深化我國預(yù)算績效管理改革的思路探討

●王盼盼

在新時代新的發(fā)展背景之下，我國的財政收支規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。2022年上半年，全國一般公共預(yù)算收入105221億元，扣除留抵退稅因素后增長3.3%。全國一般公共預(yù)算支出128887億元，比上年同期增長5.9%①。為了更好地適應(yīng)新時代背景下的財政形勢、更好地與推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相銜接，如何將體量龐大的預(yù)算資金進(jìn)行合理使用、有效監(jiān)督，從而實現(xiàn)預(yù)算資金支出效率最優(yōu)化就成為一個不可避免、亟需解決的問題。但是就目前的發(fā)展來看，原有的預(yù)算管理模式及水平已經(jīng)不再適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)形勢，并且在實踐操作中逐漸暴露出一些問題，深化預(yù)算績效管理改革如同弦上之箭蓄勢待發(fā)。

2003年，“建立預(yù)算績效評價體系”在黨的十六屆三中全會上拉開序幕。為了落實相關(guān)績效評價的工作，《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》等指導(dǎo)文件相繼出臺，預(yù)算績效管理專門機(jī)構(gòu)隨之設(shè)立，這些都為我國后來的全面實施預(yù)算績效管理作出了貢獻(xiàn)。2013年，財政部頒布了《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》，該文件包含項目支出、部門整體支出以及財政預(yù)算績效評價三個共性指標(biāo)體系。2014年，“績效”問題在新《預(yù)算法》的5個條款中被提及，打破了預(yù)算績效管理領(lǐng)域在法律上的空白。2015年，根據(jù)新《預(yù)算法》，出臺了《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》，其中規(guī)定了預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)定、審核、批復(fù)以及調(diào)整與應(yīng)用。第一次實現(xiàn)了全包含，完成了中央部門項目支出績效目標(biāo)的全覆蓋，而且還抽取15個部門，進(jìn)行績效目標(biāo)執(zhí)行的監(jiān)控試點②。2018年9月，中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，其中表明“力爭用3—5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”，并對預(yù)算績效管理作出了詳細(xì)且全面的改革部署，這一表述，從政策規(guī)范的角度指明了預(yù)算績效管理改革的方向，象征著我國步入了全面實施預(yù)算績效管理的全新時代。

隨著時代的進(jìn)步，我國各級政府的預(yù)算也逐步開始進(jìn)行績效管理，但總體來看，我國政府的預(yù)算績效管理依然處于較低水平，全面實施預(yù)算績效管理的時間不長，在法律保障、程序規(guī)范等方面依然需要進(jìn)一步提高。因此深入研究預(yù)算績效管理，尤其是摸清現(xiàn)行階段在推進(jìn)全面實施預(yù)算績效管理中出現(xiàn)了哪些問題對于進(jìn)一步的改革研究至關(guān)重要。

理論上，預(yù)算績效管理改革研究是我國公共財政體制的又一大發(fā)展與完善，意義深遠(yuǎn)。實踐上，完善預(yù)算績效管理模式、體制機(jī)制、監(jiān)管手段有利于進(jìn)一步解決實踐過程中遇到的如財政資金使用效益不高等問題，為下一步預(yù)算管理改革賦予鮮明的時代特點，明確改革路線圖。

一、績效管理概述

（一）相關(guān)概念

1、預(yù)算績效。“績效”通過漢語的拆分與組合來看，便是“成績和效果”，其涵義多被引申為某項行為或活動完成結(jié)果、執(zhí)行效果的反映?！邦A(yù)算績效”就是實施預(yù)算這一活動而取得的效益、效率和效果，用以衡量預(yù)算安排的產(chǎn)出和結(jié)果③。在預(yù)算績效的衡量上，一般采用“4E”原則：“經(jīng)濟(jì)性”（Economy）、“效率性”（Efficiency）、“效 益 性”（Effectiveness）、“公平性”（Equity），四者關(guān)系如圖1所示。

圖1 預(yù)算績效“4E”原則示意圖

2、績效評價?！翱冃гu價”是根據(jù)提前設(shè)立好的標(biāo)準(zhǔn)和評價系統(tǒng)，對需要評價的對象的績效情況所進(jìn)行的考核以及評價。世界銀行指出：“績效評價是對有關(guān)計劃或政策執(zhí)行情況的一項研究，側(cè)重投入、活動和產(chǎn)出，通常用來評估執(zhí)行者的績效”。

