芻議COSO框架下高校內(nèi)控制度的實(shí)施及完善

●劉新華

一、高校內(nèi)部控制制度建設(shè)的背景

在復(fù)雜嚴(yán)峻的內(nèi)外部環(huán)境下，無(wú)論是以盈利為主要目標(biāo)的企業(yè)，還是面向公共服務(wù)的政府部門(mén)與高校，都面臨著更加復(fù)雜多變的風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，不僅關(guān)乎直接的經(jīng)濟(jì)損失，更關(guān)乎企業(yè)的聲譽(yù)，近年來(lái)不少上市公司因經(jīng)營(yíng)管理不善而破產(chǎn)倒閉已是司空見(jiàn)慣的現(xiàn)象?；诖?，不論是國(guó)外的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還是國(guó)內(nèi)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，都積極吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從頂層設(shè)計(jì)與監(jiān)管的層面來(lái)加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，并發(fā)布了一系列的指導(dǎo)文件。

在此背景下，加強(qiáng)高校內(nèi)部控制建設(shè)有其現(xiàn)實(shí)重要性與客觀(guān)必要性?；趦?nèi)部管理而言，構(gòu)建完善的高效內(nèi)控體系，有利于從整體上有效進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，確保企業(yè)安全運(yùn)行；從外部監(jiān)管視角來(lái)看，積極完善完善單位內(nèi)部控制制度，能滿(mǎn)足上級(jí)主管部門(mén)的監(jiān)管要求。目前我國(guó)高校內(nèi)部控制建設(shè)尚處于初步發(fā)展階段，缺乏成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，而且高校具有自身獨(dú)特性，不能直接照搬企業(yè)的內(nèi)控建設(shè)方式，因此，加強(qiáng)高校內(nèi)控制度建設(shè)的創(chuàng)新研究具有較高的意義與價(jià)值?；诖?，本文從高校內(nèi)部控制的特點(diǎn)、效果、存在的問(wèn)題與待改進(jìn)方面著手研究，以期為高校內(nèi)控建設(shè)提供參考。

從內(nèi)部控制的產(chǎn)生、發(fā)展沿革的整體視角來(lái)看，內(nèi)部控制的主體經(jīng)歷了從企業(yè)、政府部門(mén)到高校的拓展；而在我國(guó)高校內(nèi)控指引的建設(shè)上，也正在逐步深化之中。為了加強(qiáng)財(cái)務(wù)報(bào)告反舞弊工作，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)界于上世紀(jì)開(kāi)始著手研究企業(yè)內(nèi)部控制，并聯(lián)合成立了反虛假財(cái)務(wù)報(bào)告委員會(huì)，該委員會(huì)兩年后發(fā)起組織COSO委員會(huì)，專(zhuān)門(mén)研究和探索企業(yè)的內(nèi)部控制建設(shè)。2002年，美國(guó)頒布了《薩班斯—奧克斯利法案》，要求上市公司加強(qiáng)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管控，其中第404節(jié)規(guī)定，公司管理層需為公司建立和維持足夠的、與財(cái)務(wù)報(bào)告相關(guān)的內(nèi)部控制負(fù)有充分有效的責(zé)任。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，企事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)的復(fù)雜性不斷深化，潛在的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)隨之增加，加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的重要性日益凸顯?；诖吮尘?，我國(guó)財(cái)政部先后出臺(tái)了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》等內(nèi)部控制相關(guān)文件，以加強(qiáng)企事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，為規(guī)范內(nèi)控制度建設(shè)提供指引。2012年以來(lái)，我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)得到進(jìn)一步發(fā)展與完善。2012年，財(cái)政部制訂引發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《內(nèi)控規(guī)范》），明確行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)控建設(shè)的建立健全程度和有效性負(fù)責(zé)，并明確了單位層面及業(yè)務(wù)層面內(nèi)控建設(shè)的要求。

