外環(huán)境的不斷變化，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，稅收總額增長(zhǎng)乏力，這給財(cái)政帶來(lái)了巨大的壓力。很多地方的財(cái)政情況較為緊張，部分地方政府不能有效減少可避免的財(cái)政支出，資源配置方面存在浪費(fèi)情況，影響到了財(cái)政資源的有效利用。全面預(yù)算管理能有效緩解財(cái)政收支矛盾，一方面，該制度可以促進(jìn)政府從多個(gè)渠道籌措資金，比如發(fā)行新型國(guó)債，盤活結(jié)轉(zhuǎn)資金等；另一方面，該制度能夠嚴(yán)格財(cái)政資金支出，減少無(wú)效資金投入，將資金用在“刀刃”上。

3.建立現(xiàn)代預(yù)算制度

十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要建立標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化、公開(kāi)化和約束有力的現(xiàn)代預(yù)算制度，而全面預(yù)算管理則是建立現(xiàn)代預(yù)算制度的關(guān)鍵。首先，全面預(yù)算績(jī)效管理制度擴(kuò)大了政府預(yù)算的范圍，延伸到了政府性基金預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。其次，全面預(yù)算績(jī)效管理制度增強(qiáng)了預(yù)算編制的完整性和規(guī)范性，讓部門預(yù)算更加詳細(xì)、可控。最后，全面預(yù)算績(jī)效管理制度進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，增強(qiáng)了基層政府預(yù)算編制的靈活度，賦予了一定的自主權(quán)。除此之外，全面預(yù)算績(jī)效管理制度加強(qiáng)了預(yù)算執(zhí)行的力度，提高了完成效果，劃分了各個(gè)部門的職責(zé)權(quán)限，強(qiáng)化了組織保障。

三、預(yù)算績(jī)效管理考核指標(biāo)的優(yōu)化原則

1.科學(xué)性原則

績(jī)效考核主要是總結(jié)行政事業(yè)單位的實(shí)際工作，對(duì)單位日?；顒?dòng)的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)?？?jī)效考核指標(biāo)體系構(gòu)建應(yīng)該堅(jiān)持科學(xué)性的原則，以行政事業(yè)單位的實(shí)際情況為依據(jù)，根據(jù)各個(gè)部門的職責(zé)權(quán)限，用客觀和科學(xué)的方法來(lái)搜集評(píng)價(jià)信息，真實(shí)反映行政事業(yè)單位的績(jī)效狀況?？茖W(xué)性原則要求績(jī)效考核過(guò)程減少主觀臆斷，減少誤差，提高準(zhǔn)確性。

2.系統(tǒng)性原則

系統(tǒng)性原則要求在構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，既要綜合考慮各個(gè)指標(biāo)的重要性，又要綜合考慮各個(gè)指標(biāo)的關(guān)聯(lián)性，通過(guò)合理的取舍，構(gòu)建一個(gè)既能突出重點(diǎn)，又能實(shí)現(xiàn)全面評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，最終實(shí)現(xiàn)考核指標(biāo)體系的系統(tǒng)化建設(shè)。

3.重要性原則

行政事業(yè)單位在績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程中應(yīng)該遵循重要性原則。首先，單位設(shè)計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)能反映工作中的重點(diǎn)內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)控制。其次，單位應(yīng)該堅(jiān)持成本效益原則。單位在構(gòu)建指標(biāo)的過(guò)程中，所花費(fèi)的成本費(fèi)用應(yīng)該在單位的可承受范圍之內(nèi)，如果超過(guò)了單位的可承受范圍，即使能設(shè)計(jì)出有效的考核指標(biāo)，也會(huì)得不償失，喪失了績(jī)效考核的意義。所以，有效的績(jī)效考核指標(biāo)既包含核心指標(biāo)，又要考慮到成本效益的原則，實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)平衡。

4.目標(biāo)導(dǎo)向性原則

對(duì)于行政事業(yè)單位而言，全面預(yù)算管理中的績(jī)效考核指標(biāo)并不只是評(píng)判績(jī)效優(yōu)劣，而是分析單位全面預(yù)算管理水平，結(jié)合單位發(fā)展目標(biāo)，總結(jié)績(jī)效考核指標(biāo)體系構(gòu)建中存在的問(wèn)題，采用科學(xué)的方式方法進(jìn)行改正。因此，相應(yīng)人員在構(gòu)建考核指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)制定長(zhǎng)期和短期兩個(gè)方面的目標(biāo)，保證績(jī)效考核能夠?yàn)閱挝黄椒€(wěn)有序發(fā)展做出積極貢獻(xiàn)。