3、績效預(yù)算。績效預(yù)算的發(fā)源是在美國1949年胡佛委員會發(fā)起的績效預(yù)算改革，世界銀行表明：績效預(yù)算是一種把結(jié)果當(dāng)作導(dǎo)向、用項目的成本來衡量、用業(yè)績評估作為核心的預(yù)算制度，詳細(xì)來說，就是讓增加的資源分配和績效的提高緊緊連合在一起的預(yù)算體系④。

4、預(yù)算績效管理。“預(yù)算績效管理”就是把“預(yù)算”當(dāng)作對象來展開的績效管理。把績效的觀念和管理的方法融入預(yù)算的全過程當(dāng)中就被當(dāng)作是預(yù)算績效管理，讓預(yù)算績效管理與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督一起作為預(yù)算管理的重要組成，是一種把績效目標(biāo)當(dāng)作導(dǎo)向，用績效監(jiān)控來保障，把績效評價當(dāng)作手段，關(guān)鍵是要把評價結(jié)果更好地應(yīng)用的全過程預(yù)算管理模式⑤。

財政部的定義為：預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，它是在現(xiàn)有的預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督中融入績效理念，實現(xiàn)績效管理和預(yù)算管理的有機(jī)結(jié)合⑥。

預(yù)算績效的管理和績效的評價之間有聯(lián)系也有區(qū)別，具體來說：績效評價是進(jìn)行預(yù)算績效管理的工具和方法、起點和基礎(chǔ)、重要內(nèi)容和中心環(huán)節(jié)，但預(yù)算績效管理所涉及的范圍更廣，包括事前、事中和事后的管理過程，同時更強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)以及機(jī)制的作用。

（二）地方政府的三種績效評估模式

預(yù)算績效管理是政府績效評估模式的一種發(fā)展方向與類型，在不同的經(jīng)濟(jì)社會體制改革理念下，我國地方政府的績效評估模式也在不斷地發(fā)展演變，從某方面來講，預(yù)算績效評估管理是政府績效評估的一種縮影，兩者之間存在著一些必然穩(wěn)定的聯(lián)系，摸清這些改革思路與變化邏輯能夠幫助我們更好地理解預(yù)算績效的管理范式。

改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)管理體制改革理念不斷發(fā)展：從政府有計劃地開展商品經(jīng)濟(jì)，到引入市場機(jī)制、讓市場這只“看不見的手”在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，再到協(xié)調(diào)用好政府與市場“兩只手”、讓市場在資源配置中起決定性作用。在這三種不同的經(jīng)濟(jì)理念之下，政府的主要角色也經(jīng)歷著由“控制”到“參與”，再由“參與”到“治理”的演變。相應(yīng)地，政府績效評估類型也由“目標(biāo)責(zé)任制”“參與式考評”轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦A(yù)算績效管理”，主要對應(yīng)關(guān)系在表1中列出。

表1 地方政府績效評估“控制—參與—治理”的理論演進(jìn)邏輯

資料來源：陳小華，盧志朋，《地方政府績效評估模式比較研究:一個分析框架》，第2頁。

這三種地方政府績效評估模式既有共性，又有差異，并有著各自的適應(yīng)范圍。充分學(xué)習(xí)各種模式的優(yōu)點與不足，對于完善今后預(yù)算績效管理的發(fā)展具有參考性的價值，其主要特點的比較如表2所示。

表2 三種地方政府績效評估模式的特點比較

二、我國預(yù)算績效管理中存在的問題

（一）績效管理觀念有待加強(qiáng)

我國的財政制度雖然在近三十來年的改革探索中取得了不少進(jìn)展，但財政預(yù)算績效管理這一分支起步較晚、發(fā)展較慢，依然存在著許多問題。長期以來，我國都以傳統(tǒng)的投入型預(yù)算思想為主導(dǎo)，雖然從西方國家引入了績效理念，但是始終沒有形成相對完整的體系鏈條，各級預(yù)算單位對財政預(yù)算績效管理理念認(rèn)識不足、缺乏重視，許多部門和單位對財政預(yù)算管理依然停留在“跑項目、走資金”的階段，只關(guān)注財政資金來源的合法合規(guī)性，忽視績效評價與影響，在缺乏制度硬性約束的背景下，工作人員在工作積極性上疲軟無力、主觀能動性明顯不足。

我國財政預(yù)算重視投入而輕視產(chǎn)出、重視預(yù)算而忽視決算的觀念長期存在，特別是對于預(yù)算資金的支出效率缺乏關(guān)注與分析，一些部門和單位甚至完全忽視長期利益，只追求短期內(nèi)立竿見影的效果，使預(yù)算管理的結(jié)果與初衷背道相馳。此外，部分部門和單位存在著對預(yù)算進(jìn)行“編制多本、挑選運(yùn)用”的處理方式，造成預(yù)算資金使用低效甚至無效，出現(xiàn)少支、超支、專款他用、私設(shè)金庫等不良現(xiàn)象。

