我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部綠色審計(jì)發(fā)展現(xiàn)狀分析

□段井太

在全球自然資源出現(xiàn)短缺、生態(tài)環(huán)境污染日趨嚴(yán)重的大背景下，綠色審計(jì)受到越來(lái)越多的關(guān)注，傳統(tǒng)會(huì)計(jì)并沒(méi)有把資源環(huán)境納入核算范疇，因此會(huì)計(jì)核算虛假等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。如何切實(shí)推進(jìn)綠色審計(jì)的開(kāi)展，以實(shí)現(xiàn)有效的審計(jì)監(jiān)督，是確保受托環(huán)境責(zé)任有效履行需要解決的重要問(wèn)題。

一、綠色審計(jì)定義及發(fā)展歷程

(一)定義。綠色審計(jì)又被稱(chēng)作生態(tài)審計(jì)、環(huán)境審計(jì)，是組成綠色經(jīng)濟(jì)管理體系的重要部分，綠色審計(jì)是環(huán)境管理的工具，對(duì)與環(huán)境有關(guān)的組織、管理和設(shè)備的業(yè)績(jī)進(jìn)行系統(tǒng)、有說(shuō)服力、定期、客觀(guān)的評(píng)價(jià)，并通過(guò)有助于環(huán)境管理控制和有助于對(duì)公司有關(guān)環(huán)境規(guī)范方面的政策鑒證等手段，來(lái)達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)[1]。綠色審計(jì)的主體主要由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和民間審計(jì)組織組成，他們依據(jù)環(huán)境審計(jì)準(zhǔn)則對(duì)被審計(jì)單位受托環(huán)境責(zé)任履行的公允性、效益性和合法性進(jìn)行鑒證。

(二)發(fā)展歷程。自審計(jì)署成立以來(lái)，綠色審計(jì)伴隨著我國(guó)的改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的腳步,審計(jì)范圍逐漸擴(kuò)大，相關(guān)工作不斷推進(jìn)，成效日益顯著。從1983年至今，綠色審計(jì)的發(fā)展大致可以分為四個(gè)階段[2]。

1.起步階段(1983年～1997年)。此階段綠色審計(jì)概念并不明確，只是在審計(jì)項(xiàng)目過(guò)程中有時(shí)會(huì)涉及與資源、環(huán)境保護(hù)資金相關(guān)的審計(jì)事項(xiàng)。相關(guān)綠色審計(jì)案例較少，沒(méi)有具體工作規(guī)范，整體處于起步階段。

2.探索階段(1998年～2002年)。在此階段，專(zhuān)司綠色審計(jì)的職能機(jī)構(gòu)成立，各省、市、區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)也陸續(xù)成立了綠色審計(jì)的機(jī)構(gòu)，綠色審計(jì)的基本職責(zé)和任務(wù)得到明確。在此期間，多項(xiàng)資源環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目在審計(jì)署的組織得以開(kāi)展，國(guó)內(nèi)綠色審計(jì)同國(guó)際上的交往也日趨活躍。

3.推進(jìn)階段(2003年～2012年)。此階段在審計(jì)署的領(lǐng)導(dǎo)下，綠色審計(jì)理論和實(shí)踐都得到了極大的提升。綠色審計(jì)此時(shí)發(fā)展態(tài)勢(shì)呈現(xiàn)出多元化、一體化的特點(diǎn)。從2003年開(kāi)始,南水北調(diào)水污染防治、重點(diǎn)流域水污染防治、環(huán)渤海水污染防治等多項(xiàng)審計(jì)和審計(jì)調(diào)查的開(kāi)展，意味著資源環(huán)境保護(hù)政策得到了進(jìn)一步落實(shí)。

4.繁榮階段(2012年至今)。黨的十八大以來(lái)，《關(guān)于開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》等制度在我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)，這些制度將資源環(huán)境賦予了資產(chǎn)屬性，為綠色審計(jì)的開(kāi)展建立了可量化的考核指標(biāo)。2015年，“堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山”理念提出，是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須與生態(tài)文明建設(shè)相協(xié)調(diào)這一觀(guān)點(diǎn)的再?gòu)?qiáng)調(diào)。至此，綠色審計(jì)在大環(huán)境的助推下迎來(lái)了繁榮階段，近幾年來(lái)諸多綠色審計(jì)案例的涌現(xiàn)，也標(biāo)志著綠色審計(jì)的發(fā)展走向了更高的水平。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部綠色審計(jì)實(shí)際運(yùn)用分析

