破難題增動力 深化預(yù)算管理制度改革

●肖 鵬 陶 暢

2021 年12 月27 日， 全國財政工作視頻會議在北京召開。 會議總結(jié)了2021 年財政工作，研究部署2022 年財政工作。財政部黨組書記、部長劉昆作工作報告指出：2021 年是中國共產(chǎn)黨建黨100 周年， 在以習近平同志為核心的黨中央帶領(lǐng)下， 財政部門統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展， 支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，落實減稅降費政策，積極的財政政策精準發(fā)力， 為推動構(gòu)建新發(fā)展格局邁出新步伐， 為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供了強有力的財力保障。

預(yù)算體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略和政策，反映政府的活動范圍和方向， 是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐，是宏觀調(diào)控的重要手段。此次全國財政工作視頻會議提出：2022 年要深入推進財稅體制改革， 深化預(yù)算管理制度改革。本文立足新發(fā)展階段，結(jié)合當前我國預(yù)算制度改革的階段性成效和尚待解決的問題， 提出未來我國深化預(yù)算體制改革的思路與舉措。

一、 預(yù)算管理制度改革的階段性成效

（一）統(tǒng)一財力分配，確立財政部門在預(yù)算資金使用中的核心地位

統(tǒng)一的財力和財權(quán)才能優(yōu)化配置財政資源。 政府財政收入包括稅收收入和非稅收入， 而過多形式的非稅收入不僅分散肢解了政府的財力與財權(quán)，如政府性基金、各種政府性收費、土地出讓金等， 而且給部門謀取自身利益和尋租行為提供了空間， 從而導(dǎo)致腐敗、 社會分配失范和營商環(huán)境差等亂象叢生。 而確立財政部門在收入分配領(lǐng)域的主體地位， 實施部門綜合預(yù)算要求預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)管， 所有財政性收入直接繳入國庫單一賬戶，使部門不再擁有越過財政部門對征繳收入進行再分配的權(quán)力， 以實現(xiàn)財政資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、優(yōu)化配置，從而保證財政部門在預(yù)算資金使用中的核心地位。

（二）改革預(yù)算編審與執(zhí)行機制，確保財政部門科學理財

不斷改革預(yù)算編審和執(zhí)行機制主要是為了在財政資金公開透明的情況下，財政部門實現(xiàn)科學理財。首先健全審核決策機制， 保證編審程序合理科學。引入“兩上兩下”的預(yù)算編制流程，自下而上、層層匯總的程序編制，引入“公式法”“因素法” 等預(yù)算分配方法，使預(yù)算編制流程規(guī)范化、公開化、透明化。 其次完善定額標準體系。 從2001年起，財政部開始對基本支出試點“定員定額” 管理方式， 選擇了農(nóng)業(yè)部等10 個試點部門，在中央編辦核定各部門機構(gòu)編制基礎(chǔ)上， 根據(jù)各單位履行職能的需要和財力可能等因素， 制定了中央部門的人均基本支出標準。 在基本支出的基礎(chǔ)上， 推動項目支出定額標準體系建設(shè)， 使標準成為預(yù)算編審的基石。

（三）提高財政支出精度，促進基本公共服務(wù)均等化

在預(yù)算編制和支出安排上， 落實“保工資、保運轉(zhuǎn)、保基本民生”的要求，不斷調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，科學合理安排調(diào)度資金，提高財政支出精度，加大民生投入，重點用于公共服務(wù)保障領(lǐng)域， 不斷提升群眾幸福指數(shù)和基本公共服務(wù)均等化水平。在預(yù)算資金分配上，堅持以人為本，把更多財政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，不斷加大對重點支出項目的保障力度。