高等院校是行政事業(yè)單位的重要組成單位，在加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)中責(zé)無(wú)旁貸。逐步推動(dòng)和健全完善高校內(nèi)控建設(shè)對(duì)于完善高校治理結(jié)構(gòu)、規(guī)避高校運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)等方面都具有重要意義。2013年12月，教育部印發(fā)《關(guān)于做好〈行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）〉實(shí)施工作的通知》，要求各教育行政事業(yè)單位認(rèn)真貫徹落實(shí)內(nèi)部控制規(guī)范的各項(xiàng)要求，高校層面的內(nèi)部控制建設(shè)自此拉開(kāi)序幕。為推動(dòng)部屬各高校不斷完善內(nèi)部控制，提高內(nèi)部治理水平，2016年4月，教育部發(fā)布了《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指南》），由《實(shí)施指南》《應(yīng)用指南》及《評(píng)價(jià)指南》三大部分組成，其中《應(yīng)用指南》結(jié)合高校特點(diǎn)，對(duì)高等院校的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)的內(nèi)部控制制度作出了具體的規(guī)范。2021年8月，財(cái)政部印發(fā)《中央部門(mén)項(xiàng)目支出核心績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引（試行）》，旨在提升部門(mén)項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)編制質(zhì)量，推動(dòng)加強(qiáng)和改進(jìn)績(jī)效自評(píng)工作。其中，績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)思路包括確定項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)、分解細(xì)化指標(biāo)、設(shè)置指標(biāo)值，以及加強(qiáng)指標(biāo)銜接；同時(shí)，績(jī)效指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)本著高度關(guān)聯(lián)、重點(diǎn)突出、量化易評(píng)定原則。筆者認(rèn)為，該指引為完善高校內(nèi)控制度提供了績(jī)效方向的思路，也為建設(shè)更加健全的高校內(nèi)控制度提供了指引方向。

二、COSO框架維度下的高校內(nèi)控建設(shè)分析

1992年，美國(guó)COSO委員會(huì)在《COSO內(nèi)部控制整合框架》中首次提出了COSO內(nèi)部控制框架，明確內(nèi)部控制由控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通和監(jiān)督五要素，以及運(yùn)營(yíng)的效率、報(bào)告的可靠、相應(yīng)的法律性三個(gè)目標(biāo)，共同搭建起立體的內(nèi)部控制框架結(jié)構(gòu)，有利于利益各方從不同的維度去分析判斷單位內(nèi)部控制的各個(gè)方面。COSO框架因其全面性、系統(tǒng)性在內(nèi)控管理實(shí)踐中得到了廣泛應(yīng)用。對(duì)于我國(guó)的高校而言，COSO框架下的內(nèi)控系統(tǒng)也具有極強(qiáng)的指導(dǎo)意義。事實(shí)上，從COSO五個(gè)要素可以考察高校內(nèi)控的主要特點(diǎn)及其效果。

（一）控制環(huán)境

治理結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配、學(xué)校文化等共同構(gòu)成了高校內(nèi)部控制的控制環(huán)境，內(nèi)控基調(diào)和態(tài)度是學(xué)校道德規(guī)范和文化環(huán)境建設(shè)的基礎(chǔ)。一方面，高校作為行政事業(yè)單位，決策機(jī)制除了要受內(nèi)部制度的約束，還要服從上級(jí)主管部門(mén)（如財(cái)政部、教育部）的監(jiān)管要求；另一方面，高校作為一種文化結(jié)構(gòu)與知識(shí)教育組織的結(jié)合體，傳承文化知識(shí)和開(kāi)展人才培養(yǎng)是高校的核心價(jià)值所在，因此在高校內(nèi)控建設(shè)中不能一味地考慮效率和經(jīng)濟(jì)利益，而應(yīng)更多兼顧人才培養(yǎng)和文化建設(shè)，培育積極向上的價(jià)值觀(guān)和責(zé)任感、倡導(dǎo)誠(chéng)實(shí)守信、開(kāi)拓創(chuàng)新和團(tuán)隊(duì)協(xié)作精神，營(yíng)造良好的精神文化氛圍和內(nèi)部控制環(huán)境。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

企業(yè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要包括投資風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)等方面的風(fēng)險(xiǎn)。相對(duì)而言，由于高校的主要業(yè)務(wù)活動(dòng)集中在教學(xué)、實(shí)驗(yàn)等特有的非經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)上，因此除常見(jiàn)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)外，高校還存在著一定的非經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