5.可操作性原則

可操作性原則是指考核指標(biāo)要采用通俗易懂的語(yǔ)言闡述概念內(nèi)容，表達(dá)方式盡量簡(jiǎn)練，確保相關(guān)人員在全面預(yù)算管理中能夠有效利用績(jī)效考核指標(biāo)體系開(kāi)展工作。

四、績(jī)效考核指標(biāo)體系構(gòu)建的步驟

1.了解單位特點(diǎn)和外部環(huán)境

行政事業(yè)單位在全面預(yù)算管理中構(gòu)建績(jī)效考核指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)全面調(diào)查單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)特征。由于每個(gè)行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)范圍和服務(wù)職能不同，全面預(yù)算管理方式也不一致，影響因素主要有：①資金來(lái)源，包括財(cái)政撥款、非稅收入、捐款收入等；②單位服務(wù)能力，包括工程建設(shè)管理、評(píng)定等級(jí)、制定法律規(guī)范等；③單位的主要職責(zé)，包括保護(hù)生態(tài)安全、處理社會(huì)問(wèn)題、確保社會(huì)穩(wěn)定等；④單位的管理模式，包括垂直管理、分級(jí)管理、雙重管理等；另外，還需要考慮地方特點(diǎn)、服務(wù)范圍等。

隨著社會(huì)公眾公益意識(shí)增強(qiáng)，對(duì)單位服務(wù)范圍和經(jīng)費(fèi)使用透明度要求更高。因此，單位在構(gòu)建績(jī)效考核指標(biāo)體系時(shí)，需要在全面了解單位特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，從多個(gè)層面結(jié)合內(nèi)外部環(huán)境的變化，確保績(jī)效考核指標(biāo)體系符合單位實(shí)際情況，滿足單位發(fā)展需求。

2.制定績(jī)效目標(biāo)

績(jī)效目標(biāo)包含單位年度預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃和中長(zhǎng)期預(yù)算工作規(guī)劃，以及各職能部門的職能目標(biāo)和業(yè)務(wù)目標(biāo)。根據(jù)上級(jí)部門制定的中長(zhǎng)期規(guī)劃，制定本單位中長(zhǎng)期績(jī)效目標(biāo)，也就是本單位的總體目標(biāo)、各個(gè)職能工作任務(wù)、任務(wù)完成時(shí)間和方式等。結(jié)合單位的目標(biāo)規(guī)劃制定年度預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃和中長(zhǎng)期預(yù)算工作規(guī)劃，將此作為單位績(jī)效考核目標(biāo)的制定依據(jù)。

3.建立績(jī)效考核指標(biāo)體系

單位在進(jìn)行績(jī)效考核時(shí)，既要全面，又要分清主次，結(jié)合實(shí)際情況，總結(jié)影響績(jī)效考核指標(biāo)體系構(gòu)建的重要因素，并將這些因素細(xì)化到每個(gè)可量化的指標(biāo)，對(duì)指標(biāo)進(jìn)行分類，按照重要性原則進(jìn)行篩選整理，從而構(gòu)建合理的績(jī)效考核指標(biāo)體系?？?jī)效考核指標(biāo)體系，要確保其能滿足績(jī)效考核使用者的要求，還要全面反映出單位的管理運(yùn)作情況，找出單位管理中存在的缺陷和薄弱環(huán)節(jié)，這也是績(jī)效考核指標(biāo)體系構(gòu)建的關(guān)鍵。

4.收集相關(guān)信息修正和補(bǔ)充指標(biāo)

