以人民為中心推進(jìn)現(xiàn)代財政制度建設(shè)

●文 峰

2021 年12 月8 日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的階段性挑戰(zhàn)進(jìn)行了全面分析， 制定了2022 年經(jīng)濟(jì)工作的主要目標(biāo)、主要思路， 提出繼續(xù)實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策。 2021 年12 月27日召開的全國財政工作視頻會議上，財政部部長劉昆對2021 年財政工作進(jìn)行了全面回顧，明確了2022 年全國財政工作的指導(dǎo)思想、 工作思路和工作重點， 為新一年財政工作提供重要指引。

全面、 深刻理解全國財政工作視頻會議精神是積極有效開展2022 年財政工作的基礎(chǔ)和前提。 深入貫徹落實2021 年全國財政工作視頻會議精神，需要將2022 年財政工作置于新時代中國特色社會主義發(fā)展階段追求高質(zhì)量發(fā)展的宏觀背景之下， 置于中國共產(chǎn)黨順利完成第一個百年奮斗目標(biāo)， 開啟第二個百年奮斗目標(biāo)的視野之下， 需要置于貫徹財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的重要論斷之下。

新中國成立以來尤其是改革開放以來， 我國經(jīng)濟(jì)在較長時期保持了平穩(wěn)快速增長，國家整體經(jīng)濟(jì)實力、軍事實力、外交實力明顯增強，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境也發(fā)生了明顯的變化。 在全面審視我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的國際國內(nèi)形勢的基礎(chǔ)上，2020 年5 月中共中央政治局會議提出構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、 國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。 為促進(jìn)雙循環(huán)新發(fā)展格局的形成，補齊經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的短板，強化基礎(chǔ)科學(xué)研究， 發(fā)揮超大規(guī)模國內(nèi)市場的優(yōu)勢， 暢通國民經(jīng)濟(jì)大循環(huán)被提上日程。 盡管我國已經(jīng)取得脫貧攻堅和全面建成小康社會的決定性勝利，但教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等民生領(lǐng)域的發(fā)展仍需要進(jìn)一步加強。 當(dāng)前建立中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)背景下的現(xiàn)代財政制度已經(jīng)取得了重要的進(jìn)展， 但仍需繼續(xù)深化改革， 結(jié)合新的發(fā)展環(huán)境創(chuàng)新財稅體制改革。 從短期宏觀經(jīng)濟(jì)形勢來看，我國還面臨著需求收縮、 供給沖擊和預(yù)期減弱的壓力，疊加疫情沖擊，外部環(huán)境變得更加復(fù)雜嚴(yán)峻，充滿不確定性，這給我國財政工作帶來了不小的挑戰(zhàn)。 財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱， 在推進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮重要作用， 需要為提高國家治理水平提供制度支持。 財政政策需要服從國家整體經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，積極主動應(yīng)對來自國內(nèi)外的各種挑戰(zhàn)，確保經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長。

2021 年全國財政工作視頻會議對我國2021 年財政工作總結(jié)到位，對新的一年財政工作定位清楚，對2022 年乃至今后一段時期財政工作具有很強的指導(dǎo)作用， 筆者重點從三個方面闡述對會議精神的理解。

一、 堅持以人民為中心的發(fā)展理念，錨定財政工作的方向

一百年來，中國共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)中國人民經(jīng)過艱苦探索奮斗，開辟了偉大道路，創(chuàng)造了偉大事業(yè)，取得了偉大成績。 財政積極作為，為中華民族站起來、富起來、強起來的偉大飛躍作出了積極貢獻(xiàn)。 黨的十九屆六中全會審議通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》指出，人民至上是中國共產(chǎn)黨百年奮斗的一條重要經(jīng)驗。 在中國新民主主義革命時期、社會主義革命和建設(shè)時期、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期、新時代中國特色社會主義的不同階段，由于國家和民族面臨的斗爭與發(fā)展環(huán)境不同，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民政府所確定的工作目標(biāo)、工作重點和具體的工作思路與方式也有所不同。