1、教學(xué)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。教學(xué)運(yùn)行工作是高校內(nèi)控管理的重中之重，其風(fēng)險(xiǎn)具體體現(xiàn)在教學(xué)事務(wù)決策機(jī)制、教學(xué)資源管理、考務(wù)管理和學(xué)生培養(yǎng)等方方面面。以研究生培養(yǎng)環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)為例，近年來(lái)學(xué)術(shù)造假、導(dǎo)學(xué)矛盾的新聞屢見(jiàn)不鮮，類(lèi)似因?qū)W術(shù)不端被撤銷(xiāo)博士學(xué)位、學(xué)生因與導(dǎo)師存在長(zhǎng)期矛盾引發(fā)悲劇等事件對(duì)學(xué)校的聲譽(yù)產(chǎn)生了巨大的負(fù)面影響，也凸顯了研究生導(dǎo)學(xué)關(guān)系的引導(dǎo)、培養(yǎng)的質(zhì)量控制程序的重要性。為此，高校應(yīng)當(dāng)建立健全院系的學(xué)術(shù)、教學(xué)運(yùn)行工作機(jī)制，詳細(xì)記錄教學(xué)培養(yǎng)相關(guān)事務(wù)的討論決策過(guò)程；進(jìn)一步完善本科生和研究生的培養(yǎng)方案，時(shí)刻關(guān)注學(xué)生心理健康、思想培育，引導(dǎo)學(xué)生正確處理導(dǎo)學(xué)關(guān)系；學(xué)校及院系還應(yīng)當(dāng)制定考務(wù)、學(xué)習(xí)成績(jī)和學(xué)籍等管理制度，建立健全教學(xué)責(zé)任事故上報(bào)、處理機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行學(xué)位授予全方位全流程管理，避免出現(xiàn)學(xué)術(shù)不端、教學(xué)質(zhì)量下滑等教學(xué)相關(guān)事故。

2、學(xué)生資助體系風(fēng)險(xiǎn)。勤工儉學(xué)是各高校提供給學(xué)生個(gè)人從事的有酬勞動(dòng)，用以助學(xué)，提高學(xué)生福利的制度安排。對(duì)于提升學(xué)生的社會(huì)實(shí)踐能力、緩解貧困學(xué)生的經(jīng)濟(jì)壓力、培養(yǎng)學(xué)生吃苦耐勞的能力等發(fā)揮著重要的作用。然而，部分高校存在教師套取本應(yīng)發(fā)放給學(xué)生的勤工儉學(xué)費(fèi)用，為個(gè)人謀取私利的現(xiàn)象，在社會(huì)上造成了極其惡劣的影響。針對(duì)這種情況，在專(zhuān)項(xiàng)檢查中發(fā)現(xiàn)高校勤工儉學(xué)費(fèi)用發(fā)放中存在明顯的漏洞，如發(fā)放人員職責(zé)不分離，一位工作人員同時(shí)負(fù)責(zé)考勤、管理和工資發(fā)放，容易誘發(fā)腐敗，不僅損害學(xué)生和學(xué)校的利益，也讓徘徊于法律邊緣的職工落入犯罪深淵。因此，規(guī)范的內(nèi)部控制管理機(jī)制，不僅能有效維護(hù)學(xué)校和學(xué)生的利益，也為在校職工構(gòu)建起了一層安全防護(hù)網(wǎng)。

3、實(shí)驗(yàn)室安全風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)驗(yàn)室是高校師生開(kāi)展科學(xué)研究的重要場(chǎng)所，但近年來(lái)因?qū)嶒?yàn)室管理不善引發(fā)安全事故的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。實(shí)驗(yàn)人員不按規(guī)范開(kāi)展實(shí)驗(yàn)活動(dòng)，購(gòu)買(mǎi)違規(guī)實(shí)驗(yàn)品、危險(xiǎn)化學(xué)品存儲(chǔ)地點(diǎn)不合規(guī)定等，都有可能引發(fā)實(shí)驗(yàn)室安全隱患。2019年6月，教育部引發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)高校實(shí)驗(yàn)室安全工作的意見(jiàn)》，明確高校應(yīng)當(dāng)健全實(shí)驗(yàn)室安全責(zé)任體系、完善實(shí)驗(yàn)室安全管理制度、狠抓安全教育宣傳培訓(xùn)、加強(qiáng)安全工作能力建設(shè)、建立安全工作獎(jiǎng)懲機(jī)制。

