對(duì)英國有關(guān)財(cái)政管理的比較認(rèn)識(shí)和思考

●黃海龍

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，深化財(cái)政體制改革是適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，聚焦依法理財(cái)、完善財(cái)政預(yù)算體系、加強(qiáng)政府債務(wù)管理、健全績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制、推進(jìn)信息化建設(shè)等改革，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的基本要求。英國財(cái)政體制與我國財(cái)政體制有相近之處，且英國財(cái)政的公共職能體現(xiàn)突出，對(duì)公共財(cái)政管理職能的劃分比較清晰，中央和地方財(cái)政的財(cái)權(quán)事權(quán)有一定的法定邊界，國家調(diào)控機(jī)制中財(cái)政與金融有機(jī)銜接，國家債務(wù)嚴(yán)格法定控制，本文通過考察學(xué)習(xí)英國公共財(cái)政預(yù)算、政府債務(wù)、預(yù)算績(jī)效監(jiān)督、稅費(fèi)管理等財(cái)政體制的有關(guān)政策、機(jī)制內(nèi)涵，以及依法管理的相關(guān)程序和措施，重點(diǎn)對(duì)財(cái)政預(yù)算的基礎(chǔ)管理、中央和地方的財(cái)政收支劃分、財(cái)政收支預(yù)算編制及財(cái)務(wù)信息、財(cái)政預(yù)算的審批、中央和地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理、預(yù)算執(zhí)行目標(biāo)績(jī)效監(jiān)督與評(píng)價(jià)及結(jié)果運(yùn)用等進(jìn)行了解，以期對(duì)我國的財(cái)政體制改革與發(fā)展提出可借鑒建議。

一、英國有關(guān)財(cái)政管理方面的體制機(jī)制

（一）公共財(cái)政預(yù)算基本體系

英國財(cái)政預(yù)算主要分為聯(lián)邦政府和地方政府預(yù)算，具有相對(duì)獨(dú)立性。財(cái)政預(yù)算年度為每年4月至下年度4月。英國全系統(tǒng)公共財(cái)政管理框架主要有以下特點(diǎn)：

1、預(yù)算基礎(chǔ)性管理。包括有關(guān)政策的立法、預(yù)算的規(guī)范性和有效治理、嚴(yán)格有序的審查、科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算公開透明度，幾乎所有收支明細(xì)均公開，每年預(yù)決算財(cái)報(bào)成為公民納稅和收益的重要依據(jù)。

2、預(yù)算制定的目標(biāo)。財(cái)政預(yù)算的制定，以保護(hù)公眾利益為先，以可持續(xù)發(fā)展的結(jié)果為參照并推進(jìn)，以優(yōu)化干預(yù)推動(dòng)預(yù)算更加合理有效，以能力建設(shè)強(qiáng)化公共管理建設(shè)。

3、規(guī)制預(yù)算的可控性。主要在四項(xiàng)內(nèi)容上對(duì)預(yù)算進(jìn)行控制，包括在戰(zhàn)略和規(guī)劃上的控制，在利益者相關(guān)報(bào)告上的控制，在預(yù)算執(zhí)行過程中的控制，在績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用方面的控制等。

4、中央與地方財(cái)政收支主項(xiàng)。英國稅收主要以所得稅為主，輔之以間接稅收。中央財(cái)政的稅收包括所得稅、資本稅、社保稅，流轉(zhuǎn)類為增值稅、消費(fèi)稅、燃油印花稅等稅種，地方商業(yè)物業(yè)稅實(shí)行五五分成；地方政府稅收主要是以財(cái)產(chǎn)為主的市政服務(wù)稅、商業(yè)物業(yè)稅，體現(xiàn)房產(chǎn)及其服務(wù)而設(shè)置的稅收。在取得稅收收入的同時(shí)，也得到一定比例的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移收入。中央財(cái)政支出包括養(yǎng)老、醫(yī)療、高等教育、一般中央公共事務(wù)、還本付息、外交等；地方財(cái)政支出主要包括地方公共事務(wù)、中小學(xué)教育、公共安全、住房及社區(qū)維護(hù)及一定投資等。

