國有企業(yè)管理人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價標(biāo)準(zhǔn)

文/楊梨（重慶理工大學(xué)會計學(xué)院）

一、引言

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計作為一種審計監(jiān)督手段，能夠發(fā)現(xiàn)并矯正一些剛冒出來還未來得及發(fā)展的問題，避免問題繼續(xù)蔓延，幫助國有企業(yè)完善制度，遏制違法違紀(jì)行為的滋生。

1999年頒布了《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計暫行規(guī)定》，從此經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計開始走進(jìn)大眾的視野。2010年，國家又發(fā)布了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》（以下稱《規(guī)定》），新規(guī)對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)闡述。接下來的幾年，黨和國家將目標(biāo)移向經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的全覆蓋，以審計為著力點(diǎn)健全監(jiān)督體系，并建立了中央審計委員會。

從以上舉措可以看出，國家對國有企業(yè)管理人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的重視。管理人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價是管理人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度的中心，也是決定管理人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計能否真正發(fā)揮作用的主要因素之一。因此，本文以經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計過程中存在的問題著手，從審計人員應(yīng)當(dāng)如何正確把握審計評價標(biāo)準(zhǔn)的角度出發(fā)，提出三個評價標(biāo)準(zhǔn)的建議，分別為區(qū)分三個違紀(jì)違法行為、發(fā)揮國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的骨干作用和疫情期間對我國經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用。

二、國有企業(yè)管理人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的現(xiàn)狀

1999年由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合出臺的《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計暫行規(guī)定》，是我國最早專門針對國有企業(yè)管理人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的規(guī)定。

隨著社會的不斷發(fā)展，國家對國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深度改革，陸續(xù)出臺了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人員和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人員和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定實(shí)施細(xì)則》《關(guān)于深化國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督的若干意見》，這些規(guī)章制度體現(xiàn)了黨和國家對于國有經(jīng)濟(jì)的重視。

隨著一系列規(guī)定的出臺，我們越來越能看懂國有企業(yè)管理人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。2015年，我國明確要求對國有企業(yè)實(shí)施全面審計，國有資產(chǎn)也涵蓋在內(nèi)，緊接著2016年要求審計部門五年內(nèi)應(yīng)當(dāng)對國有資產(chǎn)至少審計一次。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計作為目前對國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分，也是對管理人員實(shí)施監(jiān)督管理的必須手段，在慢慢形成意識，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的內(nèi)涵也在隨著力度的加深不斷地發(fā)生變化。

三、國有企業(yè)管理人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的意義

國有企業(yè)管理人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計作為我國獨(dú)特的一種審計存在，它是由專門管理干部的組織和監(jiān)督機(jī)關(guān)委派審計機(jī)關(guān)對國有企業(yè)管理人員在任職期間的法律法規(guī)執(zhí)行情況、經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行監(jiān)督評價，所起到的作用是其他審計無法代替的。

從國有企業(yè)目前的發(fā)展來看，施行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的意義主要體現(xiàn)在以下三個方面。

（一）促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)

管理人員在企業(yè)中掌握著各項經(jīng)濟(jì)工作統(tǒng)籌安排的權(quán)力，要帶頭做廉潔自律的表率，不做有損國有企業(yè)利益的行為。

通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，對管理人員任職期間的業(yè)務(wù)能力有一個較為客觀公正的評價，政績優(yōu)秀的得到肯定甚至升職，違紀(jì)違法的受到查處，從而增強(qiáng)了管理人員遵守和執(zhí)行法律法規(guī)的自覺性，讓管理人員正確認(rèn)識手中握有的權(quán)力，認(rèn)真履責(zé)、依法行政，促進(jìn)了黨風(fēng)廉政建設(shè)。

（二）加強(qiáng)管理人員監(jiān)督管理

加強(qiáng)干部隊伍建設(shè)的關(guān)鍵在于注重對管理人員的監(jiān)督管理，通過建立科學(xué)合理的考核方式和健全的監(jiān)督機(jī)制，約束和規(guī)范管理人員的行為。管理人員所做的經(jīng)濟(jì)決策、經(jīng)濟(jì)管理、經(jīng)營管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況等可以通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計進(jìn)行評價，如實(shí)反映管理人員任職期間的工作情況，能夠根據(jù)其對干部進(jìn)行選拔任用。同時對于其他人還有一定的警誡作用，能讓廣大管理人員受到教育，提高依法行政的能力。