在爭取民族獨立和解放的革命戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民政府一方面籌集資源支持革命戰(zhàn)爭， 另一方面盡力幫助革命根據(jù)地、解放區(qū)人民群眾渡過困難，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善生活。 在社會主義革命和建設(shè)時期，受特定國際地緣政治影響，為了奠定新生人民政權(quán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，選擇了重工業(yè)優(yōu)先的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，通過財政制度安排集中全國人力、物力、財力在較短時期內(nèi)建立了相對完整的工業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)體系，奠定了國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)。 在改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期，中國共產(chǎn)黨秉持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的原則，客觀上實行了以城市為重點和東部沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展的財政及相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會政策，在實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長的同時，城鄉(xiāng)、地區(qū)發(fā)展差距持續(xù)擴(kuò)大， 居民之間的收入差距也快速拉大。 為此，黨的十六屆三中全會提出了以“五個統(tǒng)籌”為主要內(nèi)容的科學(xué)發(fā)展觀，財政制度安排開始向城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會、人與自然、生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變。 自黨的十九大提出我國進(jìn)入新時代中國特色社會主義發(fā)展階段以來， 為了促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局，財政體制也作出了重大調(diào)整。

縱觀中國共產(chǎn)黨成立以來不同時期的革命戰(zhàn)爭和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的全過程可以發(fā)現(xiàn)，根據(jù)革命和建設(shè)環(huán)境及階段性目標(biāo)的不同，我國財政工作的重點也有所調(diào)整，但始終錨定以人民為中心理念。 從整體上看，財政服務(wù)的具體目標(biāo)經(jīng)歷了把人民從受剝削、受壓迫的舊社會制度中解放出來，奠定人民全面自由發(fā)展的政治基礎(chǔ)，營造有利于人民全面發(fā)展的政治、經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境；穩(wěn)定國民經(jīng)濟(jì)，建立相對完整的工業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)體系，奠定國家長期發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)， 為人民群眾物質(zhì)財富增長提供保障；大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加社會總財富，調(diào)整、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展，促進(jìn)人民群眾福利水平的整體提高；立足中國特色社會主義發(fā)展新階段，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，更好滿足人民群眾對美好生活的需求等四個階段，每個階段的財政工作都充分體現(xiàn)了以人民為中心的宗旨。

順應(yīng)人民群眾對美好生活的期望，財政主要聚焦于鞏固脫貧攻堅成果， 進(jìn)一步改善民生，增強人民群眾的幸福感，提升人民群眾的滿意度。 2022 年財政重點工作之一就是突出?；?，兜底線，持續(xù)增進(jìn)民生福祉。 具體而言，就是要支持建設(shè)高質(zhì)量教育體系，推進(jìn)衛(wèi)生健康體系建設(shè)，提高社會保障水平，完善住房保障體系，推動文化體育事業(yè)發(fā)展。

高質(zhì)量的教育和衛(wèi)生健康體系既是社會公平的基礎(chǔ)， 也是經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)一步發(fā)展的前提。 加大財政對教育和醫(yī)療衛(wèi)生支出體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展理念：一是加大財政對教育和醫(yī)療衛(wèi)生支出可以降低家庭支出比重，促進(jìn)家庭增加儲蓄或消費性支出， 擴(kuò)大消費需求，提高消費對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率。 二是政府提供教育和醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)，有利于增加人力資本積累，拓展就業(yè)空間，提高潛在經(jīng)濟(jì)增長率，提高經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量，增強經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性；三是對于不同人群有助于縮小人與人之間的人力資本差距，提高相關(guān)群體獲取收入和財富的能力，促進(jìn)實現(xiàn)共同富裕。 由此可見，加大對教育和醫(yī)療衛(wèi)生的投入，建設(shè)高質(zhì)量教育體系和醫(yī)療衛(wèi)生體系是貫徹以人民為中心的發(fā)展理念的具體體現(xiàn)，是推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的必然要求。

