成渝地區(qū)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境協(xié)同立法的必要性與路徑探索

楊麗容 趙靜 林宇燾 郭陽(yáng)

一、引言

2020年1月3日，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議提出“推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)問(wèn)題”。由此從國(guó)家戰(zhàn)略的高度肯定了發(fā)展成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的重要意義。作為回應(yīng)，2020年7月，經(jīng)川渝兩省市黨委批準(zhǔn)，兩省市人大常委會(huì)簽訂《關(guān)于協(xié)同助力成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的合作協(xié)議》，這標(biāo)志著建設(shè)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈新階段的開啟。營(yíng)商環(huán)境作為決定兩地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境自然成為兩地協(xié)同立法的首要目標(biāo)。

二、成渝地區(qū)營(yíng)商環(huán)境協(xié)同立法之深層次原因分析

創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境是實(shí)現(xiàn)成渝地區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和一體化的必經(jīng)之路。區(qū)域協(xié)同理論、成渝地區(qū)營(yíng)商環(huán)境法治競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題均迫切要求兩地營(yíng)商環(huán)境步調(diào)一致。

1.成渝地區(qū)營(yíng)商環(huán)境協(xié)同立法是協(xié)同理論的外在表征

協(xié)同理論，包含兩個(gè)層面：其一，作為一種狀態(tài)，協(xié)同以整體為目標(biāo)，節(jié)奏協(xié)調(diào)、銜接流暢，達(dá)到整體場(chǎng)面有條不紊；其二，作為一種結(jié)果，強(qiáng)調(diào)整體效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)整體功能高于局部功能之和的結(jié)果。協(xié)同立法是指特定區(qū)域范圍內(nèi)具有立法權(quán)的立法主體之間就擬協(xié)同立法事項(xiàng)相互配合相互協(xié)商，使得區(qū)域內(nèi)的法律規(guī)范體系達(dá)成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的狀態(tài)。

之所以強(qiáng)調(diào)成渝地區(qū)間的協(xié)同立法，其根本目的是促進(jìn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)的高速和高質(zhì)量發(fā)展，其實(shí)現(xiàn)也必將首先落腳于關(guān)乎市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、政府簡(jiǎn)政放權(quán)的營(yíng)商環(huán)境法治化上。因而成渝兩地營(yíng)商環(huán)境的協(xié)同立法充分體現(xiàn)了兩地在協(xié)同系統(tǒng)中形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的整體效應(yīng)。

2.成渝兩地營(yíng)商環(huán)境協(xié)同立法有效規(guī)避地方法治競(jìng)爭(zhēng)

在“成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈”概念提出之前，四川和重慶兩地秉承“地方利益至上”的原則，必定會(huì)展開營(yíng)商環(huán)境的法治競(jìng)爭(zhēng)，以引進(jìn)資本促進(jìn)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。成渝兩地為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在營(yíng)商環(huán)境法律政策的立法、司法、執(zhí)法等階段形成地方法治競(jìng)爭(zhēng)，力爭(zhēng)在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境等營(yíng)商環(huán)境構(gòu)成要素上形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)要素流入的吸引力。

“成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈”戰(zhàn)略提出后，首先要求在營(yíng)商環(huán)境問(wèn)題上協(xié)調(diào)統(tǒng)一，進(jìn)而到兩地協(xié)同發(fā)展。成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈不再局限于各自為政，而是共同制定出營(yíng)商環(huán)境法治發(fā)展的目標(biāo)，既消除兩地為招商引資間的法治競(jìng)爭(zhēng)，又使得經(jīng)濟(jì)要素在更大的區(qū)域范圍內(nèi)得到流動(dòng)。

3.成渝地區(qū)營(yíng)商環(huán)境協(xié)同立法為市場(chǎng)主體進(jìn)行多元選擇提供實(shí)踐平臺(tái)

成渝地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅賦予了營(yíng)商環(huán)境跨區(qū)域發(fā)展的新含義，更豐富了市場(chǎng)主體的選擇路徑，為市場(chǎng)主體提供多元且公平的實(shí)踐平臺(tái)。

成渝地區(qū)營(yíng)商環(huán)境協(xié)同立法的優(yōu)化可以使得市場(chǎng)主體在辦理兩地市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出相關(guān)事項(xiàng)的手續(xù)、時(shí)間和成本上具有可預(yù)期性，更加便利經(jīng)商活動(dòng)，有效降低制度性交易成本，能以低成本和高效率完成進(jìn)出市場(chǎng)的事項(xiàng)準(zhǔn)備。在成渝地區(qū)營(yíng)商環(huán)境協(xié)同立法之前，市場(chǎng)主體可能就兩地各自的市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出條件、招商引資條件、政府補(bǔ)貼政策進(jìn)行衡量和比較后，在某地進(jìn)行生產(chǎn)要素的投入。在兩地協(xié)同推進(jìn)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境之后，兩地在推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一等制度標(biāo)準(zhǔn)上必將進(jìn)行統(tǒng)一，為市場(chǎng)主體提供了更科學(xué)化的選擇。

