重精準(zhǔn)講持續(xù) 為穩(wěn)增長提供財政方略

●馬海濤

（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)）

過去一年，面對國內(nèi)外環(huán)境變化帶來的新挑戰(zhàn)，特別是疫情防控常態(tài)化的考驗，我國財政預(yù)算執(zhí)行取得了令人滿意的“成績單”。 “四本預(yù)算”的收支完成達到基本平衡，受經(jīng)濟復(fù)蘇影響，還存在一定規(guī)模的超收收入。 財政預(yù)算的較好執(zhí)行，為我國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供了重要支撐。 回顧2021 年，在我國經(jīng)濟尚處于疫情沖擊下的恢復(fù)節(jié)點，面臨國內(nèi)外形勢的多方變化，我們黨貫徹落實以習(xí)近平同志為核心的黨中央決策部署，貫徹落實中央經(jīng)濟工作會議精神，扎實做好“六穩(wěn)”“六保”工作，注重宏觀政策跨周期和逆周期調(diào)節(jié)。

2022 年是我國全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、向第二個百年奮斗目標(biāo)進軍新征程的重要一年。 2022 年的《政府工作報告》以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆歷次全會精神，弘揚偉大建黨精神，充分體現(xiàn)黨中央關(guān)于2022年經(jīng)濟社會發(fā)展工作的總體部署和要求，為國家經(jīng)濟穩(wěn)增長、保障財政政策的連續(xù)性和增加有效性奠定了全年工作總基調(diào)。 此外，中國共產(chǎn)黨第二十次全國人民代表大會將于2022 年下半年在北京召開， 財政工作更要按照黨中央、國務(wù)院決策部署，堅持穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進， 統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，實施積極的財政政策， 加強對財政經(jīng)濟運行的分析研判，為經(jīng)濟平穩(wěn)運行提供有力支撐。

一、2021 年財政政策提質(zhì)增效，發(fā)揮了更可持續(xù)的宏觀調(diào)控作用

回顧2021 年，財稅政策的針對性、有效性得到增強， 財政政策提質(zhì)增效，發(fā)揮了更可持續(xù)的宏觀調(diào)控作用。 面對國內(nèi)外環(huán)境變化帶來的新挑戰(zhàn)，特別是疫情防控常態(tài)化考驗，為完成全年經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標(biāo)提供有力保障。 2021年財政預(yù)算執(zhí)行平穩(wěn)有序，為我國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供了重要支撐，有以下特點和亮點。

第一，建立更加精準(zhǔn)的減稅降費與助企紓困政策。 一系列新的具有針對性的減稅降費政策出臺，包括提高小規(guī)模納稅人增值稅起征點、小微企業(yè)所得稅優(yōu)惠、擴大先進制造業(yè)增值稅留抵退稅政策適用范圍等， 在穩(wěn)定經(jīng)濟增長、支持科技創(chuàng)新、推動產(chǎn)業(yè)升級、促進擴大就業(yè)等方面發(fā)揮了重要作用。

第二，建立常態(tài)化財政資金直達機制，保障基層財力、惠企利民。 將2.8 萬億元中央財政資金納入直達范圍，基本實現(xiàn)中央財政民生補助資金全覆蓋，同時優(yōu)化流程，健全監(jiān)控體系，提高分配、撥付、使用和監(jiān)管效率。 通過這一創(chuàng)新性宏觀調(diào)控舉措，為市縣基層落實惠企利民政策提供財力支持，有力保障了基本民生。

第三， 通過財政大力支持科技自立自強，優(yōu)化和穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈。 2021 年中央一般公共預(yù)算本級基礎(chǔ)研究支出增長15.3%。 通過調(diào)整研發(fā)費用加計扣除比重、專精特新中小企業(yè)獎補政策、國家融資擔(dān)?；鸬刃问剑浞旨ぐl(fā)市場主體的創(chuàng)新活力；通過完善中央財政科研經(jīng)費管理機制、支持“揭榜掛帥”機制等，充分激發(fā)科研人員創(chuàng)新創(chuàng)造積極性。