社會保障制度不僅是市場經(jīng)濟(jì)運行的基礎(chǔ)和必要條件，也是提高全體人民福利水平、增強幸福感、讓人民共享發(fā)展成果、實現(xiàn)共同富裕的要求。 《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》指出，當(dāng)前中國已經(jīng)進(jìn)入人口老齡化快速發(fā)展階段。 加快社會保障體系建設(shè)的任務(wù)更加緊迫，也面臨著更大的挑戰(zhàn)。 推進(jìn)可持續(xù)的、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障事業(yè)不斷發(fā)展，是財政工作的重要內(nèi)容之一。 滿足人民群眾的基本居住需求， 讓人民群眾擁有與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展承載能力相適應(yīng)的居住條件是增強人民群眾滿足感、獲得感、幸福感的重要措施，財政理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。 發(fā)展文化體育事業(yè)以滿足人民群眾的精神文化需要， 使全體人民擁有健康的體魄、 積極向上的精神狀態(tài)和崇高的理想信念，是確保社會穩(wěn)定和諧、具有較強可持續(xù)發(fā)展能力的基礎(chǔ)， 財政支持促進(jìn)文化體育事業(yè)發(fā)展是踐行以人民為中心發(fā)展理念的必然之舉。

新中國成立以來， 我國財政在貫徹以人民為中心的發(fā)展理念上取得了較大進(jìn)展， 民生相關(guān)領(lǐng)域財政支出規(guī)模不斷加大， 未來要進(jìn)一步向健全機制、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高財政支出效能等方面發(fā)力。 建國初期，為奠定國家長期發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，用于滿足民生相關(guān)的財政支出占比不高，存在較大的民生欠賬。 改革開放以來的較長時期， 中國共產(chǎn)黨開創(chuàng)了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的歷史發(fā)展新時期，財政支出重點服務(wù)于經(jīng)濟(jì)增長，受政府可支配財力的限制， 雖然財政用于民生方面的支出絕對額增長較快， 但占財政支出的比重仍然不高。 在建設(shè)中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制中， 我國進(jìn)一步加大民生領(lǐng)域的財政投入，民生相關(guān)財政支出規(guī)模有較大幅度提高，但財政支出結(jié)構(gòu)在不同層級政府之間的格局不完全合理。 進(jìn)入中國特色社會主義新時代，財政要進(jìn)一步落實中央與地方共同事權(quán)和支出責(zé)任相關(guān)文件精神，一方面，同級政府內(nèi)部的民生支出與經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的財政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中人民群眾對高質(zhì)量發(fā)展的要求進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，要進(jìn)一步健全民生相關(guān)公共服務(wù)的需求表達(dá)機制， 確保政府公共服務(wù)供給更好地匹配人民群眾對公共服務(wù)的需求；另一方面， 不同層級政府之間和同級政府內(nèi)部不同部門的支出責(zé)任要進(jìn)一步優(yōu)化。 為確保有限財力約束下的民生支出最大程度滿足人民群眾的需求，要進(jìn)一步健全完善財政支出績效機制。

因此，貫徹以人民為中心的發(fā)展理念，財政要樹立民本思想理念，不斷健全完善機制制度，力求高效率地做好正確的事； 也即要賦予財政民本的靈魂，通過建立現(xiàn)代財政制度來踐行、貫徹民本理念。

二、順應(yīng)新時代中國特色社會主義發(fā)展需要，加快建設(shè)現(xiàn)代財政制度

建立現(xiàn)代財政制度是匹配財政作為國家治理基礎(chǔ)和重要支柱的必然要求。 匹配國家治理基礎(chǔ)和重要支柱、 服務(wù)于高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代財政制度， 不是簡單地照搬其他國家的公共財政制度，而是以公共財政基本原理為指導(dǎo)，立足于中國具體國情， 創(chuàng)新性地建立適應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際的現(xiàn)代財政制度。