三、成渝地區(qū)營(yíng)商環(huán)境協(xié)同立法的區(qū)域壁壘

1.傳統(tǒng)立法機(jī)制影響營(yíng)商環(huán)境協(xié)同立法效力

成渝地區(qū)隸屬不同的行政區(qū)劃，傳統(tǒng)立法機(jī)制的思維阻礙了區(qū)域協(xié)同立法的模式創(chuàng)新。

第一，跨區(qū)域的協(xié)同立法在立法權(quán)力來(lái)源上缺乏跨法律依據(jù)的權(quán)威性。根據(jù)《憲法》與《立法法》在地方性法規(guī)關(guān)于立法主體及區(qū)劃范圍所做的規(guī)定可知，只有在本行政區(qū)域內(nèi)的人民代表大會(huì)和本行政區(qū)域內(nèi)的常務(wù)委員會(huì)才有權(quán)制定地方性法規(guī)。成渝地區(qū)如何能在不觸及《憲法》和《立法法》規(guī)定的立法權(quán)限下協(xié)調(diào)兩個(gè)不同行政區(qū)域間對(duì)營(yíng)商環(huán)境的立法問(wèn)題是成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈得以良好發(fā)展的基本保障。

第二，跨區(qū)域的協(xié)同立法在可供借鑒的地方立法協(xié)調(diào)樣本中缺乏政策文本的效力性。中國(guó)的京津冀區(qū)域、珠三角區(qū)域、粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域已成為地方協(xié)調(diào)立法的樣本，但三地發(fā)布的相關(guān)文件其性質(zhì)仍是指導(dǎo)性規(guī)范，不能被視作區(qū)域協(xié)同立法的法律依據(jù)，而協(xié)同立法的法律地位也未被正式界定，缺乏對(duì)行為規(guī)則的規(guī)范。

2.成渝地區(qū)之間內(nèi)部營(yíng)商環(huán)境存在法律制度差異

在營(yíng)商環(huán)境建設(shè)上，川渝兩地不僅各自提出了方案，而且也做出了不同的規(guī)定。

第一，在產(chǎn)權(quán)保護(hù)側(cè)重點(diǎn)的不同。成都實(shí)施了《關(guān)于建立重點(diǎn)企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)直通車制度的工作方案》，側(cè)重于對(duì)入庫(kù)企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)；重慶則實(shí)施《重慶市綠色技術(shù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)方案》，側(cè)重于推動(dòng)綠色技術(shù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)運(yùn)用，兩地側(cè)重點(diǎn)、理念、政策不同。

第二，在中小投資企業(yè)保護(hù)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的不同。川府發(fā)〔2019〕15號(hào)文件和渝府辦發(fā)〔2021〕48號(hào)兩份文件中，對(duì)中小投資企業(yè)的保護(hù)問(wèn)題，在川府發(fā)〔2019〕15號(hào)文件中更多體現(xiàn)為多策并用提高對(duì)企業(yè)的融資支持力度；在渝府辦發(fā)〔2021〕48號(hào)文件中則更多地表現(xiàn)為完善中小投資企業(yè)的內(nèi)部治理和糾紛解決方面；對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)管上，川府發(fā)〔2019〕15號(hào)文件更多強(qiáng)調(diào)對(duì)某類事務(wù)的全程監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)介入監(jiān)管的時(shí)間節(jié)點(diǎn)；渝府辦發(fā)〔2021〕48號(hào)文件則更多傾向于監(jiān)管的評(píng)價(jià)體系、監(jiān)管方式等多方面。

3.成渝地區(qū)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境協(xié)同立法法律制度供給不足

目前成渝地區(qū)在實(shí)踐中呈現(xiàn)出法律制度供給不足主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

第一，缺乏對(duì)營(yíng)商環(huán)境協(xié)同立法的相關(guān)配套制度的建設(shè)。《四川省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》和《重慶市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》這兩個(gè)條例實(shí)現(xiàn)了兩地優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境在總則、附則與法律責(zé)任方面的一致性。但推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境一體化，執(zhí)行方面也要有力。成渝兩地政府在簡(jiǎn)政放權(quán)和規(guī)范行政執(zhí)法方面需要明確的監(jiān)督機(jī)制，中小投資企業(yè)也需要完善的企業(yè)救濟(jì)制度，這些就要求兩地在營(yíng)商環(huán)境上需建立一套完備的監(jiān)督與救濟(jì)制度。

第二，未構(gòu)建統(tǒng)一的法治營(yíng)商環(huán)境評(píng)估指標(biāo)體系。成渝地區(qū)營(yíng)商環(huán)境協(xié)同發(fā)展的好與壞需要一個(gè)明確的指標(biāo)體系進(jìn)行量化與分析，各個(gè)市場(chǎng)主體才能充分利用秩序規(guī)則得到最大限度的發(fā)展。成渝地區(qū)尚未構(gòu)建兩地之間互通互認(rèn)法治營(yíng)商環(huán)境評(píng)估體系，使得行政機(jī)關(guān)在簡(jiǎn)政放權(quán)的過(guò)程中有“自由裁量”的空間和減少市場(chǎng)主體對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的可預(yù)期性和穩(wěn)定性。