第四，完善地方債發(fā)行使用管理。 制定專項債券項目穿透式監(jiān)測工作方案、專項債券資金投向領(lǐng)域禁止類項目清單、專項債券用途調(diào)整操作指引等制度， 促進債券資金安全規(guī)范高效使用。地方專項債發(fā)行繼續(xù)保持較大力度， 新增額度3.65 萬億元，充分發(fā)揮了帶動社會資金的作用。

二、2022 年積極財政政策提升效能，更加注重精準(zhǔn)、可持續(xù)

展望2022 年的財政工作， 積極的財政政策要提升效能，更加注重精準(zhǔn)、可持續(xù)，需要從多個方面貫徹落實?！疤嵘堋币馕吨獜慕y(tǒng)籌財政預(yù)算的收支安排、政策組合等方面增強財政的可持續(xù)性，在穩(wěn)增長、穩(wěn)預(yù)期與防風(fēng)險的政策目標(biāo)之間把握平衡?！熬珳?zhǔn)”體現(xiàn)在財政政策要提高財政資金的針對性與使用效率，更好地發(fā)揮結(jié)構(gòu)性調(diào)節(jié)功能，服務(wù)國家戰(zhàn)略任務(wù)和大局穩(wěn)定?！翱沙掷m(xù)”要求政策不僅考慮當(dāng)前形勢，而且考慮未來約束，不應(yīng)透支未來財政空間。 筆者分別從財政政策“提升效能”“精準(zhǔn)性”和“可持續(xù)性”三個方面具體解讀。

（一）提升積極財政效能，處理好財政宏觀調(diào)控與防風(fēng)險之間的關(guān)系

在保證財政收入持續(xù)增長、增強財政可持續(xù)性的同時，還要統(tǒng)籌財政資源，強化跨周期調(diào)節(jié)機制，綜合考慮財政空間和財政風(fēng)險，既不能透支未來，也不能不顧當(dāng)前下行壓力。 財政政策的設(shè)計和執(zhí)行要發(fā)揮引導(dǎo)市場主體預(yù)期的作用，大力優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，保障納入“十四五”規(guī)劃綱要、國家重點專項規(guī)劃等領(lǐng)域的財政支出，發(fā)揮好財政資金對科技攻關(guān)、生態(tài)環(huán)境、基本民生、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等領(lǐng)域的支持與協(xié)調(diào)作用。 一方面，今年的赤字率擬按2.8%左右安排，比去年有所下調(diào)，但是赤字率的下調(diào)并不意味著財政支出強度和財政宏觀調(diào)控力度的減弱。一是從基數(shù)上看，今年疫情形勢與宏觀經(jīng)濟形勢預(yù)計與去年相比穩(wěn)中向好， 預(yù)計財政收入會繼續(xù)增長；二是特定國有金融機構(gòu)和專營機構(gòu)依法上繳近年結(jié)存的利潤、 調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等，財政支出規(guī)模比去年擴大。 另一方面，赤字率下調(diào)與減稅降費并行、擴大政府有效投資都是為實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟平穩(wěn)運行服務(wù)。 對于我國2022 年的預(yù)算安排， 在風(fēng)險防范的底線思維下調(diào)低赤字率，使赤字率再次回歸至3%以內(nèi)， 為應(yīng)對今后可能出現(xiàn)的復(fù)雜困難局面留出空間；在經(jīng)濟放緩壓力下實施更大力度的減稅降費政策，激發(fā)市場主體的活力；按照保持政府總體杠桿率基本穩(wěn)定的要求， 安排新增地方政府專項債券額度3.65 萬億元，在合理防范地方財政風(fēng)險的同時，保障重點項目建設(shè)。

（二）財政政策應(yīng)精準(zhǔn)發(fā)力，建立常態(tài)化資金直達機制

目前，財政資金直達機制在扶助民生、支持減稅降費上取得了良好的成效，為市縣基層落實惠企利民政策提供財力支持。在未來常態(tài)化機制建立過程中，更要注重“精”與“準(zhǔn)”， 以最大化發(fā)揮常態(tài)化財政資金直達機制這一創(chuàng)新性宏觀調(diào)控舉措在保障經(jīng)濟平穩(wěn)增長方面的極大作用，將有限的資源用在“刀刃”上，更好發(fā)揮結(jié)構(gòu)性調(diào)節(jié)功能，服務(wù)國家戰(zhàn)略任務(wù)和大局穩(wěn)定。