因?yàn)楸豢己瞬块T的組織模式、業(yè)務(wù)活動(dòng)不同，前期制定的績(jī)效考核指標(biāo)可能無(wú)法有效使用，或者受到客觀因素影響導(dǎo)致無(wú)法精準(zhǔn)獲得績(jī)效考核指標(biāo)信息，這就需要單位在構(gòu)建績(jī)效考核指標(biāo)體系時(shí)，在前期制定的績(jī)效考核指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，結(jié)合各部門實(shí)際情況進(jìn)行完善和修正?？?jī)效考核指標(biāo)是一個(gè)全面開(kāi)放的系統(tǒng)，只要指標(biāo)符合單位實(shí)際情況，能夠全面反映各個(gè)部門績(jī)效現(xiàn)狀，都應(yīng)將其列入績(jī)效考核指標(biāo)體系中。

五、行政事業(yè)單位績(jī)效考核指標(biāo)體系構(gòu)建存在的問(wèn)題

1.考核指標(biāo)設(shè)計(jì)脫離實(shí)際情況

當(dāng)前，很多行政事業(yè)單位由于開(kāi)展績(jī)效考核的時(shí)間比較短，經(jīng)驗(yàn)嚴(yán)重不足，在考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)上很容易出現(xiàn)“一刀切”的情況。一些考核指標(biāo)根本不符合單位的實(shí)際情況，很多指標(biāo)和崗位職責(zé)性質(zhì)不相符。部分單位忽視了自身承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，沒(méi)有意識(shí)到公共產(chǎn)品的社會(huì)效益性，設(shè)計(jì)的指標(biāo)更多地著眼于對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的考核，但是卻忽視了對(duì)社會(huì)效益、工作質(zhì)量、群眾滿意程度的考核?？偠灾?，考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)并沒(méi)有因地制宜。

2.考核指標(biāo)財(cái)務(wù)化傾向嚴(yán)重

雖然各個(gè)行政事業(yè)單位的具體職能并不相同，但是都要考慮到提升社會(huì)效益的責(zé)任。很多單位在進(jìn)行績(jī)效考核時(shí)，習(xí)慣采用財(cái)務(wù)指標(biāo)，比如盈利能力指標(biāo)、營(yíng)運(yùn)能力指標(biāo)和償債能力指標(biāo)，卻沒(méi)有從其他重要的層面設(shè)計(jì)指標(biāo)，比如社會(huì)效益、服務(wù)態(tài)度、居民滿意程度等方面。舉例來(lái)說(shuō)，一些公立醫(yī)院非常重視醫(yī)院的盈利能力指標(biāo)，每年都會(huì)考核醫(yī)院的營(yíng)業(yè)凈利率、收入增長(zhǎng)率等指標(biāo)，但是卻沒(méi)有對(duì)重癥病人出院率、輕微病人轉(zhuǎn)重癥比率的考核。這反映出部分單位重經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，而輕視社會(huì)服務(wù)的問(wèn)題。

3.績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是衡量績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的考核工具，是進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的前提，主要是為績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容服務(wù)的，其含義應(yīng)當(dāng)明確，口徑要一致，無(wú)論是橫向還是縱向都應(yīng)具有可比性?？?jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，用來(lái)衡量各項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)得分的基準(zhǔn)，是衡量績(jī)效目標(biāo)完成程度的準(zhǔn)繩和確保評(píng)價(jià)結(jié)果客觀公正的尺度，一般是以一定量的有效樣本為基礎(chǔ)來(lái)測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)樣本數(shù)據(jù)，并參考其他基線數(shù)據(jù)或信息來(lái)確定不同的標(biāo)準(zhǔn)值。在對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)分類，并結(jié)合適宜的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。而目前，部分行政事業(yè)單位在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建方面不完善，對(duì)兩者的理解不夠深入。

六、行政事業(yè)單位績(jī)效考核指標(biāo)體系構(gòu)建措施

1.指標(biāo)設(shè)計(jì)要從實(shí)際出發(fā)

由于單位所處的行業(yè)類型，承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能的差異，各個(gè)單位的績(jī)效管理工作有很大不同。比如，很多單位在財(cái)政支付方式、經(jīng)營(yíng)收入和捐贈(zèng)收入等方面有所不同，在提高生態(tài)效益、維護(hù)社會(huì)治安、增加就業(yè)、提供公共服務(wù)類型等方面有差異。這些都是單位在設(shè)計(jì)考核指標(biāo)時(shí)應(yīng)該重點(diǎn)考慮的因素。