（三）控制活動(dòng)

有效的控制活動(dòng)是確保高校必要的控制措施得以實(shí)施和執(zhí)行的保障，通過(guò)開(kāi)展一系列的控制活動(dòng)，以期達(dá)到控制管理風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)高校健康運(yùn)行的目標(biāo)。由于高校業(yè)務(wù)活動(dòng)復(fù)雜，涉及面相對(duì)較廣，除了資產(chǎn)、合同、財(cái)務(wù)收支管理等經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)外，還涉及人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和實(shí)驗(yàn)室安全等非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，此外，高校通常還需滿(mǎn)足完整的居住社區(qū)功能，無(wú)形中增加了高校內(nèi)部控制的復(fù)雜度與管理難度。

（四）信息與溝通

有效、及時(shí)的信息溝通機(jī)制可以保證信息在橫向與縱向的傳達(dá)中得到準(zhǔn)確傳遞，高校通過(guò)信息與溝通達(dá)到傳播知識(shí)、培養(yǎng)人才、塑造價(jià)值的直接目的。因此，在進(jìn)行內(nèi)控建設(shè)時(shí)，高校應(yīng)充分利用考慮信息溝通的有效性和效率性，加強(qiáng)信息規(guī)劃與建設(shè)，避免各部門(mén)、各管理環(huán)節(jié)成為“信息孤島”，通過(guò)更加先進(jìn)、完備的信息化機(jī)制，更好地實(shí)現(xiàn)服務(wù)師生的目標(biāo)。

目前我國(guó)高校的內(nèi)控信息化建設(shè)水平參差不齊，有些高校已經(jīng)實(shí)現(xiàn)科研、資產(chǎn)、教務(wù)等系統(tǒng)與財(cái)務(wù)系統(tǒng)的融合，并通過(guò)信息系統(tǒng)控制以上業(yè)務(wù)的大部分流程節(jié)點(diǎn)；信息化建設(shè)程度中等的高?；緦?shí)現(xiàn)了公文流轉(zhuǎn)、教務(wù)信息、財(cái)務(wù)信息等業(yè)務(wù)的信息控制，實(shí)現(xiàn)了高校基本管理的信息化；信息化建設(shè)程度較低的高校，財(cái)務(wù)系統(tǒng)僅實(shí)現(xiàn)了從手工操作到電腦操作的過(guò)渡，系統(tǒng)兼容性較低，未能實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)務(wù)信息的系統(tǒng)審核與控制，同時(shí)缺少與其他業(yè)務(wù)板塊的銜接，難以承接通過(guò)信息化建設(shè)落實(shí)內(nèi)部控制管控的需求。此外，大部分高校仍存在大量業(yè)務(wù)流程與審批節(jié)點(diǎn)通過(guò)紙質(zhì)文件傳遞與簽批；集體決策制度與匯報(bào)制度采用非正式溝通的方式進(jìn)行，并未留存書(shū)面文件予以記錄，從而導(dǎo)致溝通效率低、誤差大，不利于確立標(biāo)準(zhǔn)的業(yè)務(wù)流程規(guī)范。

（五）內(nèi)部監(jiān)督

高校內(nèi)部控制建設(shè)是一個(gè)循環(huán)往復(fù)、不斷提升的過(guò)程，其有效運(yùn)行離不開(kāi)完善的監(jiān)督和檢查體系。加強(qiáng)監(jiān)督檢查工作，加大考評(píng)問(wèn)責(zé)力度，是全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的主要任務(wù)之一。內(nèi)部監(jiān)督主要是針對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查、評(píng)價(jià)其有效性、發(fā)現(xiàn)缺陷并及時(shí)改正，有效的監(jiān)督是確保內(nèi)控得以有效實(shí)施和落地的重要抓手。為此，高校應(yīng)積極建立健全內(nèi)控監(jiān)督檢查和自我評(píng)價(jià)制度，通過(guò)內(nèi)部監(jiān)督即使發(fā)現(xiàn)內(nèi)控制度實(shí)施中存在的突出問(wèn)題、管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，以更好地優(yōu)化完善高校內(nèi)控體系。