（四）推動國庫制度改革，加強對財政資金流轉(zhuǎn)的實時監(jiān)控

2001 年啟動國庫集中收付制度改革，通過跟蹤記錄預(yù)算資金運動過程， 提高對財政資金使用合規(guī)性的實時監(jiān)控力。 同時推動行政單位會計制度和事業(yè)單位會計制度改革，使預(yù)算會計體系能夠通過跟蹤記錄預(yù)算資金運動過程來反映政府年度預(yù)算執(zhí)行情況的結(jié)果，在準確反映預(yù)算收支情況、加強預(yù)算管理和監(jiān)督的過程中發(fā)揮了重要作用。

（五）強化預(yù)算約束機制，提高預(yù)算文本的法律效力

新修訂的《預(yù)算法》，一方面確定了“統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行”的原則，并對預(yù)算編制、 執(zhí)行、 監(jiān)督及調(diào)整環(huán)節(jié)加以規(guī)定與強調(diào)， 這些規(guī)定給硬化預(yù)算約束機制和規(guī)范預(yù)算調(diào)整提供了法律依據(jù)； 另一方面修訂了關(guān)于預(yù)算公開透明的內(nèi)容，對預(yù)決算公開內(nèi)容、時間和主體方面作了明確規(guī)定， 這也進一步強化了預(yù)算的法律約束機制。

（六）啟動財政支出績效評價，提高財政資金使用效益

委托代理理論指出政府不僅要為納稅人花錢，還要花好納稅人的錢，提高財政資金的使用效益。自2003 年啟動項目支出績效評價試點工作以來，經(jīng)過十多年的改革探索，基本形成了“花錢必問效、無效必問責”的理念，構(gòu)建起“預(yù)算編制有績效目標、預(yù)算執(zhí)行有績效監(jiān)控、 執(zhí)行結(jié)果有績效評價、 評價結(jié)果有反饋”的全流程績效管理工作機制，將財政資金分配過程與績效結(jié)合起來， 進一步提高財政資金的使用效益。

二、深化預(yù)算管理制度改革進程中有待提升的空間

（一）預(yù)算改革的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)調(diào)性有待提升

預(yù)算管理制度改革不僅涉及預(yù)算層面的內(nèi)容，還包含中期財政規(guī)劃管理、預(yù)算績效管理、財政支出標準化、預(yù)算法治、國庫制度改革等方面， 但是目前上述分項改革之間的研究較為分散， 需要理清相互之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系和整體預(yù)算制度的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性，提高財政資源的統(tǒng)籌能力， 推進預(yù)算管理一體化，仍有研究提升的空間。

（二）預(yù)算管理的縱向與橫向之間的銜接不到位

預(yù)算管理的銜接不夠主要體現(xiàn)在不同層級、不同主體和不同環(huán)節(jié)三個方面。不同主體體現(xiàn)為政府預(yù)算和部門預(yù)算、 單位預(yù)算銜接不夠，不同環(huán)節(jié)體現(xiàn)為預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整變更與其他財政業(yè)務(wù)缺乏有效銜接， 不同層級體現(xiàn)為國庫集中支付、總會計核算、政府采購與預(yù)算編制的銜接不夠緊密， 預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)與資產(chǎn)、負債、稅收、非稅收入等系統(tǒng)缺乏銜接。 以上銜接不到位的問題主要是由于信息不對稱、 數(shù)字系統(tǒng)化不發(fā)達以及跟蹤系統(tǒng)不全面等因素造成。

（三）預(yù)算資源的統(tǒng)籌能力有待提高

由于目前尚未完全形成“大財政、 大預(yù)算、大資產(chǎn)”的管理格局，財政在面對經(jīng)濟波動時壓力較大， 預(yù)算在穩(wěn)妥應(yīng)對政府財政可持續(xù)發(fā)展壓力方面還有待加強。首先，預(yù)算收入抗壓能力不足， 疫情背景和減稅降費政策下財政收入壓力越來越大， 而籌集財力手段不多。 國有股權(quán)、國企土地、行政事業(yè)單位資產(chǎn)等盤活周轉(zhuǎn)效率不高， 未形成有償使用和市場化變現(xiàn)的長效機制， 過于依賴土地收入容易導(dǎo)致收支運行大起大落。其次，預(yù)算支出結(jié)構(gòu)固化，財政支出剛性增長，可統(tǒng)籌調(diào)劑的空間十分有限，存在結(jié)構(gòu)固化問題。 維持運轉(zhuǎn)和民生補助等剛性支出隨著人口增長、政策提標擴圍而持續(xù)快速增長， 導(dǎo)致支出結(jié)構(gòu)固化。 最后，預(yù)算統(tǒng)籌能力不足，部門管理資金存在條塊分割， 關(guān)聯(lián)領(lǐng)域的資金投入?yún)f(xié)同性不強，重復(fù)、分散等現(xiàn)象較為普遍。

