基于河北實踐的預(yù)算績效評價體系研究

●白志平 孫如喜 許 婷

黨的十九大報告明確提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”，將預(yù)算績效管理提升到前所未有的戰(zhàn)略高度。2018年9月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》發(fā)布，隨后河北省委、省政府印發(fā)了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的實施意見》，為全面實施預(yù)算績效管理指明了方向。績效評價是預(yù)算績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，近年來，河北省財政廳綜合運用重點評價、自評等手段，不斷提高績效評價質(zhì)量，推動績效評價往深里做、往實里做。

一、河北省構(gòu)建預(yù)算績效評價體系的探索與實踐

河北省財政廳高度重視預(yù)算績效評價工作，年初廳領(lǐng)導(dǎo)親自審定評價計劃，評價工作完成后召開廳長辦公會，對提高評價工作質(zhì)量、問題整改、結(jié)果應(yīng)用等進行專題研究，先后組織制定《河北省省級部門預(yù)算項目績效自評管理辦法》《河北省省級預(yù)算績效重點評價管理辦法》《關(guān)于加強和改進預(yù)算績效重點評價工作進一步提高評價質(zhì)量的意見》等十幾份制度性文件，對省級部門預(yù)算項目績效自評和重點績效評價的評價主體、評價對象、評價方法、評價程序等作出了明確規(guī)定。近年來，河北省財政廳除按照財政部要求高效完成中央對地方轉(zhuǎn)移支付績效自評和扶貧項目資金績效自評外，著重在財政重點績效評價、部門重點績效評價和部門預(yù)算項目績效自評等工作上不斷探索創(chuàng)新，取得了豐碩的實踐成果。

（一）財政重點績效評價

“十三五”期間，河北省財政廳共開展了158項財政重點績效評價，涵蓋預(yù)算項目、專項資金、部門整體等多種類型，涉及脫貧攻堅、污染防治、教育文化、科技創(chuàng)新、社會保障、鄉(xiāng)村振興等重大領(lǐng)域，評價資金共計3720億元?？偨Y(jié)近年來財政重點評價工作，主要從以下六個方面進行了創(chuàng)新：一是項目選取突出重點。堅持問題導(dǎo)向，聚焦省委省政府關(guān)心、事關(guān)改革發(fā)展和民生保障等方面的關(guān)鍵領(lǐng)域，聚焦社會關(guān)注、人大代表和政協(xié)委員提出問題建議較多的重點領(lǐng)域，聚焦審計、巡視、監(jiān)管等部門發(fā)現(xiàn)問題較多、基礎(chǔ)薄弱的部分領(lǐng)域，突出重大政策專項，突出預(yù)算金額較大、對經(jīng)濟社會發(fā)展有較大影響的支出項目，研究確定年度財政重點評價計劃，提高評價的針對性、有效性。二是評價內(nèi)容深入全面。區(qū)分專項資金和重點支出項目，分類明確評價重點內(nèi)容。對專項資金，既評價產(chǎn)出績效，也評價管理績效，重點評價資金的精準(zhǔn)性、有效性、科學(xué)性、及時性。對重點支出項目，主要評價項目支出的有效性、規(guī)范性、及時性。三是評價方式實用高效。在前期謀劃階段，多方搜集資料，充分了解政策資金存在的問題。在實施評價階段，直奔問題搞評價，帶著問題找“證據(jù)”，針對問題提建議，把影響績效的問題找透找全、把癥結(jié)找準(zhǔn)找實。四是評價周期科學(xué)合理。適當(dāng)拉長評價年度，對專項資金和連續(xù)性重大支出項目評價的時間跨度一般為3—5年，有效增強評價的科學(xué)性、客觀性，提高評價效率。五是建議措施務(wù)實可行。針對評價發(fā)現(xiàn)的問題，圍繞完善財政支出政策、改進資金支持方式、突出資金支持重點、優(yōu)化資金分配方法、嚴(yán)格項目評審論證、及時分配下達資金、規(guī)范資金支出管理、加強項目實施監(jiān)管、健全資金管理制度、強化預(yù)算績效管理等方面提出建議措施，為下一步改進管理、完善政策、安排預(yù)算打下基礎(chǔ)。六是評價結(jié)果公開透明。2018年至今，共有20份績效評價報告提交省人大常委會參閱，50份績效評價報告在門戶網(wǎng)站公開，自覺接受人大和社會監(jiān)督。