(一)領(lǐng)導(dǎo)干部綠色審計(jì)發(fā)展歷程。2013年，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部要實(shí)施自然資源資產(chǎn)及環(huán)境資產(chǎn)的離任審計(jì)制度在黨的十八屆三中全會(huì)上被提出，這是我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部綠色審計(jì)發(fā)展的里程碑事件。2015年3月，我國(guó)第一個(gè)綠色審計(jì)的試點(diǎn)城市定在蘭州。同年11月，《開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》發(fā)布，領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況和自然資源資產(chǎn)的管理情況被納入考核領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況的要求之中[3]。2017年6月，中央深改組關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部綠色審計(jì)相關(guān)規(guī)定的通過(guò)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)提出了具體的要求。2018年1月，領(lǐng)導(dǎo)干部離任綠色審計(jì)制度由試點(diǎn)階段轉(zhuǎn)入全面實(shí)施階段。不難看出，從2013年至今，領(lǐng)導(dǎo)干部綠色審計(jì)經(jīng)歷了發(fā)展迅速，不到十年的時(shí)間里實(shí)現(xiàn)了由興起到成熟的轉(zhuǎn)變，結(jié)合上文中提到的綠色審計(jì)的發(fā)展階段，這背后無(wú)疑體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視和大力發(fā)展綠色審計(jì)的決心。

(二)領(lǐng)導(dǎo)干部綠色審計(jì)的目標(biāo)、對(duì)象及方法。

1.審計(jì)目標(biāo)。從整體上來(lái)看，領(lǐng)導(dǎo)干部綠色審計(jì)的目標(biāo)可以根據(jù)側(cè)重點(diǎn)不同分為三個(gè)層級(jí)。第一層級(jí)為相關(guān)項(xiàng)目及活動(dòng)的目標(biāo)，主要是指對(duì)于某些特定的項(xiàng)目或活動(dòng)展開(kāi)綠色審計(jì)，考察在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程中，該項(xiàng)目是否符合自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求，從而以此來(lái)判斷領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的履職情況。第二層級(jí)為整體的具體目標(biāo)，主要指對(duì)責(zé)任主體開(kāi)展的與自然資源相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行綠色審計(jì)，考察其從整體來(lái)看對(duì)于相關(guān)環(huán)境保護(hù)制度的建立情況以及開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)環(huán)保法律和政策的履行情況。該目標(biāo)更關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間是否真正組織和安排過(guò)自然資源環(huán)境事項(xiàng)和相關(guān)活動(dòng)，并對(duì)其在此期間的相關(guān)整體表現(xiàn)進(jìn)行考量。第三層級(jí)為總目標(biāo)，主要是指監(jiān)督和審計(jì)責(zé)任主體涉及的資源和環(huán)境相關(guān)活動(dòng)，考察其是否實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境和自然資源的有效保護(hù)，是否將經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益真正地協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來(lái)[4]。

2.審計(jì)對(duì)象。領(lǐng)導(dǎo)干部綠色審計(jì)對(duì)象主要包括地方各級(jí)黨政部門(mén)主要負(fù)責(zé)人，另外，各級(jí)政府中負(fù)責(zé)自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門(mén)的主要負(fù)責(zé)人也屬于審計(jì)的對(duì)象。對(duì)于審計(jì)的內(nèi)容，從整體來(lái)看，主要是指在被審計(jì)對(duì)象任職前后所在區(qū)域自然資源和生態(tài)環(huán)境狀況的基礎(chǔ)上，審核被審計(jì)對(duì)象在任職期間對(duì)區(qū)域自然資源和生態(tài)環(huán)境所起的作用；從具體項(xiàng)目來(lái)看，主要涉及海洋、土地、森林、空氣質(zhì)量等項(xiàng)目的對(duì)比情況。