經(jīng)過全國人民的共同努力， 我國現(xiàn)代財政制度建設(shè)已經(jīng)取得了階段性成果。 2013 年黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱， 并進(jìn)一步提出建立現(xiàn)代財政制度的目標(biāo)。2014 年以來，我國從預(yù)算管理、稅收制度、中央與地方財政關(guān)系三個方面深化財稅體制改革。 改進(jìn)預(yù)算管理制度方面，《預(yù)算法》及與之相配套的《預(yù)算法實施條例》均已經(jīng)完成修訂且付諸實施， 為強化預(yù)算管理提供了制度保障。 深化稅收制度改革方面，個人所得稅改革、增值稅擴(kuò)圍和轉(zhuǎn)型也已完成，環(huán)境保護(hù)稅取代環(huán)保費成為一個獨立的稅種， 消費稅改革取得重要的階段性進(jìn)展， 房地產(chǎn)稅試點也即將開始。 按照稅收法定的原則，一部分行政立法的稅收法規(guī)相繼通過人大立法上升為法律，金稅四期投入運行并取得明顯成效。 在中央和地方財政關(guān)系改革上，1994 年分稅制改革基本建立了中央與地方政府間事權(quán)、 支出責(zé)任、財權(quán)、轉(zhuǎn)移支付制度的財政管理框架，提高了中央財政收入占全部財政收入的比重， 但中央與地方政府之間事權(quán)和支出責(zé)任較長時期內(nèi)仍然沒有完全劃分厘清。 2016 年，《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》發(fā)布，就推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革提出指導(dǎo)意見；2018 年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》，中央相繼出臺了一系列包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、交通運輸?shù)戎醒肱c地方共同提供公共服務(wù)支出責(zé)任劃分的方案，進(jìn)一步完善了相關(guān)轉(zhuǎn)移支付制度，中央與地方財政事權(quán)、財權(quán)、支出責(zé)任和轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)一步明晰， 財政管理體制得到了有效優(yōu)化， 一定程度上有助于調(diào)動中央和地方的積極性。

在現(xiàn)代財政制度建設(shè)取得明顯進(jìn)展的同時，不可忽視的是，部分領(lǐng)域的改革還明顯滯后，在新的一年仍需進(jìn)一步深化。 在深化預(yù)算管理制度改革方面，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）明確了深化預(yù)算制度管理的具體要求。 當(dāng)前預(yù)算管理制度建設(shè)和預(yù)算管理水平相對滯后，需要認(rèn)真落實《意見》相關(guān)要求，力求使預(yù)算管理水平提升到一個新的高度，積極適應(yīng)現(xiàn)代財政制度建設(shè)的需要。 結(jié)合現(xiàn)代財政制度要求，財政稅收相關(guān)制度的建立、執(zhí)行與監(jiān)督環(huán)節(jié)均存在一定的完善空間。 盡管目前有部分人大授權(quán)立法的稅收法律法規(guī)已經(jīng)通過人大立法上升為稅法，但其他相關(guān)財稅制度立法進(jìn)程也需要及時跟進(jìn)。 在加快財政稅收法律建設(shè)的同時，要進(jìn)一步加強財稅法律法規(guī)的實施，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代技術(shù)手段，改進(jìn)和提升財稅法律制度的執(zhí)行效率，加強對相關(guān)法律制度執(zhí)行情況的監(jiān)督，使財稅立法、執(zhí)法和監(jiān)督協(xié)同推進(jìn)。

當(dāng)前，我國中央與地方財政關(guān)系已取得明顯進(jìn)展，但仍需要進(jìn)一步深化改革。 2021 年全域無隱性債務(wù)試點已經(jīng)開始，今年可在此基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗，進(jìn)一步完善相關(guān)配套措施，逐步擴(kuò)大試點范圍，加快全面推廣進(jìn)程。 同時，進(jìn)一步擴(kuò)大債務(wù)顯性化試點范圍，全面摸清地方債務(wù)家底，加強地方債務(wù)管理，降低地方債務(wù)風(fēng)險。 新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，中央建立了常態(tài)化財政資金直達(dá)機制并擴(kuò)大了實施范圍，今年可繼續(xù)組織力量對財政資金直達(dá)機制運行情況進(jìn)行評估， 總結(jié)經(jīng)驗并進(jìn)一步擴(kuò)大試點范圍，積極探索通過財政資金直達(dá)機制緩解基層財政困境， 增強基層財政公共服務(wù)供給能力，促進(jìn)公共服務(wù)均等化。 隨著房地產(chǎn)稅改革試點，財政應(yīng)全面跟蹤試點地區(qū)房地產(chǎn)稅收試點對短期地方財政收入的影響，了解房地產(chǎn)稅收對房地產(chǎn)企業(yè)、相關(guān)民眾以及房地產(chǎn)相關(guān)金融業(yè)的影響，對國民經(jīng)濟(jì)整體和較長時期財政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全面影響，為擴(kuò)大試點范圍提供詳細(xì)的數(shù)據(jù)支持，為優(yōu)化房地產(chǎn)稅收提供可資借鑒的建議。

