游離于國有資本經(jīng)營預(yù)算之外的金融基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)

●高偉明 顧華曄 邵依群 任 棟

一、案例背景

為加強金融監(jiān)管，推動防范和化解金融風(fēng)險，財政部監(jiān)督評價局（以下簡稱“部監(jiān)督局”）在2017年度會計監(jiān)督檢查中部署了對3家金融企業(yè)的檢查工作。財政部某監(jiān)管局（原財政部某專員辦）（以下簡稱“監(jiān)管局”）負責(zé)對A、B兩家金融基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)開展檢查。檢查發(fā)現(xiàn)，截至2016年底，兩家單位歷年經(jīng)營結(jié)余合計高達數(shù)百億元，一直掛賬留存而未納入國有資本經(jīng)營預(yù)算收繳范圍。

監(jiān)管局主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)聽取有關(guān)匯報后，深感茲事體大，當(dāng)即專項部署開展深入調(diào)查、研究。同時，為保證調(diào)研的代表性、完整性，將調(diào)研對象擴展至屬地頭部金融基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)C。

在監(jiān)管局主要領(lǐng)導(dǎo)的親自主持下，歷經(jīng)持續(xù)月余的深入了解和反復(fù)論證，2017年10月，將相關(guān)發(fā)現(xiàn)以2017年第2期專題材料呈報部領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)司局。從會員出資性質(zhì)、管理運營模式、收入來源本質(zhì)等三個角度，具體說明論證了金融基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)A、B、C累計數(shù)百億元經(jīng)營結(jié)余（截至2016年底）當(dāng)繳納國有金融資本經(jīng)營收益的始末原由。上報材料得到了財政部監(jiān)督評價局的高度重視和肯定，并專門就工作推進予以指導(dǎo)幫助。

此后的2018至2020年，在部監(jiān)督局的指導(dǎo)支持下，監(jiān)管局主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)本著對國家社稷高度負責(zé)的態(tài)度，以“釘釘子精神”堅持不懈推動解決有關(guān)問題，擴大調(diào)研范圍至屬地金融基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)以持續(xù)深化調(diào)查研究，連續(xù)三年每年撰寫專題材料呈報部領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)司局，綜合反映落實《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2018〕25號）關(guān)于“落實國有金融資本經(jīng)營預(yù)算管理制度”要求的具體舉措、法理原理、主要障礙及實現(xiàn)路徑等。

2020年8月，財政部堅決貫徹黨中央、國務(wù)院有關(guān)部署，迎難而上組織開展部分金融機構(gòu)存量資金收繳工作，此項問題終得到初步解決。

二、案例解析

（一）國有資本經(jīng)營預(yù)算制度歷史沿革

2007年9月，《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》（國發(fā)〔2007〕26號）發(fā)布，國有資本經(jīng)營預(yù)算制度開始試點并逐步完善。同年12月，財政部、國資委貫徹落實國務(wù)院有關(guān)部署，印發(fā)《中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》（財企〔2007〕309號），明確將國資委所監(jiān)管企業(yè)和中國煙草總公司納入國有資本經(jīng)營預(yù)算試行范圍。

2013年2月，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委等部門關(guān)于深化收入分配制度改革若干意見的通知》（國發(fā)〔2013〕6號）明確提出“全面建立覆蓋全部國有企業(yè)、分級管理的國有資本經(jīng)營預(yù)算和收益分享制度”的要求。同年7月，《財政部關(guān)于中央級事業(yè)單位所屬國有企業(yè)國有資本收益收取有關(guān)問題的通知》（財企〔2013〕191號）印發(fā)，進一步將國有資本經(jīng)營預(yù)算實施范圍擴大至中央級事業(yè)單位所屬國有企業(yè)。

2013年11月，黨的十八屆三中全會明確提出“完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度”的要求，國有資本經(jīng)營預(yù)算收取比例和收取范圍改革邁出重要一步。2014年4月，財政部印發(fā)《關(guān)于進一步提高中央企業(yè)國有資本收益收取比例的通知》（財企〔2014〕59號），將國有獨資企業(yè)應(yīng)交利潤比例提高5個百分點。2015年，財政部印發(fā)《中央金融企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算管理辦法》，將中央金融企業(yè)納入國有資本經(jīng)營預(yù)算實施范圍。至此，國有資本經(jīng)營預(yù)算從制度和實踐上基本實現(xiàn)了大類國有企業(yè)的全部覆蓋。此后，相關(guān)制度和實施范圍進入動態(tài)調(diào)整、補充階段。比如，2019年7月，《財政部關(guān)于擴大中央國有資本經(jīng)營預(yù)算實施范圍有關(guān)事項的通知》印發(fā)，明確自2020年起將相關(guān)中央單位所屬部分企業(yè)納入中央國有資本經(jīng)營預(yù)算實施范圍。