一方面，預(yù)算單位在進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)該充分考慮到本單位的業(yè)務(wù)類型和所處的環(huán)境。在不同項(xiàng)目核心績(jī)效指標(biāo)的細(xì)化、量化上下功夫，加強(qiáng)績(jī)效申報(bào)及自評(píng)工作，提升績(jī)效指標(biāo)編制的針對(duì)性，做到各級(jí)預(yù)算指標(biāo)均能全面、科學(xué)地評(píng)價(jià)本部門項(xiàng)目資金運(yùn)用情況，從而提高財(cái)政資金使用效率。另一方面，財(cái)政部門要指導(dǎo)各預(yù)算單位做好績(jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)工作，重視績(jī)效評(píng)價(jià)工作，因地制宜地制定普遍適用的共性指標(biāo)和適合本單位的個(gè)性指標(biāo)。

2.構(gòu)建多元化的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

由于財(cái)政預(yù)算支出具有支出范圍廣、分類復(fù)雜、影響因素多、支出效益內(nèi)涵豐富等特點(diǎn)，因此單位在設(shè)計(jì)績(jī)效管理的考核指標(biāo)體系時(shí)，既要考慮到指標(biāo)的全面性，又要考慮到指標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)，構(gòu)建多元化的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

首先，要設(shè)計(jì)多種類型的考核指標(biāo)，確保這些指標(biāo)能夠反映單位的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。其次，單位要對(duì)指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，賦予每一個(gè)指標(biāo)不同的權(quán)重，使指標(biāo)能夠全面評(píng)價(jià)單位的整體運(yùn)行狀況，能找出單位管理工作上存在的問(wèn)題，從而幫助單位改進(jìn)。最后，考核指標(biāo)體系中應(yīng)該包含評(píng)價(jià)單位的核心指標(biāo)，核心指標(biāo)應(yīng)該能夠反映單位的核心問(wèn)題，考核的是單位現(xiàn)階段的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

3.實(shí)現(xiàn)同類體系的標(biāo)準(zhǔn)化

只有統(tǒng)一的考核標(biāo)準(zhǔn)，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)單位、部門和個(gè)人的橫向和縱向比較，因此單位在完成績(jī)效考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)之后，還應(yīng)該將考核的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，建立多層次、分行業(yè)的績(jī)效指標(biāo)體系。

一方面，重視行業(yè)指標(biāo)研判，充分考慮各領(lǐng)域業(yè)務(wù)支出特點(diǎn)，針對(duì)不同行業(yè)的項(xiàng)目，分門別類地制定個(gè)性化的質(zhì)量指標(biāo)、時(shí)效指標(biāo)、過(guò)程指標(biāo)和效益指標(biāo)。另一方面，從項(xiàng)目支出和部門整體支出，部門自評(píng)和財(cái)政再評(píng)價(jià)等維度，以及支出政策、政府投資基金、政府債務(wù)資金、轉(zhuǎn)移支付資金等類型，建立多層次評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。最終，通過(guò)不斷積累，形成不斷完善的個(gè)性化指標(biāo)體系，確保從目標(biāo)選擇開(kāi)始，一直到指標(biāo)體系構(gòu)建結(jié)束，將大部分行業(yè)的評(píng)價(jià)指標(biāo)確定下來(lái)，進(jìn)而通過(guò)年度延續(xù)、對(duì)比分析，建立規(guī)范的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系。

4.及時(shí)修正指標(biāo)

由于被考核部門面臨的外部環(huán)境和內(nèi)部職能在不斷發(fā)生變化，因此，單位之前設(shè)計(jì)的指標(biāo)很可能已經(jīng)不能適應(yīng)單位發(fā)展的實(shí)際需要了，這就要求單位在原有指標(biāo)的基礎(chǔ)上修正指標(biāo)。單位應(yīng)該根據(jù)出現(xiàn)的新情況，設(shè)計(jì)新的指標(biāo)，并將其納入績(jī)效考核體系中。

預(yù)算績(jī)效管理制度是財(cái)政制度改革的重要內(nèi)容，能對(duì)財(cái)政職能的發(fā)揮產(chǎn)生深刻影響。文章對(duì)績(jī)效考核中存在的問(wèn)題進(jìn)行了總結(jié)，并提出了優(yōu)化策略，期望文章的研究能夠?yàn)樾姓聵I(yè)單位提供一定的參考。