一方面，應(yīng)注重“精”。 后疫情時代，財政運行處于“緊平衡”狀態(tài)，不能僅靠擴大財政支出規(guī)模來實施積極的財政政策，而要充分考慮各類轉(zhuǎn)移支付的功能定位和資金政策的具體特征，科學(xué)調(diào)配支出。 根據(jù)受益對象分為基層政府、企業(yè)、個人三類財政資金，對不同對象的補貼有不同的功能側(cè)重。 根據(jù)不同受益范圍，一部分財政資金政策受益范圍相對穩(wěn)定，另外一部分則會根據(jù)特定發(fā)展時期實際進行動態(tài)調(diào)整。 根據(jù)不同執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，有的政策標(biāo)準(zhǔn)相對固定，在具體執(zhí)行過程中有國家標(biāo)準(zhǔn)和地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)之分。 有的政策標(biāo)準(zhǔn)有一定彈性， 比如一事一議財政獎補根據(jù)不同受益時限；有的政策資金是常態(tài)化的，包括年度政策和跨年度政策，有的政策則是一次性、非常態(tài)化的，通常針對特殊、突發(fā)事項而頒布，如抗疫特別國債根據(jù)不同支付方式，一部分財政資金通常按年支付或按月支付，另有一部分財政資金則需要按照合同約定、工程進度等進行支付。

因此，財政政策提質(zhì)增效要求考慮相關(guān)資金政策與預(yù)算執(zhí)行特點， 考慮受益對象是否合適、受益范圍是否穩(wěn)定、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)是否固定、受益時限是否常態(tài)等，對不同資金需求的合理性進行分析，做到分類施策、精準(zhǔn)發(fā)力，提高政策、資金的指向性和有效性， 最大化利用有限的財政資金。例如，可考慮將更多受益范圍相對穩(wěn)定、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)相對固定、一次性撥付的政策資金納入直達資金范圍，該類資金通常聚焦民生保障領(lǐng)域且資金投向明確，更適宜直達機制，可以有效打破資金下?lián)艿某绦蚝筒块T分割帶來的梗阻，及時為受益對象紓困，并充分調(diào)動地方政府積極性，提升財政資金使用效率。

另一方面，應(yīng)注重“準(zhǔn)”， 財政資金直達機制應(yīng)堅持初衷和目標(biāo)，不撒“胡椒面”，重點突出更有效、更直接、更快速地作用于地方政府和市場主體，提高財政資金的針對性和使用效率。 具體而言， 應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確認(rèn)識當(dāng)前經(jīng)濟運行中的難點、痛點，圍繞激發(fā)市場主體活力而發(fā)力，聚焦民生領(lǐng)域問題，聚焦中小微企業(yè)紓困，聚焦制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，聚焦科技創(chuàng)新。

首先，持續(xù)加大民生投入，保證基本民生保障有力有效，支持做好常態(tài)化疫情防控，包括安排補助資金處置局部疫情、加強疫情防控科研攻關(guān)經(jīng)費保障等。 另外，全面實施就業(yè)優(yōu)先政策，多措并舉穩(wěn)定和擴大就業(yè)，例如繼續(xù)執(zhí)行階段性降低失業(yè)保險、工傷保險費率政策，實施好失業(yè)保險保障擴圍、穩(wěn)崗返還等政策，還有保障創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息力度和開展大規(guī)模職業(yè)技能培訓(xùn)等。

其次，財政政策對不同類型企業(yè)的扶持目的要有針對性。 對于小微企業(yè)、個體工商戶，財政支持的目的是增強它們的現(xiàn)金流， 幫助其持續(xù)經(jīng)營，穩(wěn)定民生擴大就業(yè)。 目前我國90%的市場主體是小微企業(yè)和個體工商戶，這些企業(yè)現(xiàn)金流動性不強、抗風(fēng)險能力弱，疫情防控常態(tài)化使它們面臨的困難更大，更需要財政資金支持，如更加及時的稅收返還。 對于大中型企業(yè)，則是加強財政對社會資本的引導(dǎo)作用。 大中型企業(yè)是我國目前解決“卡脖子”問題的主力軍，由于科技研發(fā)具有周期長、前期投入大特征，大中型企業(yè)缺少資金或不愿意將資金投入高新技術(shù)行業(yè)，對于這類問題除了采取研發(fā)加計扣除的支持手段外，還可以采用財政引導(dǎo)社會資本投入的方式，如政府引導(dǎo)基金、財政資金股權(quán)投資等。