三、 加強短期和中長期財政政策協(xié)調(diào)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長

在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，國際市場供求波動對我國經(jīng)濟(jì)的沖擊明顯，迫切需要強化財政政策的調(diào)節(jié)功能， 從中長期財政政策目標(biāo)出發(fā)，保障國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長。2021 年中央經(jīng)濟(jì)工作會議對今年宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的整體判斷是：經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力，加之新冠肺炎疫情沖擊，百年變局加速演進(jìn)，外部環(huán)境更趨復(fù)雜嚴(yán)峻。

面對新冠肺炎疫情的沖擊，疊加產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，以及國際政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢不明朗等各種因素影響，我國通過增值稅擴(kuò)圍轉(zhuǎn)型、相關(guān)金融制度扶持等舉措有效降低了企業(yè)稅負(fù)和融資成本，但仍不能抵消短期內(nèi)多重因素疊加對企業(yè)發(fā)展帶來的不利影響。 通過擴(kuò)大財政支出規(guī)模， 實施政策性的減稅降費，適當(dāng)擴(kuò)大財政赤字規(guī)模，擴(kuò)大社會總需求規(guī)模，充分發(fā)揮財政的逆周期調(diào)節(jié)作用，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長是今年財政工作的重要方向。

短期的財政調(diào)節(jié)政策與構(gòu)造雙循環(huán)新發(fā)展格局的中長期發(fā)展措施是有機統(tǒng)一體。 從較長時期來看， 構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路， 而要暢通國內(nèi)國際雙循環(huán)首先必須暢通國內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)， 需要財政在其中發(fā)揮重要的調(diào)節(jié)作用， 以實現(xiàn)短期需求調(diào)節(jié)與中長期供給側(cè)對策相互協(xié)調(diào)。 補短板，鍛長板，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，暢通生產(chǎn)、分配、流通、消費循環(huán)是構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體， 國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的內(nèi)在要求。

第一， 堅持把科技作為財政支出的重點領(lǐng)域，聚焦國家戰(zhàn)略需求優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。新中國成立70 多年以來，我國綜合經(jīng)濟(jì)實力得到了明顯增強， 初步形成了較為獨立完整的國民經(jīng)濟(jì)體系，擁有龐大的國內(nèi)需求市場優(yōu)勢，部分高科技領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)并跑、領(lǐng)跑發(fā)達(dá)國家。 但也必須承認(rèn)，部分尖端技術(shù)、關(guān)鍵核心技術(shù)仍受制于人，這是制約我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大風(fēng)險隱患。 大國財政需持續(xù)發(fā)力，助力高新技術(shù)創(chuàng)新攻關(guān)，一方面，持續(xù)加大科研創(chuàng)新投入，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，強化財政資金使用過程監(jiān)管， 確?？蒲薪?jīng)費高效利用；另一方面，優(yōu)化健全科研管理體制，實現(xiàn)財政科研投入和科研管理體制相互協(xié)調(diào)， 產(chǎn)生強大的協(xié)同效益。 通過加大對制約我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵核心領(lǐng)域的科技攻關(guān)， 強化基礎(chǔ)科學(xué)研究和重大科研基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 支持打好關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅戰(zhàn)。