（二）預(yù)算項目績效自評

一是推動省級預(yù)算項目績效自評全覆蓋。年度預(yù)算執(zhí)行終了（一般為下年1—3月），所有省級預(yù)算單位對全部省級預(yù)算項目年初預(yù)算編制的績效指標(biāo)完成情況進行自我評價，填報《省級預(yù)算項目績效自評表》。在此基礎(chǔ)上，預(yù)算部門匯總各二級預(yù)算單位項目自評情況，撰寫部門年度績效自評報告。二是以信息化手段提高自評效率。2020年，河北省財政廳對河北預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中的預(yù)算項目庫開發(fā)了單位績效自評功能，二級預(yù)算單位在線填報績效自評結(jié)果后，可一鍵提交至所屬預(yù)算部門審核；預(yù)算部門對單位績效自評結(jié)果審核通過后，通過系統(tǒng)直接報送財政部門。自此，從預(yù)算績效編制到執(zhí)行結(jié)果績效自評，省級預(yù)算項目實現(xiàn)了全鏈條信息化績效管理，不僅大大提高了自評結(jié)果報送、審核、匯總工作效率，在疫情常態(tài)化防控時期收到“信息多跑路、人員少聚集”的效果，而且通過系統(tǒng)中自評進度查詢功能，可實時掌握預(yù)算單位自評范圍、進度等情況，以便對其有針對性地進行督促和指導(dǎo)，確?？冃ё栽u不漏一個部門、不漏一個單位、不漏一個項目，真正實現(xiàn)績效自評全覆蓋。三是對部門績效自評結(jié)果進行審核。為確保自評質(zhì)量，財政部門對預(yù)算部門預(yù)算項目績效自評結(jié)果進行審核，重點審核項目預(yù)算執(zhí)行金額的準(zhǔn)確性、項目自評分?jǐn)?shù)與績效指標(biāo)完成情況、預(yù)算執(zhí)行情況的匹配性等內(nèi)容。根據(jù)預(yù)算部門績效自評結(jié)果報送情況，財政部門選取部分預(yù)算部門的預(yù)算項目進行現(xiàn)場抽查復(fù)核，重點抽查項目績效完成情況和部門績效自評結(jié)果的真實性。

（三）部門重點績效評價

部門重點績效評價是重點績效評價的重要組成部分，既解決了財政重點績效評價規(guī)模局限性的問題，又增強了部門的績效評價主體意識。自2020年開始，河北省財政廳組織省直部門開展部門重點績效評價。兩年來，預(yù)算部門共對248項預(yù)算項目或?qū)ｍ椯Y金開展部門重點績效評價，涉及資金751億元。為提升部門重點評價質(zhì)量，主要從以下三個方面著手：一是科學(xué)選取項目。部門重點評價對象由省級預(yù)算部門在其管理的專項資金和200萬元以上具體預(yù)算項目中選取。原則上，有5項及以上分管專項資金的，每年至少選取2項開展評價；有2至4項分管專項資金的，每年至少選取1項開展評價；有1項分管專項資金的，可兩年對專項資金評價一次。200萬元以上具體預(yù)算項目有6項及以上的，每年至少選取3項開展評價；有2至5項的，每年至少選取1項開展評價；有1項的，可兩年評價一次。對同一評價對象，原則上省財政廳與省級預(yù)算部門當(dāng)年不重復(fù)評價（國家有明確要求的除外）。二是突出評價重點。堅持目標(biāo)導(dǎo)向，全面、客觀開展部門重點績效評價。對于專項資金，重點圍繞完善政策、調(diào)整投向、優(yōu)化分配、改進方式、強化統(tǒng)籌等提出改進措施；對于重大項目，重點圍繞改進支出、用好資金、加快執(zhí)行、預(yù)算掛鉤等提出改進措施。三是加強結(jié)果運用。認(rèn)真完成問題整改，舉一反三，杜絕問題再次發(fā)生。評價結(jié)果作為下年安排預(yù)算的參考，穩(wěn)步推進結(jié)果公開，擴大群眾知情權(quán)，接受社會監(jiān)督。

二、構(gòu)建績效評價體系存在的問題

隨著對績效評價工作的深入研究、實踐經(jīng)驗的不斷積累，近年來，河北省財政廳的績效評價質(zhì)量有了明顯提高，但與全面、深入實施預(yù)算績效管理的要求還有很大差距，主要表現(xiàn)在以下四個方面：

（一）自評意識有待提高

目前績效自評實現(xiàn)了各級各部門各單位全覆蓋，自評工作已經(jīng)全面鋪開，但部分單位站位不高，對績效自評的重要性認(rèn)識不夠，沒有把績效自評作為提高預(yù)算管理水平和資金配置效率的抓手。工作中責(zé)任意識、擔(dān)當(dāng)意識不強，有的缺乏主動性，自評工作拖沓，不能按時完成，有的雖按部就班開展工作，但自評數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確，個別單位在未完成項目指標(biāo)的情況下仍自評滿分。