5、財(cái)政預(yù)算賬目核算。財(cái)政收支核算全部實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制，在預(yù)算編制中各項(xiàng)財(cái)務(wù)報(bào)告均為權(quán)責(zé)發(fā)生制。每個(gè)部門都有一個(gè)單一零余額賬戶；英國政府設(shè)立國庫單一賬戶，英格蘭銀行作現(xiàn)金調(diào)賬，內(nèi)閣部委都有專項(xiàng)賬戶，由財(cái)政部統(tǒng)管。預(yù)算收支包含所有的稅收、其他收入、基金收入以及債務(wù)收入和公共部門運(yùn)營支出，社會(huì)福利、養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)以及固定資產(chǎn)和非固定資產(chǎn)投入。首先，政府確定財(cái)政目標(biāo)，依據(jù)英國的國民賬戶制定支出目標(biāo)，同時(shí)把握政府財(cái)政赤字。財(cái)政支出要與施政考量的四年一周期的方案相符（四年滾動(dòng)預(yù)算），通過四年的支出目標(biāo)來確定。2010年之前英國實(shí)施三年滾動(dòng)預(yù)算，之后實(shí)行大量財(cái)政緊縮政策，2015年英國保守黨作出財(cái)政支出審議，除保留教育、醫(yī)療等必需支出外，支出大量核減，2019年新任首相在2021年秋季的預(yù)算調(diào)整中，追加了138億英鎊的增長(zhǎng)，但并不能彌補(bǔ)缺口。此外，需求側(cè)不可控的支出需設(shè)置上限，如典型的福利開支、養(yǎng)老失業(yè)支付等具有不可判斷性的支出。政府全部賬目主要包括收入、支出、資產(chǎn)、負(fù)債、結(jié)轉(zhuǎn)等，經(jīng)審計(jì)形成合并報(bào)表。改進(jìn)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息，提高透明度和信息可比性，以更完整地反映英國財(cái)政狀況，此改革涉及8000多個(gè)公共部門。

6、財(cái)政預(yù)算的審查批準(zhǔn)。財(cái)政預(yù)算的審查監(jiān)管方面形成了一套嚴(yán)格的規(guī)程和準(zhǔn)則，但在實(shí)質(zhì)性監(jiān)控中的落實(shí)相對(duì)一般。英國聯(lián)邦的預(yù)算審查主要由議會(huì)在1861年成立的會(huì)計(jì)委員會(huì)（相當(dāng)于預(yù)算監(jiān)控委員會(huì)）實(shí)施，以使預(yù)算有完整的綜合審查、部門審查，隸屬于議會(huì)的審計(jì)署（審計(jì)委員會(huì)）則審計(jì)決算質(zhì)量報(bào)告流程。整個(gè)預(yù)算決算的審查，將涉及內(nèi)閣部委高層全權(quán)負(fù)責(zé)行政事務(wù)及財(cái)務(wù)的主要負(fù)責(zé)人、財(cái)政部支出管控審查職能、議會(huì)（預(yù)算應(yīng)先由財(cái)政部批準(zhǔn)或認(rèn)可）審查辦公室和下院的專門委員會(huì)。具體包括：一是公共部門預(yù)算由相應(yīng)的內(nèi)閣部委主要負(fù)責(zé)人及會(huì)計(jì)官員編制審查運(yùn)行支出和項(xiàng)目支出，部門預(yù)算報(bào)告報(bào)財(cái)政部門。各部委對(duì)財(cái)政部的四個(gè)要求負(fù)責(zé)，即合法性（經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)及授權(quán)上限與各部委達(dá)成支出一致性）、規(guī)范性（支出計(jì)劃與議會(huì)所要求的流程一致）、物有所值性（支出產(chǎn)生的效益）和可行性（在任何大的支出項(xiàng)目中保持可持續(xù)，項(xiàng)目準(zhǔn)確并如期交付）。二是經(jīng)財(cái)政部門審查形成正式部門報(bào)告和財(cái)政預(yù)算綜合報(bào)告，報(bào)議會(huì)。三是議會(huì)會(huì)計(jì)委員會(huì)進(jìn)行具體審查。四是經(jīng)審查的預(yù)算報(bào)告提交議會(huì)下院專門委員會(huì)等就各部門預(yù)算和財(cái)政預(yù)算分別進(jìn)行審議。五是批準(zhǔn)通過預(yù)算。中央財(cái)政和地方財(cái)政預(yù)算管理遵照各自法案，同級(jí)預(yù)算程序基本一致。