三、高校內(nèi)控建設(shè)與實(shí)施中存在的問(wèn)題

（一）對(duì)內(nèi)控建設(shè)的重要性認(rèn)識(shí)不夠

部分高校未充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)控建設(shè)的重要意義和現(xiàn)實(shí)需求，其出發(fā)點(diǎn)是迫于上級(jí)部門(mén)的要求，僅僅是為了完成任務(wù)，導(dǎo)致內(nèi)控制度的建設(shè)走形式化。還有一些管理部門(mén)對(duì)內(nèi)控建設(shè)存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，認(rèn)為內(nèi)控工作僅僅是從資金方面來(lái)評(píng)估并管理風(fēng)險(xiǎn)，與審計(jì)工作具有較大的重合性，沒(méi)有必要單獨(dú)設(shè)置內(nèi)控管理的職能部門(mén)；甚至個(gè)別高校領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，開(kāi)展內(nèi)部控制建設(shè)就是束縛了自己的手腳，對(duì)于日常工作造成掣肘，且日常運(yùn)行中審計(jì)通常與“問(wèn)題”聯(lián)系在一起，大部分管理者會(huì)認(rèn)為“學(xué)校最近沒(méi)有出過(guò)事兒”“我們管得很好”，內(nèi)控可能用處不大。此外，高?？?jī)效考核機(jī)制不健全，未將內(nèi)控體系建設(shè)納入干部績(jī)效考核指標(biāo)設(shè)計(jì)體系中，使得內(nèi)控建設(shè)缺少了重要的推動(dòng)力。

（二）內(nèi)控建設(shè)過(guò)程中缺乏具體的可操作性方法

目前高校內(nèi)控制度中仍存在著諸多不完善之處，具體體現(xiàn)在：一方面，部分高校尚未完全領(lǐng)會(huì)《內(nèi)控規(guī)范》的精神實(shí)質(zhì)，對(duì)《內(nèi)控規(guī)范》的了解不夠細(xì)致和深入，在內(nèi)控體系建設(shè)中缺乏明確的目標(biāo)與規(guī)劃，因而在實(shí)施過(guò)程中存在一定程度的盲目性；另一方面，部分高校將內(nèi)控建設(shè)看成是個(gè)別部門(mén)，尤其是財(cái)務(wù)部門(mén)、審計(jì)部門(mén)或者極少數(shù)人的事情，僅通過(guò)傳統(tǒng)的紀(jì)檢、審計(jì)等手段對(duì)于高校運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行事后的調(diào)查，缺乏機(jī)制化、體系化、持續(xù)性、預(yù)防性的內(nèi)控優(yōu)化措施；加之對(duì)內(nèi)控的誤解，認(rèn)為單位領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)格就可以很好地實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制，并未從制度建設(shè)、機(jī)制運(yùn)行、執(zhí)行監(jiān)督等方面體系化地審視內(nèi)部控制建設(shè)，無(wú)法真正有效地提升內(nèi)部控制環(huán)境，從而導(dǎo)致內(nèi)部控制建設(shè)目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