四、成渝地區(qū)營(yíng)商環(huán)境協(xié)同立法協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建

成渝地區(qū)營(yíng)商環(huán)境協(xié)同立法關(guān)鍵就是要建立區(qū)域發(fā)展的立法協(xié)調(diào)機(jī)制，充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用?？蓮囊韵聨讉€(gè)方面來(lái)著手：

1.探求兩地利益最大公倍數(shù)，創(chuàng)新兩地協(xié)作機(jī)制

成渝兩地必須探索在地方立法體制的既有規(guī)范下對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的利益最大公倍數(shù)，在明晰利益共同目標(biāo)之后以協(xié)同立法的方式實(shí)現(xiàn)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的共同發(fā)展。

以地方性法規(guī)實(shí)現(xiàn)協(xié)同立法的法律權(quán)威。雖法律未對(duì)分屬不同行政區(qū)域的立法主體進(jìn)行協(xié)同立法的法權(quán)賦予，但成渝兩地可對(duì)營(yíng)商環(huán)境區(qū)域協(xié)同立法的問(wèn)題創(chuàng)新協(xié)作機(jī)制。如通過(guò)建立聯(lián)席會(huì)議的方式由兩地立法機(jī)構(gòu)就營(yíng)商環(huán)境等問(wèn)題進(jìn)行磋商，在取得共識(shí)后各自制定內(nèi)容相同或銜接的地方性法規(guī)。

2.正視區(qū)域發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)

成渝地區(qū)在共同推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的同時(shí)必須正視兩地營(yíng)商環(huán)境差距，實(shí)現(xiàn)兩地優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

依托成渝兩地區(qū)域協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略背景，對(duì)兩地進(jìn)行功能定位和分工，以立法的方式來(lái)保障兩地產(chǎn)業(yè)進(jìn)行優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)升級(jí)、布局優(yōu)化。成渝兩地應(yīng)以統(tǒng)一營(yíng)商環(huán)境政策規(guī)范為著力點(diǎn)，在規(guī)范生產(chǎn)要素流動(dòng)等方面進(jìn)行信息共享，在優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行對(duì)口幫扶，讓川渝地區(qū)企業(yè)在更大范圍內(nèi)享有政策的保障與支持。

完善政策協(xié)同制定機(jī)制，統(tǒng)一營(yíng)商環(huán)境政策規(guī)范，嚴(yán)格政策執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)成渝兩地尺度一致。如建立網(wǎng)上信息服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享，企業(yè)在網(wǎng)上就可實(shí)現(xiàn)立案等操作，部門間實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)互信和檢測(cè)結(jié)果等互通互認(rèn)。成渝兩地在優(yōu)惠政策上也可實(shí)現(xiàn)互通，充分發(fā)揮企業(yè)自由，實(shí)現(xiàn)更大范圍的資源配置。

3.充實(shí)營(yíng)商環(huán)境法律制度供給，構(gòu)建統(tǒng)一評(píng)估指標(biāo)體系

《四川省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》和《重慶市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，都是對(duì)營(yíng)商環(huán)境的概括性規(guī)定，還應(yīng)有具體的配套制度來(lái)使概括性規(guī)定落地并產(chǎn)生實(shí)效。

首先，提高法律制度供給水平。條例施行后，兩地首要任務(wù)是完善相關(guān)配套制度建設(shè)、細(xì)化條例，防止出現(xiàn)立法沖突或部門權(quán)力“把著不放”的現(xiàn)象。成渝兩地跨區(qū)域協(xié)作中，應(yīng)減少和簡(jiǎn)化不必要的審批，可通過(guò)成渝地區(qū)“12345”政務(wù)服務(wù)熱線聯(lián)動(dòng)機(jī)制進(jìn)行異地辦理、審批；建立營(yíng)商環(huán)境監(jiān)督和救濟(jì)部門，對(duì)企業(yè)遇到的不公平對(duì)待進(jìn)行救濟(jì)。

其次，構(gòu)建統(tǒng)一的法治營(yíng)商環(huán)境評(píng)估指標(biāo)體系。法治營(yíng)商環(huán)境評(píng)估指標(biāo)體系主要包含知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)環(huán)境、立法保障環(huán)境、司法保障環(huán)境以及執(zhí)法保障環(huán)境4個(gè)二級(jí)指標(biāo)。成渝兩地可在以下四個(gè)方面構(gòu)建統(tǒng)一的營(yíng)商環(huán)境評(píng)估體系：一是對(duì)于立法保障環(huán)境，在法律法規(guī)協(xié)同立法上是否做到科學(xué)性、民主性、合法性而進(jìn)行評(píng)估；二是在執(zhí)法保障環(huán)境上是否做到政務(wù)公開、執(zhí)法程序公正、執(zhí)法方式合理進(jìn)行評(píng)估；三是在司法保障環(huán)境上，對(duì)每個(gè)營(yíng)商案件是否做到公平和正義進(jìn)行評(píng)估；四是在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)環(huán)境上，以取得知識(shí)產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為懲罰力度等進(jìn)行評(píng)估。