（二）政府債務(wù)管理

政府債務(wù)必然聯(lián)系到財(cái)政政策和貨幣政策在發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿作用時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)問題。

1、中央政府債務(wù)管理層面。（1）管理機(jī)制。1998年英國政府債務(wù)管理職能從英格蘭銀行劃轉(zhuǎn)至財(cái)政部，財(cái)政部相應(yīng)成立了債務(wù)管理辦公室，負(fù)責(zé)執(zhí)行政府現(xiàn)金管理政策，每年4月發(fā)布計(jì)劃，為地方政府提供貸款，并管理一些公營機(jī)構(gòu)的基金。而英格蘭銀行則負(fù)責(zé)利率的確定，英國用調(diào)節(jié)利息來規(guī)避流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，保持債務(wù)管理政策和貨幣政策的一致性。

（2）管理原則。中央政府債務(wù)性管理的基本原則是：盡量降低長(zhǎng)期融資成本，并以最具成本效益的方式管理國庫的總現(xiàn)金需求，兩方面均符合貨幣政策的目標(biāo)，以及其他更廣泛的政策考慮。

（3）負(fù)債情況。英國公債的總債務(wù)占GDP的84.2%。根據(jù)歐盟《馬斯特里赫特條約》規(guī)定，總負(fù)債不應(yīng)超過60%。整體債務(wù)包括債券占85%，國債占5%，個(gè)人儲(chǔ)蓄產(chǎn)品占9%，稅收存款憑證占1%（以儲(chǔ)蓄方式購買，之后可抵稅款的財(cái)政部票據(jù)）。分解到公共部門，債務(wù)水平也由上升轉(zhuǎn)為逐年緊縮，以壓縮財(cái)政赤字。

（4）借債渠道。中央政府債務(wù)除發(fā)行債券外，主要向養(yǎng)老基金借債，還有相當(dāng)于向私營部門提前提取稅收的借債方式等，此外還有可自由在證券市場(chǎng)交易收回本息的“金邊債券”。

2、地方政府債務(wù)管理層面。地方政府舉債管理由地方政府所設(shè)的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，地方政府的債務(wù)來源主要分為三個(gè)部分：一是向財(cái)政部借債，其利率相對(duì)低于商業(yè)利率，中央借款占地方政府資金來源的70%；二是向商業(yè)銀行借貸，但商行貸款中不可將國有資產(chǎn)用于抵押；三是自行發(fā)債，目前此舉較少。另外，為進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)，也可采取資產(chǎn)變現(xiàn)的方式。但聯(lián)邦政府對(duì)地方舉債以審慎準(zhǔn)則予以管理，已在中期規(guī)劃中限定。中央給地方提供的借款并非用于彌補(bǔ)赤字，而是用于基本性支出。地方政府舉債在使用方向上具有對(duì)應(yīng)性，自行舉債只能用于資本性投入?？傮w上，整體債務(wù)由地方政府債務(wù)管理辦公室決定，除中央借款外，按照相關(guān)法規(guī)來合理確定債務(wù)計(jì)劃，綜合考慮債務(wù)可支付性、投入的預(yù)測(cè)和評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)控制因素、還款準(zhǔn)備金折現(xiàn)等，而還債則與資產(chǎn)的生命周期掛鉤，經(jīng)常性支出債務(wù)和資本性支出債務(wù)嚴(yán)格分開，使用內(nèi)容和項(xiàng)目由相應(yīng)的公共主管部門批準(zhǔn)并按程序決定，同時(shí)積極有效控制風(fēng)險(xiǎn)，解決資金安全性、流動(dòng)性、收益性的問題。在政府履行債務(wù)管理的范圍內(nèi)，隱性債務(wù)雖不作為政府承擔(dān)的事項(xiàng)，但在法定計(jì)劃確定程序下，可以間接得到控制。