（四）財政支出標準化建設(shè)有待拓展

我國預(yù)算支出標準建設(shè)工作仍處于起步階段， 在預(yù)算支出標準方面存在內(nèi)容不夠全面、標準不夠細化、缺乏動態(tài)管理等問題。 標準不夠全面，體現(xiàn)在預(yù)算支出標準體系內(nèi)容復(fù)雜、系統(tǒng)性強，多層次投入、重復(fù)投入現(xiàn)象較為嚴重，缺乏有效整合。 標準不夠細化，體現(xiàn)在現(xiàn)有的預(yù)算支出標準不僅要確定人員定額，還要核定單位部門的工作量，以及綜合考慮各省不同縣市地區(qū)間收入水平和綜合物價水平存在一定差異的問題。 標準缺乏動態(tài)管理，體現(xiàn)在財政部門未及時掌握各單位的即時人員變化情況， 人員和經(jīng)費不能實行動態(tài)管理， 物價指數(shù)和消費指數(shù)動態(tài)調(diào)整機制尚未建立， 最終制定出的標準與實際情況脫離。

（五）預(yù)算管理信息化水平有待提高

一方面， 當前預(yù)算管理信息化水平尚不足以支撐深化預(yù)算管理制度改革， 信息化建設(shè)有待提檔加速。 隨著財稅改革進入深水區(qū)和攻堅期， 預(yù)算管理制度要改變過去出臺單項制度和規(guī)則的方式， 積極適應(yīng)改革發(fā)展需要，助力改革取得成效。 另一方面， 做好各預(yù)算管理環(huán)節(jié)的有效銜接與溝通。 通過預(yù)算管理信息化，著力提升各層級政府預(yù)算之間，政府預(yù)算、部門預(yù)算和單位預(yù)算之間， 以及各預(yù)算管理環(huán)節(jié)之間的有效銜接控制， 實現(xiàn)對預(yù)算資金的統(tǒng)籌管理使用。

三、 深化預(yù)算管理制度改革的制度框架

（一）加強財政資源統(tǒng)籌，增強國家重大戰(zhàn)略任務(wù)財力保障

首先，強化全口徑預(yù)算統(tǒng)籌調(diào)配，加強“三本預(yù)算”和政府債券等來源和項目的銜接。 其次，健全政府投融資機制，完善公共資源交易平臺，對土地、海域、礦產(chǎn)等有形資源和指標、規(guī)模、權(quán)益等無形資產(chǎn)，實行市場交易、有償使用、統(tǒng)一監(jiān)管。 最后，建立“集中財力辦大事”的預(yù)算決策機制，以事業(yè)發(fā)展規(guī)劃為遵循，實行“決策（規(guī)劃）—業(yè)務(wù)—資金—項目”清單式管理，對黨中央、國務(wù)院重大政策予以精準保障， 確保一張藍圖繪到底。

同時，提升預(yù)算資源配置能力。 一是明晰績效管理權(quán)責， 推進預(yù)算管理和績效管理深度融合， 保障黨委政府決策部署落地落實。 二是強化全流程預(yù)算績效融合，全面實施重大政策和項目事前績效評審， 加強成本效益分析， 從源頭實行績效 “一票否決”預(yù)算控制。 三是實行預(yù)算項目全生命周期管理，全面實行預(yù)算支出項目化管理，以零基、滾動、優(yōu)選為導(dǎo)向進行項目排序，實現(xiàn)各項支出可增可減、可進可退。

