司法援助保險制度改進研究

唐一然

（廣西大學，廣西南寧 530000）

一、司法援助保險產(chǎn)生背景

司法公正歸根結(jié)底需貫徹于執(zhí)行程序之上，但近年司法實踐已然體現(xiàn)“執(zhí)行難”的嚴峻性。執(zhí)行難的一大突出點是“執(zhí)行不能”問題，我國一度出現(xiàn)無財產(chǎn)可執(zhí)行案件占執(zhí)行案總數(shù)40%的情況。執(zhí)行不能在執(zhí)行難諸多問題中別具特殊性，其并非能夠徹底根除之癥結(jié)，而是無法避免的客觀存在。無論何時何地，都將一定程度地陷入執(zhí)行不能的司法狀態(tài)。申言之，執(zhí)行不能嚴格意義上不是純粹法律問題，而更傾向社會問題。

破解執(zhí)行不能問題旨在保障申請執(zhí)行人合法利益實現(xiàn)。以此層面觀之，直接經(jīng)濟資助申請執(zhí)行人而使其應(yīng)得權(quán)利能獲取有益補充的國家行為，得以側(cè)面緩解執(zhí)行不能所招致的惡劣影響。諸國以此思路始建國家司法救助制度，即對受侵害而無法獲賠的當事人，由國家予以經(jīng)濟補助。相較由政府直接輸送金錢進行補貼的政策，結(jié)構(gòu)更合理的司法援助保險制度應(yīng)運而生。2017年，寧波市中級人民法院（下簡稱“寧波中院”）、中國人壽財產(chǎn)保險股份有限公司（下簡稱“中國人壽”）寧波市分公司簽訂司法援助保險合同，由此寧波成為首個司法援助保險試點城市。

司法援助保險屬新型保險機制，正如最高人民法院執(zhí)行局局長孟祥所言，“司法援助保險機制啟動，是一項重大的機制創(chuàng)新”。寧波司法援助保險項目，是司法界最具實踐意義的司法援助保險模式，其特點如下：1.被保險人及受益人為受人身傷害并取得刑事附帶民事案件勝訴判決的受害人或其近親屬；2.保險責任以法院裁定終結(jié)本次執(zhí)行程序后未執(zhí)行到位的人身損害賠償金為限；3.保險公司在理賠后享有被保險人對被執(zhí)行人的追償權(quán)。

二、司法援助保險運行缺陷

（一）最大誠信原則面臨挑戰(zhàn)

保險合同具有射幸性，當事人須遵守最大誠信原則，其體現(xiàn)不撒慌、不偷盜、禁止脅迫、禁止強迫、禁止操縱和禁止內(nèi)幕交易等金融倫理學的內(nèi)涵。司法援助保險合同則突出要求投保法院之誠信，其不能利用漏洞犧牲保險公司利益以攫利。司法援助保險市場屬典型的信息不對稱市場，其保險商品的特殊性決定當事人誠實善意品格難以證實。處信息劣勢的保險公司無法充分調(diào)查每個風險單位，否則將使交易成本急劇擴大。而如今司法援助保險合同，皆將裁定終結(jié)本次執(zhí)行程序作為賠付保險金的關(guān)鍵因素，但該裁定權(quán)掌控于法官之手，是否盡一切執(zhí)行方法之所能的判斷極賴其主觀性。執(zhí)行人員職業(yè)素質(zhì)攸關(guān)終結(jié)本次執(zhí)行程序的適用，但保險公司對執(zhí)行者信息卻惟能從法院官網(wǎng)的人員信息欄略觀。純以法院經(jīng)濟收益論，法院在付款后為執(zhí)行不能所付代價一定程度凝固化，故可能傾向適度削減執(zhí)行方向司法資源。即使法院不行此法，執(zhí)行人員亦或多或少接收執(zhí)行壓力降低的心理暗示，從而產(chǎn)生工作惰性。法院若罔顧最大誠信原則，則執(zhí)行不能案件有在投保后增長之可能。

