經(jīng)濟新常態(tài)下城投公司內(nèi)部控制的有效思考

文/李思宇（通江縣紅峰國有資本投資運營集團有限公司）

城投公司通常由政府出資籌建，屬于國有獨資公司，在實際的運營管理進程中主要代表政府行使建設城市基礎設施及公用事業(yè)工程的職能。城投公司在改善城市地貌、提升城市品質、提升民眾生活幸福感方面有著極為重要的作用。城市化建設推動地方經(jīng)濟繁榮的同時，也在一定程度上積累了地方政府債務風險。近年來，為有效解決此類問題，國家也出臺了一系列政策法規(guī)規(guī)范地方政府融資行為。城投公司作為主要參與者，也應采取措施應對風險，從自身運營管理方面著手，強化內(nèi)部控制，優(yōu)化管理模式，以此實現(xiàn)公司財務風險降低，維持企業(yè)健康發(fā)展。

一、經(jīng)濟新常態(tài)下城投公司的發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢

（一）發(fā)展現(xiàn)狀

隨著地方政府通過城投公司違規(guī)舉債現(xiàn)象的頻發(fā)，引起了財政部的高度重視，為有效規(guī)避此問題的產(chǎn)生，財政部建議地方政府、銀保監(jiān)會等對轄區(qū)內(nèi)金融機構的違規(guī)舉債、擔保行為進行核實，警示各地方政府不要存在僥幸心理，一旦產(chǎn)生違規(guī)舉債行為必將嚴查到底，城投公司與地方政府之間的關系更加明確，傳統(tǒng)模式下地方政府通過城投公司違規(guī)舉債的現(xiàn)象將不復存在。此外，城投公司存在利用未開發(fā)“土地”進行抵押貸款，進行土地整理，通過一系列手段獲得土地二級開發(fā)權，以此壯大自身經(jīng)營規(guī)模。隨著相關規(guī)定的出臺，城投公司依賴土地儲備款應用于其他項目的模式將不復存在，土地一二級聯(lián)動開發(fā)模式將成為歷史[1]。

（二）趨勢

傳統(tǒng)模式下，部分城投公司以棚戶區(qū)改造、基礎設施建設等作為主要產(chǎn)業(yè)，不同于水務、文旅等現(xiàn)金流較穩(wěn)定、能夠維持穩(wěn)定運營的單一產(chǎn)業(yè)公司，城投公司產(chǎn)業(yè)較為單一且大多數(shù)為公益性產(chǎn)業(yè)，因此現(xiàn)金流較少，難以保障公司維持穩(wěn)定運營。經(jīng)濟新常態(tài)下，隨著地方政府與城投公司之間的關系逐漸明朗，城投公司可基于地方發(fā)展特色以及自身需求，實現(xiàn)經(jīng)營性業(yè)務板塊的拓展，例如新能源、環(huán)保等，此類板塊符合創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，與國計民生息息相關，且有著穩(wěn)定現(xiàn)金流，能夠支撐城投公司實現(xiàn)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。此外，城投公司還應當明確，夯實業(yè)務板塊，能夠根本體現(xiàn)城投公司綜合能力。現(xiàn)階段部分城投公司僅運營基礎設施建設板塊，對于資產(chǎn)經(jīng)營板塊、城市資源開發(fā)板塊及金融投資板塊等，并未實現(xiàn)預期發(fā)展，甚至依舊停留在項目投入階段，并未實際開展運營活動。因此，城投公司應當充分落實分析調(diào)研工作，將具備盈利能力的業(yè)務板塊投入運營、落地運轉，充分發(fā)揮其價值。

二、城投公司加強內(nèi)部控制管理的重要意義

（一）維護資產(chǎn)完整性

城投公司作為國有獨資公司，在實際的運營管理進程中，主要負責城市資產(chǎn)建設、運營以及維護工作，因此城投公司主要經(jīng)營目標在于保障國有資產(chǎn)安全，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。政府針對國有企業(yè)資產(chǎn)購置、處置等工作的開展，有著嚴格的審核流程，在實際的工作開展進程中，要求公司定期報送財務報表等內(nèi)容，定期對公司運營狀況進行考核。政府所采取的各種管控措施，主要目的在于動態(tài)掌控國有資產(chǎn)信息[2]。因此，城投公司在實際運營過程中，應當積極配合政府監(jiān)督管控活動的開展，對自身管理模式進行優(yōu)化創(chuàng)新，充分落實內(nèi)部控制活動，保障各項工作流程的規(guī)范性，提升財務數(shù)據(jù)準確度，切實保障國有資產(chǎn)安全性及完整性。