（二）推進財政支出標準化，強化預(yù)算約束

推進財政支出標準化建設(shè)， 一是抓基本支出標準體系， 二是抓項目支出標準體系建設(shè)。 抓基本支出標準體系，一方面要健全基本支出標準體系框架，科學設(shè)置定額項目,合理保障機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)和基本履職需要；另一方面，要分類明確財政保障政策， 完善支出標準和保障政策調(diào)整機制。抓項目支出標準體系建設(shè)，一方面要從項目文本和支出標準兩方面推進標準化工作，不斷對項目文本的框架結(jié)構(gòu)、支出內(nèi)容、文本格式等方面進行統(tǒng)一，并對項目各項支出內(nèi)容中適合制定標準的部分制定符合實際的支出標準。 另一方面，適當擴充標準外延，將財政資金分配規(guī)范及方法等納入支出標準范疇。同時要把握建設(shè)重點，重點針對涉及面廣、資金量大、實施期限長、適合標準化管理的項目，加快標準體系建設(shè)進程。

（三）加快支出進度，提高國庫改革“雙程度”

提高國庫改革“雙程度”，即國庫改革的廣度和深度。提高廣度就是要建立高效的資金撥付體系和完整的支出控制體系，一是提高資金撥付的電子化水平；二是建立完整的支出控制體系，指導(dǎo)部門逐步建立涵蓋預(yù)算執(zhí)行全業(yè)務(wù)流程、賬務(wù)核算、決算和報告的部門預(yù)算執(zhí)行管理系統(tǒng)，強化部門（單位）的預(yù)算執(zhí)行主體地位。提高深度就是要強化預(yù)算執(zhí)行和庫款管理，一方面加強量化測算和預(yù)研預(yù)判各種因素對財政收入增長的影響，強化庫款管理和工資保障工作，科學實施國庫現(xiàn)金管理，提高國庫庫底資金效益；另一方面穩(wěn)步開展國庫數(shù)據(jù)管理工作，大幅提高預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)的完整性、 準確性和相關(guān)性，為預(yù)算執(zhí)行管理、績效評價、財政監(jiān)督和綜合財務(wù)報告提供可靠支撐。

（四）推動數(shù)據(jù)共享，提高預(yù)算管理信息化水平“雙維度”

實現(xiàn)預(yù)算管理信息貫通共享，加強大數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用，強化財政部門數(shù)據(jù)密集型綜合管理部門定位，推進財政與稅務(wù)、人民銀行等跨部門數(shù)據(jù)連通，夯實預(yù)算管理基礎(chǔ)。 縱向上促進中央和地方財政系統(tǒng)信息貫通，橫向上促進部門間預(yù)算信息互聯(lián)共享運用信息化技術(shù)，建立全覆蓋、全鏈條的財政資金監(jiān)控機制，實時記錄和動態(tài)監(jiān)控資金在下級財政、用款單位的分配、撥付、使用情況，形成多層次的綜合監(jiān)督體系。

（五）強化協(xié)同監(jiān)督，提升預(yù)算審查監(jiān)督“四合力”

深化預(yù)算管理制度改革在于協(xié)同四種方式合力對預(yù)算進行審查監(jiān)督。一是發(fā)揮多種監(jiān)督方式的協(xié)同效應(yīng)。二是加強預(yù)算和政策的銜接。 編制年度預(yù)算時，將全面貫徹黨的重大戰(zhàn)略、 政策作為預(yù)算安排的首要任務(wù)，支出預(yù)算和政策同黨的重大戰(zhàn)略部署反復(fù)對標對表。 三是改進和細化預(yù)決算編報，逐步完善預(yù)決算草案編制，便于人大代表理解和監(jiān)督。四是加強與人大代表的日常溝通匯報，積極配合人大審議預(yù)決算，將人大及其常委會有關(guān)預(yù)決算決議作為制定支出政策、分配財政資金、完善管理措施的重要依據(jù)。