全面覆蓋是完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的基本原則，并在中央文件中多次反復(fù)明確，比如《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2015〕22號）、《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》（國發(fā)〔2015〕63號）均明確提出“建立覆蓋全部國有企業(yè)、分級管理的國有資本經(jīng)營預(yù)算管理制度”。但在監(jiān)管局日常監(jiān)管和專項檢查中發(fā)現(xiàn)，國有資本經(jīng)營收益實施范圍在某些領(lǐng)域、局部環(huán)節(jié)上還有缺漏。因而需要始終保持對相關(guān)問題的敏感性，致力于推進中央國有資本經(jīng)營預(yù)算的全覆蓋，以助力深化收入分配制度改革。

（二）金融基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)納入國有資本經(jīng)營預(yù)算的主要障礙及原因分析

未納入國有資本經(jīng)營預(yù)算的一級金融基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)主要為A、C以及其他4家會員制金融基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)，主要障礙在于《證券法》第101條“實行會員制的證券交易所的財產(chǎn)積累歸會員所有，其權(quán)益由會員共同享有，在其存續(xù)期間，不得將其財產(chǎn)積累分配給會員”的規(guī)定。然而，調(diào)研分析發(fā)現(xiàn)，上述會員制金融基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)納入國有資本經(jīng)營預(yù)算似不存在或不當(dāng)受上述規(guī)定限制，其原因有三。

1、從機構(gòu)設(shè)立運營的本質(zhì)看，會員制金融基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)的財產(chǎn)積累具有鮮明的國有屬性。一方面，上述會員制金融基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)設(shè)立憑借的是《證券法》“為證券集中交易提供場所和設(shè)施”、《期貨交易管理條例》“提供交易的場所、設(shè)施和服務(wù)”等法定授權(quán)，這些法定授權(quán)在全國范圍內(nèi)基本具有“唯一”的特性；另一方面，其服務(wù)證券和期貨等交易的活動，具有“特許經(jīng)營”的性質(zhì)。進一步說，沒有國家權(quán)力和國家信用的授予，會員制金融基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)是不可能設(shè)立并持續(xù)運營的，它們不會也不應(yīng)因機構(gòu)的組織形式而改變其“憑借國家權(quán)力和信用支持”設(shè)立并運營的本質(zhì)。相應(yīng)地，其設(shè)立運營過程中所形成的財產(chǎn)積累天然具有鮮明的國有屬性，理應(yīng)按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》“憑借國家權(quán)力和信用支持的金融機構(gòu)所形成的資本和應(yīng)享有的權(quán)益，納入國有金融資本管理”的規(guī)定，確定“憑借國家權(quán)力和信用支持”所形成的資本和權(quán)益，并將對應(yīng)的財產(chǎn)積累納入國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍。

2、從會員所出資金的性質(zhì)看，會員僅有“出資”之名而無“出資”之實，在多大程度上享有財產(chǎn)積累值得商榷。在會員制金融基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)設(shè)立之時，會員確實進行了“出資”，但此“出資”并非傳統(tǒng)意義上的股東出資，實際上是向金融基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)繳納的“交易席位費”。其一，從其會員“出資”目的看。會員“出資”并非為了獲得金融基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)的所有權(quán)并分享剩余收益，而是出于《證券法》“進入實行會員制的證券交易所參與集中交易的，必須是證券交易所的會員”等法律的強制規(guī)定，真實目的是為了獲取在相應(yīng)金融基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)的“集中交易”權(quán)以獲取自身的經(jīng)營收入。其二，從會員自身認識看。多數(shù)會員并不認為此“出資”是資本性的股權(quán)投資，在會計核算上也未列入“長期股權(quán)投資”核算，而多作為“無形資產(chǎn)”或“待攤費用”在未來一定年限內(nèi)（一般為10年）攤銷。因而，從會員“出資”角度看，會員并不享有會員制金融基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)的所有權(quán)，相應(yīng)地，其在多大程度上享有財產(chǎn)積累亦值得商榷。