（二）實現(xiàn)企業(yè)風險管理

近年來，市場經(jīng)濟形勢不斷變化，國家對地方政府債務監(jiān)管力度也在逐漸加大，政策不能為城投公司融資活動的開展提供擔保與承諾，城投公司需自主經(jīng)營，自負盈虧。如此，城投公司將轉型為市場化經(jīng)營，需依靠自身管理模式的優(yōu)化改進，規(guī)避經(jīng)營風險。風險管理工作的全面落實，需科學的內(nèi)部控制作為支撐，內(nèi)部控制工作的有效落實，能夠更為全面且充分地反映公司風險承受能力，同時強化管理層風險防控意識。在實際的執(zhí)行過程中，基于具體業(yè)務制定具體措施，有效降低風險產(chǎn)生的概率，確保公司維持穩(wěn)定運行。

（三）提高企業(yè)運行效率

城投公司作為投融資一體的市場經(jīng)營體，在運營發(fā)展過程中，受政府審計部門、主管部門、稅務部門以及銀監(jiān)部門的監(jiān)管和考核，同時，由于會計師事務所、評級機構等第三方機構的涉入，公司可根據(jù)外部機構監(jiān)督檢查機構，明確自身內(nèi)部控制執(zhí)行過程中存在的不足，促進內(nèi)部控制體系完善優(yōu)化，提升公司運營管理規(guī)范性。將內(nèi)部控制落實成效納入考核范疇，合理設置考核指標，充分利用考核結果，將考核結果與員工職位晉升、薪酬福利等相關聯(lián)，促進員工工作積極性提升，提高工作效率，強化公司整體經(jīng)濟效益[3]。

三、城投公司提升內(nèi)部控制有效性的策略

（一）建立良好的內(nèi)部控制環(huán)境

1.規(guī)范治理結構

城投公司通常為國有獨資公司，受特殊經(jīng)營性質影響，無法形成股權多元化下的分權制衡的現(xiàn)代化公司法人治理結構，公司內(nèi)部不設立股東會，一般由董事會行使股東會的部分職權，負責公司重大事項決策。

在公司實際運營發(fā)展進程中，董事會相較于實際出資的股東而言，責任心較低，易導致控制工作流于表面，無法發(fā)揮真實價值。因此，城投公司應當實現(xiàn)治理機構的規(guī)范，強化監(jiān)事會對董事會的監(jiān)督力度，在實際的工作開展進程中，賦予董事會更高的獨立性，以便其更好地行使自身職權，保障決策的科學性。其次，應當強化城投公司黨建工作的充分落實，注重思想道德政治教育活動的充分落實，強化黨的領導。涉及重大事項，應由董事會表決通過后，上報至公司黨委會，對決策進行研究。進一步強化“三重一大”事項向公司黨委會匯報工作制度的充分落實[4]。

2.加強內(nèi)控體系的建設與嚴格執(zhí)行人員考核

完善的制度是內(nèi)部控制落實的關鍵所在，城投公司應當基于自身特殊經(jīng)營性質及內(nèi)部管理需求，實現(xiàn)內(nèi)部控制體系建設，完善各項規(guī)章制度，確保員工在實際的工作落實過程中，有據(jù)可依，強化工作流程規(guī)范性，充分發(fā)揮內(nèi)部控制價值。在實際的工作開展進程中，嚴格執(zhí)行人員考核政策，首先是地方政府對城投公司管理層的考核。地方政府作為城投公司出資人，在不影響公司日常經(jīng)營管理活動的基礎之上，應當建立完善的人員考核機制，尤其在改變傳統(tǒng)模式下，構建以經(jīng)濟建設指標為重要考核標準的考核指標體系。在推動城投公司管理層人員考核工作落實過程中，既要關注經(jīng)濟性，例如盈利水平、稅收貢獻、項目完成進度，也應當關注效率及效果，例如項目建設完成后的社會效益、環(huán)境效益實現(xiàn)成果。此外，地方政府還應當注重城投公司管理層人員工作能力、思想政治品德、廉政等方面的考核。其次是城投公司內(nèi)部的績效考核工作。經(jīng)濟新常態(tài)下，城投公司內(nèi)部管理模式不斷轉型升級，為確保各項工作的充分落實，應當建立科學完善的人力資源政策，優(yōu)化員工聘用機制，大力引進高素質人才。針對員工工作落實過程中存在的不足，定期開展教育培訓活動，切實提升員工綜合素質，實現(xiàn)員工知識儲備的更新優(yōu)化，確保其滿足現(xiàn)階段城投公司內(nèi)部控制管理工作落實需求。完善崗位晉升機制，提升員工工作積極性，基于員工實際工作內(nèi)容，設置完善的考核標準，將考核結果與員工薪酬福利體系相關聯(lián)，實現(xiàn)員工工作積極性提升。落實責任追究制度，保障城投公司穩(wěn)定運營[5]。