（三）提高管理人員履行經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)的能力

通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，一方面能夠掌握人員管理的真實(shí)情況，可以獲得關(guān)于管理人員任職期間客觀的經(jīng)濟(jì)信息，如有不對及時進(jìn)行干預(yù)；另一方面可以客觀評價管理人員履行經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)的情況，有助于管理人員樹立科學(xué)的發(fā)展觀和堅持正確的政績觀，規(guī)范管理人員的經(jīng)濟(jì)管理行為，實(shí)現(xiàn)民主決策、依法決策，提高管理人員認(rèn)真履行經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)的能力，有助于減少管理人員在決策上的失誤，保障企業(yè)持續(xù)快速協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、國有企業(yè)管理人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計存在的問題

（一）審計資源緊張難覆蓋

一是人力資源緊張，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)審計全覆蓋，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的內(nèi)容和范圍也在擴(kuò)大，與此同時，所需的審計人員數(shù)量也在增加，并且對審計人員的專業(yè)性也有了更高要求。

然而真實(shí)情況是，雖然審計人員的隊伍在不斷擴(kuò)大，但是要滿足經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋的要求還很難。另一個是經(jīng)費(fèi)問題，經(jīng)費(fèi)有限導(dǎo)致很多時候經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計不能全面實(shí)施，只能以重點(diǎn)項目為主，給審計全覆蓋的推進(jìn)提高了難度。

（二）審計內(nèi)容模糊難界定

盡管《規(guī)定》明確指明國有企業(yè)管理人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的大概內(nèi)容，但只指明了大方向，具體在進(jìn)行審計時很多內(nèi)容都是模糊的，而且還存在審計人員對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計缺乏一定的專業(yè)性，容易只注重財務(wù)審計，而輕視了管理人員的管理職能審計等。另外，審計時的界定也存在一定難度，管理人員的任職期間不一定與同一個會計期間相吻合，經(jīng)營成果不好界定，同時，一些歷史遺留問題可能與多個管理人員相關(guān)，到底如何歸屬也很難界定。

（三）審計工作制度不完善

國有企業(yè)管理人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計開展的年限還不算太長，因而制度不完善是新措施推行過程中必然會遇到的問題，新冠疫情期間這個問題尤其明顯。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計時效滯后是制度不完善的一個明顯體現(xiàn)，原則上是先審計后離任，但實(shí)際情況多數(shù)是管理人員已經(jīng)離任了才進(jìn)行審計，或者是在離任前才進(jìn)行審計，任職期間的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計較少展開，減弱了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計本該起到的作用，也致使其時效性較弱。

（四）審計評價標(biāo)準(zhǔn)不健全

評價標(biāo)準(zhǔn)不健全是國有企業(yè)管理人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計實(shí)施過程中最突出的問題，也是目前面臨的最大挑戰(zhàn)。人是很復(fù)雜的動物，在對他人進(jìn)行評價時很難做到客觀，被審計管理人員的職責(zé)與某些評價標(biāo)準(zhǔn)沒有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性；執(zhí)行過程中，缺少一套公正、客觀、嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)體系。這就造成了不同的審計機(jī)關(guān)在相同的審計問題上給出的審計結(jié)果具有一定的差異性，進(jìn)而會擾亂經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的正確性。所以，應(yīng)該積極主動地構(gòu)建一套合理、完整的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評估標(biāo)準(zhǔn)體系，這是目前最緊急最需要解決的一個問題。

（五）審計結(jié)果使用不到位

審計結(jié)果的使用是對管理人員進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的主要目的，能夠?yàn)楣芾砣藛T的任職情況提供最直接的證據(jù)。

然而，從目前的使用情況來看，審計結(jié)果的使用率較低，很大可能會增加經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的風(fēng)險。一是因?yàn)閷?shí)際情況多為先離任后審計，導(dǎo)致對管理人員的追責(zé)力度不足，很難形成警醒他人的作用[1]；二是對審計結(jié)果的使用尚未實(shí)現(xiàn)透明化，審計機(jī)關(guān)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計后，需要將給出的審計結(jié)果送到同級政府，嚴(yán)重時還需要送到黨委，同時還需提交給委托審計的組織部門，而在整個過程中審計結(jié)果不會公開披露，未能真正發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計應(yīng)有的功能。

五、國有企業(yè)管理人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價標(biāo)準(zhǔn)