總體來看，由于基層各個地方的具體情況不盡相同、認(rèn)識水平存在差異、重視程度高低不齊，預(yù)算績效管理這一模式的深入推廣與發(fā)展存在較大難度。橫向來看，各個省份的預(yù)算績效管理開始的時間參差不齊，如湖北、湖南、河北、福建等省份在21世紀(jì)初便已經(jīng)開始了預(yù)算績效管理的探索，目前已幾乎實現(xiàn)了對試點地區(qū)全部部門預(yù)算資金的全覆蓋，而另有一些地區(qū)起步較晚、工作進(jìn)程緩慢，尚未實現(xiàn)預(yù)算績效管理的基本目標(biāo)?？v向來看，中央層級改革時間早、力度大、范圍廣，省級情況尚為可觀，市縣層級則相對落后、改革并未取得實質(zhì)性的進(jìn)展，由于認(rèn)識的不足與能力的欠缺，在當(dāng)下的預(yù)算績效管理中還難以實現(xiàn)由“要我管理”到“我要管理”的轉(zhuǎn)變。

（二）法律文件有待完善

“有法可依，有法必依”作為現(xiàn)代法治國家治理的重要內(nèi)容，法律體系的建設(shè)具有重要地位，預(yù)算績效管理的法律體系建設(shè)也不例外。一方面，預(yù)算績效管理法律法規(guī)的建設(shè)與完善可以為各部門和單位提供明確的法律依據(jù)、具體的操作方法和操作程序，讓預(yù)算績效管理真正做到“有法可依”；另一方面，相關(guān)規(guī)定與獎懲條例也能反過來助推各職能部門依法辦事、提高工作效率。

我國目前的預(yù)算績效管理工作依然缺乏相對完整的法律法規(guī)體系，雖然財政部已經(jīng)出臺了一定數(shù)量的規(guī)章，各地地方政府也發(fā)布了許多規(guī)范性文件，但部門層面的規(guī)章由于法律層次較低、體系不夠完善，大多是功能性的“打補(bǔ)丁”“補(bǔ)漏洞”，缺乏連續(xù)性與系統(tǒng)規(guī)劃，難以與預(yù)算績效管理工作的深入推行相匹配。并且，上位法的缺乏使得預(yù)算績效管理工作的法律性始終不足。我國新《預(yù)算法》也僅從宏觀上概述“統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡”的相關(guān)規(guī)定，預(yù)算績效管理中缺乏相對權(quán)威、全面清晰、具有可操作性的法律文件規(guī)定，勢必會在一定程度上影響預(yù)算績效管理的體系構(gòu)建與深入開展。

（三）預(yù)算績效目標(biāo)不夠明確

預(yù)算績效管理本質(zhì)上來講是一套系統(tǒng)完整的制度體系，不僅包括預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)立、為完成績效目標(biāo)而進(jìn)行的一系列活動、工作成果的績效評價，而且還包括評價結(jié)果的后續(xù)應(yīng)用，這幾個部分相互依存、互為前提。其中，設(shè)置預(yù)算績效目標(biāo)是整個預(yù)算績效管理工作的出發(fā)點和關(guān)鍵點，也是后期實際操作中績效評價工作的重點與難點。

目前，我國財政預(yù)算績效管理還處于起步階段，預(yù)算績效目標(biāo)管理體系也還沒有完全建立起來。一些地方財政部門只拿著中央在預(yù)算編制和發(fā)展規(guī)劃中給出的總體績效目標(biāo)進(jìn)行預(yù)算工作，并沒有結(jié)合本地區(qū)、本部門的實際情況與發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)的細(xì)化，很容易造成預(yù)算績效目標(biāo)過于模糊、隨意性大，難免會被一些有心之人所利用以達(dá)到自己的目的，不符合預(yù)算績效目標(biāo)編制的細(xì)化清晰、客觀公正的原則。由于缺乏科學(xué)明確的績效目標(biāo)，一旦預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)失誤或偏差，有限的預(yù)算資金勢必會“東缺西短”，甚至出現(xiàn)挪用、占用專項資金的情況，進(jìn)而影響整個預(yù)算績效管理的執(zhí)行質(zhì)量。

（四）預(yù)算編制體系不夠科學(xué)