（二）“府撥院購”型轉(zhuǎn)移支付的風險

法院所付司法援助保險費的資金源自當?shù)卣斦芸?，該保險制度能否穩(wěn)定運行，處于仰政府鼻息的狀態(tài)。同時，政府對法院所提保險預(yù)算編制審查力度較低，且對合同內(nèi)容不夠關(guān)注。該割裂度較大的府院聯(lián)動，筆者稱之為“府撥院購”型轉(zhuǎn)移支付，其多有弊?。?.保費籌資渠道唯一化。當前司法援助保險年度保費皆逾180萬元，若始終依賴財政撥款以維運轉(zhuǎn)，恐非長久之計。而行政公文中未曾見該項撥款系固定性撥款，故政府一旦大宗支出劇增，未嘗不可能縮減乃至裁汰之。2.政府審查保險財政預(yù)算編制存在隨意性。政府對司法工作不可能了如觀火，又怠于考察執(zhí)行不能現(xiàn)狀，故針對預(yù)算多徑行按所報數(shù)額轉(zhuǎn)移支付，如此或致法院獲取夸大預(yù)算的空間。3.全國鋪展司法援助保險較為困難。今大規(guī)模施行司法援助保險的省份為廣東、浙江，而中西部欠發(fā)達地區(qū)政府財政收入偏低，甚至長陷財政赤字，難以形成培育當前司法援助保險的土壤。

（三）單一來源采購方式的過度適用

寧波中院選用單一來源采購方式向中國人壽購買司法援助保險服務(wù)。另據(jù)中國招標網(wǎng)信息，慈溪市、溫州市、常山縣等地法院亦皆通過該方式購買司法援助保險?！吨腥A人民共和國政府采購法》規(guī)定，惟有三種情況方能采用單一來源采購，即供應(yīng)商唯一、情況緊急、需保證原有采購項目一致性或服務(wù)配套的要求。細察之，寧波司法援助保險能以“供應(yīng)商唯一”為由適用此法，而其他市縣亦相沿襲則有待商榷，因為最遲在2019年遂已至少存在中國人壽、中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司（下簡稱“中國人保”）承保該項目?？梢姡斍岸鄶?shù)法院對單一來源采購方式的適用屬過度性適用。單一來源采購方式作為國際公認的不得已而用之的手段，具有明顯缺陷：1.信息披露不透明。經(jīng)查閱，法院以該方式購買司法援助保險，采購信息公之于眾者極少。即使能予公告，亦鮮見披露采購價格等關(guān)鍵信息。第三人并無渠道可知其間溝通過程與數(shù)據(jù)展示，以致社會監(jiān)督不能。2.滋生腐敗。法院的價格裁量幅度極大，易誘發(fā)權(quán)力尋租。采購雙方利益輸送、價值返流的風險不能排除，可能出現(xiàn)暗箱操作、市場壟斷、逆向選擇、高額回扣等惡劣現(xiàn)象。3.采購價格合理性難以保證。因與保險公司始終處于一對一談判狀態(tài)，法院視野無法覆蓋行業(yè)，不能比對多家機構(gòu)保費價格。

（四）主流司法援助保險承保范圍的狹隘性

司法援助保險合同基礎(chǔ)內(nèi)容正趨同化，以致其概念幾乎定型為寧波模式。保險行業(yè)對該保險的發(fā)掘度仍較低，主流合同承保范圍狹隘，表現(xiàn)如下：1.投保人范圍狹隘。投保人皆固化為法院，非法院的機關(guān)、社會組織以及自然人均無購資。司法援助保險作為經(jīng)營性險種，若投保人范疇拘泥于法院，則保險公司無法進一步盈利。2.保險人范圍狹隘。司法援助保險市場幾乎被中國人壽、中國人保壟斷，難見他保險機構(gòu)競標的其蹤影，可見開展該保險業(yè)務(wù)公司之稀少、經(jīng)辦該險的保險人主體資質(zhì)限制之高。3.被保險人范圍狹隘。盡管少數(shù)司法援助保險已將涉民生案件的申請執(zhí)行人納入被保險人范圍，但多數(shù)仍參照寧波模式，僅限刑事附帶民事案件申請執(zhí)行人。