3.建立內(nèi)部審計與控制體系

城投公司應當提升對于內(nèi)部審計的重視程度，明確內(nèi)審工作的充分落實對于提升內(nèi)部控制有效性的積極作用。在公司內(nèi)部構建良好的內(nèi)部審計環(huán)境，管理層應樹立正確認知，遵循政策指引，在公司內(nèi)部加大宣傳力度，引導員工明確內(nèi)部審計的重要意義。在董事會下設立審計委員會，主要負責內(nèi)部控制相關制度的制定，監(jiān)督內(nèi)部控制執(zhí)行情況及自我評估，協(xié)調(diào)各職能部門積極配合內(nèi)部控制制度的落實。審計委員會負責人應當具備良好的職業(yè)操守、專業(yè)的工作能力以及獨立性，確保各項工作落實合法合規(guī)。與此同時，城投公司應當在內(nèi)部設置審計部門，確保其獨立性，實現(xiàn)審計制度的制定與執(zhí)行相互分離，確保各項工作流程的規(guī)范性，配備專業(yè)的審計人員，充分發(fā)揮審計價值。此外，城投企業(yè)還應當進一步提升內(nèi)部審計人員綜合素質，通過定期開展教育培訓活動，聘請專家開辦講座等多種方式，強化員工綜合素質。在實際的審計工作開展進程中，采取合理的審計形式，促進審計質量提升。遵循政策指引，將審計關注風險點逐漸轉移至城投公司經(jīng)營活動及風險管理知識。在對城投公司管理層進行審計時，嚴格遵循相關規(guī)定，積極配合地方審計機關對城投公司黨政領導開展離任與任中審計[6]。

（二）完善風險管理機制

城投公司在運營管理進程中，應當進一步強化風險管理在內(nèi)部控制中的作用，基于公司運營管理現(xiàn)狀，設置獨立風險管理部門。在實際的工作執(zhí)行過程中，主要負責風險管理制度體系及風險預警機制的建立健全，從風險防控目標、風險評估等入手，實現(xiàn)風險管理具體措施的不斷完善。在風險預警機制建立上，應當充分掌握城投公司當前資本結構、經(jīng)營管理方式、機構設置、業(yè)務流程等內(nèi)容，明確經(jīng)營發(fā)展進程中的風險關鍵點。在風險關鍵點識別環(huán)節(jié)，應當基于內(nèi)外兩個角度思考。一方面，重點關注城投公司人力資源風險、財務風險，關注公司管理層及員工職責操守，綜合素質等，公司當前財務狀況是否能夠支撐公司維持穩(wěn)定運營，并完成項目建設獲得經(jīng)濟效益。另一方面應當重點關注外部政策變化，包含國家政策導向、投融資政策等，以及城投企業(yè)當前面臨的市場競爭狀況，推動市場及行業(yè)分析工作的全面落實。明確風險關鍵點后，采取定量與定性相結合方式，對風險產(chǎn)生的概率進行準確評估，明確其是否會對城投公司經(jīng)營造成較大影響，是否需及時采取應對措施。新經(jīng)濟常態(tài)下，城投公司風險關鍵點主要集中于項目投融資風險管理中，公司應當實現(xiàn)項目決策、立項、建設、竣工、驗收等建設程序的規(guī)范。在此決策制定環(huán)節(jié)，樹立科學合理的投融資決策機制，避免人為因素影響。制定科學的投資方案，確保其合法合規(guī)。實現(xiàn)風險管控覆蓋項目全生命周期，對各個階段進行梳理，明確風險管控關鍵階段。與第三方機構合作，實時跟蹤審計項目建設全過程，有效規(guī)避風險的產(chǎn)生，確保城投企業(yè)運營安全。