3.審計(jì)方法。相較于傳統(tǒng)審計(jì)，在綠色審計(jì)開(kāi)展的過(guò)程中，檢查記錄和文件、觀(guān)察、詢(xún)問(wèn)、檢查有形資產(chǎn)、重新執(zhí)行和分析程序這些方法依然適用，除此之外，針對(duì)特定對(duì)象，綠色審計(jì)過(guò)程中也會(huì)運(yùn)用恢復(fù)費(fèi)用法、資產(chǎn)價(jià)值法、人力資本法、防護(hù)費(fèi)用法、調(diào)查評(píng)價(jià)法、在線(xiàn)監(jiān)測(cè)法等較為特殊的方法[5]。而在計(jì)量方法的運(yùn)用上，綠色審計(jì)主要以費(fèi)用效益分析法和數(shù)學(xué)模型法為主，在會(huì)計(jì)要素的計(jì)量單位上存在兩種觀(guān)點(diǎn)，一種是認(rèn)為綠色會(huì)計(jì)可以跳出傳統(tǒng)會(huì)計(jì)的貨幣價(jià)值形式，運(yùn)用有關(guān)環(huán)境指標(biāo)來(lái)進(jìn)行相關(guān)計(jì)量，即“指標(biāo)體系法”，另一種是堅(jiān)持傳統(tǒng)的“價(jià)值形式法”。兩種方法各有利弊[6]。

值得一提的是，在相關(guān)技術(shù)手段的運(yùn)用上，地理信息技術(shù)、衛(wèi)星遙感影像、無(wú)人機(jī)等技術(shù)手段的運(yùn)用，為審計(jì)過(guò)程中核查林業(yè)、海洋等自然資源在資產(chǎn)數(shù)量、質(zhì)量等方面的動(dòng)態(tài)變化時(shí)提供了更為準(zhǔn)確直觀(guān)的數(shù)據(jù)支持，為領(lǐng)導(dǎo)干部綠色審計(jì)工作的開(kāi)展提供了很好的數(shù)據(jù)支持。

三、領(lǐng)導(dǎo)干部綠色審計(jì)存在的問(wèn)題

(一)相關(guān)審計(jì)數(shù)據(jù)獲取難度大。對(duì)于相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，因綠色審計(jì)對(duì)象的特殊性，自然資源資產(chǎn)種類(lèi)多樣，形式各異，缺少統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)與核算體系,取證難度較大，在采集時(shí)往往會(huì)出現(xiàn)信息收集不盡完善的問(wèn)題，特別是基層地區(qū)自然資源的管理和生態(tài)環(huán)境相關(guān)數(shù)據(jù)較為缺乏，在時(shí)間上往往存在滯后性，相關(guān)統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)也不一而足，這就導(dǎo)致在開(kāi)展綠色審計(jì)過(guò)程中缺少相關(guān)數(shù)據(jù)的支持。

除此之外，在地理信息數(shù)據(jù)共享機(jī)制建設(shè)上也存在較大問(wèn)題。對(duì)于環(huán)保、測(cè)繪等相關(guān)部門(mén)所掌握的地理信息數(shù)據(jù)，不同部門(mén)之間的數(shù)據(jù)共享還不夠徹底，無(wú)法實(shí)現(xiàn)相關(guān)數(shù)據(jù)的充分調(diào)配，甚至基層的一些部門(mén)拒絕提供相關(guān)審計(jì)數(shù)據(jù)的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，這無(wú)疑增大了相關(guān)審計(jì)數(shù)據(jù)的獲取難度。

(二)審計(jì)人員專(zhuān)業(yè)性有待提升。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題由很多因素組成，涉及領(lǐng)域較多，因此對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部的綠色審計(jì)工作對(duì)審計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)性要求較高，不僅要有相關(guān)審計(jì)工作的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)資源環(huán)境和地理信息技術(shù)也要有所了解，在大數(shù)據(jù)測(cè)算時(shí)可能還需要掌握一定的計(jì)算機(jī)技能。但從目前的情況來(lái)看，這類(lèi)復(fù)合型人才的數(shù)量并不多，基層審計(jì)人員大都知識(shí)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，對(duì)于開(kāi)展綠色審計(jì)工作也缺少經(jīng)驗(yàn)，不利于領(lǐng)導(dǎo)干部綠色審計(jì)工作的開(kāi)展和實(shí)施。