（三）預(yù)算績(jī)效監(jiān)督

英國的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)及其監(jiān)督，從管理主體看，已經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算，均已確定了相應(yīng)的預(yù)算執(zhí)行要求和績(jī)效目標(biāo)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的實(shí)施情況以及完成既定目標(biāo)后產(chǎn)生的效益，需先經(jīng)過預(yù)算部門這一責(zé)任主體進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督。從外部監(jiān)控看，由審計(jì)署、財(cái)政部、績(jī)效監(jiān)督委員會(huì)等，對(duì)實(shí)施預(yù)算的目標(biāo)進(jìn)行績(jī)效監(jiān)督和評(píng)價(jià)。從監(jiān)督機(jī)制看，績(jī)效預(yù)算分解到各內(nèi)閣部委，按照不同預(yù)算項(xiàng)目?jī)?nèi)容歸口設(shè)置相應(yīng)的績(jī)效目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行績(jī)效目標(biāo)完成情況直接受預(yù)算績(jī)效監(jiān)督委員會(huì)和議會(huì)的相關(guān)機(jī)構(gòu)審查監(jiān)督。審計(jì)署隸屬于議會(huì)，審計(jì)部門在績(jī)效監(jiān)督中能發(fā)揮積極作用，取得一定實(shí)效。從績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)看，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)分財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)，按照績(jī)效監(jiān)督的規(guī)程和主體作用，績(jī)效目標(biāo)財(cái)務(wù)指標(biāo)具有同一性；非財(cái)務(wù)指標(biāo)具有專有性，成為績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)。從績(jī)效監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用看，英國的預(yù)算績(jī)效監(jiān)督由內(nèi)閣部委內(nèi)部監(jiān)督、財(cái)政審查監(jiān)督、審計(jì)部門對(duì)績(jī)效的審計(jì)監(jiān)督組成。各部門在整個(gè)預(yù)算執(zhí)行過程中有各自的首席審計(jì)師，以促進(jìn)項(xiàng)目績(jī)效的落實(shí)。下年度的預(yù)算安排與績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)相銜接。同時(shí)，各部委的績(jī)效結(jié)果接受績(jī)效監(jiān)督委員會(huì)的審查、監(jiān)督、評(píng)價(jià)，實(shí)行績(jī)效目標(biāo)的問責(zé)，對(duì)財(cái)務(wù)透支、違規(guī)、效益不高或與目標(biāo)不符的，根據(jù)嚴(yán)重程度，進(jìn)行質(zhì)詢、提醒或降低部門職權(quán)，或核減預(yù)算，甚至裁撤部門官員等。目前，預(yù)算績(jī)效監(jiān)管的不足也不同程度地體現(xiàn)在過程中，問責(zé)力度較弱，流于形式的問題仍然存在。

二、中英財(cái)政管理比較認(rèn)識(shí)

總體來看，英國在中央和地方實(shí)行的收入分稅制及支出事權(quán)責(zé)任比較明晰，特別是中央地方兩級(jí)財(cái)政相對(duì)獨(dú)立的體制，使得權(quán)責(zé)利實(shí)現(xiàn)了各自的對(duì)等。通過上述對(duì)英國財(cái)政預(yù)算管理、債務(wù)管理、績(jī)效管理基本的認(rèn)識(shí)來看國內(nèi)相關(guān)的管理，筆者主要有以下幾點(diǎn)思考：

（一）預(yù)算審查機(jī)制嚴(yán)格規(guī)范

一是在預(yù)算管理上，雖然中英政治制度不同，但預(yù)算規(guī)劃、編制、審查、提請(qǐng)、審議、審批的流程基本上具有相同的要素，體現(xiàn)了預(yù)算案后審查的細(xì)化程度，國內(nèi)財(cái)政已在不斷改進(jìn)和完善。二是在預(yù)算賬目核算和會(huì)計(jì)委員會(huì)的審查監(jiān)控方面，英國長(zhǎng)期堅(jiān)持一種分離機(jī)制，對(duì)政府賬目包括各部門的賬目在執(zhí)行會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和規(guī)則方面比較規(guī)范嚴(yán)格，特別是會(huì)計(jì)賬目成為國民賬戶體系的重要組成，賬目結(jié)算（決算）會(huì)進(jìn)入數(shù)據(jù)網(wǎng)面向公眾進(jìn)行公布。三是部門預(yù)算的審查監(jiān)督已成為預(yù)算監(jiān)督重要手段，特別是英國議會(huì)的下院的各專業(yè)委員會(huì)監(jiān)督審查預(yù)算，按照各委員會(huì)職能分類審查，責(zé)任到位，具有針對(duì)性。