評價標(biāo)準(zhǔn)就是判斷問題嚴(yán)重程度的標(biāo)準(zhǔn)，換言之，也就是針對具體問題的完成程度。對于國有企業(yè)管理人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)者間的觀點(diǎn)也不盡相同。例如，肖蔚然[2]將其區(qū)分為強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)、主觀標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)或地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)和定性標(biāo)準(zhǔn)；鄭淑萍[3]將其區(qū)分為國家頒布的法律法規(guī)、各部委頒布的法規(guī)與規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)、上級下達(dá)的任期目標(biāo)經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)、同行業(yè)管理規(guī)范準(zhǔn)則四類。綜合各學(xué)者提出的宏觀評價標(biāo)準(zhǔn)，本文提出三個實(shí)施起來可具體參考的評價標(biāo)準(zhǔn)。

（一）區(qū)分三個違紀(jì)違法行為

2019年中辦國辦印發(fā)的《規(guī)定》，進(jìn)一步指出了新時期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計任務(wù)的內(nèi)核，充實(shí)和完善了相關(guān)的程序性要求，規(guī)范了審計內(nèi)容，同時也增加了對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的要求，重點(diǎn)體現(xiàn)在要求貫徹“三個區(qū)分開來”。新規(guī)中明確要求，“審計評價時，應(yīng)當(dāng)同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來、同上級明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來、同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來”[4]。審計人員應(yīng)當(dāng)對各維度進(jìn)行深入的分析研判，在全面充分審計查證的基礎(chǔ)上，對于符合“三個區(qū)分開來”的情況，要多方面結(jié)合起來進(jìn)行綜合評價，例如政策、制度[5]，做到有記錄、可追溯、可檢查，使審計結(jié)果經(jīng)得起推敲。

（二）發(fā)揮國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的骨干作用

企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略制定、經(jīng)營管理決策皆與管理人員息息相關(guān)，所以除開最基礎(chǔ)的財務(wù)審計，這些也都在管理人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的范圍內(nèi)，與之緊密相連。從管理人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的本質(zhì)來看，我們需要重點(diǎn)評估管理人員對發(fā)展戰(zhàn)略的制定是否合理、可行性與實(shí)現(xiàn)度如何，能否帶動企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤更上一個臺階，而這些就是國有企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中所體現(xiàn)的正向作用。

因此，筆者將管理人員是否帶領(lǐng)國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的發(fā)揮骨干作用作為其中一個評價標(biāo)準(zhǔn)。國有企業(yè)背靠政府，其區(qū)別于民營企業(yè)，在發(fā)展過程會受到許多限制，特別是涉及國計民生這類的行業(yè)，實(shí)現(xiàn)利潤是其經(jīng)營目標(biāo)，但在追求利益最大化的同時，還需兼顧提高國家競爭力的職責(zé)，現(xiàn)階段還是帶領(lǐng)國家經(jīng)濟(jì)方式發(fā)生轉(zhuǎn)變的主要率領(lǐng)者。

（三）疫情期間對我國經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用

新冠疫情的突然暴發(fā)，讓本就處于蕭條時期不景氣的經(jīng)濟(jì)雪上加霜，疫情以讓人無法想象的速度在全世界蔓延開來，社會全面停工停產(chǎn)，給經(jīng)濟(jì)帶來了劇烈震蕩。這種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中的外部沖擊，加上一些次生沖擊，使經(jīng)濟(jì)動蕩下滑，不確定性演變成確定性下行，乃至經(jīng)濟(jì)衰退[6]。

本次疫情迅速蔓延，國內(nèi)外無一幸免，我國力圖通過經(jīng)濟(jì)的休克療法來抵抗疫情造成的經(jīng)濟(jì)“癱瘓”，在很大程度上展現(xiàn)了大國風(fēng)范。因此，筆者認(rèn)為，將管理人員在疫情期間促進(jìn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)不斷增長作為一個評價標(biāo)準(zhǔn)，旨在于檢驗(yàn)管理人員在面對突發(fā)狀況時是否有一定的決策和抗風(fēng)險能力。

六、結(jié)論

總而言之，對國有企業(yè)管理人員進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是依法行政的重要手段。

審計機(jī)關(guān)要依照相關(guān)規(guī)則認(rèn)真完成審計，在開展過程中要做到認(rèn)真不懈怠，要多思、多問、多想，務(wù)必按所需完成經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。在實(shí)施過程中要前移經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計關(guān)口，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計程序，增加對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果的應(yīng)用，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在約束管理人員經(jīng)濟(jì)工作行為中的作用，促使管理人員更好地履行自己的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)經(jīng)營管理目標(biāo)。