再次，推動制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是我國經(jīng)濟發(fā)展中的重大戰(zhàn)略任務(wù)，當(dāng)前我國制造業(yè)尚存在大而不強、全而不優(yōu)的短板，財政應(yīng)為高端制造企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造條件，通過優(yōu)惠補貼、減稅降費、融資支持等公共財政政策推動國民經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級，如出臺的擴大先進制造業(yè)增值稅留抵退稅政策適用范圍等新的舉措，提升了財政政策的精準(zhǔn)性，提高了經(jīng)濟增長效率。

最后， 財政要發(fā)揮關(guān)鍵領(lǐng)域的創(chuàng)新支撐作用，持續(xù)加大科技投入，落實好各類創(chuàng)新激勵政策，鼓勵引導(dǎo)民營企業(yè)改革創(chuàng)新，促進企業(yè)加大研發(fā)投入。 減稅降費政策作為助企紓困政策中最具“含金量”的政策，是市場主體感受最明顯、受益最明顯的政策。 減稅降費持續(xù)推進，在穩(wěn)定經(jīng)濟增長、支持科技創(chuàng)新、推動產(chǎn)業(yè)升級、促進擴大就業(yè)等方面發(fā)揮了重要作用。 除此之外，還應(yīng)創(chuàng)新完善政策機制，多維度激發(fā)科研人員和企業(yè)創(chuàng)新活力，制定涉企政策時要充分聽取市場主體意見，尊重市場規(guī)律，支持企業(yè)家專注創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，安心經(jīng)營發(fā)展。 綜合所言，財政政策應(yīng)從直達資金的分配、撥付和使用等方面，加強對資金的日常監(jiān)督和重點監(jiān)控， 將資金投入到最困難的地方、最急需的領(lǐng)域，對重點領(lǐng)域特別是民生、科技領(lǐng)域，對地方特別是基層提供財力保障，最大化發(fā)揮財政穩(wěn)定經(jīng)濟、惠企利民的關(guān)鍵作用。

（三）增強財政可持續(xù)性，做到“?；盍?，穩(wěn)預(yù)期，防風(fēng)險”

積極的財政政策需要重點把握減稅降費的可持續(xù)性和債務(wù)的可持續(xù)性。減稅降費政策要達到“放水養(yǎng)魚”的效果，真正做到“保活力，可持續(xù)”。 債務(wù)監(jiān)管政策要壓實省級政府的主體責(zé)任, 在保障財政支出強度的同時防范與化解風(fēng)險。

具體來看，在減稅降費可持續(xù)性方面，經(jīng)濟放緩壓力下實施更大力度的減稅降費政策，激發(fā)市場主體的活力，是我國實現(xiàn)“防風(fēng)險”和“穩(wěn)增長”宏觀調(diào)控目標(biāo)的必然路徑。對于減稅降費的可持續(xù)要求相關(guān)政策在設(shè)計過程中充分把握市場主體的切實需求和相關(guān)行業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

一是確保市場主體應(yīng)享盡享， 同時政策力度向重點困難群體傾斜。 針對中小微企業(yè)和個體工商戶受疫情沖擊影響， 應(yīng)繼續(xù)執(zhí)行制度性減稅政策、延長部分階段性政策執(zhí)行期限，進一步體現(xiàn)我國繼續(xù)加大對中小微企業(yè)和個體工商戶的稅收優(yōu)惠政策扶持力度， 也體現(xiàn)了在新階段積極的財政政策要提質(zhì)增效、 更可持續(xù)的必然要求。 此外， 減稅降費政策還需真正落到實處，提高市場主體的獲得感。稅務(wù)部門應(yīng)充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，推動相關(guān)流程的持續(xù)優(yōu)化，保障減輕納稅人、 繳費人辦理包括享受稅費優(yōu)惠政策在內(nèi)稅費事項的成本，增強服務(wù)能力，進而達到涵養(yǎng)稅源的作用。