（三）強調(diào)運營控制，提升內(nèi)控質量

1.加強預算控制

全面預算管理工作的充分落實，對城投公司而言意義重大。預算編制作為重點環(huán)節(jié)之一，在實際的推進過程中，城投公司應當全方位持續(xù)收集有關信息，運用科學的分析方式，為預算編制工作的開展提供科學支撐。城投公司可以成立預算管理委員會，主要負責預算草案編制，通過自上而下、自下而上的預算流程后，對預算草案中不足之處進行修正、調(diào)整，再上報至董事會審批決議。采用合適的預算編制方式，合理應用彈性預算、零基預算等預算編制方式，確保預算編制符合城投公司當前運營發(fā)展需求。強化預算執(zhí)行剛性，避免預算執(zhí)行隨意性較大的問題產(chǎn)生，切實保障城投公司預算資金安全。涉及預算調(diào)整時，應當嚴格落實審批流程，明確調(diào)整原因，對于不符合調(diào)整規(guī)定的調(diào)整申請予以駁回。確保不相容崗位相互分離，確保預算執(zhí)行與預算評估崗位分離，將預算執(zhí)行成效納入績效考核范疇之中，合理利用預算評估結果，明確預算執(zhí)行過程中存在的不足，推動整改工作的有效落實，促進預算管理質量提升。

2.展開全面績效考核

城投公司應當結合預算控制工作，推進績效考核工作的充分落實，采取合理的績效評價模式，構建完善的評價體系。在實際的執(zhí)行過程中可通過結果導向、過程導向、風險導向三種模式推進。結果導向顧名思義主要是對公司運營結果進行評估，過程導向則是將績效評價貫穿于公司運營管理全流程，風險導向則是基于內(nèi)部控制風險，對風險管理成效進行評估。就城投公司當前經(jīng)營管理狀況進行分析，過程導向較為符合公司現(xiàn)階段需求，能夠對城投公司項目建設全生命周期進行評估，落實全流程監(jiān)督管控，有效規(guī)避風險的產(chǎn)生。在實際的工作開展進程中，城投公司可依據(jù)投入產(chǎn)出過程開展績效評價，并基于投入產(chǎn)出過程中的重要內(nèi)控點設置績效評價指標，指標設置可采用定量、定性相結合方式，構建考核指標。投入階段重點評估目標設定的科學性和項目的合法合規(guī)性。運營階段重點評估運營資金的使用效率、成本費用控制水平及項目進展。產(chǎn)出階段主要評估產(chǎn)出結果成效，財務指標經(jīng)濟性等。

（四）發(fā)揮內(nèi)外監(jiān)督作用

在城投公司運營過程中，地方政府作為主要出資者有著極為重要的監(jiān)管作用。地方政府應當強化對于城投公司外部監(jiān)督，形成地方政府、銀保監(jiān)會、紀檢監(jiān)察機關等“六位一體”的監(jiān)督體系。在推進全方位監(jiān)督體系構建過程中，銀保監(jiān)會、證監(jiān)會應當充分發(fā)揮自身引導作用，指導城投公司行業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮財務部門財政監(jiān)督職能，對于城投公司外部審計，審計部門充分發(fā)揮紀檢監(jiān)察機關對于城投公司管理層監(jiān)督，避免腐敗行為的產(chǎn)生，保障城投公司經(jīng)營的合法合規(guī)。新經(jīng)濟常態(tài)下，城投公司還需接受外部監(jiān)察，對自身信息進行公開。涉及內(nèi)部監(jiān)督，城投公司應當充分發(fā)揮內(nèi)部審計作用，基于公司經(jīng)營現(xiàn)狀建立反舞弊機制，保障公司會計信息的真實性及準確性。反舞弊機制的執(zhí)行應當堅持懲防并舉、重在預防。合理借鑒其他企業(yè)經(jīng)營，基于自身需求實現(xiàn)合理的調(diào)整優(yōu)化，充分發(fā)揮各職能部門在反舞弊上的重要作用。明確反舞弊關鍵領域，尤其是會計控制、信息系統(tǒng)控制方面。

四、結語

新經(jīng)濟常態(tài)下，城投公司按照多元化公司模式運行，能夠有效解決城市建設資金不足的問題，促進公司發(fā)展。但部分城投公司受管理思維滯后的影響，在發(fā)展進程中存在較大問題，尤其內(nèi)部控制管理方面，存在風險管理意識不足、機制建設不夠完善等問題。因此，城投公司在運營發(fā)展進程中，需明確自身管理的薄弱之處，完善內(nèi)部組織架構，強化全員重視程度，完善風險控制機制，建立健全內(nèi)部控制體系，充分發(fā)揮內(nèi)部控制價值，促進城投公司管理水平提升，于當前市場經(jīng)濟形勢下實現(xiàn)健康發(fā)展。