我國的預(yù)算編制目前依然以部門為基礎(chǔ)，各政府部門只要有充分合理的預(yù)算資金數(shù)量與用途說明，向上級部門提出申請、進(jìn)行“兩上兩下”的協(xié)商，就可以獲取預(yù)算資源并進(jìn)行預(yù)算編制，而且隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，預(yù)算資金幾乎都能夠以一定的基數(shù)剛性增長。由于預(yù)算資源的易獲取性、預(yù)算編制的不透明性，再加上增量預(yù)算法的編制方法，沒有科學(xué)理論去指導(dǎo)預(yù)算的編制很容易造成資源的浪費(fèi)與不合理配置。

在以部門為本位的預(yù)算單元中，一些部門只想盡量地獲取更多預(yù)算資源來實現(xiàn)自身利益的最大化，只關(guān)注“多少”，而忽視“多好”，不注重節(jié)約資金、提高效率，更多的是寧愿浪費(fèi)性支出、年底突擊花錢來表明本部門資金不夠用，以爭取下一年度更多的預(yù)算資金，這種畸形的“爭多不管好”的預(yù)算編制，成為預(yù)算績效管理中的一大障礙。

（五）預(yù)算評價機(jī)制有待完善

指標(biāo)體系對于績效評價而言至關(guān)重要，評價指標(biāo)是否可靠關(guān)系到整個預(yù)算績效管理工作能否有效運(yùn)行。我國政府尚未形成統(tǒng)一的績效評價指標(biāo)體系，在指標(biāo)體系的構(gòu)建方面，存在著各地區(qū)、各部門自行探索的情況。

預(yù)算績效評價指標(biāo)體系中有共性指標(biāo)和個性指標(biāo)兩種。在共性指標(biāo)方面，我國在2013年由財政部頒布了《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》，包括了對政府預(yù)算、部門整體支出、項目支出三個層級的考核指標(biāo)，但該框架中的指標(biāo)設(shè)置較為宏觀，權(quán)重不明、過于粗放，科學(xué)性不足。目前，我國的績效評價工作依然以此框架為主要依據(jù)，該體系重點關(guān)注資金投入的規(guī)范性，而在預(yù)算規(guī)模的合理性、成本控制的科學(xué)性等較為重要的評價內(nèi)容上卻沒有體現(xiàn)，難以落實黨的十九大提出的“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力”的要求。在個性指標(biāo)方面，由于個性化指標(biāo)對于績效評價來說不可或缺，各地都投入了大量的精力探索構(gòu)建個性化指標(biāo)。但基于各地情況不一、水平不齊，至今未能形成系統(tǒng)的、充分體現(xiàn)項目效果的個性指標(biāo)，缺乏權(quán)威性、公信力與實用性，難以滿足不同行業(yè)、不同領(lǐng)域的績效評價需求。

此外，預(yù)算績效評價范圍也有待擴(kuò)大，在“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算績效管理要求之下，將績效評價覆蓋到全口徑預(yù)算中的各類政府資金成為深化改革的重要一步。但從實踐看來，目前四本預(yù)算中只有一般公共預(yù)算納入了考核范圍，而且一般公共預(yù)算在地方上的市縣鄉(xiāng)三級仍未真正做到“全覆蓋”。

最后，我國對預(yù)算績效的事前效果評價不夠重視，大多局限于事后分析。事后分析雖然可以反映預(yù)算工作的執(zhí)行狀況，但難以避免因政策失誤所帶來的不必要損失，建立事前、事中和事后的績效評價系統(tǒng)迫在眉睫。

（六）績效評價結(jié)果應(yīng)用不足

財政預(yù)算管理與績效管理對于提高財政資金的使用效率、提升行政事業(yè)單位的管理水平而言至關(guān)重要，預(yù)算績效的評價結(jié)果與實際管理工作的運(yùn)行應(yīng)該相互銜接，以促進(jìn)各部門各單位管理水平的提升。雖然我國各地區(qū)在預(yù)算績效管理上都下了很大的功夫，但目前預(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用依然不夠充分，下一年度的預(yù)算編制并沒有與上一年度的績效評價相掛鉤，而是大多采用“基數(shù)增長”的撥款方式，容易使得績效評價的結(jié)果成為“形象工程”，難以落到實處。

預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用不足既有主觀原因，也有客觀原因。主觀上，各地被評價單位的績效意識還比較淡薄，“重投入輕管理，重支出輕績效”的觀念始終存在，還沒有從思想上轉(zhuǎn)變觀念，往往是流于形式的“為評而評”、走個過場，使績效評價脫離責(zé)任主體而成為無本之木?？陀^上，由于缺乏相對統(tǒng)一、科學(xué)有效的評價體系，各地各部門各行業(yè)的評價標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)缺乏可比性，且績效管理尚未實現(xiàn)與預(yù)算編制的有機(jī)結(jié)合，使得評價結(jié)果缺少公信力與約束力。