二是平衡“當(dāng)前與長遠(yuǎn)”的關(guān)系，從多視角、動態(tài)變化來規(guī)劃減稅降費，著眼于穩(wěn)預(yù)期。一方面，前期階段性減稅降費政策到期，為未來減稅降費釋放一定的政策空間， 并確保國家經(jīng)濟保持一定速度的增長，從而形成穩(wěn)定的、可持續(xù)性的、新的減稅空間。 另一方面，未來減稅降費政策應(yīng)為企業(yè)發(fā)展注入更大的確定性， 在減稅降費的同時還要進行長期戰(zhàn)略性的規(guī)劃和指導(dǎo)，加強政策儲備， 研究和適時出臺部分惠企政策到期后的接續(xù)政策， 保持經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展和就業(yè)穩(wěn)定。為減少企業(yè)對減稅降費政策的依賴，可考慮推動階段性稅費優(yōu)惠政策的制度化，以更為規(guī)范的制度化政策安排來幫助企業(yè)合理調(diào)整自身的稅費負(fù)擔(dān)水平。

在債務(wù)可持續(xù)性方面，健全政府債務(wù)管理制度，完善規(guī)范、安全、高效的政府舉債融資機制，既有效發(fā)揮政府債務(wù)融資的積極作用，又堅決防范和化解風(fēng)險，增強財政可持續(xù)性。

一是要求各級政府及時發(fā)現(xiàn)處置風(fēng)險，嚴(yán)格實行債務(wù)預(yù)警提示和隱性債務(wù)風(fēng)險等級通報制度，確保按期償還到期債券本金和利息。 進一步完善對地方債務(wù)風(fēng)險的動態(tài)監(jiān)測方式方法，壓實省級政府的主體責(zé)任，完善央地兩級風(fēng)險管理架構(gòu)，避免風(fēng)險向企業(yè)、地方金融機構(gòu)甚至社會公眾轉(zhuǎn)移。完善以債務(wù)率為主的地方政府債務(wù)風(fēng)險評估指標(biāo)體系， 健全地方政府償債能力評估機制；加強風(fēng)險評估預(yù)警結(jié)果應(yīng)用，有效前移風(fēng)險防控關(guān)口。

二是在風(fēng)險防范的底線思維下，強調(diào)加快政府債務(wù)管理體制改革。根據(jù)財政政策逆周期調(diào)節(jié)的需要及財政可持續(xù)的要求，合理確定政府債務(wù)規(guī)模；構(gòu)建管理規(guī)范、責(zé)任清晰、公開透明、風(fēng)險可控的地方政府舉債融資機制；完善地方政府債務(wù)限額確定機制，一般債務(wù)限額與稅收等一般公共預(yù)算收入相匹配，專項債務(wù)限額與政府性基金預(yù)算收入及項目收益相匹配。

三是完善政府債券發(fā)行管理機制，加快推進政府專項債券項目績效評價的建立。地方專項債發(fā)行繼續(xù)保持較大力度，充分發(fā)揮帶動社會資金的作用，保障重點項目資金需求，擴大有效投資。作為地方政府債券的“主力”，專項債帶動投資的作用越來越突出，因此必須強化績效導(dǎo)向，堅持“資金、要素跟著項目走”，合理擴大使用范圍，支持在建項目后續(xù)融資。同時發(fā)揮民間投資的重大項目牽引和政府投資撬動作用，完善相關(guān)支持政策，充分調(diào)動民間投資積極性。

為了貫徹執(zhí)行2022 年積極的財政政策，要在財政收支安排、預(yù)算資金管理、財政可持續(xù)發(fā)展等方面精準(zhǔn)發(fā)力。要探索新的組合式稅費支持政策，保證財政支出強度，優(yōu)化支出重點和結(jié)構(gòu)，有序化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，提高財政資金使用效率，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。 在迎接黨的二十大召開的關(guān)鍵之年，財政要更加積極有為，為經(jīng)濟平穩(wěn)運行提供有力支撐，為黨和國家事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展注入可持續(xù)的動力。