（二）社會(huì)事務(wù)稅費(fèi)相統(tǒng)一

我國1994年實(shí)行分稅制改革后，稅種不斷歸并和簡(jiǎn)化，又進(jìn)行了營改增，改革分享體制，中央稅、地方稅、共享稅和轉(zhuǎn)移支付，形成中央管轄的全國財(cái)政體制，財(cái)政稅收和政府性收費(fèi)全部納入預(yù)算收入。然而從收費(fèi)看，我國政府性收費(fèi)集中征繳和專有性較強(qiáng)，也體現(xiàn)著“費(fèi)”對(duì)“稅”的補(bǔ)充及基礎(chǔ)作用，如車輛通行費(fèi)、鐵路建設(shè)基金收入、教育費(fèi)附加、城市維護(hù)費(fèi)等，還有不納入非稅收入管理的物業(yè)費(fèi)等，但社區(qū)服務(wù)地方財(cái)政予以保障。而英國除征收財(cái)產(chǎn)稅外，對(duì)市政服務(wù)和商業(yè)物業(yè)應(yīng)征費(fèi)均統(tǒng)一采取稅收方式，如市政物業(yè)稅是地方財(cái)政收入的主要來源之一，主要用于提供社區(qū)服務(wù)，包括警察治安、消防、小區(qū)保安、垃圾清理、城市維護(hù)、政府公房維護(hù)等。有利用社會(huì)治理和實(shí)現(xiàn)合理公平統(tǒng)一的收支機(jī)制，使社會(huì)公共事務(wù)與社區(qū)服務(wù)管理形成一體。

在預(yù)算支出方面，英國實(shí)行限額管理，并與之規(guī)劃目標(biāo)相銜接，避免了隨意性，同時(shí)，預(yù)算隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和國家資本收益情況進(jìn)行調(diào)控，可根據(jù)發(fā)展變化縮減相關(guān)開支。同時(shí)，英國財(cái)政在事權(quán)責(zé)任上，尤其是教育、地方公共服務(wù)等方面責(zé)任劃分較明晰。當(dāng)前我國稅收政策在優(yōu)化市場(chǎng)資源配置、進(jìn)一步強(qiáng)化支出預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)、打破基礎(chǔ)加增長(zhǎng)的安排方式、預(yù)算與財(cái)務(wù)一體化、建立支出預(yù)算績(jī)效目標(biāo)、加強(qiáng)結(jié)果運(yùn)用等方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

（三）債務(wù)管理

在債務(wù)管理上，英國基本形成中央和地方兩級(jí)債務(wù)主體責(zé)任的格局。與我國相同的是，英國政府債務(wù)的規(guī)模需控制限額，但其每年的增量限額是按GDP的比例規(guī)定上限，且對(duì)隱性債務(wù)不承擔(dān)責(zé)任。同時(shí)，舉債與財(cái)報(bào)和資本周期、資產(chǎn)的折舊變現(xiàn)緊緊銜接，特別是固定資產(chǎn)投入上，嚴(yán)格按周期完成時(shí)限進(jìn)行折算和更新，如英國倫敦地鐵基本設(shè)施已經(jīng)歷百年，未完成折舊，尚未更新。而我國建設(shè)性投入方面改換遺留的事項(xiàng)較多，需要加快建設(shè)；但也存在一些資本資產(chǎn)過度投入、原有的資產(chǎn)未完全按資產(chǎn)周期管理的情況，形成不良資產(chǎn)或造成拆舊建新中的浪費(fèi)。此外，從債務(wù)支出效益看，英國分布在各行業(yè)公司的國有資本份額較大，涉及6000多家企業(yè)公司，舉債主要向資本性投入傾斜，也保障了財(cái)政的可持續(xù)性。