在評價方式上，內(nèi)部自評往往因缺少專業(yè)人才且與領(lǐng)導(dǎo)干部政績相關(guān)而評分較高，選擇性忽視政策的消極影響，缺乏主體獨(dú)立性，不利于及時糾錯改進(jìn)；外部評價受托于第三方機(jī)構(gòu)，雖然在一定程度上排除了人為因素的影響，但受第三方機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)水平能力的影響較大，有時也難以成為評價的可靠依據(jù)。

此外，現(xiàn)階段預(yù)算績效考評問責(zé)乏力，激勵機(jī)制仍不健全。一方面，由于目前片面的政績考核方式，一些不考慮實際支出績效的“面子工程”層出不窮；另一方面，人大以及審計部門尚未與財政部門形成合力，對預(yù)算的實質(zhì)性審查與監(jiān)督依然缺乏，沒有清晰明確的獎懲機(jī)制來約束相關(guān)責(zé)任主體的業(yè)務(wù)活動。

（七）績效管理信息系統(tǒng)亟待建立

我國目前的績效管理工作中，工作程序過于繁瑣，需要經(jīng)過多次會議逐步審查復(fù)核，工作量大且跨時久，一定程度上加大了管理工作的難度。與此同時，績效評價指標(biāo)庫等信息平臺搭建緩慢，地方基層由于資金來源有限，對信息化建設(shè)也不太重視，導(dǎo)致了數(shù)據(jù)庫信息聯(lián)通共享的缺乏，影響績效評價的結(jié)果。預(yù)算績效管理的整個過程涉及各方的多元合作，但由于績效管理的信息化水平較低，預(yù)算信息公開的全面性、及時性、可信賴性與互動性還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，亟待改進(jìn)。

三、深化我國預(yù)算績效管理改革的對策建議

（一）變革預(yù)算績效管理觀念

隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會的主要矛盾已轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。在新時代的主要矛盾下，發(fā)展理念也有了根本性的轉(zhuǎn)變。全面實施預(yù)算績效管理，轉(zhuǎn)變發(fā)展思路與觀念符合我國國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的總體要求，對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展、提升人民幸福水平具有重要意義。

從中央到地方都要提高績效意識，牢固樹立“花錢必問效”的績效思想，細(xì)化預(yù)算績效目標(biāo)，嚴(yán)格按照目標(biāo)辦事，降低預(yù)算資金使用的隨意性，切實做到“為人民辦實事，為人民辦好事”，密切關(guān)注公眾回應(yīng)，為社會謀福利，為人民謀幸福。

深化預(yù)算績效管理改革要從轉(zhuǎn)變觀念開始，更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束，做到“三個全面”。要更加重視事前評價，盡可能地減少決策失誤所帶來的資源浪費(fèi)與預(yù)算資金使用低效的情況；應(yīng)強(qiáng)化各級工作人員的主體責(zé)任意識，對相關(guān)工作人員開展定期的思想與技術(shù)培訓(xùn)，提升人員素質(zhì)與其績效管理的業(yè)務(wù)水平，轉(zhuǎn)變消極的“為評而評”的工作作風(fēng)，用更專業(yè)的管理技術(shù)和手段從根本上避免因主觀因素所造成的績效評價偏差，鞏固績效作為評價準(zhǔn)繩的重要作用。

（二）加強(qiáng)預(yù)算績效法律制度建設(shè)

預(yù)算績效管理的深入推進(jìn)與發(fā)展有賴于相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)完善，對于全面深化預(yù)算績效管理這一“涉及層面廣、復(fù)雜程度高”的系統(tǒng)工程而言，強(qiáng)制有力、科學(xué)規(guī)范、公平公正、系統(tǒng)權(quán)威的法律準(zhǔn)繩必不可少，如果沒有法律約束單憑從業(yè)自覺，全面深化預(yù)算績效管理將成為無稽之談。

我國的預(yù)算績效管理在過去幾十年雖然在法律基礎(chǔ)上有一定的發(fā)展，但現(xiàn)行的法律規(guī)章大多是某一地區(qū)某一部門的規(guī)范性文件，上位法的缺乏，使得上下級政府間、不同地區(qū)與部門間的協(xié)調(diào)工作難度加大，成為深化改革路上的一塊“絆腳石”，因此，必須要加強(qiáng)預(yù)算績效法律體系的建設(shè)，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”，建設(shè)服務(wù)性的政府。