第二，加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的財政投入力度，大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。 這既是短期財政調(diào)節(jié)政策的重要內(nèi)容，也是促進(jìn)城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)調(diào)，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。 我國農(nóng)業(yè)發(fā)展用遠(yuǎn)低于全世界人口比重的耕地保障了十四億人口的糧食安全問題， 有效避免了國際糧食市場波動對我國糧食供求關(guān)系的嚴(yán)重沖擊。 在新中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中， 農(nóng)業(yè)發(fā)展不僅為推動國家工業(yè)化進(jìn)程作出了巨大貢獻(xiàn)， 也在多次經(jīng)濟(jì)危機中承受并消減危機沖擊，幫助國家渡過經(jīng)濟(jì)危機，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。隨著城市化、工業(yè)化和國際化水平的提高， 特別是中國日益深度融入國際金融資本主導(dǎo)的全球化浪潮， 中國經(jīng)濟(jì)更易受到外來不確定沖擊帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險的威脅， 鄉(xiāng)村仍需承擔(dān)緩解和消減危機沖擊， 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展的作用。 溫鐵軍等（2013）指出，鄉(xiāng)村的發(fā)展水平直接決定其承擔(dān)沖擊， 抵御外來沖擊的能力。受要素稟賦結(jié)構(gòu)差異、長期城市偏向經(jīng)濟(jì)政策和城市化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和土壤污染等因素影響， 我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展緩慢，面臨著極大挑戰(zhàn)，存在較大的隱患，抵御經(jīng)濟(jì)社會沖擊和維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展的能力相對于其應(yīng)承擔(dān)的作用明顯不足， 承受和抵御沖擊的能力亟待加強。

從中長期來看，加大對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的財政投入力度，優(yōu)化財政農(nóng)業(yè)投入機制，確保主糧產(chǎn)量穩(wěn)定和糧食生產(chǎn)能力穩(wěn)定，保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，強化鄉(xiāng)村的風(fēng)險緩沖和消減功能十分必要。 加大財政對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入力度是逆周期調(diào)節(jié)政策的重要抓手， 財政投入的增加帶動受其引導(dǎo)的民間投資的增加必然會擴(kuò)大社會總需求，從而發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的作用。當(dāng)然，增加財政投入和達(dá)到財政投入目標(biāo)之間需要由財政投入績效來予以保證，因此，健全財政支持鄉(xiāng)村振興的投入機制和投入績效保障機制是實現(xiàn)財政鄉(xiāng)村投入的短期和中長期目標(biāo)兼顧的重要條件。 按照《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》要求，到2022 年，要達(dá)到鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系初步健全的目標(biāo)。相應(yīng)地，糧食安全保障水平、農(nóng)村三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、脫貧攻堅、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境、基本公共服務(wù)都要求達(dá)到相應(yīng)的水平。經(jīng)過全國人民的共同努力，脫貧攻堅任務(wù)已經(jīng)順利完成， 其他工作目標(biāo)取得重要進(jìn)展，財政還需進(jìn)一步加大相關(guān)方面工作力度，力爭保證規(guī)劃目標(biāo)順利完成。

第三，加大財政在優(yōu)化區(qū)域、城鄉(xiāng)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的投入力度。 這是促進(jìn)中長期經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的要求， 也是強化財政逆周期調(diào)節(jié)的有力舉措。 由于我國較長時期內(nèi)實行有助于東部沿海地區(qū)發(fā)展的財政稅收政策、金融、產(chǎn)業(yè)和其他相關(guān)政策，在市場機制作用下，東部沿海地區(qū)形成了經(jīng)濟(jì)增長快、 要素收益率高和要素流入相互強化的正反饋機制，欠發(fā)達(dá)地區(qū)則形成經(jīng)濟(jì)增長慢、要素收益率低和要素流出的正反饋機制， 兩個反饋機制共同作用導(dǎo)致東、中、西部發(fā)展差距累積性擴(kuò)大，地區(qū)發(fā)展結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。長期以來我國重工業(yè)集中的東北地區(qū)受生產(chǎn)型增值稅等稅收制度的影響，加之地方財力限制對產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持力度不夠，多種因素綜合作用導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型緩慢，相對于東部沿海地區(qū)發(fā)展差距不斷拉大。東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長緩慢、就業(yè)機會少和要素收益率低導(dǎo)致要素流出，形成東北經(jīng)濟(jì)增長相較于全國尤其是東部沿海地區(qū)的弱勢地位。地區(qū)間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)累積性失衡直接影響了我國整體空間經(jīng)濟(jì)增長的協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性，不僅不利于大國優(yōu)勢的發(fā)揮，甚至?xí)蔀榇髧?jīng)濟(jì)發(fā)展的一大阻礙。