（二）個別評價深度不夠

從評價報告情況看，個別評價項目沒有轉(zhuǎn)變評價思路，從宏觀上審視評價對象不夠，未能將評價重點聚焦在政策效用、運行機制、投入領(lǐng)域、投入方式、分配方法、資金效益等評判上，發(fā)現(xiàn)的問題和提出的建議質(zhì)量不高。一是工作定位不清晰。部分報告的評價結(jié)論還沒有跳出傳統(tǒng)的工程驗收、財務(wù)審計的思維模式，反映的財務(wù)管理問題偏多，對資金績效信息披露不充分、不全面。二是問題分析不透徹。有的報告只反映了評價發(fā)現(xiàn)的一些現(xiàn)象，沒有深入挖掘問題并分析成因；有的報告只提出具體項目實施的問題，缺乏對整體情況的分析；有的問題只泛泛而論，缺少數(shù)據(jù)支撐，依據(jù)不充分；有的評價對問題定性不夠準(zhǔn)確。三是建議缺乏操作性。有的評價建議偏重于財務(wù)管理，還是就項目說項目，涉及下年預(yù)算安排、完善現(xiàn)行政策、提高財政資金配置效率方面的建議較少或者深度不夠；有的建議沒有提出解決問題的具體措施，不能為領(lǐng)導(dǎo)決策、部門改進預(yù)算績效管理提供參考。

（三）結(jié)果應(yīng)用有待加強

有的績效評價結(jié)果與改進預(yù)算績效管理、編制下年度預(yù)算沒有緊密結(jié)合、有效銜接。主要有三點原因：一是個別資金管理、使用者對評價結(jié)果應(yīng)用意識薄弱。如有的績效自評或重點評價發(fā)現(xiàn)了績效指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)問題，但在下年預(yù)算績效指標(biāo)編制中沒有針對性地進行改正，預(yù)算績效指標(biāo)依然存在與績效目標(biāo)不匹配、指標(biāo)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)較低、指標(biāo)設(shè)置不完整、未量化等問題。二是有的資金需要完善管理辦法、調(diào)整相關(guān)政策，涉及部門間溝通協(xié)調(diào)事宜較多，報批程序較嚴(yán)格，在短時間內(nèi)難以形成結(jié)果應(yīng)用。三是部分績效評價報告發(fā)現(xiàn)的問題和提出的建議質(zhì)量不高，沒有結(jié)合預(yù)算編制提出具體的意見，難以落實到下年度預(yù)算編制中。

（四）評價隊伍亟需壯大

一方面，隨著績效評價的側(cè)重點逐步向項目資金使用的產(chǎn)出和效果轉(zhuǎn)變，對于一些行業(yè)特色明顯、專業(yè)性較強的項目，需逐步引入行業(yè)專家參與評價。但在專家的選擇上，實踐中還存在選擇面較窄、能夠?qū)嶋H參與評價人數(shù)較少等問題。另一方面，第三方機構(gòu)參與績效評價雖可以彌補評價人員不足問題，但是由于第三方機構(gòu)人員多為財會專業(yè)出身，擅長財會審查業(yè)務(wù)，對財政政策了解不夠深入，獨立開展績效評價能力不足。