（三）內(nèi)控人才缺乏，隊(duì)伍建設(shè)不牢

專(zhuān)業(yè)化的內(nèi)控隊(duì)伍是高校內(nèi)部控制體系得以健康發(fā)展的基礎(chǔ)。一方面，相對(duì)于傳統(tǒng)的管控方式，內(nèi)部控制屬于新興事物，但由于缺乏足夠的時(shí)間積累和沉淀，在內(nèi)控人才的培養(yǎng)與儲(chǔ)備上還顯得不夠充分；另一方面，高校內(nèi)控建設(shè)屬于一項(xiàng)綜合性較強(qiáng)的系統(tǒng)工作，涉及領(lǐng)域多、工作面廣，需要既熟悉財(cái)務(wù)管理、科研管理、采購(gòu)管理、工程項(xiàng)目建設(shè)、固定資產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，又了解教學(xué)運(yùn)行、學(xué)生活動(dòng)、實(shí)驗(yàn)室安全管理等非教學(xué)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的復(fù)合型人才，因此，其對(duì)內(nèi)控人才的能力要求較高。基于這些特點(diǎn)，雖然各高校已逐漸意識(shí)到內(nèi)控的重要性，一些領(lǐng)先的高校也已經(jīng)開(kāi)始儲(chǔ)備專(zhuān)業(yè)化的人才隊(duì)伍，但從總體效果來(lái)看，現(xiàn)有高校人員結(jié)構(gòu)中內(nèi)部控制相關(guān)人員仍難以滿(mǎn)足越來(lái)越艱巨的高校風(fēng)險(xiǎn)防控任務(wù)。

四、完善高校內(nèi)控制度建設(shè)的對(duì)策與建議

黨的十九大提出，“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。”作為權(quán)力和制衡的抓手，建立和完善高校內(nèi)部控制體系再次被重視。COSO內(nèi)部控制框架中將內(nèi)部控制的效果解讀為內(nèi)控將為組織提供以下三類(lèi)運(yùn)行目標(biāo)的合理保證：符合法律法規(guī)的合規(guī)性要求、提高報(bào)表的可靠性和提升組織運(yùn)行的有效性。結(jié)合這三方面的要求，本文提出完善高校內(nèi)控建設(shè)的相關(guān)對(duì)策與建議。

（一）符合法律法規(guī)要求

合規(guī)性是建立并實(shí)施內(nèi)部控制活動(dòng)的最基本目標(biāo)。內(nèi)部控制體系的建立，為組織提供了一個(gè)滿(mǎn)足適用法律和法規(guī)的最低行為準(zhǔn)則。近年來(lái)，教育部、財(cái)政部等部門(mén)針對(duì)高校特點(diǎn)下發(fā)了多個(gè)合規(guī)性制度文件，要求各高校按照《指南》要求，組織部署相關(guān)工作，確保各高校建立并實(shí)施內(nèi)部控制制度。當(dāng)前一系列制度要求中，試行的《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南》為內(nèi)部控制活動(dòng)的執(zhí)行提供了具有較強(qiáng)操作性的指引?！吨改稀诽貏e對(duì)高校的組織層面、運(yùn)行機(jī)制、人事管理、信息系統(tǒng)、資產(chǎn)管理、收支管理、合同管理、采購(gòu)管理、工程管理和科研項(xiàng)目管理等方面提出了要求，并對(duì)業(yè)務(wù)流程的重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了提示。高校依據(jù)《指南》要求，對(duì)照關(guān)注的業(yè)務(wù)流程，系統(tǒng)梳理并識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而分析風(fēng)險(xiǎn)成因及影響，以此建立完善的內(nèi)部控制制度體系，滿(mǎn)足相關(guān)部門(mén)對(duì)高校內(nèi)部管理水平的基本要求，綜合提升高校應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。同時(shí)，參考財(cái)政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中提出的適用于各行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的一般控制方法，優(yōu)化各業(yè)務(wù)流程，進(jìn)一步提升內(nèi)控管理水平。