（四）預(yù)算績(jī)效管理

在預(yù)算績(jī)效管理上，英國的預(yù)算績(jī)效監(jiān)督管理從預(yù)算編制、提交議會(huì)、審查批準(zhǔn)到預(yù)算執(zhí)行，均已對(duì)項(xiàng)目等支出確定了相應(yīng)的績(jī)效管理目標(biāo)，按照不同的指標(biāo)把主要責(zé)任落實(shí)于內(nèi)閣部委公共部門。預(yù)算績(jī)效管理形成了從部門、政府到議會(huì)的績(jī)效監(jiān)督體系，而非職責(zé)僅落于財(cái)政部門；每一個(gè)績(jī)效目標(biāo)履行者都要對(duì)政府乃至議會(huì)負(fù)責(zé)，問責(zé)和結(jié)果運(yùn)用最后都由政府和議會(huì)決定。這對(duì)于當(dāng)前我國績(jī)效管理來講是值得思考的問題，特別是預(yù)算的決策、執(zhí)行、績(jī)效監(jiān)督之間相互約束制衡，體現(xiàn)出績(jī)效監(jiān)督在財(cái)政管理中的法定性和有效性原則。

三、推進(jìn)和完善我國財(cái)政管理的思路

為推進(jìn)財(cái)政體制改革，促進(jìn)科學(xué)規(guī)范有效的管理，本文提出以下思路：

（一）建立科學(xué)透明的預(yù)算賬戶核算反映體系

按照新《預(yù)算法》的要求和財(cái)政部門的基礎(chǔ)職能，一是促進(jìn)預(yù)算收支核算規(guī)范嚴(yán)格。在項(xiàng)目收支具體劃分上需要更加明細(xì)，使結(jié)構(gòu)性關(guān)系嚴(yán)密，難以隨意調(diào)整和改動(dòng)；在功能性賬目清晰準(zhǔn)確的前提下，滿足社會(huì)監(jiān)督需要和經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)需要。二是提升預(yù)算賬目宏觀功能。采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金資產(chǎn)賬的核算全口徑，并健全國民賬戶體系所需的政府財(cái)務(wù)指標(biāo)和影響宏觀經(jīng)濟(jì)的指標(biāo)分析體系，通過規(guī)范的理財(cái)機(jī)制，促進(jìn)行政依法依規(guī)和科學(xué)決策。三是推進(jìn)預(yù)決算公開與監(jiān)督。與法規(guī)要求有機(jī)銜接，接受社會(huì)和相關(guān)部門的監(jiān)督，特別是在監(jiān)督責(zé)任主體上，切實(shí)體現(xiàn)預(yù)算編制、審批、執(zhí)行的責(zé)任分解，責(zé)任向關(guān)聯(lián)環(huán)節(jié)延伸。

（二）完善服務(wù)性收費(fèi)管理機(jī)制

當(dāng)前，我國物業(yè)、商業(yè)服務(wù)等收費(fèi)一直沒有納入財(cái)政管理，而是分布于各行業(yè)、單位、小區(qū)，且標(biāo)準(zhǔn)不一、使用不規(guī)范，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)行。與此同時(shí)，轄區(qū)的社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)并未完全發(fā)揮管理效能，且需要財(cái)政另行承擔(dān)服務(wù)成本。為此，基于社會(huì)管理的特點(diǎn)和土地資源國有的屬性，為強(qiáng)化分片分區(qū)的社會(huì)管理格局，實(shí)現(xiàn)公共管理公平化，建議將物業(yè)費(fèi)、城市服務(wù)費(fèi)改為地方稅或納入政府基金，統(tǒng)一收繳財(cái)政。同時(shí)，房產(chǎn)稅改革應(yīng)考慮對(duì)物業(yè)費(fèi)的替代作用，避免重復(fù)計(jì)征、增加稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。建議將服務(wù)管理與社區(qū)管理整合為一，依法納入政府管理范圍，由地方管轄區(qū)及社區(qū)統(tǒng)一管理，制止收費(fèi)亂象，提高民生保障和社會(huì)公平效率。