另一方面，區(qū)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡可以轉(zhuǎn)化為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢，也是當(dāng)前財政逆周期調(diào)節(jié)的重要抓手。 我國作為典型的后發(fā)大國，國土面積大，幅員遼闊，區(qū)域和城鄉(xiāng)要素稟賦差距大是客觀國情，辯證來看，這既是缺點，也是潛在優(yōu)勢。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于供給約束型經(jīng)濟(jì)增長階段時，可以集中全國要素重點發(fā)展關(guān)系國家長期發(fā)展的工業(yè)、產(chǎn)業(yè)類型，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長； 當(dāng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入需求約束型經(jīng)濟(jì)增長階段時，欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)、東北老工業(yè)基地和廣大農(nóng)村因發(fā)展相對滯后可以容納巨大的投資，有助于解決國內(nèi)需求不足所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)增長緩慢乃至停滯問題，促使經(jīng)濟(jì)在一定時期內(nèi)保持較高速度的增長。財政不能也不應(yīng)該是惟一的甚至主要的向中西部、東北和農(nóng)村地區(qū)投資的主體，還需要引導(dǎo)和帶動民間資本向這些地區(qū)投資。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)投資要素收益率較低的情況下，要引導(dǎo)民間資本要素向這些地區(qū)流動，需要利用財政補貼、稅收優(yōu)惠等財政政策提高私人投資的收益率。加大財政和民間資本對這些地區(qū)的投資有助于消化當(dāng)前國內(nèi)過剩的產(chǎn)能，擴(kuò)大社會總需求，拉動經(jīng)濟(jì)增長，平衡區(qū)域、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和農(nóng)、輕、重經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。 因此，在國內(nèi)產(chǎn)能過剩、對外投資風(fēng)險較大的情況下， 運用財政政策手段加大對中西部地區(qū)、東北地區(qū)投資的財政支持力度，加強對鄉(xiāng)村振興的財政支持力度是有效利用過剩產(chǎn)能，避免企業(yè)大面積破產(chǎn)倒閉，穩(wěn)定就業(yè)和社會經(jīng)濟(jì)秩序，擴(kuò)大總需求，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的重要手段，這對于本輪經(jīng)濟(jì)周期的短期財政調(diào)控措施而言，既必要又緊迫。

當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于下行區(qū)間， 產(chǎn)能過剩是常態(tài)，一旦放任市場機制自發(fā)調(diào)節(jié)， 財政無所作為，就會導(dǎo)致產(chǎn)能過剩蔓延，帶來更大規(guī)模的產(chǎn)能過剩，致使大量企業(yè)破產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)陷入蕭條。當(dāng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇后， 企業(yè)需要進(jìn)行新的投資或擴(kuò)大產(chǎn)出，原來在經(jīng)濟(jì)蕭條階段的過剩產(chǎn)能如因財政逆周期調(diào)節(jié)政策有幸避免破產(chǎn)、倒閉，在復(fù)蘇期間仍然是有市場需求保證的產(chǎn)能，即由蕭條時期的過剩產(chǎn)能變成了經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇階段正常的、有市場需求的供給。因此，在我國中西部地區(qū)、東北、農(nóng)村和生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域還存在大量投資機會的情況下，可以借助于財政的逆周期調(diào)節(jié)政策，加大對這些有投資空間的地區(qū)進(jìn)行投資，這樣既可以擴(kuò)大社會總需求，維持就業(yè)機會不減少，確保經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，又可以促進(jìn)中西部、東北和農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)，助力高質(zhì)量發(fā)展，實際上兼顧了短期調(diào)節(jié)政策和長期發(fā)展政策。