規(guī)范預(yù)算績效管理，必須做到從中央到地方的上下聯(lián)動，構(gòu)建起切實可行的制度框架，并積極引導(dǎo)全社會樹立預(yù)算績效的法律意識。首先，在現(xiàn)有的《預(yù)算法》中，應(yīng)當(dāng)加入全面預(yù)算績效管理的總體要求與具體規(guī)定，對一些重要的理念、制度進(jìn)行增添修補(bǔ)，推動預(yù)算和績效管理深度融合，為其他法律法規(guī)的制定提供依據(jù)。其次，各地區(qū)要根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》《中華人民共和國審計條例施行細(xì)則》，及時修訂完善當(dāng)?shù)氐念A(yù)算監(jiān)督條例、政府審計條例實施細(xì)則等配套政策規(guī)定，強(qiáng)化政府、人大、審計部門、社會公眾等在預(yù)算過程中的關(guān)系協(xié)調(diào)，健全預(yù)算監(jiān)督體制，做到“既不越位、也不缺位”。最后，要進(jìn)一步健全預(yù)算公開制度，實現(xiàn)預(yù)算信息的互聯(lián)互通，克服“數(shù)據(jù)煙囪”“信息孤島”和“碎片化”所帶來的監(jiān)督缺位、監(jiān)管重復(fù)等問題。將預(yù)算信息置于“陽光”下暴曬，調(diào)動大眾的預(yù)算監(jiān)督積極性，讓預(yù)算績效評價更加體察民情、貼近民心、反映民意。

（三）準(zhǔn)確設(shè)立績效目標(biāo)

財政預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)立，必須在國務(wù)院每年的預(yù)算編制規(guī)劃的基礎(chǔ)之上，經(jīng)過預(yù)算單位內(nèi)部調(diào)查研究、合理論證、科學(xué)測算后，向上一級財政部門申報并相互協(xié)調(diào)不斷修改，且經(jīng)過上級部門的嚴(yán)格審核批準(zhǔn)之后，才能列入部門預(yù)算編制規(guī)劃。樹立科學(xué)的績效目標(biāo)需要上級部門積極引導(dǎo)、加強(qiáng)培訓(xùn)，以提高資金使用部門績效目標(biāo)的管理水平與目標(biāo)設(shè)置的精細(xì)化水平。同時，要注重目標(biāo)數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，整合歷年績效目標(biāo)的信息，統(tǒng)籌建立起一個較為全面的分行業(yè)分類別的數(shù)據(jù)參考庫，提高績效目標(biāo)的信息化水平。

設(shè)立績效目標(biāo)實際上就是在為改善績效進(jìn)行規(guī)劃，績效目標(biāo)的設(shè)立既要切合實際，具有可操作性，又要具備一定的前瞻性，既要關(guān)注即時問題，有針對性地解決短期之急，又必須兼顧可能帶來的長期負(fù)面影響，綜合考量、合理設(shè)置，客觀公正、不偏不倚，以期預(yù)算評價結(jié)果具有橫向與縱向的可比性。此外，績效目標(biāo)還應(yīng)努力做到具體到位、細(xì)化清晰，設(shè)置的績效目標(biāo)應(yīng)該分解到業(yè)務(wù)處室，落實到具體經(jīng)辦人；并將目標(biāo)任務(wù)“制定到年、分解到季、落實到月、明確到旬”，盡量細(xì)化、定量表述與分級測算評估。

（四）引入中期規(guī)劃預(yù)算

傳統(tǒng)的預(yù)算編制以部門為基礎(chǔ)，部門本位制容易帶來“短視”行為，也即以本部門、本單位為主體，為了眼前能夠獲取更多的預(yù)算資源，即使部門利益與社會整體利益相互沖突也不惜造成資源錯配與浪費(fèi)。

規(guī)劃是政府部門為實現(xiàn)某一目標(biāo)而開展的一系列活動，更加注重財政支出的目的以及預(yù)算部門如何利用預(yù)算資金完成規(guī)劃任務(wù)，有利于將績效觀念貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、決算以及監(jiān)督的全過程。構(gòu)建中期規(guī)劃的框架，不僅有利于加強(qiáng)績效管理的組織協(xié)調(diào)，還能使預(yù)算目標(biāo)更好地與國家戰(zhàn)略、民眾期望相銜接，將有限的預(yù)算資源轉(zhuǎn)移到更加有效益的地方去，對增強(qiáng)預(yù)算的結(jié)果導(dǎo)向具有重要意義，能夠盡可能地降低部門本位中的“短視”行為。

（五）創(chuàng)新績效評價指標(biāo)