(三)實(shí)際作用效果不明顯。相比其他生態(tài)環(huán)境監(jiān)管活動(dòng)，綠色審計(jì)在內(nèi)容上更具有針對(duì)性，在結(jié)論上要求能夠得出具有前瞻性的觀(guān)點(diǎn)。但目前對(duì)于綠色審計(jì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)聯(lián)度把握并不夠，除了對(duì)于相關(guān)審計(jì)內(nèi)容的覆蓋率不夠高，對(duì)于從綠色經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的工作有所欠缺，審計(jì)結(jié)論對(duì)于生態(tài)環(huán)境建設(shè)中存在的問(wèn)題披露程度也不夠高，這顯然不利于充分發(fā)揮綠色審計(jì)的作用，也不利于對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部起到有效的監(jiān)管和督促[7]。

四、領(lǐng)導(dǎo)干部綠色審計(jì)的改進(jìn)方法

(一)完善大數(shù)據(jù)共享建設(shè)。信息化社會(huì)的今天，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)信息整合對(duì)于開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部綠色審計(jì)具有重要作用。相關(guān)部門(mén)應(yīng)提高配合力度，加強(qiáng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)，建立本區(qū)域內(nèi)的自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)，為相關(guān)審計(jì)工作提供數(shù)據(jù)支持。同時(shí)，各級(jí)政府應(yīng)積極配合，特別是與自然資源及生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的部門(mén)，應(yīng)把相關(guān)資料數(shù)據(jù)根據(jù)工作需要向各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)放，積極配合綠色審計(jì)工作的開(kāi)展。

(二)建立領(lǐng)導(dǎo)干部綠色審計(jì)規(guī)范流程。針對(duì)目前領(lǐng)導(dǎo)干部綠色審計(jì)相關(guān)制度規(guī)范不夠完善的問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)與高校、科研院所的聯(lián)系，在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化相關(guān)流程設(shè)計(jì)，構(gòu)建出能夠指導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部綠色審計(jì)實(shí)踐的理論框架，為領(lǐng)導(dǎo)干部綠色審計(jì)研究提供制度支持，以此來(lái)為各地區(qū)相關(guān)工作的開(kāi)展提供助力。

(三)提高領(lǐng)導(dǎo)干部綠色審計(jì)隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)水平。在綠色審計(jì)隊(duì)伍的培養(yǎng)上，應(yīng)采取多元化戰(zhàn)略，要對(duì)與綠色審計(jì)相關(guān)的人才重點(diǎn)關(guān)注，組建專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍。與此同時(shí)，要主動(dòng)向有關(guān)職能部門(mén)尋求技術(shù)和設(shè)備上的支持，充分利用專(zhuān)家資源，以此來(lái)彌補(bǔ)在相關(guān)理論政策方面的不足。對(duì)于綠色審計(jì)人員的培養(yǎng)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)對(duì)具有相關(guān)專(zhuān)業(yè)背景的人才展開(kāi)培養(yǎng)，同時(shí)結(jié)合實(shí)際情況對(duì)審計(jì)人員開(kāi)展有關(guān)綠色審計(jì)的培訓(xùn)，以此來(lái)擴(kuò)大綠色審計(jì)的人才隊(duì)伍。除此之外，在綠色審計(jì)人才隊(duì)伍培養(yǎng)時(shí)，應(yīng)積極與相關(guān)專(zhuān)家合作，將他們的專(zhuān)業(yè)理論知識(shí)與審計(jì)工作人員的工作實(shí)操結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)理論與實(shí)踐的統(tǒng)一，以此來(lái)提升綠色審計(jì)隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)水平。

五、結(jié)語(yǔ)

建設(shè)生態(tài)文明就必須樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，因此大力推廣領(lǐng)導(dǎo)干部綠色審計(jì)，對(duì)于建設(shè)生態(tài)文明有著重要的意義，不僅有助于化解經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境之間的矛盾，更有利于國(guó)家進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。希望在國(guó)家高度重視和各方積極配合下，領(lǐng)導(dǎo)干部綠色審計(jì)工作能夠取得更加卓越的成就。