第四， 開展適度超前的基礎(chǔ)設(shè)施投資，既是積極財政政策的重要內(nèi)容，也是高質(zhì)量發(fā)展的必然之舉。按照基礎(chǔ)設(shè)施投資與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段關(guān)聯(lián)的一般規(guī)律，基礎(chǔ)設(shè)施作為一種全社會共享資本，對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人們生活都具有十分重要的基礎(chǔ)性支撐作用，其供應(yīng)水平的高低直接決定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民生活質(zhì)量。2021 年中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確提出， 要繼續(xù)實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，其中，適度超前的基礎(chǔ)設(shè)施投資就是積極的財政政策的重要內(nèi)容。根據(jù)高質(zhì)量發(fā)展的要求和當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，包括5G、特高壓、城際高速鐵路和城際軌道交通、 新能源汽車充電樁、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等在內(nèi)的新型基礎(chǔ)設(shè)施是引領(lǐng)、支撐現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。這些新型基礎(chǔ)設(shè)施一部分可以引入民間資本投資，但整體來看，新型基礎(chǔ)設(shè)施是一個有機的系統(tǒng)， 只有各方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都達(dá)到一定水平后， 才能為新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供有力的支持。 而新型基礎(chǔ)設(shè)施從開始投資到建成，需要持續(xù)大規(guī)模的投入且產(chǎn)出較小，微觀經(jīng)濟(jì)效益不顯著， 甚至?xí)霈F(xiàn)較嚴(yán)重的虧損，盡管可以引入社會資本進(jìn)行投資，但對于追求利潤最大化的市場投資主體的吸引力并不強，因此，加大財政對新型基礎(chǔ)設(shè)施投資的支持力度十分必要。建議通過運用產(chǎn)業(yè)投資基金，實行財政補貼、稅收優(yōu)惠，采用PPP 模式等方式支持新型基礎(chǔ)設(shè)施投資。 對新型基礎(chǔ)設(shè)施的投資，一方面短期內(nèi)可以直接擴(kuò)大社會總需求，另一方面有利于吸引民間投資跟進(jìn)， 間接促進(jìn)擴(kuò)大社會總需求， 從長期來看有助于提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

第五，順應(yīng)綠色發(fā)展趨勢，全面推進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型。 這既是著眼于長期可持續(xù)發(fā)展的需要，也是短期擴(kuò)大財政支出，實行逆周期調(diào)節(jié)的重要措施?？紤]到新中國成立尤其是改革開放以來，各地開展以地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長和財政收入增加為主要目標(biāo)的地區(qū)間競爭，嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境，影響經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，因此，財政支出要順應(yīng)綠色發(fā)展趨勢，繼續(xù)加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)，支持碳達(dá)峰碳中和，加強大氣、水、土壤污染防治，擴(kuò)大新一輪草原生態(tài)保護(hù)補助獎勵政策實施范圍。 從短期財政支出的經(jīng)濟(jì)效益來看，對中西部、東北和農(nóng)村地區(qū)的投資，對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財政支出，對大氣、水、土壤污染防治，實行新一輪草原生態(tài)保護(hù)補貼的財政支出以及適度超前的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，短期經(jīng)濟(jì)效益可能不明顯，但這些有利于形成經(jīng)濟(jì)長期協(xié)調(diào)、 可持續(xù)發(fā)展的實體資產(chǎn)和生態(tài)資產(chǎn)，從長期和整體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的角度來看是有效益的財政支出。 我國作為典型的后發(fā)展大國，國內(nèi)發(fā)展嚴(yán)重不平衡，西部、中部、農(nóng)村和東北老工業(yè)基地以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)、大氣、水、土壤污染防治和草原生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域存在大量的投資空間，這是我國相較于發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家所擁有的優(yōu)勢，對這些領(lǐng)域的投資有助于消化需求不足情況下企業(yè)的過剩產(chǎn)能，幫助存在過剩產(chǎn)能的企業(yè)渡過困難。

在當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢下， 我國財政政策制定和實施需要從全局和長遠(yuǎn)角度來系統(tǒng)考慮國民經(jīng)濟(jì)的微觀、中觀和宏觀，短期、中期和長期的政策效應(yīng)， 將財政平衡和國民經(jīng)濟(jì)整體協(xié)調(diào)緊密聯(lián)系起來。 在產(chǎn)能過剩的情況下，加大對中西部地區(qū)、東北和農(nóng)村地區(qū)投資，對新型基礎(chǔ)設(shè)施投資，以及對大氣、水、土壤污染防治等財政支出， 在一定程度上可能會增加財政赤字，甚至加大財政運行風(fēng)險，因此需要加強財政支出管理， 進(jìn)一步健全完善財政管理機制和財政監(jiān)督機制， 提高財政監(jiān)督效率，不斷提升財政管理整體水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，助力經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，盡量避免逆周期調(diào)節(jié)政策所帶來的損失和風(fēng)險。