評價指標(biāo)作為評價結(jié)果的重要參考與依據(jù)，關(guān)系到整個預(yù)算績效管理工作的運(yùn)行，由于目前我國尚未建立起集“共性”與“個性”為一體的權(quán)威指標(biāo)庫，在今后的深化改革中，這項工作將成為重中之重。

在共性指標(biāo)方面，應(yīng)該加強(qiáng)細(xì)化、補(bǔ)全不足，對以往忽視的預(yù)算規(guī)模合理性、成本控制的科學(xué)性等評價內(nèi)容上予以更多關(guān)注，以期落實黨的十九大提出的“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力”的績效評價指標(biāo)要求。此外，各地也應(yīng)在共性指標(biāo)體系頂層設(shè)計的指導(dǎo)之下，充分結(jié)合自身實際情況，強(qiáng)化個性指標(biāo)體系，為整體的指標(biāo)庫建設(shè)貢獻(xiàn)自己的力量。但由于績效評價指標(biāo)的設(shè)計專業(yè)性強(qiáng)、難度較大，需要由上級部門牽頭，集合各個基層地方的數(shù)據(jù)，統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)設(shè)立，建立起一個分部門、分領(lǐng)域、分行業(yè)、分項目的預(yù)算績效評價指標(biāo)體系數(shù)據(jù)庫，中央部門可以在做好充分評估與專家檢測后提出一些“核心關(guān)鍵性指標(biāo)”作為必要參考，給予地方基層預(yù)算部門設(shè)置指標(biāo)上更大的靈活性。最后，要注重績效評估軟件的開發(fā)和使用，可以在核心指標(biāo)庫的基礎(chǔ)之上建立一個“績效指標(biāo)共享的信息平臺”，供各方獲取數(shù)據(jù)資源、更新信息、評估交流等，以降低預(yù)算績效評估的成本、提高預(yù)算績效管理的效率。

（六）擴(kuò)大預(yù)算績效的評價范圍

目前，我國預(yù)算績效的評價范圍仍有待擴(kuò)大，距離財政部2018年發(fā)布的《關(guān)于貫徹落實〈中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見〉的通知》（財預(yù)〔2018〕167號）中的規(guī)定⑦還有相當(dāng)大的差距。

截至2021年底，中央以及大部分省本級一般公共預(yù)算中的項目支出已經(jīng)進(jìn)行了績效評估，但地方上市縣鄉(xiāng)三級一般公共預(yù)算的績效評估實踐則遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。除了一般公共預(yù)算之外，另外“三本預(yù)算”也應(yīng)該逐步納入績效評估的范圍，并加強(qiáng)“四本預(yù)算”之間的相互銜接。堅持績效評價“全面推進(jìn)、重點突出”，逐級逐層逐項地進(jìn)行改革評估，最終實現(xiàn)對所有預(yù)算資金的全覆蓋。

（七）豐富預(yù)算績效的評價內(nèi)容

由于預(yù)算既是一個經(jīng)濟(jì)問題又是一個政治問題，在財政預(yù)算績效評價的實踐中只有合規(guī)性評價是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還應(yīng)將政策性評價納入考核的范圍，不僅要關(guān)注預(yù)算資源的成本收益分析，還應(yīng)重點把握政策目標(biāo)的實現(xiàn)與否，將合規(guī)性評價與政策性評價統(tǒng)一起來，共同作為績效評價的考核標(biāo)準(zhǔn)。其次，在政策性的績效評價中，要將政策可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益等全面納入評估范圍，提高評估的可參考性。在評估方法上，不要僅僅局限于因素分析法、目標(biāo)比較法，還應(yīng)采用更為現(xiàn)代科學(xué)的經(jīng)濟(jì)評估方法，比如工具變量法（IV）、斷點回歸法（RD）、雙重差分法（DID）或三重差分法（DDD）、傾向得分匹配法（PSM）等，運(yùn)用科學(xué)的方法，對短期、長期進(jìn)行分別分析、綜合評價能有效提高評價結(jié)果的客觀性與真實性。此外，要加強(qiáng)事前評價的科學(xué)性，預(yù)先評估能夠盡可能地減少決策失誤所帶來的損失，構(gòu)建起一個“事前、事中和事后”的績效管理閉環(huán)系統(tǒng)對于績效評價這一環(huán)節(jié)也相當(dāng)重要。最后，要加強(qiáng)內(nèi)部評價與外部評價的雙重管理，在內(nèi)部評價方面，提升人員素質(zhì)與能力，將部門自評常態(tài)化、規(guī)范化、制度化；在外部評價方面，要提高評價機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)格把控從業(yè)水平，盡可能地提高評價結(jié)果的全面性與科學(xué)性。