3、從我國會員制機構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)看，會員制本質(zhì)上是決策權(quán)，而非所有權(quán)。在當(dāng)前的法律框架下，未見對會員制有明確的界定，其主要在于我國金融基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)是“摸著石頭過河”進行實踐探索的產(chǎn)物，具有鮮明的中國特色。在實踐中，我國會員制金融基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)在組織治理結(jié)構(gòu)上的特色或者創(chuàng)新在于，將所有權(quán)與決策權(quán)進行分離，先行構(gòu)建完善的決策機制，為其經(jīng)營發(fā)展創(chuàng)造有利條件。具體來看，上述機構(gòu)一般設(shè)有會員大會和理事會，會員大會是其權(quán)力機構(gòu)，由全體會員組成，行使《章程》規(guī)定的重大決策權(quán)。理事會是會員大會的常設(shè)機構(gòu)，行使《章程》和會員大會授予的具體決策權(quán)。因而，我國會員制本質(zhì)上似是區(qū)別于所有制形態(tài)的決策機制，其財產(chǎn)積累不宜以會員制組織形式來決定。

（三）金融基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)納入國有資本經(jīng)營預(yù)算的實現(xiàn)路徑

即使考慮《證券法》第101條規(guī)定“實行會員制的證券交易所的財產(chǎn)積累歸會員所有，其權(quán)益由會員共同享有，在其存續(xù)期間，不得將其財產(chǎn)積累分配給會員”，亦有兩條路徑可以分批、漸進將會員制金融基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)納入國有資本經(jīng)營預(yù)算。

一方面，從《證券法》的適用范圍看?！蹲C券法》第100條規(guī)定“證券交易所必須在其名稱中標(biāo)明證券交易所字樣”，因此，除兩家明確表明“證券交易所”字樣的金融基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)外，其他部分金融基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)，當(dāng)不屬于《證券法》第100條規(guī)定的范圍，進而不受第101條規(guī)定的限制。這是其一。其二，目前尚未出臺《期貨法》，而《期貨交易管理條例》第14條規(guī)定“期貨交易所的所得收益按照國家有關(guān)規(guī)定管理和使用”。因此，綜合考慮此條規(guī)定與《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》“國務(wù)院授權(quán)財政部履行國有金融資本出資人職責(zé)”的規(guī)定，除兩家證券交易所以外的會員制金融基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)，當(dāng)納入國有資本收益征收范圍。

另一方面，從公司制改革看。按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》“推進憑借國家權(quán)力和信用支持的金融機構(gòu)穩(wěn)步實施公司制改革”的要求，對會員制金融基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)進行公司制改革，是理順國有金融資本管理體制、規(guī)范委托代理關(guān)系的重要途徑。具體來說，根據(jù)金融基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)的會員制本質(zhì)、實際控制權(quán)、收入來源的“特許經(jīng)營”屬性，界定其財產(chǎn)積累中權(quán)屬為國家所有（或國家應(yīng)當(dāng)占有的份額），以此作為國有資本投入，再將其納入國有資本經(jīng)營預(yù)算，以收取國有資本收益。

三、案例啟示

國有資本經(jīng)營預(yù)算改革是深化財稅體制改革中的重要一環(huán)，關(guān)乎國民收入分配機制的完善和財政收入的可持續(xù)性。尤其是，部分金融基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)游離于國有資本經(jīng)營預(yù)算之外的問題，涉及部門多、金額大、任務(wù)重等現(xiàn)實困難，是國有資本經(jīng)營預(yù)算全覆蓋改革中的一塊硬骨頭。在推動金融基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)納入國有資本經(jīng)營預(yù)算管理的不懈努力中，必須要講擔(dān)當(dāng)、有韌勁、重科學(xué)。

（一）講擔(dān)當(dāng)

推動金融基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)納入國有資本經(jīng)營預(yù)算，真實反映了當(dāng)前改革進入攻堅期和深水區(qū)的形勢，生動展現(xiàn)了當(dāng)前事業(yè)面臨的“愈進愈難、愈進愈險而又不進則退、非進不可”的形勢。正如習(xí)近平總書記所講，“偉大夢想不是等得來、喊得來的，而是拼出來、干出來的”。要繼續(xù)深化改革，首先就要講擔(dān)當(dāng)，“拼”字當(dāng)頭，“干”字為先，敢于向一個又一個改革的硬骨頭發(fā)起沖鋒、斗爭。

（二）有韌勁

推動金融基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)納入國有資本經(jīng)營預(yù)算，前后歷時近4年，方有小成，若缺乏“咬定青山不放松”的韌勁是萬萬不可能堅持下來的。因此，深化改革必須要有堅韌不拔的意志，發(fā)揚“釘釘子”精神久久為功，鍥而不舍將一張藍圖繪到底，切不可半途而廢。

（三）重科學(xué)

金融基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)為上世紀90年代改革開放的產(chǎn)物，面臨機構(gòu)屬性不純、所有制形態(tài)不清、治理結(jié)構(gòu)分層等多重復(fù)雜性，必須基于科學(xué)的原理、專業(yè)的判斷方能抽絲剝繭、由表及里，方能爭取最大共識、維護改革大局。