三、改進司法援助保險制度的建策

（一）促成保險公司信息掌握的嬗變

為擺脫信息總量與更替速度處于弱勢的困境，保險公司可考慮采取以下措施以達致信息均衡的嬗變：1.協(xié)助法院完善執(zhí)行數(shù)據(jù)管理。法院有據(jù)實向保險公司申報與風險、標的有關(guān)的實質(zhì)性重要事實之義務(wù)，但因每個司法援助保險項目所涉風險單位過于龐大分散，保險公司將判斷因素完全期待于法院告知并不現(xiàn)實。故而，雙方可約定由保險公司以成熟的風控技術(shù)協(xié)助法院完善其執(zhí)行數(shù)據(jù)管理工作，將終結(jié)本次執(zhí)行程序的被執(zhí)行人與執(zhí)行人信息、終結(jié)前各次執(zhí)行效果與時間列明。同時，法院應(yīng)賦予保險公司在合同終止前的信息庫查詢權(quán)。2.遣員隨同執(zhí)行。雙方可約定，在對被執(zhí)行人立案近三個月時所采取的最后階段執(zhí)行開始前，法院應(yīng)預(yù)告保險公司行動安排，并準其派遣專員隨行。專員有權(quán)觀察執(zhí)行人員的執(zhí)行方法、工作態(tài)度，并書面記錄、音頻錄制，以確保公司具備在一線獲取執(zhí)行資料之能力。3.運用獎懲制度。保險公司充分發(fā)揮保險的損失預(yù)防誘導(dǎo)性，采取經(jīng)濟手段鼓勵法院愛護標的以降低損失率。一是以經(jīng)濟懲罰告誡法院，如約定若隨同專員據(jù)其所載資料足以證明執(zhí)行人員并未盡一切執(zhí)行手段，則保險公司可減免賠付。二是以經(jīng)濟獎勵調(diào)動法院止損防損的積極性，如以費率優(yōu)惠機制激勵法院研究新穎有效的執(zhí)行方法。

（二）府院預(yù)防內(nèi)控風險能力的提升

購買司法援助保險，在彰顯司法溫度的背后，亦存在多重內(nèi)控風險。為有效規(guī)避之，府院可采取如下措施：1.保費資金渠道多樣化。一是法院可效仿司法救助資金籌措方法，鼓勵社會參與籌集。二是保費部分支出可從其所對應(yīng)的特定社會救助資金吸納，如有學者提出涉及道路交通事故侵權(quán)案件的執(zhí)行不能，可從道路交通事故社會救助資金中列支。2.府院決策機制科學化。一是政府可要求法院細化司法援助保險采購預(yù)算以助決策，其載明內(nèi)容需包括采購目標、保險服務(wù)特性、執(zhí)行不能環(huán)境因素。二是府院決策前組織統(tǒng)計學、保險學、法學專家對項目予以合理性論證與合法性審查，并依托執(zhí)行數(shù)據(jù)庫進行風險評估、成本效益分析，最終集體討論作出決定。3.健全合同動態(tài)化管理機制。一是使合同簽訂流程透明化，并在保險公司履行合同義務(wù)之際，實時提供指導(dǎo)、施以監(jiān)督。二是在保險終止后，對保險公司履行合同所生社會效果及時評估，并制作數(shù)據(jù)夯實的評估報告。