（八）重視績效結(jié)果的應(yīng)用

在預(yù)算績效評價的過程中，評價結(jié)果只是一種形式，將評價結(jié)果進(jìn)行應(yīng)用與反饋才是績效管理最后的目的與歸宿。在預(yù)算績效結(jié)果的應(yīng)用上，目前大多只停留在“要我測評，我便測評；你要結(jié)果，給你結(jié)果”的階段，并沒有真正做到預(yù)算績效評價的“結(jié)果導(dǎo)向”。事實上，預(yù)算績效的評價結(jié)果作為一個相對科學(xué)的衡量指標(biāo)，應(yīng)該是下一年度預(yù)算編制的“風(fēng)向標(biāo)”“指南針”，而不應(yīng)該在耗費(fèi)了大量人力物力后得出了結(jié)果便束之高閣。

優(yōu)化績效評價結(jié)果的反饋是預(yù)算績效管理這一系統(tǒng)工程的“最后一公里”，只有做好了結(jié)果反饋、強(qiáng)化了結(jié)果應(yīng)用，預(yù)算績效評價的整個過程才能落到實處而不至于流于形式。首先，要將績效評價結(jié)果與下一年度的預(yù)算編制相掛鉤。要重視績效數(shù)據(jù)的管理，將評價結(jié)果的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行互通共享，對評價結(jié)果進(jìn)行分級歸類，對于一級（優(yōu)秀）的項目予以支持，二級（一般）項目督促整改，三級（低效或無效）項目予以削減預(yù)算資金甚至取消，由財政部門統(tǒng)一回收到預(yù)算資金庫供下次使用。其次，要將績效評價的結(jié)果與獎懲問責(zé)機(jī)制相掛鉤。建立一個結(jié)果通報制度，獎優(yōu)懲劣，對于優(yōu)秀的部門和單位予以表彰，對績效低下的部門和單位嚴(yán)格追究責(zé)任，秉持“處罰不是目的而是手段”的態(tài)度，通過獎懲反饋與激勵約束，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算績效評價的結(jié)果應(yīng)用。最后，要進(jìn)一步完善評價結(jié)果方面的信息公開，及時準(zhǔn)確地公布預(yù)算評價信息，自覺接受公眾的監(jiān)督，提高預(yù)算績效管理的效率與質(zhì)量。

（九）做好基礎(chǔ)配套工作

反觀近幾年的預(yù)算績效管理工作，不難發(fā)現(xiàn)我國目前的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)設(shè)置還不夠完善，缺乏統(tǒng)一高效的運(yùn)行團(tuán)隊，在深化預(yù)算績效管理的改革之中，必須強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)、精簡機(jī)構(gòu)設(shè)置、培養(yǎng)專業(yè)人才，為改革的深化推進(jìn)提供強(qiáng)有力的保障與支撐。此外，要加強(qiáng)預(yù)算績效管理的信息系統(tǒng)建設(shè)，在大數(shù)據(jù)時代必須將績效管理置于信息網(wǎng)絡(luò)，才能確?？冃Ч芾淼目茖W(xué)與高效。最后，要積極探索創(chuàng)新激勵機(jī)制，通過正確引導(dǎo)與適當(dāng)激勵，形成社會多方合力，進(jìn)一步引導(dǎo)改革工作的穩(wěn)步推進(jìn)。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國財政部.2022年上半年財政收支情況[EB/OL].(2022-07-14).http://gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202207/t20220714_3827010.htm.

②數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國財政部預(yù)算司.中央預(yù)算績效管理取得突破性進(jìn)展[EB/OL].（2016-12-05）.http://yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/ysjxgl/201612/t20161205_2472977.htm.

③王海濤.我國預(yù)算績效管理改革研究.財政部財政科學(xué)研究所博士學(xué)位論文.2014：21-23。

④資料來源：財政部預(yù)算司.績效預(yù)算和支出績效考評研究[M].北京：中國財政經(jīng)濟(jì)版社，2007.

⑤財政部基層財政干部培訓(xùn)教材編審委員會組織.全過程預(yù)算績效管理基本知識問答[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2013.

⑥資料來源：財政部《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2011〕416號）。http://yss.mof.gov.cn/zhengceguizhang/201107/t20110718_577332.htm.

⑦《通知》指出：“到2020年底中央部門和省級層面要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，既要提高本級財政資源配置效率和使用效益，又要加強(qiáng)對下轉(zhuǎn)移支付的績效管理，防止財政資金損失浪費(fèi)；到2022年底市縣層面要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，做到‘花錢必問效、無效必問責(zé)’，大幅提升預(yù)算管理水平和政策實施效果?！?/p>