（三）健全債務(wù)周期性規(guī)范管理機(jī)制

我國中央和地方舉債必須執(zhí)行中央的限額管理，同時(shí)，對(duì)債務(wù)的使用和清償按照對(duì)等原則，分級(jí)負(fù)責(zé)，自行承擔(dān)償債義務(wù)、化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。建議我國當(dāng)前債務(wù)管理以經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益和有利趨勢(shì)為前提，進(jìn)一步研究債務(wù)使用有效性和風(fēng)險(xiǎn)防范的周期性。首先，以年度或中期宏觀預(yù)測(cè)確定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的財(cái)政運(yùn)行負(fù)債承擔(dān)能力，避免以現(xiàn)實(shí)需求來確定債務(wù)規(guī)模計(jì)劃。其次，在公共設(shè)施投入上，堅(jiān)持周期、平衡、替代原則，避免短期行為造成的建設(shè)效益低下，在建設(shè)規(guī)劃中將周期性評(píng)估前置，突出風(fēng)險(xiǎn)化解的遞延性。再次，推進(jìn)將政府債務(wù)收支作為財(cái)政收支組成與統(tǒng)籌的長(zhǎng)效機(jī)制，逐步減少債券的置換清償方式；加快深化金融改革、完善金融政策，積極研究借貸的生命周期，拉大跨度和延長(zhǎng)周期，降低債務(wù)運(yùn)行成本，以可承載為基礎(chǔ)，有效劃定周期段，分期清償。最后，公共投入和資本投入有機(jī)銜接，以資本性收益彌補(bǔ)公共建設(shè)債務(wù)負(fù)擔(dān)，并在嚴(yán)格管理下，加快資本性投入回本，增加新財(cái)源。

（四）健全預(yù)算績(jī)效管理責(zé)任機(jī)制

預(yù)算績(jī)效管理正在不斷深入推進(jìn)，當(dāng)前已建立了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)自評(píng)、第三方評(píng)價(jià)、政府系統(tǒng)內(nèi)上級(jí)對(duì)下級(jí)評(píng)價(jià)、重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的工作機(jī)制，但預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)責(zé)任和結(jié)果運(yùn)用管理還有待完善。為構(gòu)建一個(gè)公開透明、規(guī)范有序、科學(xué)嚴(yán)明、責(zé)任明確、依法運(yùn)行的績(jī)效監(jiān)督管理體系，本文建議：第一，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效法制化。預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的實(shí)施過程、依據(jù)、處置等都需要通過立法建章來明確，不斷完善預(yù)算績(jī)效監(jiān)督管理的法規(guī)規(guī)章，增強(qiáng)行政效力。第二，建立分行業(yè)分部門的績(jī)效管理責(zé)任機(jī)制。將績(jī)效指標(biāo)規(guī)范劃分為財(cái)務(wù)指標(biāo)、非財(cái)務(wù)指標(biāo)，以經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益評(píng)價(jià)為主，并體現(xiàn)財(cái)務(wù)指標(biāo)的常規(guī)評(píng)價(jià)，依次將績(jī)效管理責(zé)任分解到相應(yīng)實(shí)施預(yù)算的行業(yè)部門，使其成為第一責(zé)任主體。而在財(cái)務(wù)績(jī)效指標(biāo)方面，財(cái)政應(yīng)作相應(yīng)評(píng)價(jià)。第三，建立政府層面的預(yù)算績(jī)效監(jiān)管委員會(huì)。充分采納人大、政協(xié)監(jiān)督意見，形成相對(duì)獨(dú)立的預(yù)算績(jī)效監(jiān)管運(yùn)作機(jī)制，并將問責(zé)處置決策上升到預(yù)算績(jī)效監(jiān)督委員會(huì)。第四，落實(shí)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用和問責(zé)。把預(yù)算績(jī)效結(jié)果運(yùn)用和行政問責(zé)結(jié)合起來，依據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)劣，科學(xué)制定問責(zé)制度，結(jié)果依據(jù)不足或存在異議的實(shí)行再評(píng)價(jià)，并將結(jié)果運(yùn)用到下年度預(yù)算安排等事權(quán)中，切實(shí)做到預(yù)算、執(zhí)行、績(jī)效監(jiān)督有機(jī)分離制衡和相互影響促進(jìn)。