三、進一步完善績效評價體系的措施建議

為進一步加強和改進績效評價，服務(wù)全面實施預(yù)算績效管理，下一步著重做好以下工作：

（一）進一步構(gòu)建完善的績效評價體系

一是做優(yōu)財政重點評價。將財政重點評價定位在政策效用、運行機制、投入領(lǐng)域、投入方式、分配方法、資金效益等評判上，把影響績效的問題找透找全、把癥結(jié)找準(zhǔn)找實，重點評價資金投向的精準(zhǔn)性、安排使用的有效性、投入方式的科學(xué)性、資金支出的及時性，解決好“評什么”的問題。資金投向的精準(zhǔn)性，即評價資金投向是否體現(xiàn)立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局決策部署，是否符合高質(zhì)量發(fā)展要求，資金安排是否合理、可持續(xù)，是否符合財政事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的要求。安排使用的有效性，即評價是否建立了規(guī)范高效的資金分配使用機制，項目安排是否存在散碎現(xiàn)象，項目支持力度是否合理，資金用途是否符合項目實施內(nèi)容和工作任務(wù)，支出內(nèi)容是否準(zhǔn)確合理，資金使用是否合法合規(guī)、厲行節(jié)約，資金投入是否與產(chǎn)出和效果相對應(yīng)匹配，是否實現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)等。投入方式的科學(xué)性，即評價資金投入方式是否符合相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域項目特點，是否選準(zhǔn)支持項目的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是否更好地發(fā)揮了財政資金引導(dǎo)撬動作用，是否實現(xiàn)了少花錢、多辦事等。資金支出的及時性，即評價資金分解下達是否符合預(yù)算法規(guī)定期限，項目細(xì)化是否滿足相關(guān)時限要求，資金撥付是否符合項目支出進度相關(guān)規(guī)定，是否與項目實施進度或合同約定相匹配、相銜接，是否存在資金滯留、撥付不及時或突擊用款現(xiàn)象等。二是做強部門績效自評。在自評全覆蓋的基礎(chǔ)上，探索建立績效自評約束機制，財政部門牽頭對部門自評結(jié)果進行抽查復(fù)核，并將抽查結(jié)果納入績效管理考核范圍，提高部門自評結(jié)果準(zhǔn)確度。進一步優(yōu)化預(yù)算管理一體化系統(tǒng)績效自評功能，在上年基礎(chǔ)上查漏補缺，省級自評線上填報平穩(wěn)運行后，積極開發(fā)市縣運行端口，實現(xiàn)全省各級自評工作線上填報，提高自評工作效率和質(zhì)量。三是做大部門重點評價?！额A(yù)算法實施條例》第五十三條明確規(guī)定，開展績效評價是各部門、各單位的主要職責(zé)。通過加強部門重點評價的政策宣傳，進一步提升部門開展評價的認(rèn)識和責(zé)任感，壓實部門主體責(zé)任；通過加強對部門開展績效評價的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和具體指導(dǎo)，進一步提高部門評價工作質(zhì)量。四是做好對部門整體支出績效評價的探索。在做好部門預(yù)算項目績效自評的基礎(chǔ)上，探索開展部門整體支出績效評價。根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，合理設(shè)置評價指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)，以結(jié)果為導(dǎo)向，運用科學(xué)的評價方法，遵循規(guī)范的評價程序，對預(yù)算部門財政支出的全過程及其履行職責(zé)的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價。

（二）進一步注重評價結(jié)果應(yīng)用

結(jié)果應(yīng)用是績效評價的落腳點，也是預(yù)算績效管理落到實處、取得實效的關(guān)鍵。要把績效評價的目標(biāo)由“重結(jié)論”向“用結(jié)果”轉(zhuǎn)變，增強評價結(jié)果的應(yīng)用性和約束力，樹立“花錢要問效、有效多安排、低效多壓減、無效要問責(zé)”的鮮明導(dǎo)向。一是抓好評價結(jié)果反饋和督促整改。評價主體要將績效評價報告及時反饋被評價部門或單位，對評價發(fā)現(xiàn)的問題明確整改時限并視情況對問題整改結(jié)果進行抽查復(fù)核。二是推動評價結(jié)果與改進預(yù)算績效管理緊密銜接。預(yù)算部門要將評價結(jié)果作為完善政策、加強管理、科學(xué)設(shè)置績效目標(biāo)、編制下年預(yù)算的重要依據(jù)，認(rèn)真研究措施，狠抓落地落實。財政部門要根據(jù)評價結(jié)果和政策項目實施周期，在預(yù)算安排中相應(yīng)采取調(diào)減預(yù)算、統(tǒng)籌安排、調(diào)整結(jié)構(gòu)、取消項目等措施，改進預(yù)算績效管理。同時，建立評價結(jié)果應(yīng)用統(tǒng)計和考核制度，督促預(yù)算部門將評價結(jié)果應(yīng)用落到實處。三是加大績效評價結(jié)果公開力度。按照“誰評價，誰公開”的原則，評價主體要不斷擴大績效評價結(jié)果公開范圍，通過在門戶網(wǎng)站或政府信息公開平臺公開等形式，自覺接受監(jiān)督，并選取有代表性、典型性的評價結(jié)果提交同級人大常委會參閱。

（三）進一步夯實評價基礎(chǔ)工作

財政部門統(tǒng)籌人員力量，把年富力強、專業(yè)水平高的干部充實到績效評價崗位，充分發(fā)揮“傳、幫、帶”作用，形成人才隊伍建設(shè)的梯次架構(gòu)。持續(xù)規(guī)范和引導(dǎo)第三方機構(gòu)參與績效評價，建立分行業(yè)、分領(lǐng)域的績效評價專家?guī)?，依法依?guī)確定第三方機構(gòu)，建立健全第三方機構(gòu)參與績效評價管理制度，強化過程控制與管理，提高工作效能和報告質(zhì)量，評價工作完成后對第三方機構(gòu)進行考核。進一步加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，定期舉辦績效評價培訓(xùn)班，科學(xué)設(shè)計培訓(xùn)內(nèi)容，改進培訓(xùn)方式，提升培訓(xùn)效果，通過案例分析、集中研討、專家點評等多種方式，不斷提高專業(yè)水平。同時，注重加強對干部的黨性教育、廉政教育，把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，不觸碰紀(jì)律的“紅線”和“底線”。