（三）改善法院采購方式

法院采購司法援助保險尚以單一來源采購方式為主，但其不宜作為長期采購方法。法院應(yīng)盡可能避免使用該方式，而將公開招標采購方式常態(tài)化，為各家保險機構(gòu)提供公平競爭平臺，從而獲得較大選擇余地，壓縮保費支出。同時，應(yīng)避免個別公司采用不計成本的極低保險報價等惡性競爭而導(dǎo)致的保險賠償和服務(wù)承諾難以兌現(xiàn)。筆者雖主張將公開招標作為固定性采購方式，但亦不能完全擯絕單一來源采購模式，因為尚不能排除出于特殊情況而不得不采用該方式的情形，例如今后可能誕生更具創(chuàng)新性的司法援助保險而全國唯有一家可資提供。在保險采購流程上，無論公開招標抑或單一來源采購方式，法院皆應(yīng)達成以下措置：1.公告透明化。由于司法援助保險信息未涉機密隱私，故法院無隱藏關(guān)鍵信息的必要性，而應(yīng)在采購前公告中盡可能載明采購信息。法院可斟酌將預(yù)算編制制定、采購方式審批、合同簽訂過程、項目履約情況、款項支付狀態(tài)納入信息公開范疇。法院在合同草案擬定后，應(yīng)將之公告以求社會監(jiān)督。上述公告不僅要求實體公告，亦應(yīng)在法院官網(wǎng)上網(wǎng)絡(luò)公告，且在公告后一年內(nèi)不得刪除。2.構(gòu)筑多層次監(jiān)督格局。一是加強對法院的審計監(jiān)督。審計部門加強審計保險項目的財務(wù)支出、決策信息系統(tǒng)、績效指標達成率。二是強化對采購者的監(jiān)察監(jiān)督。監(jiān)察機關(guān)詳查采購活動是否存在違法違紀行為。三是創(chuàng)制法院終結(jié)本次執(zhí)行程序的裁定監(jiān)督。上級法院定期審查法官終結(jié)本次執(zhí)行程序的裁定情況，及時補偏救弊，并加追責。四是重視行業(yè)監(jiān)督。銀保監(jiān)會應(yīng)重點巡查其轄區(qū)內(nèi)司法援助保險采購環(huán)節(jié)的公正性、理賠環(huán)節(jié)的公益性、財務(wù)收支的平衡性。

（四）推動司法援助保險險種創(chuàng)新

為避免司法援助保險險種老化，保險公司應(yīng)不斷推出新式司法援助保險，使之更適應(yīng)市場需求。首先，擴張被保險人范圍：1.涉民生案件申請執(zhí)行人歸入范圍。涉民生案件與群眾利益密切相關(guān)，天津市高級人民法院頒布的《關(guān)于民事審判工作中加強民生保障的實施意見》將之具化為九種，①即家事糾紛案件、房屋買賣案件、勞動爭議案件、民間借貸案件、道路交通損害賠償案件、醫(yī)療糾紛案件、涉農(nóng)民事案件、環(huán)境資源民事案件、消費者權(quán)益保護案件。司法援助保險所承保涉民生案件的界定可參照之。2.刑民分審案件申請執(zhí)行人歸入范圍。盡管刑民分審情形下的民事案件表象上并非刑事附帶民事案件，但其根本上亦是基于刑事責任對受害人的損害。3.僵尸企業(yè)無力履行債務(wù)案件申請執(zhí)行人歸入范圍。據(jù)報道，執(zhí)行不能滋生的主要案件還包含僵尸企業(yè)無力履行債務(wù)的案件。僵尸企業(yè)具有缺乏盈利能力、高資產(chǎn)負債率和吸血性的特征。債權(quán)人起訴僵尸企業(yè)以主張債權(quán)，即使勝訴亦難以通過執(zhí)行實現(xiàn)債權(quán)，易遭受慘重損失，乃至資金鏈斷裂，引發(fā)僵尸企業(yè)傳染效應(yīng)。其次，擴張保險人范圍。據(jù)保監(jiān)會介紹2017年上半年保險業(yè)市場運行情況，司法援助保險賠付率在36%左右。若承保公司穩(wěn)妥控制綜合成本率，實現(xiàn)承保利潤可觀可期，故具備能力承保該保險的機構(gòu)應(yīng)不止當前數(shù)家。在此，可適度降低司法援助保險項目準入門檻，使公共服務(wù)提供者多元化。同時，市場可探索司法援助保險再保險形式，賦予部分機構(gòu)分保人資質(zhì)。通過再保險人分保，將風險分擔，以實現(xiàn)集散風險操作，藉此消化巨額危險單位。最后，擴張投保人范圍。保險公司可在考察市場需求充足的情況下酌定推出以社會群體為投保人的司法援助保險業(yè)務(wù)。推介以自然人作為投保人的司法援助保險之時機尚未成熟，鮮有自然人愿為勝訴而無法獲賠的風險參保。故而，保險公司或可優(yōu)先開發(fā)以企業(yè)為投保人的司法援助保險服務(wù)，因為其更可能有充沛資本支付保費，且其作為常陷訴訟的主體，對預(yù)防執(zhí)行不能所致風險的現(xiàn)實需求較為強烈。