（二）提高報(bào)表的可靠性

會(huì)計(jì)報(bào)表是對(duì)單位財(cái)務(wù)運(yùn)行情況的整體反映，新政府會(huì)計(jì)制度要求編制真實(shí)、完整的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表和預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表。完善的內(nèi)控制度是高校財(cái)務(wù)運(yùn)行的有力保障，而真實(shí)完整的會(huì)計(jì)報(bào)表是高校財(cái)務(wù)運(yùn)行情況的整體反映，兩者為促進(jìn)學(xué)校財(cái)務(wù)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，提升學(xué)校治理水平提供支持。在完善高校內(nèi)控體系過(guò)程中，要進(jìn)一步提高報(bào)表的可靠性，減少虛假報(bào)銷(xiāo)、跨期報(bào)銷(xiāo)、資產(chǎn)損失等事項(xiàng)，以真實(shí)、完整、準(zhǔn)確地提供會(huì)計(jì)信息。通過(guò)制定完善的內(nèi)控制度、細(xì)化業(yè)務(wù)操作流程、設(shè)計(jì)具體控制措施，來(lái)進(jìn)一步強(qiáng)化會(huì)計(jì)報(bào)表的事前和事中過(guò)程監(jiān)控，確保學(xué)校按照政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則編制更具可信度和效度的財(cái)務(wù)報(bào)表。

（三）提升組織運(yùn)行的有效性

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷變化，高校內(nèi)控建設(shè)面臨的形勢(shì)也日趨復(fù)雜。特別是國(guó)有資產(chǎn)被非法占有，學(xué)術(shù)造假、導(dǎo)學(xué)矛盾問(wèn)題屢屢發(fā)生，高校學(xué)生資助工作亂象叢生，針對(duì)這些現(xiàn)象，應(yīng)建立從經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域到非經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域全方位的內(nèi)部控制體系，健全內(nèi)控制度體系，從源頭堵住漏洞，從而徹底消除隱患，切實(shí)降低高校運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，確保高校內(nèi)部組織健康、有效的運(yùn)行。

1、全員行動(dòng)強(qiáng)化內(nèi)控。內(nèi)部控制體系建設(shè)不是一個(gè)部門(mén)的工作，而是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要全員參與進(jìn)來(lái)。首先，高校領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)高度重視，進(jìn)一步提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，從根本上認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制對(duì)提高學(xué)校自身治理能力的重要意義；其次，加強(qiáng)頂層建設(shè)，配備內(nèi)控相關(guān)管理人員，并落實(shí)內(nèi)控建設(shè)的相關(guān)責(zé)任；第三，將內(nèi)控體系建設(shè)與高校文化建設(shè)有機(jī)結(jié)合，使之融入學(xué)校的文化理念之中；最后，針對(duì)學(xué)校不同層次人群有的放矢、精準(zhǔn)施策，分類(lèi)開(kāi)展內(nèi)控培訓(xùn)，對(duì)全覆蓋對(duì)象進(jìn)行差異化培訓(xùn)，全面提升對(duì)內(nèi)控的認(rèn)識(shí)。

2、加強(qiáng)內(nèi)控人才建設(shè)。人才是內(nèi)控實(shí)施的關(guān)鍵，專(zhuān)業(yè)化的人才亦是開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)工作的基礎(chǔ)，高校應(yīng)結(jié)合外部引進(jìn)和內(nèi)部培養(yǎng)的方式，加強(qiáng)內(nèi)控人才隊(duì)伍建設(shè)；同時(shí)，借助校企合作平臺(tái)，從各職能部處引進(jìn)熟悉高校環(huán)境、業(yè)務(wù)流程的人才，積極借鑒企業(yè)內(nèi)控管理經(jīng)驗(yàn)。加強(qiáng)內(nèi)控人員培訓(xùn)，不斷提升其專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力，為內(nèi)控建設(shè)與執(zhí)行奠定堅(jiān)實(shí)的人才基礎(chǔ)。

3、逐步將內(nèi)控建設(shè)納入高校各單位考核的績(jī)效指標(biāo)。任何一項(xiàng)工作，如果缺乏相應(yīng)的監(jiān)督與考核，就會(huì)使其流于形式，無(wú)法起到切實(shí)的作用，發(fā)揮實(shí)際的效果。結(jié)合財(cái)政部印發(fā)的《中央部門(mén)項(xiàng)目支出核心績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引（試行）》，明確各單位內(nèi)控績(jī)效指標(biāo)，定期執(zhí)行內(nèi)控績(jī)效監(jiān)督，將責(zé)任落實(shí)在單位運(yùn)行的各環(huán)節(jié)，調(diào)動(dòng)各責(zé)任人員的積極性，真正形成“全員參與內(nèi)控，全員建設(shè)內(nèi)控”的格局。